TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE PALACIO DE JUSTICIA – CARRERA 14 Nº 13-60 BARRIO COROCORA-YOPAL Yopal - Casanare, seis (6) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicado 85001-3333-004-2024-00133-01 Medio de control: NULIDAD SIMPLE Accionantes: IVÁN YESID ARANGUREN BETANCOURT Accionados: MUNICIPIO DE SAN LUIS DE PALENQUE- CONCEJO MUNICIPAL DE SAN LUIS DE PALENQUE - CASANARE Asunto: AUTO REVOCA DECISIÓN NIEGA MEDIDA CAUTELAR MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO Procede la Corporación, conforme al artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, a resolver el recurso de apelación incoado por la parte demandante, contra el auto proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal el 9 de octubre de 2024, a través del cual negó la medida cautelar de suspensión del acto administrativo demandado. 2.
ANTECEDENTES 2.1. La Parte demandante, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra el MUNICIPIO DE SAN LUIS DE PALENQUE – CONCEJO MUNICIPAL DE SAN LUIS DE PALENQUE, solicitando como pretensiones: “1) DECLARAR que son nulos los siguientes actos administrativos: • Acuerdo No. 003 de 2010 expedido el 29 de enero de 2010 por el Concejo Municipal de San Luis de Palenque, “Por el cual se adopta la revisión general y ajustes al esquema de ordenamiento territorial del municipio de San Luis de Palenque, Casanare, adoptado mediante el acuerdo No. 017 del 2000. • Acuerdo No. 007 de 2017, expedido el 31 de agosto de 2017 por el Concejo Municipal de San Luis de Palenque, “Por medio del cual se ajusta de forma excepcional el esquema de ordenamiento territorial, con la modificación de uso de suelo recreacional por residencial para desarrollar vivienda de interés prioritaria.” 2.2.
Como medida cautelar solicitó, suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos demandados.
3. PROVIDENCIA APELADA 3.1. Mediante proveído del 9 de octubre de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, resolvió: Radicación No 85001-3333-004-2024-00133-01 2 “PRIMERO: NEGAR las medidas cautelares solicitadas por el extremo actor, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: De conformidad con el Acuerdo PCSJA23-12068 de 16 de mayo de 2023 del Consejo Superior de la Judicatura, los memoriales del proceso deberán radicarse en formato PDF a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI. De los escritos presentados se debe enviar copia simultánea a los demás sujetos procesales y al agente del Ministerio Público – juseche@procuraduria.gov.co, en los canales digitales indicados, en aplicación de los artículos 46 y 51 de la Ley 2080 de 2021, o en su defecto allegar constancias de envío. Todas las actuaciones judiciales se adelantarán por medios electrónicos, como lo dispone el artículo 186 del CPACA…” 3.2.
Como fundamento de su decisión señaló: 3.2.1. Que la fundamentación de la solicitud de la medida es el mismo cargo por el que el demandante predica la nulidad de los actos administrativos acusados. 3.2.2. Indica que el demandante se centró en aducir que no se realizó cabildo abierto previo a la expedición de los actos administrativos sin mayores argumentos, por lo que el negar la petición no resulta más gravoso que concederla, bajo el entendido que los actos hasta el momento gozan de presunción de legalidad y la simple manifestación de omitir aquella motivación en estos, no puede llevar a concluir indefectiblemente la consecuencia anunciada por la parte actora pues la demandada aún se encuentra en oportunidad para solicitar y aportar pruebas que se pretendan hacer valer en la decisión de fondo. 3.2.3.
Refiere que no se estima que al negarse la medida de suspensión del acto acusado se cause un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios, porque se trata de actos administrativos del año 2010 y 2017, frente a los que han transcurrido varios años, al menos 7, sin que se manifieste, si quiera afectación alguna, por lo que se posibilita la continuidad del medio de control de manera célere para preferir la sentencia incluso de manera anticipada, en el evento de que el extremo pasivo solo solicite las documentales que aporte. 4.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO 4.1. El apoderado de la parte demandante presentó su inconformidad con la decisión adoptada por el A quo, bajo los siguientes términos 4.1.1. Señala que el único requisito para decretar la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad simple, es el relacionado en el primer inciso del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, esto es la confrontación del acto administrativo demandado con normas superiores. 4.1.2.
Indica que sí hay argumentos de fondo y apariencia de buen derecho en la petición de decreto de la medida cautelar, por cuanto en la demanda se señala que la falta de cabildo abierto en la aprobación del esquema de ordenamiento territorial o sus modificaciones, viola las disposiciones legales que allí se mencionan y es una situación que produce como consecuencia Radicación No 85001-3333-004-2024-00133-01 3 jurídica necesaria, la anulación del esquema de ordenamiento territorial y sus modificaciones. 4.1.3.
Aduce que esta demostrado que no se celebró cabildo abierto para la aprobación del esquema de ordenamiento territorial en 2010 y su modificación en 2017, por cuanto en dichos acuerdos demandados, no se establece en su texto en el procedimiento previo adelantado para su aprobación que se haya efectuado. 5. CONSIDERACIONES 5.1. El recurso de apelación es procedente, fue interpuesto oportunamente, por quien está legitimado y se encuentra sustentado. 5.2.
La competencia para decidir la apelación impetrada corresponde al Tribunal, conforme al numeral 2 literal g) del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 tal como fue modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 5.3. Sobre la resolución de la medida cautelar, el artículo 230 del CPACA, dispone: “Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares.
Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2.
Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
Parágrafo. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).
Radicación No 85001-3333-004-2024-00133-01 4 El artículo 231 ibídem, establece como requisitos para el decreto de medidas cautelares los siguientes: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”.
(Resaltado fuera del texto) Sobre las medidas cautelares en los procesos de nulidad, el Consejo de Estado1, indicó: “Según el Artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas;
(ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; (iii) jerarquía normativa; (iv) posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa; (v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; (vi) integración normativa; (vii) criterios y postulados de interpretación;
(viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, etc.” Por su parte, la jurisprudencia destaca los factores para que opere la medida provisional con base en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, así: “APARIENCIA DE BUEN DERECHO (Fumus boni iuris) - Demanda razonablemente fundada. - Titularidad demostrada sumariamente de los derechos invocados SU-913 de 2009.
PELIGRO DE LA MORA (Periculum in mora): 1 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, providencia del 12 de abril de 2021, radicación Núm. 11001-03-25-000- 2018-00786-00 (3021-18 y 3023-18) acumulado Radicación No 85001-3333-004-2024-00133-01 5 - Perjuicio irremediable - Sentencia nugatoria - Extrema gravedad, Urgencia de la medida y evitar daños irreparables PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD El juez debe velar por la proporcionalidad de la medida decretada, a fin de maximizar los intereses en conflicto al interior del proceso, balanceando así los mismos bajo los posibles escenarios del proceso “Para cada caso concreto, le corresponde al juez efectuar un juicio de ponderación, a través de la cual se pueda definir, de manera racional y razonable, acerca de la necesidad del decreto de determinada medida cautelar con el fin de garantizar, en sus justas proporciones, el equilibrio entre el derecho del demandante a alcanzar una tutela judicial efectiva y la menor afectación a los derechos sustanciales y procesales del demandado.”2 (Subrayado y negrilla fuera de texto).
En otra oportunidad indicó el Consejo de Estado3: “En lo concerniente al debido entendimiento de la norma en cita, en providencia de 26 de junio de 20204, esta Sección aclaró que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora periculum in mora, y de apariencia de buen derecho fumus boni iuris; pues en un Estado Social de Derecho esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas ”.
En este orden, conforme con el artículo 231 ibidem son requisitos de procedencia de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo: que i) sea solicitada por el demandante, ii) cuando existe una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe acreditarse, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.5 5.4.
Requisitos para la revisión y modificación de planes de ordenamiento territorial La Ley 507 de 1999, por la cual se modifica la Ley 388 de 1997, en su artículo establece: “Artículo 2. Los Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis de los Planes de Ordenamiento Territorial sin perjuicio de los demás 2 Consejo de Estado.
Sala de lo contencioso administrativo. sección tercera. consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez. auto del 3 de marzo de 2010. radicación número: 25000-23-26-000-2009- 00062-01(37590). actor: Distrito Capital de Bogotá y otros. Demandado: María Carolina Barco Isackson y otro. Referencia: Apelación de auto-acción de repetición. 3 3 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera, expediente 11001-0324- 000-2019-00056-00, providencia del 21 de octubre de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Auto de 19 de junio de 2020. Radicación: 11001032400020160029500. MP.: Hernando Sánchez Sánchez. Actor; RCN Televisión S.A. y Caracol Televisión S.A. 5 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, magistrado ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, providencia del 27de septiembre de 2023, radicación No. 11001-03-26-000-2022-00033-00 (68018) Radicación No 85001-3333-004-2024-00133-01 6 instrumentos de participación contemplados en la ley.” (Resaltado fuera del texto original) El cabildo abierto es un mecanismo de participación ciudadana, previsto en el artículo 9.º de la Ley 134 de 1994, así: “ARTÍCULO 9º.- Cabildo abierto.
El Cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.” En este orden, la revisión de los planes de ordenamiento territorial, impone en su trámite garantizar la concertación interinstitucional, como la consulta ciudadana mediante un Cabildo Abierto, que debe realizarse con antelación a la presentación del proyecto de acuerdo ante el concejo municipal; en este orden, se establecen dichos prerrequisitos que se deben realizar en fases diferentes y que no se excluyen entre sí. 5.2.
Al respecto el Consejo de Estado6, sobre los requisitos para la modificación de los planes de ordenamiento territorial, indicó: “En consecuencia, para la adopción, revisión y modificación de los planes de ordenamiento territorial es imperativa la convocatoria y realización de un Cabildo Abierto de manera previa a la aprobación que se surte en el Concejo Municipal, sin perjuicio de los demás instrumentos de participación ciudadana.” 6.
Hechos probados 6.1. Acuerdo No. 003 del 29 de enero de 20107 “Por el cual se adopta la revisión general y ajustes al esquema de ordenamiento territorial del Municipio de San Luis de Palenque, Casanare, adoptado mediante el Acuerdo No. 017 de 2000”, en el que no se hace referencia alguna a la realización previa de cabildo abierto. 6.2.
Certificación expedida el 28 de enero de 20108, por la secretaria del Honorable Concejo Municipal de San Luis de Palenque- Casanare, en la que se indica que el Acuerdo No. 003-2010 fue aprobado después de haber cursado los debates reglamentarios: en primer debate el día doce (12) de enero de 2010 y el segundo debate el veintiuno (21) de enero de 2010. 6.3.
Acuerdo No. 007 del 30 de agosto de 20179, “Por medio del cual se ajusta de forma excepcional el esquema de ordenamiento territorial, con la modificación de uso de suelo recreacional por residencial para desarrollar vivienda de interés prioritaria”, en el que no se hace referencia alguna a la realización previa de cabildo abierto. 6.4.
Certificación expedida el 30 de agosto de 201710, por la secretaria del Honorable Concejo Municipal de San Luis de Palenque- Casanare, en la que se indica que el Acuerdo No. 007-2017 fue constituido y 6 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, providencia del 26 de noviembre de 2020, radicación número. 25000-23-24-000-2011-00765- 02 7 Págs. 1-87 3ED_Pruebas11pdf(.pdf) Nro Actua 3, índice 3 Samai actuación de primera instancia 8 Pág. 88 3ED_Pruebas11pdf(.pdf) Nro Actua 3, índice 3 Samai actuación de primera instancia 9 Págs. 90-93 3ED_Pruebas11pdf(.pdf) Nro Actua 3, índice 3 Samai actuación de primera instancia 10 Pág. 94 3ED_Pruebas11pdf(.pdf) Nro Actua 3, índice 3 Samai actuación de primera instancia Radicación No 85001-3333-004-2024-00133-01 7 aprobado en los términos de la Ley 136 de 1994, en los dos (2) debates reglamentarios en el periodo comprendido del 1º al 31 de agosto en sesiones ordinarias, verificadas en días diferentes así: 1.
Primer debate en la sesión de la comisión de la mesa directiva, el día miércoles nueve (9) de agosto del año dos mil diecisiete (2017), con ponencia positiva del Honorable Aldemar Tobian Salamanca. 2. Segundo debate en sesión plenaria de la corporación, el día martes veintiocho (28) de agosto del año dos mil diecisiete (2017). 7.
Caso concreto 7.1. La parte demandante en la alzada indica que el único requisito para decretar la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad simple, es que el acto administrativo confronte normas superiores, de conformidad con el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, y la apariencia de buen derecho.
Indica que en la expedición de los actos administrativos demandados no se celebró cabildo abierto para la aprobación del esquema de ordenamiento territorial en 2010 y su modificación en 2017, tal como se evidencia en la parte considerativa de los mismos, en los que se relaciona el trámite previo de adopción del esquema territorial y su modificación. 7.2.
Al respecto es preciso señalar que, si bien es cierto el recurrente no relaciona de manera expresa en la solicitud de medida cautelar las normas superiores, que estima contrariadas con la expedición de los actos administrativos demandados ante la ausencia de celebración de cabildo abierto, para la aprobación del esquema de ordenamiento territorial en 2010 y su modificación en 2017, si lo hizo en el escrito de demanda, en la que indica que se encuentra quebrantado el artículo 1º constitucional, artículo 81 de la Ley 134 de 1994 y el artículo 2º de la Ley 507 de 1999. 7.3.
Respecto a la medida cautelar solicitada, la parte demandada no efectúo pronunciamiento alguno. 7.4. Al tenor del artículo 2º de la Ley 507 de 1999 y del precedente jurisprudencial es claro que para la adopción, revisión y modificación de los planes de ordenamiento territorial es obligatorio la convocatoria y realización de un Cabildo Abierto de manera previa a la aprobación de los acuerdos en el Concejo Municipal. 7.5.
Pese a lo anterior, y contrario a lo señalado por el A quo, observa esta Corporación que en los actos demandados y en las pruebas aportadas al expediente, no existe certificación alguna que dé cuenta que para la expedición de los Acuerdos núms. 003 del 29 de enero de 2010 y 007 del 30 de agosto de 2017, se convocó y se realizó cabildo abierto, por lo que es evidente la transgresión del artículo 2º de la Ley 507 de 1999, norma vigente para la época de expedición de los actos cuestionados, relacionados con la adopción y modificación del plan de ordenamiento territorial del Municipio de San Luis de Palenque. 7.6.
En este orden, y como quiera que en tratándose del medio de control de nulidad simple, para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional solamente es necesario demostrar la confrontación de los actos demandados con las normas superiores invocadas, en este caso el artículo Radicación No 85001-3333-004-2024-00133-01 8 2º de la Ley 507 de 1999, se revocará la decisión del proveído de fecha 9 de octubre de 2024, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, y en su lugar se accederá a la medida cautelar de suspensión provisional de los Acuerdos Núm. 003 y 007 de 29 de enero de 2010 y 31 de agosto de 2017, respectivamente, expedidos por el Concejo Municipal de San Luis de Palenque- Casanare. 7.7.
Adicionalmente el artículo 103 del CPACA establece que uno de los fines de esta jurisdicción es la preservación el orden jurídico, el cual es indeleble y sin solución de continuidad, porque ello implica la vigencia del Estado de derecho, en que, el principio de legalidad y el sometimiento del poder y la autoridad al derecho, corresponden caros mandatos fundantes de nuestra juridicidad, sin que la vulneración longeva en el tiempo de la ley permita alentar la existencia de un hábito contra ley implícitamente aceptado o aceptable, en tanto, que es indispensable una vez advertida la continua violación al ordenamiento jurídico, se restablezca el mismo con base en uno de los principios fundamentales de nuestro estado prescritos en el artículo 1.º constitucional, que no es otro que el Estado Derecho más cuando tiene el tinte de social, que implica la garantía efectiva de los derechos e implica tomar la medida de forma urgente.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el proveído proferido el 9 de octubre de 2024 por parte del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, y en su lugar se DECRETA la medida cautelar de suspensión provisional de los Acuerdos Núm. 003 y 007 de 29 de enero de 2010 y 31 de agosto de 2017, respectivamente, expedidos por el Concejo Municipal de San Luis de Palenque- Casanare, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER la actuación al Juzgado de origen dejando las constancias a que haya lugar.
Aprobado en Sala de la fecha, acta 10
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Magistrada