REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, seis (6) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 85001-3333-001-2016-00132-01 Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Parte Demandante: ALFONSO CÁRDENAS SILVA Y OTROS Parte Demandada: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Asunto: Privación de la Libertad – Ley 600 de 2000 – Supuestos normativos de la detención preventiva Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal el 28 de noviembre de 2024, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. II. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES 2.1. A través de apoderado judicial, los señores Alfonso Cárdenas Silva, Carmen Senovia Rojas López, Bryan Smith Cárdenas Rojas, Cristian Alfonso Cárdenas Rojas, Alicia Cárdenas Silva, Luz Marina Cárdenas Silva, Mercedes Cárdenas Silva, José Ricardo Cárdenas Silva, Audelia Cárdenas Silva, María Carmenza Cárdenas Silva, Adacelia Cárdenas Silva y Odalinda Cárdenas Silva, presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Nación – Fiscalía General de la Nación, con ocasión a los perjuicios materiales e inmateriales presuntamente sufridos según se indica en el escrito de demanda, derivados de la privación injusta de la libertad del señor Alfonso Cárdenas Silva, durante dos lapsos, dentro del periodo comprendido entre el 16 de febrero de 2004 y el 27 de enero de 2005. 2.2.
En síntesis, los hechos relevantes de la demanda se resumen de la siguiente manera: 2.3. Para el año 2003, el señor Alfonso Cárdenas Silva se desempeñaba como Alcalde del municipio de Tauramena (Casanare). Para esa misma Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 2 época la Fiscalía Cuarta Delegada ante la Unidad Nacional Anticorrupción inició contra el Alcalde y otros funcionarios públicos dos (2) investigaciones penales por los delitos de: contrato sin cumplimiento de requisitos legales, en concurso con interés indebido en la celebración de contratos, falsedad en documento público y peculado por aplicación oficial diferente. 2.4.
La acción penal tuvo su origen a raíz de unos informes de auditoría administrativa y financiera del Departamento Nacional de Planeación, por medio de los cuales se ponía en conocimiento unas presuntas irregularidades en la celebración de contratos entre el municipio de Tauramena, la cooperativa COOTECOL (contratista) y personas naturales y jurídicas de derecho privado. 2.5.
Mediante providencia de fecha 16 de febrero de 2004, la Fiscalía resolvió la situación jurídica de Alfonso Cárdenas Silva, dictando medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, la cual fue sustituida por detención domiciliaria previa caución, como coautor de los delitos de celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales e interés indebido en la celebración de contratos. 2.6.
Posteriormente, en providencia de 11 de octubre de 2004, el mismo ente acusador le resolvió situación jurídica al señor Alfonso Cárdenas Silva, en el otro expediente imponiéndole también medida de aseguramiento con detención preventiva, la cual fue sustituida por detención domiciliaria, como coautor de los delitos de celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales y autor de peculado por aplicación oficial diferente. 2.7.
Según certificación expedida por la Fiscalía Cuarta Delegada ante la Unidad Nacional Anticorrupción, dentro de la causa número 1346, el señor Alfonso Cárdenas Silva estuvo privado de su libertad con detención domiciliaria desde el día 16 de febrero hasta el 3 de septiembre de 2004, cuando se le concedió la libertad por vencimiento de términos. Luego, dentro de la causa número 1117, fue privado nuevamente de su libertad también con detención domiciliaria desde el día 11 de octubre de 2004 hasta el día 27 de enero de 2005, cuando fue revocada dicha medida. 2.8.
Dentro del primer proceso penal (Rad. 2005 - 0125) la Fiscalía, mediante auto de fecha 4 de enero de 2005, profirió resolución de acusación en contra del señor Alfonso Cárdenas Silva y los demás implicados; y dentro del otro proceso penal (Rad. 2007 - 0204), también dictó resolución de acusación con fecha 31 de marzo de 2006. 2.9. Mediante sentencia proferida el día 11 de noviembre de 2014 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Monterrey (Casanare), se absolvió al señor Alfonso Cárdenas Silva de todos los delitos por los cuales estaba siendo investigado.
En efecto, previo a dictar sentencia absolutoria el Despacho mediante auto interlocutorio del 11 de marzo de 2013 declaró la prescripción de la acción penal en favor de varios sindicados, entre ellos el señor Cárdenas Silva, por los delitos de peculado por aplicación oficial diferente y contrato sin el cumplimiento de requisitos legales.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 3 III. OPOSICIÓN DEL EXTREMO DEMANDADO 3.1. Nación – Fiscalía General de la Nación 3.1.1. Se destaca de la contestación de la demanda, lo siguiente: 3.1.2.
En el presente caso, las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación se ajustaron al marco del artículo 250 de la Constitución Política y las disposiciones previstas en la Ley 600 de 2001, vigentes para la época de los hechos, al imponer las medidas tendientes a asegurar la comparecencia de los imputados al proceso, el aseguramiento de la prueba y la protección de la comunidad. 3.1.3.
El hecho de la absolución en favor del señor Cárdenas Silva, en aplicación del beneficio de la duda, no tornaba de manera automática las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación en ilegales o arbitrarias, por extensión tampoco la medida de aseguramiento de detención que le fue impuesta. 3.1.4. Conforme al artículo 356 del CPP, a la Fiscalía General de la Nación no le era exigible la demostración plena sobre la responsabilidad del imputado, pues este grado de convicción era solo necesario al momento de emitir sentencia condenatoria. 3.1.5.
Se había demostrado que fue copioso el material de prueba allegado a la investigación y, por lo tanto. no había un defectuoso funcionamiento de la administración de Justicia, por falencias en la actividad probatoria, sino el producto del análisis y la valoración de las pruebas por el juzgado de conocimiento que le llevaron a concluir que se debía absolver al acusado, pero en aplicación del beneficio de la duda. 3.2.
Nación – Rama Judicial 3.2.1. Luego de hacer referencia a algunos precedentes jurisprudenciales, el apoderado de la Rama Judicial expuso que, cuando la fiscalía incumplía sus deberes probatorios, y el juez debía absolver al procesado, no surgía la responsabilidad del Estado respecto de la Rama Judicial, porque la privación de la libertad tuvo origen en el caudal probatorio allegado inicialmente por el ente investigador, el cual posteriormente no reunió los requisitos para convertirse en plena prueba y ser el soporte de una decisión condenatoria. 3.2.2.
Así las cosas, no se daban los presupuestos para que se estructurara la responsabilidad a cargo de la Rama Judicial por la privación de la libertad del señor Alfonso Cárdenas Silva, toda vez que las actuaciones y decisiones del Juzgado Promiscuo del Circuito de Monterrey (Casanare), fueron regladas y siempre se mantuvieron y realizaron conforme al procedimiento vigente y bajo la fundamentación jurídica aplicable a la materia, además, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 4 siempre se le garantizó al hoy demandante el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. 3.2.3.
Propuso como excepciones la ausencia de causa para demandar y la falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón al marco normativo en que se dio la privación de la libertad. IV. EL FALLO APELADO 4.1. El día 28 de noviembre de 2024, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal dictó sentencia de primer grado en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA propuesta por la demandada NACIÓN- RAMA JUDICIAL, por las razones expuestas anteriormente.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte vencida en juicio”. 4.2. Para llegar a la referida decisión, el a quo expuso los siguientes argumentos: 4.3. En lo que respecta a la legitimación en la causa de la Rama Judicial, argumentó que las pretensiones de la demanda se dirigían a que se declarase administrativa y extracontractualmente responsables, tanto a la Rama Judicial como a la Fiscalía General de la Nación, de los perjuicios ocasionados a los demandantes con motivo de la privación injusta de la libertad impuesta al señor Alfonso Cárdenas Silva, es decir, que la imputación envolvía a las dos entidades. 4.4.
Así las cosas, si bien fue la Fiscalía General de la Nación quien profirió la medida de aseguramiento, en virtud de la norma aplicable para la época, también era cierto que la medida de aseguramiento continuó durante la etapa de juzgamiento, por lo que también estaría llamada a responder la Rama Judicial. 4.5. A juicio del a quo, de conformidad con la normativa vigente, la medida impuesta al demandante no desbordó los criterios de proporcionalidad ni de razonabilidad, inherentes a la adopción de este tipo de decisiones, toda vez que para ese momento existían varios indicios serios de responsabilidad y pruebas en su contra que la justificaban, por lo que hizo relación de las pruebas recaudadas en los informes fiscales. 4.6.
Señaló, a continuación, que, de una parte, el 11 de marzo de 2013 se había declarado la prescripción de la acción penal en lo referente al punible de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales, por lo que no se tenía por sentado que el señor Alfonso Cárdena Silva hubiera sido absuelto. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 5 4.7.
De otro lado, respecto de los delitos de peculado por aplicación oficial diferente y como autor del delito de peculado por apropiación a favor de terceros, bajo la modalidad de comisión, la absolución dada en sentencia de 11 de noviembre de 2014 observó el principio in dubio pro reo. 4.8. Pese a que el juez penal consideró que el material aportado por el ente acusador no resultaba suficiente para condenar, el Ministerio Público ante lo penal sí solicitó mantener la calificación jurídica hecha por la Fiscalía, así como también lo hizo la Contraloría General de la República en sus alegatos, porque en su consideración sí existía abundante material que revelaba las irregularidades contractuales durante la administración del entonces acusado. 4.9.
Por lo tanto, para el momento de proferir la medida de aseguramiento de detención preventiva en contra de Alfonso Cárdenas Silva y de proferir la resolución de acusación, existían serios indicios y pruebas de la Fiscalía que daban a entender que el demandante habría cometido presuntamente estos delitos. V. EL RECURSO DE APELACIÓN 5.1.
La sentencia de primer grado fue notificada por medios electrónicos, según los artículos 203 y 205 de la Ley 1437 de 2011, por mensaje de datos enviado el 29 de noviembre de 2024. 5.2. El día 12 de diciembre de 2024, el apoderado del extremo demandante presentó recurso de apelación, en los siguientes términos: 5.3. Según la sentencia, la medida privativa de la libertad impuesta al señor Alfonso Cárdenas Silva estuvo justificada con base en el Informe de Auditoría Administrativa y Financiera de 25 de marzo de 2003, realizado por la Comisión Nacional de Regalías, donde se hacía alusión a presuntas irregularidades en la contratación del municipio de Tauramena. 5.4.
No obstante lo anterior, dicho informe era un concepto elaborado por la Comisión Nacional de Regalías, que en manera alguna constituía prueba de la comisión de delitos contra el patrimonio público y, segundo, durante su elaboración el demandante no tuvo la oportunidad de controvertirlo, ni pedir pruebas ni ejercer su derecho a la defensa. 5.5.
Según el a quo, inclusive el mismo Ministerio Público en su concepto pre calificatorio solicitó a la Fiscalía mantener la calificación jurídica formalizada en la Resolución de Acusación por cuanto el material probatorio permitía comprometer a los sindicados como presuntamente responsables penalmente. Sin embargo, como así lo reconoció el fallo, dicho concepto del Ministerio Público tenía como fin mantener la resolución de acusación, pero sin hacer referencia a la necesidad de imposición de una medida de aseguramiento.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 6 5.6. Luego, si el argumento de la sentencia era que el concepto del Ministerio Público configuraba un segundo indicio grave de responsabilidad penal para legitimar la imposición de la medida de aseguramiento (art. 356 Ley 600 de 2000), no era acertado. 5.7.
Destacó que la sentencia penal de 11 de noviembre de 2014 desvirtuó cada una de las imputaciones del ente acusador, relacionadas con las presuntas irregularidades en la contratación detectadas por la Comisión Nacional de Regalías. 5.8. El demandante fue absuelto por sentencia judicial de forma definitiva de todos los delitos por los cuales fue investigado y privado de su libertad, sin una prueba seria y contundente que lo involucrara con los hechos investigados, pues su detención se dio a partir de un informe (que no es plena prueba en materia penal) y cuyas afirmaciones carecieron de constatación, ni verificación con otros elementos de probatorios durante el juicio, tal como lo estableció el Juez penal. 5.9.
La sentencia recurrida hizo una interpretación restringida del artículo 90 de la Constitución Política en materia de responsabilidad administrativa por privación injusta de la libertad, y muy similar a la aplicada en el año 2018 por el honorable Consejo de Estado donde se dictó una sentencia de unificación indicando que siempre que alguien fuera privado de su libertad y se beneficiara con la preclusión de la investigación a su favor o con la declaratoria de su inocencia (sentencia judicial) solo tenía derecho a ser indemnizado si se acreditaba una falla en el servicio, esto es, un error, falencia o vía de hecho en la imposición de la medida de aseguramiento. 5.10.
En este caso no había prueba, si quiera sumaria, de una culpa de la víctima en la imposición de la medida de aseguramiento. El precedente jurisprudencial determina que la legalidad de la medida de aseguramiento está dada no sólo por cumplir los requisitos legales (arts. 355 y 356 de la Ley 600 de 2000), sino, además, verificar por parte del juez administrativo de que la víctima con su comportamiento pre-procesal contribuyó eficazmente o no a la imposición de la misma. 5.11.
La sentencia recurrida no tuvo en cuenta que el fallo de unificación jurisprudencial de 2018 fue modificado mediante fallo de Tutela del 15 de noviembre de 2019 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que estableció que cualquier análisis sobre la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad no podía soslayar el principio constitucional de la presunción de inocencia y del derecho fundamental a la libertad de las personas, así como el respeto a las decisiones absolutorias dictadas en materia penal que impedían al juez administrativo volver nuevamente juzgar respecto de la inocencia o culpabilidad del procesado, so pena de violar elementales garantías constitucionales e internacionales como el debido proceso y el principio de la cosa juzgada material.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 7 5.12. La regla de presunción de inocencia exigía un esfuerzo de imparcialidad del juez de la responsabilidad y, tal y como lo había señalado la Corte Constitucional, se imponía la prohibición de dudar de la inocencia de la víctima de la privación de la libertad cuando fuera exonerado de responsabilidad por el juez penal o precluida la investigación a su favor. 5.13.
Solamente, a través de suposiciones, la Fiscalía General de la Nación afirmó que el procesado era responsable de varios delitos contra el patrimonio público sin comprobar esa hipótesis y sin demostrar su participación directa o indirecta en esos hechos. Por ello, los indicios señalados no se revestían de tal gravedad y no se trataba de circunstancias que por sí mismas incriminaran automáticamente al señor Alfonso Cárdenas Silva. 5.14.
Esas circunstancias denotaban las graves falencias en la forma como la Fiscalía estructuró los indicios exigidos en la ley procesal penal, incurriendo en ligerezas al momento de valorar la prueba documental, testimonial y técnica recaudada, así como la ausencia de rigorismo (sana crítica) sobre la participación de la víctima en los hechos investigados.
VI. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Sometido el asunto a reparto, por acta de 24 de enero de 2025, correspondió al Despacho del suscrito magistrado ponente. 6.2. Por providencia de 27 de enero de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante. 6.3. En ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 6.4.
Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 153, 155 y 156 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
VII. CONSIDERACIONES 7.1. Problema jurídico 7.1.1. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la parte demandante, en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable en materia de responsabilidad del Estado por privación de la libertad, permite establecer que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si hay lugar o no a revocar el fallo de primer grado de acuerdo con los argumentos expuestos en la sustentación del mencionado recurso.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 8 Para el efecto, debe analizarse si la medida privativa de la libertad, consistente en la detención preventiva del señor Alfonso Cárdenas Silva desde el día 16 de febrero de 2004 hasta el 3 de noviembre de 2004 y luego, desde el día 11 de octubre de 2004 hasta el día 27 de enero de 2005, resultó desproporcionada e irrazonable frente a la aplicación de la Ley 600 de 2000 por parte de la Fiscalía General de la Nación. 7.2.
Límite del recurso de apelación 7.2.1. Por tratarse de un fallo de instancia apelado únicamente por un extremo procesal, la competencia de este Tribunal es restringida y se limita a resolver los aspectos planteados por este en su recurso de apelación y sin vulnerar el principio de la non reformatio in peius. 7.2.2. De este modo, el límite establecido para este asunto se determina por los cuestionamientos efectuados por el extremo demandado en cuanto a los fundamentos de la decisión de primera instancia, que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 7.3.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la responsabilidad del Estado por privación de la libertad 7.3.1. En relación con la privación injusta de la libertad, la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, establece en su artículo 68: “Privación injusta de la libertad. Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios.” 7.3.2.
En casos como el que aquí se estudia, de manera general, se aplica el régimen objetivo de responsabilidad y se impone su declaración en todos los eventos en los cuales el implicado privado de la libertad finalmente es absuelto o se precluye la investigación a su favor, cuando en el proceso a que haya dado lugar a su detención o restricción de la libertad se determine que i) el hecho no existió, ii) el sindicado no lo cometió o iii) la conducta es atípica. 7.3.3.
De igual forma, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, había ampliado la posibilidad de que se pudiera declarar la responsabilidad del Estado por el hecho de la detención preventiva de ciudadanos ordenada por autoridad competente frente a aquellos eventos en los cuales se ocasionaba al individuo un daño antijurídico aunque el mismo se derive de la aplicación, dentro del proceso penal respectivo, del principio universal in dubio pro reo, por manera que aunque la privación de la libertad se hubiere producido como resultado de la actividad investigativa correctamente adelantada por la autoridad competente e incluso cuando se hubiere proferido la medida de aseguramiento con el lleno de las exigencias legales, lo cierto es que, recae la obligación, a cargo del Estado, de indemnizar los perjuicios irrogados al particular, siempre que éste no se encontrara en el deber jurídico de soportarlos.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 9 7.3.4. Con base en la anterior tesis, este Tribunal1 aplicó la sentencia de unificación emitida por el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, el 17 de octubre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación número: 52001-23-31-000-1996- 07459-01(23354), en asuntos similares al que ocupa la atención de la Sala, básicamente por las siguientes razones: a. El artículo 28 de la Constitución garantiza el derecho a la libertad, el artículo 29 ibídem contempla los principios de presunción de inocencia, favorabilidad y el derecho fundamental al debido proceso; y la Ley 906 de 2004, principalmente en sus artículos 2, 3, 6, 7, 15, 22, 24, 26, 27 y 295 desarrollan dichos principios y prevé expresamente que la privación o la restricción de la libertad del imputado tiene carácter excepcional y debe obedecer a la necesidad de garantizar la comparecencia del procesado al juicio y al cumplimiento de la pena, la protección de la comunidad, en especial de las víctimas o a garantizar la preservación de la prueba.
El fallo mencionado recoge esta normatividad y principios. b. La sentencia C-836 de 2001, dentro de sus conclusiones incluye la obligatoriedad de los precedentes vertical y horizontal, aunque permite separarse de ellos básicamente en cuatro casos: i.- Por disanalogía, esto es, cuando el caso que se está juzgando difiere de los aspectos fáctico o jurídico del precedente; ii.
Distinción entre ratio decidendi y obiter dictum, es decir, cuando los asuntos a que se refiere el precedente no son la razón que se tuvo para adoptar la decisión, sino aspectos modales o circunstanciales que no inciden directamente en el fallo; iii.- Por indeterminación de la jurisprudencia, lo cual se presenta cuando no hay una línea única para resolver los casos sino fallos en uno u otro sentido pero que no tienen uniformidad; iv.- Por cambio de jurisprudencia, es decir, cuando las Altas Cortes varían la jurisprudencia uniforme existente por circunstancias de variada índole, especialmente por cambio de la normatividad o por la necesidad de variarla debido a la ocurrencia de hechos sociales o políticos.
Sin embargo, en todos estos casos, bajo el principio de carga de transparencia el juez está obligado a expresar los motivos para apartarse del precedente. Pero es ilegítimo para el juzgador ignorar, desconocer o desobedecer el precedente vertical o sus propios precedentes. c. En el caso específico, tal como se infiere de la sentencia de unificación ya señalada, el Honorable Consejo de Estado hizo un recuento de las diferentes posiciones que ha tenido esa Corporación en los últimos años, trajo a colación el derecho internacional e interno lo mismo que jurisprudencia de la Corte Constitucional, además hizo un estudio 1 Tribunal Administrativo de Casanare.
Sentencias del 28 de agosto y del 25 de septiembre de 2014, proferidas dentro de las radicaciones 850012331002-2012-00167-00 y 85001 - 2333 - 001- 2013 – 00155- 00, la primera con ponencia del doctor Néstor Trujillo González y la segunda del doctor José Antonio Figueroa Burbano, entre otras. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 10 comparado de la jurisprudencia y legislación en otros países y con base en todo ello se puede concluir que: i. Desde la vigencia de la Constitución de 1991, la fuente de la responsabilidad del Estado se encuentra en su artículo 90 y no se fundamenta ya en el error judicial, ni en el carácter injusto de la detención que debía demostrar el interesado, ni solo en los tres eventos que mencionaba el derogado artículo 414 Decreto Ley 2700 de 1991 (que el hecho no hubiera existido, que el sindicado no lo hubiera cometido o que no estuviera tipificado como delito), sino en todos aquellos casos en que resulte demostrado un perjuicio antijurídico, incluida la absolución mediante sentencia o sus equivalentes por in dubio pro reo. ii.
Por regla general, la responsabilidad del Estado en materia de privación de la libertad es objetiva en la modalidad de daño especial, y, en consecuencia, en casos de absoluciones penales bien porque se encontró demostrado que la conducta no estaba tipificada como delito, o que el hecho no existió o que el procesado no lo cometió, sino también en todos aquellos casos en que por sentencia o su equivalente se absuelva al sindicado por presunción de inocencia. iii.
El Estado puede ser exonerado por cualquiera de las circunstancias eximentes de la responsabilidad extracontractual, esto es, por fuerza mayor o caso fortuito, por culpa de un tercero o por culpa exclusiva de la víctima. iv. Las eximentes de responsabilidad aplicables en todo régimen objetivo de responsabilidad pueden ─y deben─ ser examinadas por el juez administrativo en el caso concreto, de suerte que si la fuerza mayor, el hecho exclusivo de un tercero o de la víctima, determinan que el daño no pueda ser imputado o solo pueda serlo parcialmente, a la entidad demandada, deberá proferirse entonces el correspondiente fallo absolutorio en punto a la determinación de la responsabilidad patrimonial y extracontractual del Estado o la reducción proporcional de la condena en detrimento, por ejemplo, de la víctima que se haya expuesto, de manera dolosa o culposa, al riesgo de ser objeto de la medida de aseguramiento que posteriormente sea revocada cuando sobrevenga la exoneración de responsabilidad penal. d. En el derecho internacional, la limitación del derecho a la libertad mediante medida de aseguramiento obedece exclusivamente a un uso excepcional que debe estar en armonía con el principio de legalidad, tal como se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos: “De acuerdo con el artículo 7.1 de la Convención Americana “la protección de la libertad salvaguarda tanto la libertad física de los individuos como Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 11 la seguridad personal en un contexto en el que la ausencia de garantías puede resultar en subversión de la regla del derecho y en la privación a los detenidos de las formas mínimas de protección legal. 2 - “El Tribunal entiende que la prisión preventiva es la medida más severa que se puede aplicar al imputado de un delito, motivo por el cual su aplicación debe tener carácter excepcional, en virtud de que se encuentra limitada por los principios de legalidad, presunción de inocencia, necesidad y proporcionalidad, indispensables en una sociedad democrática”3 - La detención preventiva “es una medida cautelar, no punitiva”4 - En un “Estado de derecho corresponde al juzgador garantizar los derechos del detenido, autorizar la adopción de medidas cautelares o de coerción, cuando sea estrictamente necesario, y procurar, en general, que se trate al inculpado de manera consecuente con la presunción de inocencia”5. 7.3.5.
No obstante, vale la pena resaltar que la Sección Tercera del Consejo de Estado no descarta la aplicación de la falla del servicio para la declaración de responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad6. Así lo estableció en asuntos donde resulta evidente que se trata de una detención ilegal o arbitraria, en eventos de homonimia7 o cuando se trata de capturas realizadas para efectos de indagatoria8, y surtidas las cuales, no se dicta una medida de aseguramiento en contra del imputado. 7.3.6.
La anterior línea fue modulada por el Consejo de Estado9 mediante sentencia de unificación donde dispuso: 2 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. Sentencia de 25 de noviembre de 2005, párrafo 104. Puede verse en similar sentido: Caso Tibi. Sentencia de 7 de septiembre de 2004. Caso Hermanos Gómez Paquiyauri.
Sentencia de 8 de julio de 2004. Citado en la sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera Subsección C. radicado 73001233100020020109901 (30079) de 12 de noviembre de 2014. C.P. Jaime Orlando Santofimio- 3 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. Sentencia de 25 de noviembre de 2005, párrafo 106.
Puede verse en similar sentido: Caso Instituto de Reeducación del menor. Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Citado en la sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera Subsección C. radicado 73001233100020020109901 (30079) de 12 de noviembre de 2014. C.P. Jaime Orlando Santofimio. 4 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. Sentencia de 25 de noviembre de 2005, párrafo 106.
Puede verse en similar sentido: Caso Suárez Rosero. Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Citado en la sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera Subsección C. radicado 73001233100020020109901 (30079) de 12 de noviembre de 2014. C.P. Jaime Orlando Santofimio. 5 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. Sentencia de 25 de noviembre de 2005, párrafo 109.
Citado en la sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera Subsección C. radicado 73001233100020020109901 (30079) de 12 de noviembre de 2014. C.P. Jaime Orlando Santofimio. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 28/3/2019, radicación: 63001-23-31-000-2009-00182-01(46037), C.P. María Adriana Marín. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14/2/2019, radicación: 52001- 23-31-000-2009-00400-01(46882) A, C.P. María Adriana Marín. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10/5/2018, radicación: 05001- 23-31-000-2006-03757-01(45358) A, C.P. María Adriana Marín. 9 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 15. ago. 2018, radicación: 66001-23-31-000-2010- 00235-01 (46947), CP.
Carlos Alberto Zambrano Barrera. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 12 “PRIMERO: MODIFÍCASE LA JURISPRUDENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA en relación con los casos en que la litis gravita en torno a la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños irrogados con ocasión de la privación de la libertad de una persona a la que, posteriormente, se le revoca esa medida, sea cual fuere la causa de ello, y UNIFÍCANSE criterios en el sentido de que, en lo sucesivo, en esos casos, el juez deberá verificar: 1) Si el daño (privación de la libertad) fue antijurídico o no, a la luz del artículo 90 de la Constitución Política; 2) Si quien fue privado de la libertad actuó con culpa grave o dolo, desde el punto de vista meramente civil -análisis que hará, incluso de oficio-, y si con ello dio lugar a la apertura del proceso penal y a la subsecuente imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva (artículos 70 de la ley 270 de 1996 y 63 del Código Civil) y, 3) Cuál es la autoridad llamada a reparar el daño”. 7.3.7.
Para cerrar la posición del Consejo del Estado, se trae a colación el pronunciamiento efectuado por la Sección Tercera, Subsección A del 21 de mayo de 2021, dentro de la radicación 25000-23-26-000-2011-00173-01 (62.384), con ponencia del consejero José Roberto Sáchica Méndez, en la cual, se refirió a la restricción al derecho a la libertad, así: “De manera que, si se limita la libertad de un ciudadano en cumplimiento de una orden de captura debidamente dispuesta o dentro de los eventos de la flagrancia y en acatamiento de los términos legales previstos para tal fin, la detención emerge como una carga que se está en el deber jurídico de soportar y que se justifica en el ejercicio legítimo de la acción penal y del poder coercitivo del Estado, que propende por la investigación de las conductas que revisten las características de delitos y la individualización de los presuntos autores de las mismas.
Por tanto, y a pesar de la existencia de un daño (limitación del derecho a la libertad), este no puede calificarse como antijurídico y, en consecuencia, no surge, en principio, para el Estado, el deber jurídico de repararlo.” 7.3.8. Así mismo, en la Sentencia SU-072 de 201810, la Corte Constitucional expuso: “ De acuerdo con ese panorama y sin definir aún si efectivamente la sentencia C-037 de 1996 estableció un régimen de imputación concreto cuando el daño se ocasiona por la privación injusta de la libertad, se acota que el Consejo de Estado pasa por alto que la falla en el servicio es el título de imputación preferente y que los otros dos títulos –el riesgo excepcional y el daño especial-, son residuales, esto es, a ellos se acude cuando el régimen subjetivo no es suficiente para resolver una determinada situación. (…) 10 Corte Constitucional SU – 072 de 2018 del 5 de julio de 2018, M.P: José Fernando Reyes Cuartas.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 13 En el caso de la privación injusta de la libertad la Corte, ciñéndose exclusivamente al texto normativo y teniendo en cuenta las dos premisas señaladas, esto es, que el artículo 90 de la Constitución no define un título de imputación y que, en todo caso, la falla en el servicio es el título de imputación preferente, concluyó en la sentencia C-037 de 1996 que el significado de la expresión "injusta" necesariamente implica definir si la providencia a través de la cual se restringió la libertad a una persona mientras era investigada y/o juzgada fue proporcionada y razonada, previa la verificación de su conformidad a derecho”.
(…) De esta manera, dependiendo de las particularidades del caso, es decir, en el examen individual de cada caso, como lo han sostenido el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, el juez administrativo podrá elegir qué título de imputación resulta más idóneo para establecer que el daño sufrido por el ciudadano devino de una actuación inidónea, irrazonable y desproporcionada y por ese motivo, no tenía por qué soportarse.
(…) Esta Corporación comparte la idea de que en dos de los casos deducidos por el Consejo de Estado –el hecho no existió o la conducta era objetivamente atípica- es posible predicar que la decisión de privar al investigado de su libertad resulta irrazonable y desproporcionada, luego, para esos eventos es factible aplicar un título de atribución de carácter objetivo en el entendido de que el daño antijurídico se demuestra sin mayores esfuerzos.
(…) 109. Es necesario reiterar que la única interpretación posible –en perspectiva judicial-- del artículo 68 de la Ley 270 de 1996 es que el mismo no establece un único título de atribución y que, en todo caso, le exige al juez contencioso administrativo definir si la decisión que privó de la libertad a un ciudadano se apartó de los criterios que gobiernan la imposición de medidas preventivas, sin que ello implique la exigencia ineludible y para todos los casos de valoraciones del dolo o la culpa del funcionario que expidió la providencia, pues, será en aplicación del principio iura novit curia, aceptado por la propia jurisprudencia del Consejo de Estado, que se establezca cuál será el régimen que ilumine el proceso y, por ende, el deber demostrativo que le asiste al demandante.
(…) Ahora bien, a pesar del criterio aplicado por el juez penal, el juez administrativo deberá establecer si está frente a un caso de duda acerca del valor demostrativo de la prueba recaudada o de su absoluta inexistencia y, en tal caso, elegir, si a ello hubiere lugar, un título de atribución objetiva. Esa libertad judicial también se extiende a la nominación de las causales de privación injusta, dado que estas no se agotan en el derogado artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, en tanto responden a cierto estado de cosas, independientemente de estar o no normados.
(…) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 14 124. Con independencia del régimen de responsabilidad estatal que utilice el juez administrativo, la conducta de la víctima es un aspecto que debe valorarse y que tiene la potencialidad de generar una decisión favorable al Estado, en otras palabras, que puede generar una declaratoria de irresponsabilidad administrativa”. 7.4.
Marco de referencia – Ley 600 de 2000 7.4.1. Tal como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia que se acaba de sintetizar, la libertad tiene una triple naturaleza: en primer lugar es un principio que prohíbe la discriminación y conlleva a que las autoridades públicas adopten medidas afirmativas para garantizar equilibrio entre circunstancias fácticas desiguales; en segundo lugar es un valor fundante del mismo estado de derecho reflejado no solo en el artículo 13 de la Constitución sino en otras disposiciones de la misma, tales como los artículos 2 y 299; pero finalmente es un derecho fundamental que debe ser protegido por las autoridades lo mismo que la seguridad jurídica y la confianza legítima. 7.4.2.
Pese a esa triple naturaleza, la libertad no es absoluta, pues tiene dos límites específicos: los derechos de los demás y el principio de prevalencia del interés general. 7.4.3. Estas situaciones se reflejan principalmente en las legislaciones penales y procesales penales, que permiten restringir la libertad en determinados casos. Ello está consagrado en el artículo 28 de la Constitución y en las normas procedimentales que regulan en particular la restricción de la libertad, la cual se concreta básicamente en que la orden de restricción debe provenir de un juez penal, por circunstancias previamente determinadas en la ley, las cuales se refieren de manera general a la necesidad de esa restricción para proteger a las víctimas o a las demás personas; a garantizar la comparecencia del sindicado al proceso penal; a la búsqueda de un fin constitucional; y la proporcionalidad, es decir, que el fin que se busca proteger sea superior o por lo menos equivalente a la libertad que se restringe. 7.4.4.
Previo a la Ley 906 de 2004, la Fiscalía General de la Nación era un órgano que constitucional y legalmente estaba encargado de adelantar la investigación penal; igualmente era el competente para analizar el acervo probatorio producido y proferir de acuerdo con ello las medidas restrictivas de la libertad (detención preventiva intramural u otras); si el afectado, su defensor y el agente del Ministerio Público no estaban de acuerdo con esas medidas, disponían de los recursos de reposición y apelación; este último se surtía ante el superior funcional en la Fiscalía, quien decidía si mantenía la decisión, si la revocaba o la modificaba. 7.4.5.
Bajo esas circunstancias era claro que, en casos de privación injusta de la libertad, la Fiscalía podía ser llamada a responder por esa situación. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 15 Dado que el proceso penal del asunto se adelantó en el marco de la Ley 600 de 2000, debían tenerse en cuenta las previsiones de este cuerpo normativo. 7.4.6.
La Sala destaca que el señor Alfonso Cárdenas Silva fue sometido a medida de aseguramiento en dos ocasiones, a saber: i) del 16 de febrero al 3 de noviembre de 2004 (sumario1346); y ii) desde el 11 de octubre de 2004 hasta el 27 de enero de 2005 (sumario 1117). 7.4.7. Para efectos metodológicos, se revisará cada proceso por separado, para, con posterioridad, analizar, a la luz de la normativa y la jurisprudencia, si los reparos del recurrente están llamados a prosperar. 7.5.
De la investigación penal sumario 1346 7.5.1. En esta causa, el ex alcalde del municipio de Tauramena, señor Alfonso Cárdenas Silva, fue imputado de los punibles de celebración de contratos sin cumplimento de requisitos legales e interés indebido en la celebración de contratos (artículos 409 y 410 del C.P.). 7.5.2. La Fiscalía Cuarta Delegada por la Unidad Nacional Anticorrupción emitió Acto formal el día 16 de febrero de 2004, resolviendo la situación jurídica, entre otros, del señor Cárdenas Silva, como estaba previsto por el artículo 354 de la Ley 600 de 2000. 7.5.3.
Inconforme con la decisión, el apoderado del demandante interpuso recursos de reposición y apelación en contra de dicha decisión, resueltos así: 7.5.4. La reposición fue resuelta por Resolución de 21 de julio de 200411 que, sobre las finalidades de la medida de aseguramiento, expuso: “Sea lo primero enunciar que la gravedad, naturaleza y modalidad del hecho y conductas punibles imputadas al procesado doctor ALFONSO CARDENAS SILVA, fue una de las consideraciones fundamentales, que tuvo la Fiscalía al momento de resolverle situación jurídica, para efectuar el juicio de conveniencia y adoptar la conclusión de imposición de la medida de aseguramiento frente a los fines de la medida de aseguramiento, y precisamente en virtud de dicho factor - gravedad del hecho y conducta punible - se le decretó la detención preventiva sustituyéndola por domiciliaria, situación o estado bajo el que se encuentra actualmente.
Ahora bien, a la fecha no ha desaparecido o para ser exactos, ningún elemento nuevo de, carácter probatorio o axiológico ha desvirtuado total o parcialmente, ni controvertido, disminuido o puesto en tela de juicio el severo y dañoso carácter de la actuación del procesado, concretamente de su conducta en relación con el hecho punible. Y en consecuencia, el anterior factor, es determinante para analizar los efectos de la petición del procesado, en su situación particular y actual, reiterando 11 Folios 103-111, archivo “Actuac original No. 9 - 1-07142023142456”, expediente penal, primera instancia, SAMAI.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 16 que no por desvirtuarse el cumplimiento de uno o algunos de los fines de la medida de aseguramiento como se puso de relieve en la resolución de definición de situación jurídica - folio 237 y s.s. C.0.6 -, se pueda colegir hoy que no es procedente mantener la medida de aseguramiento.
Entonces, la eventualidad de haberse presentado el procesado doctor CARDENAS SILVA voluntariamente, no siendo necesaria la orden de captura a efecto de hacerlo comparecer; de haber cumplido él las obligaciones y deberes de la detención domiciliaria; de encontrarse separado de la función pública - no a causa de éste proceso sino por vencimiento de su periodo de gobierno - y, aunque manifiesta en su escrito de solicitud de revocatoria, encontrarse así impedido para atentar contra los medios de prueba.
Entonces, lo único deducible es que probablemente comparecerá el doctor CARDENAS SILVA al proceso y a la eventual ejecución de la pena, es decir, que ese fin de la detención preventiva no se cumple. No obstante, los efectos derivados del fin o teles normativo - Artículo 355 C.P.P. -, deben trascender e ir más allá de lo expuesto por el sindicado y en consecuencia para la Fiscalía no es suficiente aceptar su petición con lo argumentado por él sino que es preciso evaluar de nuevo justamente el aspecto de la gravedad del hecho y/o conducta punible asociado con la protección a la comunidad, referenciada en el Artículo 3° del Código de Procedimiento Penal, el cual dado su carácter de norma rectora, prevalece frente al resto del ordenamiento jurídico - procesal, y bajo la comprensión del amparo no sólo desde la perspectiva de la prevención especial sino general.
Si se toma como parámetro la naturaleza de los delitos imputados al aquí procesado doctor CARDENAS SILVA - Interés Indebido en la Contratación, Celebración de Contratos sin cumplimiento de requisitos legales esenciales y Peculado por Aplicación Oficial Diferente - consistentes en como Alcalde Municipal de Tauramena (Casanare) actuar y utilizar su poder desviadamente frente a recursos y bienes públicos de destinación específica - recursos de regalías directas -, dando prelación al interés privado sobre el general, interesándose indebidamente en provecho de terceros, en la contratación del municipio en el 2002, con la Cooperativa estatal COOTECOL, a la cual se le otorgaron veintiséis (26) contratos en cuantía aproximada de trece millones quinientos cincuenta y un mil ochocientos ochenta y tres mil setecientos ocho pesos, con sesenta y cinco centavos - $ 13.551.883.707,65 - para lo cual se cometieron además múltiples irregularidades trascendentes al campo penal en casi todos ellos, con el fin o propósito desviado anotado, lo cual es síntoma inequívoco del dolo de la actuación no sólo del alcalde sino de quienes como el Secretario de Obras _ y el Contratista - representante legal de COOTECOL - intervinieron y participaron en el proceso.
(…) Pero para la Fiscalía no es que guarden los delitos imputados relación con la administración pública, sino que son delitos contra ella, fueron cometidos y consumados efectivamente por el sindicado en detrimento del bien jurídico protegido y tutelado por la ley; y el hecho, de que en el momento actual no se encuentre de alcalde CARDENAS SILVA no les resta ni disminuye gravedad al impacto negativo que éste comportamiento de él tiene sobre la comunidad, como también de igual modo el Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 17 que concomitantemente tendría si se accediese a levantarle la medida de aseguramiento, pues generaría en la sociedad pérdida de confianza en la prevalencia del derecho y de respeto al ordenamiento jurídico, llevándole el mensaje distorsionado e incoherente, desde la perspectiva de la prevención general, de que ante comportamientos particularmente graves y dañosos como los del ex - alcalde el tratamiento es benigno. (…) Y sostiene y reitera la Fiscalía que el comportamiento en sus dos variables, es decir, en cuanto hecho y conducta del sindicado doctor CARDENAS es particularmente grave y dañoso, porque uno de los problemas de mayor dimensión que enfrenta el país es el de la corrupción en o a través de la contratación estatal.
(…) Si consideramos la colosal cuantía del dinero que fue a dar al contratista - Cooperativa Cootecol - y a las personas a quienes ésta contrato a su vez sin respetar la ley 80 de 1993, con los recursos emanados de los 26 contratos y a pesar de no existir en contra del ex alcalde CARDENAS SILVA sentencia condenatoria ejecutoriada, no puede pasar inadvertido el perfil inherente a una personalidad proclive a dar prioridad a los intereses particulares e individuales sobre el postulado del interés general de la comunidad que lo eligió para obrar de acuerdo al mandato y misión de administrar rectamente, transparentemente el municipio, sus recursos y bienes, sin importarle la afectación de la credibilidad de los asociados en la administración pública y las instituciones.
(…) En efecto, los artículos 3° y 355 del Código de Procedimiento Penal, determinan los tres objetivos perseguidos por la medida de aseguramiento de detención: 1.- Asegurar la comparecencia del sindicado al proceso y a la eventual ejecución de la pena privativa de libertad. 2.- Evitar que el procesado continué (sic) delinquiendo (protección a la comunidad). 3.- Proteger la actividad probatoria (impedir que adelante actividades dirigidas a ocultar, destruir o deformar elementos probatorios importantes para la instrucción, o entorpecer la actividad probatoria).
En síntesis, la naturaleza y gravedad de los hechos y conducta punible desplegada por el sindicado doctor CARDENAS SILVA al eludir sin justificación, voluntaria y conscientemente, en forma desviada hacia el favorecimiento indebido de COOTECOL, con los principios rectores y reguladores de la contratación estatal - transparencia, economía, responsabilidad, imparcialidad, competencia e igualdad, publicidad - denominando "convenios" a contratos que han debido cumplir con el requisito de la licitación pública dada su cuantía y naturaleza; propiciando a su vez Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 18 que COOTECOL ilegalmente sub contratara los objetos contractuales y no realizara directamente las obras ni sus obligaciones, fomentando a su vez que la cooperativa contratista se comportara como un particular y en algunos eventos como un intermediario financiero, eliminándose a su vez de ésta forma la libre competencia y el derecho fundamental a la igualdad, que constitucionalmente se encuentran consagrado en los Artículos 13 y 209 de la Constitución Nacional”. 7.5.5.
Por su parte, la apelación fue desatada por el Despacho número 19 de la Unidad delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, en Resolución de 3 de noviembre de 200412, de la que se resalta: “Lo primero que debe advertirse, es que este Despacho no puede considerar directamente la valoración de la responsabilidad del sindicado, pues conforme al artículo citado, la delegada solo puede ocuparse de la viabilidad de la revocatoria solicitada de la medida de aseguramiento, por no la necesidad de los fines contenidos en el artículo 355 ibídem, ya que lo respectivo al grado de responsabilidad, fue un tema analizado y debatido en la resolución que resolvió situación jurídica, lo que implica que en aplicación al principio de la preclusión de los actos procesales, no se puede reabrir ese debate, salvo que el defensor hubiera solicitado la revocatoria de la medida bajo el amparo del artículo 363 ídem, situación que no se presenta en el caso concreto, de manera que para resolver este recurso, se tendrá por superada la presunta responsabilidad del sindicado.
(…) En el caso concreto, como contra el procesado obra detención preventiva, es necesario conforme las pretensiones del recurrente, reexaminar si la medida de aseguramiento es necesaria, a partir de los requerimientos del artículo 355 del CPP, para el efecto, es imprescindible analizar los elementos probatorios acopiados en la investigación: Respecto a los argumentos del recurrente en el sentido de que el sindicado no va entorpecer la· investigación y que va a comparecer a los llamados de la justicia, no existen los suficientes elementos de juicio para obtener un claro asertivo al respecto, de manera que, ante una situación tan dubitativa, bajo el principio Constitucional de la presunción de la buena fe, es preciso concluir sobre el tema que hay que aceptar que tales requisitos se cumplen.
De otro lado, no existen elementos de juicio que razonadamente permiten evidenciar que la sociedad correrá peligro en sus bienes jurídicos al retornar al sindicado a la vida comunal, por el contrario, el único referente es justamente esta investigación, pero adicionalmente, contra el procesado no obran sentencias condenatorias ejecutoriadas de las que permita concluirse su proclividad hacia el delito, como lo reconoce el a quo, de manera, las fuentes probatorias, lo único que indican es que el procesado no es un avezado delincuente y sus vínculos con la comunidad y su familia permiten diagnosticar un buen comportamiento social. 12 Folios 53-67, archivo “Segunda instancia 1 origin 1-07172023154820”, expediente penal, primera instancia, SAMAI.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 19 Siendo así las cosas, no existe razón jurídica para mantener la restricción de la libertad del sindicado, pues no se cumplen con los fines establecidos en el artículo 355 del Código de Procedimiento Penal, en tal virtud, la decisión a adoptar no puede ser otra que la revocatoria de la medida de aseguramiento y la consecuente libertad inmediata e incondicional de ALFONSO CÁRDENAS SILVA”. 7.5.6.
De este modo, el señor Alfonso Cárdenas Silva recuperó su libertad en esta causa el 3 de noviembre de 2004, al ser revocada esta medida de aseguramiento. 7.6. De la investigación penal sumario 1117 7.6.1. En esta causa se imputaron al señor Alfonso Cárdenas Silva y a otros los punibles de celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos (Art. 410, C.P.), interés indebido en la celebración de contratos (Art. 409 C.P.) y peculado por aplicación oficial diferente (Art. 399, C.P.). 7.6.2.
En el acto de definición de situación jurídica, de 11 de octubre de 200413, se hizo identificación de los contratos 053 de 26 de febrero de 2001, 102 de 9 de abril de 2001, 117 de 17 de abril de 2001, 170 de 11 de mayo de 2001. 7.6.3. Luego de identificar a los sindicados, elaboró una extensa relación del material probatorio y, en particular, de las declaraciones tomadas. 7.6.4.
El mencionado acto hizo una valoración de aproximadamente diez (10) páginas, haciendo referencia a las irregularidades contractuales detectadas y cómo encajarían en los tipos penales, para concluir, entre otros asuntos: “De la valoración efectuada, se desprende que a ALFONSO CARDENAS SILVA, la Fiscalía le resuelve situación jurídica con imposición de medida de aseguramiento consistente en detención preventiva por los delitos de Celebración de Contratos sin cumplimiento de Requisitos Legales Esenciales - Articulo 411 C.P. - a título de coautor en concurso punible con el de Peculado por Aplicación Oficial Diferente, a título de autor, y en relación a los contratos 053/01, 117/01, 170/01.
La última o segunda de las conductas punibles, en cuanto ordenador del gasto y debido a haberlos celebrado, suscrito, perfeccionado, adjudicado, financiado con recursos de regalías directas sin respetar las coberturas de la ley 142 de 1994; adicionalmente haber coadyuvado la fragmentación contractual”. 7.6.5. Según consta en el expediente, esta medida fue revocada el 27 de enero de 200514; no obstante, no se aportó copia de esta decisión. 13 Archivo “Medidas cautelares-07172023111556”, expediente penal, primera instancia, SAMAI. 14 Folio 198 del archivo “003 AnexosContratoSinCumplimientosLegales 1Y2Instancia” de la carpeta “001 Cuaderno Principal” del expediente digital.
Link del expediente de Juzgado de Monterrey, archivo “13_RECEPCIONMEMORIAL_LINKPROCESOJUZGAMONT”, Índice 00035 de SAMAI. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 20 7.7.
Razonabilidad de las medidas de aseguramiento 7.7.1. De acuerdo con el artículo 331 de la Ley 600 de 2000, la instrucción tenía como finalidad determinar lo siguiente: “1. Si se ha infringido la ley penal. 2. Quién o quiénes son los autores o partícipes de la conducta punible. 3. Los motivos determinantes y demás factores que influyeron en la violación de la ley penal. 4.
Las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se realizó la conducta. 5. Las condiciones sociales, familiares o individuales que caracterizan la personalidad del procesado, su conducta anterior, sus antecedentes judiciales, de policía y sus condiciones de vida. 6. Los daños y perjuicios de orden moral y material que causó la conducta punible”. 7.7.2.
A su vez, los artículos 355 y 356 del Código de Procedimiento Penal vigente para la época de los hechos, disponía, sobre las medidas de aseguramiento lo siguiente: “Artículo 355. Fines. La imposición de la medida de aseguramiento procederá para garantizar la comparecencia del sindicado al proceso, la ejecución de la pena privativa de la libertad o impedir su fuga o la continuación de su actividad delictual o las labores que emprenda para ocultar, destruir o deformar elementos probatorios importantes para la instrucción, o entorpecer la actividad probatoria.
Artículo 356. Requisitos. Solamente se tendrá como medida de aseguramiento para los imputables la detención preventiva. Se impondrá cuando aparezcan por lo menos dos indicios graves de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas dentro del proceso. No procederá la medida de aseguramiento cuando la prueba sea indicativa de que el imputado pudo haber actuado en cualquiera de las causales de ausencia de responsabilidad”. 7.7.3.
Al analizar el contenido de los actos por los que se impusieron las medidas de aseguramiento, la Sala encuentra que, en efecto, existía copioso material que apuntaba a que existía alguna responsabilidad del señor Alfonso Cárdenas Silva, en calidad de Alcalde del municipio de Tauramena para la época de los hechos, por cuanto debía tener conocimiento de los contratos celebrados en su administración, además de que sus dichos en la indagatoria fueron contradictorios y generaban dudas sobre la forma de contratación y las omisiones sobre requisitos de los contratistas.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 21 7.7.4. Esto daría lugar, sin duda, a que la Fiscalía General de la Nación tuviera por cumplido el requisito del inciso segundo del artículo 356 de la Ley 600 de 2000, esto es, contar con al menos dos indicios graves en contra del sindicado. 7.7.5.
Pese a que, a juicio del apelante, solo se hubiera configurado uno, el informe de la Comisión Nacional de Regalías, y ello discutiblemente, lo cierto es que dicha documental no daba cuenta de solo un tipo de conducta, sino de una serie de irregularidades que, sumadas a las declaraciones del señor Alfonso Cárdenas Silva, perfectamente implicaban una situación de gravedad en varios aspectos, lo que deviene, con claridad, en que el ente acusador sí contaba con elementos probatorios suficientes para presentar una eventual acusación. 7.7.6.
Y es que los tipos penales perseguidos en esta ocasión merecían una seria investigación y el acopio de un material caudaloso para lograr la consecución de la verdad procesal en salvaguarda de los bienes jurídicos de la sociedad colombiana, por lo que no le asiste razón al recurrente al afirmar que la sentencia absolutoria implicaba per se que los motivos de la unidad especializada de la Fiscalía General de la Nación eran fútiles. 7.7.7.
Sin embargo, en las dos actuaciones en las que se dispuso la medida de aseguramiento, con independencia de darse en establecimiento carcelario o bajo detención domiciliaria, la Fiscalía Cuarta Delegada por la Unidad Nacional Anticorrupción justificó plenamente su necesidad únicamente en el caudal probatorio, pero omitió establecer los requisitos que constituían, en el antiguo sistema procesal penal, fines en sí mismos de este tipo de medidas restrictivas de derechos. 7.7.8.
En efecto, dentro de las actuaciones no se encuentra que se hubiera sentado probatoriamente que la medida de aseguramiento impuesta al señor Alfonso Cárdenas Silva fuera necesaria para garantizar su comparecencia al proceso, pues no se demostró riesgo de fuga o antecedentes del sindicado o que, mucho menos, su estadía en libertad representara la continuación de la actividad delictiva con la que se le vinculaba o que llegara a entorpecer la actividad investigativa. 7.7.9.
Al respecto, es de resaltarse que el señor Alfonso Cárdenas Silva, para la época de las investigaciones, ya no era el Alcalde del municipio de Tauramena, por lo que no podría aseverarse que tuviera algún tipo de influencia al interior de la administración municipal – o eso no fue demostrado por el ente acusador –, mucho menos que tuviera facultad para contratar o vigilar contratos, entorpeciendo así la labor de la Fiscalía o, sencillamente, no comparecer al juicio. 7.7.10.
En este aspecto, la Fiscalía Cuarta Delegada por la Unidad Nacional Anticorrupción no expuso en absoluto razones que justificaran una restricción de un derecho fundamental, para que el demandante pudiera Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 22 enfrentar el juicio en libertad y, lo que más llama la atención, es el lenguaje fuerte, peligroso, usado en los actos, para referir a las conductas por las cuales se acusaría, solo por dar un ejemplo, como ya se había citado: “no puede pasar inadvertido el perfil inherente a una personalidad proclive a dar prioridad a los intereses particulares e individuales sobre el postulado del interés general de la comunidad” (§7.5.4.), lo que deja entrever un prejuicio del funcionario encargado. 7.7.11.
En este preciso punto, para la Sala, de un lado, la actuación del ente acusador suplantó la función judicial, pues desde la apertura de la instrucción se estaba presumiendo la culpabilidad del señor Cárdenas Silva; de otro lado, al momento de la definición de la situación jurídica lo que se requería era la exposición de los hechos, la posible imputación y el recaudo probatorio, no un juicio de valor sobre la conducta, pues ello correspondería a la etapa de juicio, y, además, debía justificarse la necesidad de la medida de aseguramiento lo que no se realizó en esta etapa, como ya se ha sostenido. 7.7.12.
Sobre este tipo de situaciones, el Consejo de Estado ha disertado, en consideración a la razonabilidad y proporcionalidad de la medida: “20.- La Fiscalía, que trató a todos los imputados por igual, no expuso las razones que permitían determinar en concreto la necesidad de la medida de aseguramiento respecto del demandante (…), ni los motivos por los cuales se cumplían respecto de este procesado los propósitos legales de la detención preventiva.
El análisis de este aspecto es lo que le permite al juez administrativo determinar si la detención de la víctima directa del daño fue una determinación no solo legal sino adecuada, proporcional y razonable. No se trata de saber simplemente si existían indicios de responsabilidad que pudieran justificar la imposición de una sanción en su contra: se trata de determinar si existían razones que justificaran mantenerlo privada de la libertad durante el proceso.
En la providencia en la que se dispuso la detención preventiva del demandante era necesario determinar si se cumplían los propósitos legales de esta medida y el Fiscal debió pronunciarse sobre ellos. Sin embargo, en la resolución del 14 de febrero de 2006 la Fiscalía no se pronunció ni sobre el riesgo de fuga, ni el riesgo de reiteración o el riesgo de obstaculización de la justicia que constituía el entonces sindicado.
Por el contrario, se limitó a justificar la necesidad de la medida de aseguramiento con base en la gravedad del delito imputado, análisis insuficiente y contrario a la ley para adoptar dicha determinación, pues le asigna a la detención preventiva el carácter de sanción”15 (resaltado fuera de texto). 7.7.13. También es pertinente señalar que la medida privativa de la libertad de 16 de febrero de 2004 fue revocada por el Despacho número 19 de la Unidad delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá (§7.5.5.), justamente 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Providencia de 11 de junio de 2021 en acción de reparación directa con radicado 25000-23-26-000- 2009-00345-01 (42637). C.P. Martín Bermúdez Muñoz. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 23 en consideración a que, pese al recuento probatorio, se calificó la conducta investigada, pero no se justificó la necesidad de la restricción. 7.7.14.
Es de resaltar también que la medida privativa de 11 de octubre de 2004 también fue revocada. Si bien no se allegó la pieza procesal completa a fin de conocer sus considerandos, lo cierto es que la misma entidad ahora demandada procedió a dejar sin efectos la detención y a disponer que el señor Alfonso Cárdenas Silva continuara el proceso penal en libertad. 7.7.15.
Ahora, insiste la Sala en que no se endilga responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación por haber acusado sin pruebas suficientes, como podría afirmarlo el recurrente, pues, si bien el proceso penal culminó con sentencia absolutoria el 11 de noviembre de 2014, ello fue por un análisis, en sede judicial, del material recaudado y de las ritualidades propias del juicio; lo que se reprocha del ente acusador y que repercute en su responsabilidad patrimonial es que hubiera decretado dos detenciones preventivas sin justificarlas, bajo la norma que imperaba el proceso penal para la época. 7.7.16.
Esto no es cosa menor, pues la Sala recuerda que la privación de la libertad debe ser última ratio, porque el Estado se encuentra ejerciendo el poder de limitar una garantía fundamental, consagrada en la Constitución, para buscar evitar un riesgo a los intereses generales que él mismo busca proteger con la acción penal; pero la ponderación en esta tensión de principios debe establecer muy bien en qué medida el mecanismo restrictivo se ajusta a una necesidad prevalente con la sociedad, lo cual no ocurrió en este caso, pues el ente acusador se limitó a exponer las pruebas con las que contaba, pertinentes para el juicio, pero efectuó un juzgamiento sobre la conducta del sindicado, violando la presunción de inocencia, y le privó de la libertad sin establecer los criterios contenidos en el artículo 355 de la Ley 600 de 2000. 7.7.17.
Lo expuesto basta para concluir que la Fiscalía General de la Nación sí incurrió en una falla en el servicio al no haber demostrado la necesidad de la medida restrictiva de la libertad, conforme a la norma imperante y, además, haber incurrido, en su lenguaje, en una conducta que podría constituir un prejuzgamiento. 7.7.18. Por estas razones, la sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar, se declarará la responsabilidad patrimonial del Estado; ahora, debe la Sala pronunciarse sobre en quién recae esta responsabilidad. 7.8.
Responsabilidad de la conducta 7.8.1. Este proceso se adelantó, teniendo como parte pasiva del litigio, a la Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación. 7.8.2. En la sentencia de primer grado, el a quo declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa, alegada por la Rama Judicial, argumentando lo siguiente: Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 24 “Descendiendo al caso concreto, se observa que las pretensiones de la demanda van dirigidas a que se declare administrativa y extracontractualmente responsable a LA NACIÓN – RAMA JDUCIAL y FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN de los perjuicios ocasionados a los demandantes con motivo de la privación injusta de la libertad de que fue objeto el señor Alfonso Cárdenas Silva, y, en consecuencia, se condene a las demandadas.
Así las cosas, si bien fue la Fiscalía General de la Nación fue la que profirió la medida de aseguramiento, en virtud de la norma que se aplicaba para ese momento, también es cierto que la medida de aseguramiento continúo (sic) durante la etapa de juzgamiento, por lo que también estaría llamada a responder la Rama Judicial”. 7.8.3.
Si bien es cierto que en la causa penal 2005-00125 (sumario 1117), se profirió Resolución de Acusación el 4 de enero de 2005 y, para ese momento, por dicho sumario se encontraba vigente la medida de aseguramiento hasta el 27 de enero de ese año, lo cierto es que, más allá de esto, la parte demandante no propuso ningún hecho u omisión imputable a la Rama Judicial y el hecho de que en las pretensiones sí la hubiera incluido no implica automáticamente que se le pueda endilgar responsabilidad. 7.8.4.
Esto es así porque, como es bien sabido, en el marco de la Ley 600 de 2000 la decisión y resolución de medidas previas privativas de la libertad correspondía a la Fiscalía General de la Nación y, si podía el juez de conocimiento, una vez formulada la acusación, decidir sobre estas medidas, la parte demandante no demostró haberlo solicitado, ni mucho menos endilgó responsabilidad por una eventual omisión en este sentido. 7.8.5.
Se recuerda que la decisión judicial en sede contenciosa se basa en las pretensiones, los hechos y las pruebas, a las que el fallador aplica el derecho; de nada sirve, entonces, pretender reparación de un sujeto, si aquél no cometió ninguna conducta dañosa. 7.8.6. Por este motivo, la Sala encuentra que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Rama Judicial sí estaba llamada a prosperar, por cuanto el litigio se desenvolvió única y exclusivamente en las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación y, dado que se emite decisión sobre el sustento de la responsabilidad, se encuentra habilitada para declararla así no hubiera sido propuesta en el recurso de apelación. 7.9.
Tasación de perjuicios 7.9.1. Perjuicios materiales 7.9.1.1. La parte demandante solicitó, por concepto de perjuicios materiales, a título de lucro cesante, las siguientes sumas: “1. Un ingreso mensual promedio de seis millones ($6'000.000,00) de pesos aproximadamente, que devengaba la víctima para la época de su detención, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 25 o lo que se demuestre en el proceso, debidamente actualizado y más un 25% a título de prestaciones sociales.
Según las pautas seguidas por el Consejo de Estado, la suma con la cual se liquiden los perjuicios materiales no puede ser inferior al salario mínimo legal vigente para la fecha en la cual se dicte la sentencia definitiva, o cuando se apruebe el auto que liquide dichos perjuicios. 2. Un tiempo de doce (12) meses y tres (3) días, aproximadamente, que estuvo privado de la libertad el señor Alfonso Cárdenas Silva, más un periodo adicional de ocho (8) meses que se considera, es el tiempo prudencial para que un colombiano se vincule o reingrese nuevamente al mercado laboral.
En total, solicito se liquiden estos perjuicios materiales por un tiempo de veinte (20) meses y tres (3) días. 3. Actualizada dicha cantidad según la variación porcentual del índice de precios al consumidor existente entre el mes de febrero de 2004 (fecha de la detención), y el que exista cuando quede ejecutoriado el auto que apruebe la conciliación o el auto que liquide los perjuicios materiales. 4.
La fórmula de matemáticas financieras aceptadas por el honorable Consejo de Estado, teniendo en cuenta la indemnización debida o consolidada. Por lo tanto, a título de lucro cesante, en más de ciento cincuenta millones ($150',000.000,00) de pesos, para el señor Alfonso Cárdenas Silva, en su condición de víctima directa de la detención y sin perjuicio de lo que se demuestre en la liquidación final.
De todas maneras la condena se fijará con base en lo pedido en las pretensiones y lo que resulte probado en el proceso” 7.9.1.2. Para probar este perjuicio, la parte demandante anexó: - Copia de declaración de renta del señor Alfonso Cárdenas Silva para el año gravable 200416, en la que se reportó un ingreso de ciento veinte millones ciento sesenta mil pesos ($ 120.160.000,00). - Certificación emitida por contadora pública, en la que se indica que para la vigencia 2004, el señor Cárdenas Silva había percibido ingresos brutos por el valor ya mencionado, “provenientes de su actividad económica como agricultor y ganadero”. - Certificado de antecedentes de la contadora pública y tarjeta profesional. 7.9.1.3.
El lucro cesante se entiende como “la ganancia o provecho que deja de reportarse a consecuencia de no haberse cumplido la obligación, o cumplido imperfectamente, o retardado su cumplimiento”17, lo que se traduce, en derecho de daños, a la ganancia que se dejó de percibir como consecuencia de un hecho imputable, en este caso, a la administración. 7.9.1.4.
Por este motivo, la carga de la prueba18 recae sobre quien pretende ser indemnizado y, para efectos del perjuicio material, no existe presunción en su causación, aun cuando sí en algunos aspectos de su liquidación. Es 16 Folio 199, archivo “003 AnexosContratoSinCumplimientosLegales 1Y2Instancia”, expediente penal, primera instancia, SAMAI. 17 Artículo 1614, Código Civil. 18 Artículo 167.
Código General del Proceso. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 26 así como correspondía al demandante probar lo que dejó de percibir en el lapso en que estuvo privado de la libertad, es decir, debe demostrarse una fuente de ingresos o actividad lucrativa que se vio afectada por el daño y la medida en que ocurrió la merma económica. 7.9.1.5.
Por el contrario, las pruebas aportadas por el extremo actor demuestran que, durante el año 2004, mientras estuvo el señor Alfonso Cárdenas Silva privado de la libertad, obtuvo ingresos por causa de su actividad en agricultura y ganadería, lo cual desvirtúa algún detrimento que deba ser reconocido como lucro cesante. 7.9.1.6. No existe un parámetro de comparación, que debía haberse construido a partir, por ejemplo, de los ingresos del año anterior, descontando, por supuesto, costos y gastos de la actividad económica para obtener así un ingreso neto y que ello tuviera validez para acreditar el perjuicio. 7.9.1.7.
Además, para la época de los hechos se desconoce si tenía alguna vinculación laboral, luego de haber culminado su período como alcalde, y, al no haberse probado, tampoco hay material que demuestre este perjuicio, por lo que se negará. 7.9.1.8. Tampoco pasa por alto la Sala que, los testimonios de Óscar Beltrán Pérez, Roney Cortés Flórez y José Uriel Ruiz Aguirre fueron coherentes en indicar que para el señor Alfonso Cárdenas Silva fue difícil obtener ingresos luego de su privación de la libertad, en cuanto sus negocios en el municipio de Tauramena se vieron afectados y sus aspiraciones políticas se limitaron; no obstante, en este punto, las testimoniales no constituyen prueba suficiente para demostrar este perjuicio, pues la Ley privilegia otro tipo de material para el efecto, como ya se ha indicado. 7.9.2.
Perjuicios morales 7.9.2.1. En la demanda se solicitó el reconocimiento de perjuicios morales a favor de Alfonso Cárdenas Silva, Carmen Senovia Rojas López, Bryan Smith Cárdenas Rojas, Cristian Alfonso Cárdenas Rojas, Alicia Cárdenas Silva, Luz Marina Cárdenas Silva, Mercedes Cárdenas Silva, José Ricardo Cárdenas Silva, Audelia Cárdenas Silva, María Carmenza Cárdenas Silva, Adacelia Cárdenas Silva y Odalinda Cárdenas Silva. 7.9.2.2.
Para el caso, es aplicable la Sentencia de 29 de noviembre de 2021. Efectivamente, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en cuanto al reconocimiento de los perjuicios morales por privación injusta de la libertad19, en los siguientes términos: 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sentencia de Unificación de 29 de noviembre de 2021 con radicado 18001-23-31-000-2006-00178-01(46681). C.P. Martín Bermúdez Muñoz. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 27 “65.- Con fundamento en lo anterior, la Sala adoptará las siguientes reglas de unificación para el reconocimiento y cuantificación de perjuicios en casos de responsabilidad del Estado por privación de la libertad: 65.1.- En relación con la víctima directa de la detención, tanto si se trata de detención en establecimiento carcelario, como si se trata de detención domiciliaria, la sola prueba de la privación de la libertad constituye presunción de perjuicio moral para ella. 65.2.- En relación con los parientes en el primer grado de consanguinidad del detenido, su cónyuge o su compañero o compañera permanente, la prueba de tales calidades constituye presunción del perjuicio moral para ellos. 65.3.- Las presunciones establecidas en las dos reglas anteriores podrán desvirtuarse por la parte demandada. 65.4.- En relación con las demás víctimas indirectas, la prueba del parentesco no es una presunción del perjuicio moral.
En tales casos, el juez determinará si el demandante cumplió la carga de acreditar la existencia del perjuicio moral derivado de la existencia de una relación estrecha con el detenido, de la cual pueda inferirse la existencia de un perjuicio moral indemnizable. 65.5.- Los topes máximos de indemnización se establecen de la siguiente forma para la víctima directa: a.- Si la privación de la libertad tiene una duración igual o inferior a un mes, una suma fija equivalente a cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (5 SMLMV). b.- Si la privación de la libertad tiene una duración superior a un mes: - Por cada mes adicional transcurrido, sin importar el número de días que tenga el mes, cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (5 SMLMV). - Por cada día adicional al último mes transcurrido, una fracción equivalente a 0,166 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la cual se obtiene de dividir cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (5 SMLMV) por 30 días. - La cuantía se incrementará hasta cien salarios mínimos legales mensuales vigentes (100 SMLMV), indemnización que recibirá la víctima directa cuando esté detenida por 20 meses o más tiempo, con el objeto de mantener el tope máximo jurisprudencial, de acuerdo con la jurisprudencia antes indicada. - De conformidad con los anteriores parámetros, los topes de indemnización de perjuicios morales para la víctima directa son los siguientes: Duración de la privación Víctima directa en SMLMV Entre un día y un mes Suma fija de 5 SMLMV Hasta 2 meses Hasta 10 SMLMV Hasta 3 meses Hasta 15 SMLMV Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 28 Hasta 4 meses Hasta 20 SMLMV Hasta 5 meses Hasta 25 SMLMV Hasta 6 meses Hasta 30 SMLMV Hasta 7 meses Hasta 35 SMLMV Hasta 8 meses Hasta 40 SMLMV Hasta 9 meses Hasta 45 SMLMV Hasta 10 meses Hasta 50 SMLMV Hasta 11 meses Hasta 55 SMLMV Hasta 12 meses Hasta 60 SMLMV Hasta 13 meses Hasta 65 SMLMV Hasta 14 meses Hasta 70 SMLMV Hasta 15 meses Hasta 75 SMLMV Hasta 16 meses Hasta 80 SMLMV Hasta 17 meses Hasta 85 SMLMV Hasta 18 meses Hasta 90 SMLMV Hasta 19 meses Hasta 95 SMLMV 20 meses o más Hasta 100 SMLMV - En consecuencia, la fórmula para determinar la cuantía de los perjuicios morales de la víctima directa es: PM = (número de meses x 5 SMLMV) + (fracción adicional de días x 0,166 SMLMV) - En casos de detención domiciliaria, la cuantía de los perjuicios morales sufridos por la víctima directa se disminuirá en un 50%. 65.6.- Para las víctimas indirectas, los topes máximos de indemnización se determinan a partir del monto reconocido a la víctima directa, de la siguiente manera: a.- A los parientes en el primer grado de consanguinidad del detenido, su cónyuge o su compañero o compañera permanente, el cincuenta por ciento (50%) de lo que le corresponda a la víctima directa. b.- A los demás demandantes, cuando acrediten los perjuicios morales, el treinta por ciento (30%) de lo que le corresponda a la víctima directa. 65.7.- Para la determinación del monto final de la indemnización de las victimas indirectas dentro de los topes máximos antes señalados, la cuantificación deberá estar fundamentada en las pruebas que obren en el expediente y ella deberá ser motivada según lo probado en cada caso. 65.8.- Se reitera lo señalado en las anteriores jurisprudencias de unificación en lo relativo a que todos los topes que aquí se establecen podrán ser superados cuando se acrediten circunstancias que evidencien una gravedad e intensidad excepcional en el perjuicio moral sufrido por el detenido o las víctimas indirectas de la detención, las cuales podrán estar relacionadas con la gravedad del delito por el cual el sindicado fue investigado o acusado y las circunstancias particulares afrontadas con ocasión de la detención. En estos eventos, la decisión y las razones que justifican tal determinación deberán motivarse detalladamente.
Finalmente, se establece que en ningún caso la indemnización podrá superar los trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes para la víctima directa”. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 29 7.9.2.3.
Así las cosas, se demostró que el señor Alfonso Cárdenas Silva estuvo privado de la libertad durante dos lapsos, dentro del periodo comprendido entre el 16 de febrero de 2004 y el 27 de enero de 2005. 7.9.2.4. Un primer período, desde el 16 de febrero hasta el 3 de septiembre de 2004. Si bien la medida fue revocada el 3 de noviembre de 2004, como se expuso con anterioridad, en certificación emitida por la Fiscalía Cuarta Delegada por la Unidad Nacional Anticorrupción el 20 de octubre de 201520 se indicó que, efectivamente, el 3 de septiembre de 2004 se concedió libertad al sindicado por vencimiento de términos. 7.9.2.5.
Un segundo interregno, comprendido entre el 11 de octubre de 2004 y el 27 de enero de 2005. Fecha inicial Fecha Final Meses Días 16/02/2004 3/09/2004 6 18 11/10/2004 27/01/2005 2 16 Total 9 3 7.9.2.6. En total, la privación de la libertad del señor Alfonso Cárdenas Silva fue de nueve (9) meses y tres (3) días, por lo que deberá recibir el equivalente a cuarenta y cinco (45) salarios mínimos legales mensuales vigentes por los nueve meses y 0,498 salarios mínimos legales mensuales vigentes por la fracción de mes, es decir, por los tres (3) días restantes, para un total de 45,498 SMLMV. 7.9.2.7.
Ahora bien, respecto de los familiares del señor Alfonso Cárdenas Silva se tiene el siguiente parentesco21: NOMBRE RELACIÓN CARMEN SENOVIA ROJAS LÓPEZ ESPOSA BRYAN SMITH CÁRDENAS ROJAS HIJO CRISTIAN ALFONSO CÁRDENAS ROJAS HIJO ALICIA CÁRDENAS SILVA HERMANA LUZ MARINA CÁRDENAS SILVA HERMANA MERCEDES CÁRDENAS SILVA HERMANA JOSE RICARDO CÁRDENAS SILVA HERMANO AUDELIA CÁRDENAS SILVA HERMANA MARÍA CARMENZA CÁRDENAS SILVA HERMANA ADACELIA CÁRDENAS SILVA HERMANA MARÍA ODALINDA CÁRDENAS SILVA HERMANA 20 Folio 197, archivo “003 AnexosContratoSinCumplimientosLegales 1Y2Instancia”, expediente penal, primera instancia, SAMAI. 21 Acreditados en archivo “002 PoderAnexos”, primera instancia, SAMAI.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 30 7.9.2.8. En consonancia con lo anterior, de acuerdo con la sentencia de unificación, a la cónyuge y a los familiares en primer grado de consanguinidad opera la presunción del perjuicio, en proporción al cincuenta por ciento (50%) de lo reconocido a favor de la víctima directa.
Así, para Carmen Senovia Rojas López (cónyuge), Bryan Smith Cárdenas Rojas (hijo) y Cristian Alfonso Cárdenas Rojas (hijo), se deben reconocer 22,749 SMLMV, a cada uno. 7.9.2.9. Por último, en lo que refiere a los señores Alicia Cárdenas Silva, Luz Marina Cárdenas Silva, Mercedes Cárdenas Silva, José Ricardo Cárdenas Silva, Audelia Cárdenas Silva, María Carmenza Cárdenas Silva, Adacelia Cárdenas Silva y Odalinda Cárdenas Silva, hermanos de la víctima, la sentencia de unificación indica que su grado de parentesco no cuenta con presunción del perjuicio, por lo que se debía demostrar la relación entre ellos y la víctima. 7.9.2.10.
En el trámite del proceso se recaudaron los testimonios de Óscar Beltrán Pérez, Roney Cortés Flórez y José Uriel Ruiz Aguirre, quienes manifestaron lo referente a los hechos por los cuales se había dado la privación de la libertad del señor Alfonso Cárdenas Silva y cómo este evento había afectado a su grupo familiar. 7.9.2.11. Los testigos manifestaron, de manera congruente, que el grupo familiar, mientras sus padres se encontraban vivos, era unido, que la mayoría residía en el municipio de Tauramena y que se dieron situaciones difíciles para ellos luego de que la víctima directa fuera privada de la libertad.
Además, manifestaron conocer de vista y trato a todos los arriba mencionados. 7.9.2.12. De esta manera, se probó a través de tres testimonios, de manera sumaria, la existencia de una vinculación familiar cercana, pese a que no compartían techo, sustentada en las figuras paterna y materna, que se afectó a raíz del hecho dañoso, lo cual justifica el reconocimiento de los perjuicios morales, entendidos como la aflicción y la congoja sufridos por la ocurrencia de la privación de la libertad. 7.9.2.13.
En consecuencia, de acuerdo con la sentencia de unificación en la materia de la que ya se ha hecho cita, la Sala reconocerá por esta modalidad de perjuicio, a favor de Alicia Cárdenas Silva, Luz Marina Cárdenas Silva, Mercedes Cárdenas Silva, José Ricardo Cárdenas Silva, Audelia Cárdenas Silva, María Carmenza Cárdenas Silva, Adacelia Cárdenas Silva y Odalinda Cárdenas Silva, un treinta por ciento (30%) de lo que correspondía a la víctima directa, es decir, la suma equivalente a 13,649 SMLMV para cada uno. 7.9.3.
Perjuicios por daño a la vida en relación 7.9.3.1. Por este concepto, se solicitó el reconocimiento de doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del señor Alfonso Cárdenas Silva: Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 31 "(…) teniendo en cuenta que la privación injusta de la libertad de que fue objeto afectó negativamente su buen nombre, honra, dignidad como servidor público, la vida de relación con su núcleo familiar cercano, amigos y demás allegados, se vio seriamente afectada ante la imposibilidad de compartir actividades cotidianas, placénteras (sic) y de goce con sus seres queridos, así como un trastorno severo de su afectiva (sic) y social, debido al tiempo que duró su detención, el largo proceso penal y la. sindicación de varios delitos contra el patrimonio público y con alta sensibilidad social como es la corrupción, hecho que afectó negativamente su buen nombre e imagen ante la comunidad del municipio de Tauramena (Casanare)”. 7.9.3.1.
La Sala negará este reconocimiento, dado que, fuera de las testimoniales, la parte demandante no allegó al plenario prueba alguna del daño al buen nombre, o los presuntos trastornos en la salud mental del señor Alfonso Cárdenas Silva. VIII. COSTAS 8.1. Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios. 8.2.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. 8.3. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia dictada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal el 28 de noviembre de 2024, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL.
TERCERO: DECLARAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN patrimonialmente responsable por los perjuicios causados al extremo demandante por la privación injusta de la libertad del señor ALFONSO CÁRDENAS SILVA, por lo sustentado en la parte motiva de esta sentencia. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2016-00132-01 Alfonso Cárdenas Silva y Otros vs. Nación – Rama Judicial y Nación – Fiscalía General de la Nación Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia 32 CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar a título de perjuicios morales, las siguientes sumas de dinero, liquidables a la ejecutoria de esta sentencia: NOMBRE RELACIÓN MONTO (SMLMV) ALFONSO CÁRDENAS SILVA VÍCTIMA DIRECTA 45,498 CARMEN SENOVIA ROJAS LÓPEZ CÓNYUGE 22,749 BRYAN SMITH CÁRDENAS ROJAS HIJO 22,749 CRISTIAN ALFONSO CÁRDENAS ROJAS HIJO 22,749 ALICIA CÁRDENAS SILVA HERMANA 13,649 LUZ MARINA CÁRDENAS SILVA HERMANA 13,649 MERCEDES CÁRDENAS SILVA HERMANA 13,649 JOSE RICARDO CÁRDENAS SILVA HERMANO 13,649 AUDELIA CÁRDENAS SILVA HERMANA 13,649 MARÍA CARMENZA CÁRDENAS SILVA HERMANA 13,649 ADACELIA CÁRDENAS SILVA HERMANA 13,649 MARÍA ODALINDA CÁRDENAS SILVA HERMANA 13,649 QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: La sentencia deberá cumplirse en los términos dispuestos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
SÉPTIMO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
OCTAVO: DEVOLVER, por Secretaría del juzgado de origen, el saldo de gastos depositado por la parte demandante, si a ello hubiere lugar.
NOVENO: ORDENAR la devolución del expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de 6 de marzo de 2025, acta número 22) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA JPMP