REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 85001-33-33-003-2025-00124-01 Accionante: Corporación Conade Accionado: Dirección General y Subdirección General del ICBF; Dirección de Adolescencia y Juventud;
Dirección de Infancia; Dirección de Contratación y Comité Evaluador de la Invitación Pública CV-PC-004-2024- SEN Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la Corporación Conade contra la sentencia proferida el 25 de febrero de 2025 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, en la que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Peticiones1 - Tutelar el derecho fundamental al debido proceso de la Corporación Conade. - Ordenar la suspensión del proceso de contratación Invitación Pública CV-PC-004-2024-SEN, hasta tanto no se dé respuesta a las observaciones presentadas por la tutelante. - Ordenar la habilitación del proponente – Corporación Conade – toda vez que cumple con los requisitos técnicos, jurídicos y financieros establecidos en la mencionada invitación pública. - Ordenar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF que aplique las reglas de valoración de la experiencia según lo establecido en la invitación publica definitiva conforme a la adenda No. 3 del proceso publicado en plataforma SECOP II. 1Pág. 9 – 4ED_01Demandapdf(.pdf) – índice 00003 - primera instancia - SAMAI Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 1.2.
Hechos2 En el escrito de tutela se relatan los siguientes: 1.2.1. El 07 de noviembre de 2024, el Instituto Colombiano De Bienestar Familiar - Cecilia de la Fuente de Lleras -ICBF- convocó en la plataforma SECOP II el proceso de Invitación Pública No. CV-PC-004-2024SEN cuyo objeto es “Prestar los servicios de educación inicial en el marco de la atención Integral a la primera infancia de conformidad con los Manuales Técnicos, Guías Operativas para la Atención a la Primera Infancia y los lineamientos establecidos por el ICBF, en armonía con la Política de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia de Cero a Siempre”, publicando el primer documento que contenía las reglas generales para la valoración de la experiencia. 1.2.2.
El ICBF publicó 26 de noviembre de 2024 en la plataforma SECOP II, adenda No. 3 en la cual se adjuntó la invitación definitiva Primera Infancia CVPC0042024SEN, en que modificó algunas condiciones habilitantes del proceso indicando las reglas generales definitivas para la valoración de la experiencia. 1.2.3. El 5 de diciembre de 2024, la Corporación Conade radicó propuesta en la plataforma SECOP II, aportando los respectivos documentos de carácter técnico, jurídico y financiero, así como las respectivas garantías de seriedad de oferta, para las zonas 568, 570, 585, 592, 593, 594, 596, 600, 601 y 602 del lote 2 y le fue asignado el radicado No. 968. 1.2.4.
El Comité Evaluador emitió informe preliminar de evaluación de las propuestas del 9 de enero de 2025, en el que le solicitaron a la accionante allegar los estatutos y el RUP actualizado con una fecha de expedición inferior a 30 días, pese a que el aportado en la propuesta había sido expedido el 2 de diciembre de 2024; sin embargo, en esa misma fecha cargó en los documentos requeridos. 1.2.5.
El Comité Evaluador publico nuevo informe el 19 de enero de 2025, fuera del término según el cronograma establecido en la invitación definitiva, indicando que la Corporación Conade no cumplía con los requisitos y que la experiencia habilitante presentada por el oferente no coincidía con el NIT de esta. 2 Págs. 1 a 6 - 4ED_01Demandapdf(.pdf) – índice 00003 - primera instancia - SAMAI Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 1.2.6.
Entre los días 19 y 20 de enero de 2025, la accionante cargó las observaciones al informe de evaluación en la plataforma SECOP II, reiterando que el RUP presentado se encuentra registrado, renovado y actualizado sin cesar los efectos legales de la experiencia presentada y rechazada por el Comité de Evaluador, al desconocer que corresponde a uno de los socios fundadores de la corporación, tal y como lo indicó en las diferentes observaciones allegadas a ese trámite. 1.2.7.
El Comité Evaluador publicó el 29 de enero de 2024 en el SECOP II un nuevo informe, omitiendo las reglas de evaluación de la experiencia establecidas en la invitación pública, al no tener en cuenta las observaciones presentadas por el oferente de manera reiterativa. 1.2.8. el 30 de enero de 2025, la accionante presentó derecho de petición ante la falta de respuesta a las observaciones, el cual fue resuelto el 11 de febrero del año en curso, en que el ICBF le indico que, a pesar de revisar los documentos allegados, el Comité Evaluador se mantiene en el no cumplimiento, sin tener en cuenta la información registrada en el RUP aportado. 1.2.9.
Refiere la accionante que, el Comité Evaluador en respuesta a la observación y al derecho de petición desconoce la información registrada en la página 186 del RUP, en que se encuentra el historial de la inscripción, actualización y renovación de todos los años. 1.4. Contestación de la tutela 1.4.1. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF3 Relata que en los términos del artículo 34 de su manual de contratación vigente, el ICBF publicó la convocatoria pública No. CV-PC-004-2024SEN, con la que pretende la selección o escogencia objetiva de los más de 2000 operadores que colaborarán con el ICBF para la implementación del servicio de atención integral a la primera infancia en todo el territorio nacional, con excepción de los territorios reconocidos a comunidades indígenas o grupos étnicos e interculturales, pero no constituye un proceso contractual regido por la Ley 80 de 1993. 3 Índice 00008 - Primera instancia - SAMAI Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 Aduce que el documento de invitación pública publicado por el ICBF no contiene requisitos o condiciones excluyentes en las reglas de valoración de experiencia, señala que la corporación accionante presentó oferta para la operación en algunas zonas de la convocatoria; no obstante, de acuerdo con el informe de evaluación definitivo del proceso, no acreditó integralmente el cumplimiento de los requisitos habilitantes previstos en la invitación. Refiere que el 29 de enero la entidad publicó el alcance No. 1 al informe de evaluación, documento en el que atendieron las observaciones e inconformidades que advirtieron los oferentes respecto de la evaluación de sus propuestas, sin embargo, el Comité mantuvo la decisión de rechazo para el caso de la accionante, al verificar y corroborar que la experiencia acreditada no correspondía a una ejecución directa de la persona jurídica oferente.
Manifiesta que el 11 de febrero de 2025, respondió el derecho de petición de fondo y en congruencia con lo solicitado, reiterando el criterio del Comité Evaluador, que concluyó con el rechazo de la oferta. Sostiene que la entidad ha garantizado derecho a la igualdad y debido proceso en la medida en que otorgó a todos los oferentes el mismo tratamiento al momento de evaluar cada una de las ofertas, contaron con un término razonable y perentorio para efectuar las subsanaciones por las deficiencias de estas y aplicó taxativamente las causales de rechazo tal y como ocurre en el caso de la accionante.
Por lo anterior, considera que la acción de tutela no cumple con los requisitos constitucionales para su procedencia, esto es, el de subsidiariedad, porque la accionada cuenta con otros medios de defensa judicial y no se presenta la vulneración al derecho fundamental invocado y que resulta improcedente por cuanto lo que se pretende es la declaración de la nulidad de la invitación CV-PC-004-2024SEN, la que es susceptible de ser controvertida a través de los medios previstos para los procesos contractuales.
Manifiesta que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para atacar actos administrativos, como el de evaluación o incluso el de adjudicación, si la hubiere, dentro de una convocatoria pública surtida en desarrollo de un régimen especial en materia contractual que concluye con la celebración Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 de un contrato estatal bajo la modalidad de contratación directa, pues estos actos administrativos por su propia naturaleza se encuentran amparados por el principio de legalidad, partiendo del presupuesto que la administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada. 1.5.
Sentencia de primera instancia4 En providencia el 25 de febrero de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la Corporación Conade, al concluir que la actora contaba con otros medios de defensa para controvertir las decisiones que presuntamente vulneraron algunos de sus derechos fundamentales, puesto que, si se trataba de actos precontractuales, los cuales resultaban definitivos a sus pretensiones, debía acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para interponer los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de simple nulidad, según corresponda, los cuales resultan ser idóneos y eficaces, pues dentro de ellos se pueden solicitar las medidas cautelares.
Explicó que no está demostrada la configuración del perjuicio irremediable que permita la procedencia de la tutela transitoriamente, toda vez que la accionante se limitó a realizar consideraciones sobre la inadecuada valoración de su experiencia, que la habilitaba para continuar en la oferta pública; empero, no demostró como se vulneran sus derechos fundamentales y la razón por la cual la tutela resulta verdaderamente urgente, ni el por qué, no puede acudir ante el juez natural, como lo es el contencioso administrativo. 1.6.
Impugnación5 Inconforme con la decisión la Corporación Conade a través de su representante legal solicitó revocar el fallo de primera instancia y en su lugar acceder a las peticiones de la tutela. Aargumenta que, con la acción constitucional pretende que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y de más por conexión, al considerar que el ICBF, omitió y desconoció lo dispuesto en el Decreto 434 del 19 de marzo del año 4 Índice 00009 - primera instancia - SAMAI 5 Índice 00012 - primera instancia - SAMAI Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 2020, así como lo expuesto en cada una de sus solicitudes y observaciones, lo que conllevó a su exclusión del proceso de contratación, pues el Comité Técnico en su informe adujo que de acuerdo con el RUP, la corporación no contaba con la experiencia exigida para participar en la convocatoria, pasando por alto que si aportó la experiencia requerida.
Pide la suspensión inmediata del proceso contractual, al estimar que acreditó lo requerido dentro de los términos lo solicitado por el Comité de Evaluación, lo cual fue inobservado, situación que configura la vulneración de los derechos invocados, e impide seguir participando en el proceso de contratación. II. CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia y oportunidad El Tribunal es competente para conocer de la impugnación interpuesta en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal de 25 de febrero de 2025 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por ser el superior funcional del despacho judicial que emitió la sentencia de primera instancia. Se observa también que la impugnación fue presentada el 28 de febrero de 20256, es decir dentro de la oportunidad establecida en el artículo 31 del Decreto 2591 de 19917. 2.2.
Problema jurídico ¿El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, vulnera el derecho fundamental al debido proceso de la Corporación Conade, por pretermitir la experiencia como requisito habilitante y por ello, la tutela resulta procedente? 2.3. Tesis de la Sala No se evidencia la vulneración al debido proceso, toda vez que la Corporación Conade contó con la oportunidad para subsanar su oferta y presentar las observaciones al informe de evaluación dentro de la referida 6 Ibidem 7 La sentencia fue notificada el 25 de febrero de 2025 - índice 00010 - 4EnviodeNotifi_NOTIFICACIONTUTELApd(.pdf) - primera instancia - SAMAI.
Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 invitación pública, como efectivamente lo hizo con los oficios calendados 9, 19 y 20 de enero de 2025 expedidos por la tutelante en tal sentido; de modo que, no le asiste razón a la impugnante. La parte actora pretende que vía tutela se revise la experiencia habilitante presentada en la invitación, lo cual escapa de la órbita del juez de constitucional, pues la controversia tiene una relevancia de carácter contractual e interpretativo bajo un esquema de oferta, el cual corresponde al juez ordinario y por ende la petición se torna improcedente.
Así las cosas, la tutelante cuenta con otros medios de defensa para controvertir las decisiones del ICBF expedida en el marco de la invitación pública, como lo son el medio de control ordinarios, máxime que no está acreditado el perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez constitucional. 2.4. Premisas Jurídicas 2.4.1.
El derecho fundamental al debido proceso El artículo 29 de la Constitución Política establece como garantía a favor de los administrados el debido proceso dentro de cualquier actuación sea judicial o no, lo que implica que se debe llevar a cabo en todas sus instancias y trámites sin dilaciones injustificadas. Ahora bien, respecto al debido proceso en materia contractual la jurisprudencia constitucional ha señalado que, esa figura busca limitar los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, con el fin de que ninguna de las actuaciones de las autoridades dependa de su propio arbitrio de manera que, se brinden las garantías y se apliquen los principios requeridos desde el trámite que precede a la celebración del contrato hasta su resolución, siempre en un contexto de justicia, equidad y transparencia. Al respecto explicó la Corte Constitucional: “8.2.
En materia contractual, la Corte Constitucional ha manifestado que el debido proceso debe ser observado teniendo en cuenta que las actuaciones contractuales de las entidades estatales deben estar orientadas al cumplimiento de los fines estatales y constitucionales, y en consecuencia, dichos negocios jurídicos están al servicio del interés general y no constituyen por sí mismos una finalidad, sino que representan Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 un medio para la adquisición de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz.
En esta medida, constituye parte integral del respeto al debido proceso de los contratistas que las actuaciones contractuales respondan a un interés general8.”9 2.4.2 De la procedencia de la acción de tutela para resolver controversias contractuales Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-150 de 2016, analizó lo siguiente: “Así las cosas, se tiene que cuando la controversia verse sobre contratos estatales, se debe hacer uso de los otros mecanismos de defensa judicial creados por la ley, como la acción de controversias contractuales, la acción de responsabilidad contractual del Estado, y dadas las particularidades del caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, la sola existencia de otros medios de control no se traduce en que a ellos se deba acudir, pues en muchos casos no son idóneos para el amparo de los derechos de los interesados. Para determinar la idoneidad de éstos se deben evaluar aspectos como: i) que el tiempo de trámite no sea desproporcionado frente a las consecuencias de la decisión administrativa, lo cual ocurriría, por ejemplo, cuando a un contratista se le ha declarado la caducidad de su contrato, y al someterlo a la espera de la resolución de las controversias contractuales, se le cercena la posibilidad de presentarse a concursar para la adjudicación de otros contratos; ii) que las exigencias procesales no sean excesivas, dada la situación en que se encuentra el afectado, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando se imponen tasas previas excesivas para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; iii) que el remedio que puede ordenar el juez no sea adecuado para satisfacer el derecho de que se trate, por ejemplo, cuando el juez no pueda ordenar medidas de restablecimiento del derecho; y iv) cuando el otro mecanismo no permita atender las particularidades de los sujetos, como cuando la resolución del problema en el contencioso administrativo dependa estrictamente de criterios legales ajenos a las condiciones particulares y especiales de vulnerabilidad en que se encuentre una persona.
Además, es de recordarse que la procedencia de la acción de tutela en estos eventos exige que la controversia contractual comprenda la posible vulneración o amenaza de un derecho fundamental. En otras palabras, si no está involucrado un derecho fundamental, no compete al juez de tutela analizar la inminencia de un perjuicio irremediable para el accionante en el marco de un proceso 8 Sentencia C-154 de 1997 9 Corte Constitucional, sentencia T-229 del 11 de mayo de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, Expediente T- 5.350.275 Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 contractual, o la idoneidad de los medios ordinarios de defensa.”10 (Negrita fuera de texto) 2.5 Premisas fácticas: En el expediente, se encuentra acreditado lo siguiente: ➢ Invitación pública No. CV-PC-004-2024SEN, con el objeto de prestar los servicios de educación inicial en el marco de la atención Integral a la primera infancia de conformidad con los Manuales Técnicos, Guías Operativas para la Atención a la Primera Infancia y los lineamientos establecidos por el ICBF, en armonía con la Política de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia de “Cero a Siempre”, y en ella se establece i) la información general de la invitación; ii) la información y condiciones del contrato de aporte; iii) el cierre de la invitación, consolidación de la lista de oferentes y determinación del orden de la evaluación; iv) requisitos de habilitación y v) criterios de selección11. ➢ En la referida invitación se estableció el cronograma en el que se desarrollaría esta así12: 10 Corte Constitucional, Sentencia T-150 del 31 de marzo de 2016, M.P. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, Expediente: T-5.138.445 11 Págs. 1 a 118 - 11ED_02Anexospdf(.pdf) - índice 00003 - primera instancia - SAMAI 12 Págs. 42 a 43 - 11ED_02Anexospdf(.pdf) - índice 00003 - primera instancia - SAMAI Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 ➢ El 9 de enero de 2025, el Comité Evaluador del ICBF solicitó a la accionante la subsanación de oferta, en el sentido de aportar los estatutos vigentes, así como el RUP13: ➢ Mediante oficio del 9 de enero de 2025, la Corporación Conade aporta la documentación requerida en el informe de evaluación14: ➢ Mediante oficio del 19 de enero de 2025, la Corporación Conade aporta las observaciones y/o subsanación al informe de evaluación del 19 de enero de 202515: 13 Págs. 119 a 121 - 11ED_02Anexospdf(.pdf) - índice 00003 - primera instancia - SAMAI 14 Págs. 119 a 123 - 11ED_02Anexospdf(.pdf) - índice 00003 - primera instancia - SAMAI 15 Págs. 135 a 137 - 11ED_02Anexospdf(.pdf) - índice 00003 - primera instancia - SAMAI Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 ➢ Con oficio del 20 de enero de 2025, la Corporación Conade aporta las observaciones y/o subsanación al informe de evaluación del 19 de enero de 202516: ➢ El 30 de enero de 2025, la Corporación Conade presentó solicitud especial de recalificación derecho de petición y observación al informe de evaluación de fecha 29 de enero de 2025- INVITACIÓN PUBLICA NO. CV-PC-004-2024 SEN17: 16 Págs. 129 a 134 - 11ED_02Anexospdf(.pdf) - índice 00003 - primera instancia - SAMAI 17 Págs. 146 a 149 - 11ED_02Anexospdf(.pdf) - índice 00003 - primera instancia - SAMAI Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 3.
Caso concreto En la impugnación al fallo de primera instancia, la accionante insiste en que se deben amparar sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad y demás por conexidad, los cuales considera vulnerados por ICBF, concretamente porque no se tuvo en cuenta la experiencia de unos de sus socios para acreditar el requisito habilitante, toda vez que presentó las subsanaciones y observaciones en ese sentido, dentro de la invitación pública No. CV-PC-004-2024SEN, la que lo habilita para continuar en la convocatoria.
Analizado el acervo probatorio, la Sala considera que en el presente asunto no se vislumbra vulneración del derecho al debido proceso, pues a la corporación tutelante se le otorgó el término para subsanar los defectos de su oferta, y la oportunidad para presentar las observaciones al informe de evaluación, ello se evidencia justamente con los oficios del 9, 19 y 20 de Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 enero de 2025, mediante los cuales la Corporación Conade hace las manifestaciones del caso en ese sentido, atendiendo el procedimiento establecido en la referida invitación pública y su cronograma; es decir que se le otorgó la oportunidad de ser escuchada antes de tomar la decisión, se le garantizó así el derecho a la igualdad para presentar sus argumentos y pruebas, se acató el principio de transparencia pues tuvo acceso a la información y la decisión aparece motivada.
Advierte la Sala, que los reparos de la impugnante están dirigidos concretamente a que se le tenga en cuenta la experiencia de uno de sus socios para acreditar el requisito de la experiencia habilitante, exigido en la referida convocatoria, y de esta manera seguir participando en la convocatoria; por ello, resulta claro que está en un contexto diferente al de relevancia constitucional, pues el cargo que se endilga a la aquí tutelada corresponde al escenario ordinario.
Lo anterior porque el ICBF en la invitación pública No. CV-PC-004-2024SEN estableció los requisitos que debían cumplir todas las ofertas que presentaran los interesados en la adjudicación del contrato, específicamente para la acreditación de la experiencia habilitante, lo cual deriva en reglas para los participantes al momento de realizar la correspondiente evaluación, lo cual da garantía de los derechos a la igualdad y debido proceso en virtud de que sería el RUP y no otro el que se tomaría en cuenta al momento de la respectiva evaluación. Así las cosas, es claro que la controversia que se genera en el proceso de la invitación pública cuestionada y sobre la cual el extremo accionante tenía unas expectativas, se encuadra a aspectos legales conforme a las pautas que para el mismo fueron fijadas por el ICBF, quien la convocó precisamente por autonomía de la voluntad en virtud de su objeto y naturaleza jurídica y las dio a conocer en oportunidad para su cumplimiento, por lo tanto, un desacuerdo en tal sentido no puede convertir al juez de tutela en el intérprete de su aplicación frente a las reglas allí establecidas; ello porque las atribuciones legales escapan a tal orbita en cuya competencia propende por la protección de derechos fundamentales de forma principal.
Por lo anterior, la acción constitucional resulta improcedente, pues la tutelante cuenta con el medio de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la decisión que la dejó por Tutela 85001-33-33-003-2025-00124-01 fuera de la referida invitación pública, además de contar con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos y contratos administrativos que surjan en virtud de dicha convocatoria, mediante la cual puede evitarse o precaverse cualquier perjuicio.
En ese sentido habrá que confirmar la sentencia de primera instancia, máxime si tiene en cuenta tampoco se demuestra perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 25 de febrero de 2025 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, previo envío de copia de esta al juzgado de origen. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 29)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE-SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE-SAMAI FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE-SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado MMPC