REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 850013333002-2017-00233-01 Demandante: Sonia Milena Bernal Granados Demandado: Departamento de Casanare Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA CONTRATO REALIDAD/ CONFIGURACIÓN DEL CONTRATO REALIDAD SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 11 de julio de 2024 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA (págs. 9 a 12 - consecutivo 001 cuaderno primera instancia) La señora Sonia Milena Bernal Granados, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Casanare, con el propósito de que se acceda a las siguientes pretensiones: 1.1. Declarar la nulidad del oficio No. 0448 calendado 29 de septiembre de 2016, proferido por el departamento de Casanare, mediante el cual resolvió de manera adversa la petición radicada por la señora Bernal Granados el 23 de agosto de 2016, tendiente a lograr el pago de los derechos prestacionales a los que considera tener derecho por el tiempo laborado entre el 09 de julio de 2012 y el 27 de abril de 2016. 1.2.
A título de restablecimiento del derecho solicita se condene a la entidad demandada a: i) Liquidar, reconocer y pagar a la señora Sonia Milena Bernal Granados el auxilio de cesantías, intereses sobre las cesantías, primas de navidad y de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, subsidio familiar, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, auxilios de alimentación y transporte y bonificación del 35% del salario. ii) Sufragar la indemnización por falta de pago, hasta que se cancele la totalidad de las prestaciones sociales adeudadas, en especial el auxilio de cesantías. iii) Reembolsar los pagos que por concepto de seguridad social tuvo que asumir la hoy demandante por concepto de seguridad social. iv) Pagar los intereses de mora que se generen por el incumplimiento de sus obligaciones legales y laborales. 1.3.
Se condene al departamento de Casanare al pago de costas y agencias en derecho. 1.4. Que los reconocimientos sean debidamente actualizados, conforme al IPC. 2.
HECHOS (pág. 3 a 9 consecutivo 001 cuaderno primera instancia) En el libelo se relatan los siguientes: 2.1. La señora Sonia Milena Bernal Granados fue contratada por el departamento de Casanare para prestar sus servicios en la actualización del archivo contractual en la Oficina Asesora Jurídica, a través de numerosos contratos de prestación de servicios, con los cuales se disfrazó una relación laboral, pues durante su ejecución se dieron los elementos de subordinación, cumplimiento de un horario de trabajo, acatamiento de órdenes del superior y el pago de una retribución periódica. 2.2.
Para la realización de las actividades contratadas, la señora Bernal Granados se valió de los medios y recursos que tiene el departamento de Casanare. 2.3. Nunca existió independencia en el cumplimiento de las funciones de la señora Bernal Granados, pues estuvo supeditada a las órdenes de sus superiores por la naturaleza de sus funciones. 2.4.
Las funciones desempeñadas por la señora Bernal Granados consistían en la elaboración de informes para los diferentes entes de control, sobre el desempeño y avance en el proceso y organización documental en el departamento de Casanare. 2.5. La señora Sonia Milena Bernal Granados recibió órdenes del secretario general, el director de Servicios Administrativos y las demás personas que ejercían funciones de dirección, confianza y manejo del departamento de Casanare. 2.6.
Las funciones desempeñadas por la señora Sonia Milena Bernal Granados, corresponden a las funciones generales de un cargo de la planta global del Departamento de Casanare. 2.7. La vinculación de la señora Bernal Granados transcurrió entre el 09 de julio de 2012 hasta el 27 de abril de 2016, por medio de contratos de prestación de servicios ininterrumpidos que se prorrogaron consecutivamente. 2.8.
A la demandante no le han reconocido las prestaciones sociales que percibe un trabajador de planta, con las mismas condiciones y cumpliendo un horario impuesto por el demandado. 2.9. El 23 de agosto de 2016, la señora Sonia Milena Bernal Granados reclamó ante el departamento de Casanare el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y derechos laborales que se adeudan por haber trabajado igual que el personal de planta, petición que fue resuelta de manera adversa por la entidad demandada. 2.10.
Señala la demandante que el departamento de Casanare le adeuda por concepto de prestaciones sociales, la suma de $363.650.243. 3. Fundamentos de derecho y concepto de violación. (pág. 13 a 22 consecutivo 001 cuaderno primera instancia) Cita los artículos 53, 122 y 125 de la Constitución Política; leyes 50 de 1990, 446 de 1998, 640 de 2001, 1071 de 2006 y 1285 de 2009, y decretos 1042 de 1978, 1078 de 1978, 1818 de 1998 y 2511 de 1998.
Refiere que, con el proceder del departamento de Casanare se vulneró el artículo 53 de la Constitución Política, por cuanto se han desconocido los derechos constitucionales del demandante en relación laboral que mantuvo con la referida entidad. Esgrime que, según el Consejo de Estado, una vez demostrada la subordinación y prestación personal del servicio, se debe entrar a reconocer la relación laboral con todas sus consecuencias.
Trae a colación entre otras, la sentencia del 15 de junio de 2011 dentro del proceso 1129-10, en la que se ratificaron los conceptos relativos al pago de las prestaciones sociales de los empleados. Manifiesta que el acto administrativo demandado se encuentra viciado de falsa motivación, porque va en contravía de la Constitución Política y de los actuales parámetros jurisprudenciales, en cuanto explica que, conforme al principio de la realidad sobre las formas, se impone la especial protección del Estado en igualdad de condiciones a la de los empleados de planta.
Señala el demandante que el departamento de Casanare incurrió en desviación de poder porque desconoció los artículos 2, 13, 25 y 53 de la Constitución Política pues con la vinculación del demandante se intentó ocultar la existencia de una verdadera relación laboral con el propósito de desconocer sus derechos y acreencias laborales. Finalmente indica que no se puede predicar la prescripción de algunos derechos laborales del demandante, por cuanto estos surgen con la misma sentencia y así lo explica el Consejo de Estado en providencia proferida el 6 de marzo de 2008, dentro del expediente 2152-06, con ponencia del consejero Gustavo Gómez Aranguren. 4.
Contestación de la Demanda (consecutivo 008 cuaderno primera instancia) Se opone a las pretensiones del demandante y refiere que en el presente asunto no se demuestra la presunta subordinación o dependencia de la demandante, por lo que se debe entender que simplemente no existió, pues los contratos de prestación de servicios celebrados con el departamento de Casanare se suscribieron teniendo en cuenta las calidades personales de la contratista y lo dispuesto en los artículos 81 de la Ley 1510 de 2013 y 3 del Decreto 1737 de 1998.
Indica que no se acredita la imposición de órdenes ni el cumplimiento de un horario, por cuanto aduce que las actividades fueron desarrolladas por la señora Sonia Milena Bernal Granados, bajo el principio de coordinación. Aduce que el departamento de Casanare pagó a la demandante valores correspondientes a honorarios, a causa de las diversas actividades contratadas, atendiendo a lo estipulado en los contratos suscritos y en cumplimiento de los objetos contractuales pactados, dineros que no constituyen salario.
Propone los siguientes medios exceptivos: i) Prescripción. Señala que debe resultar demostrada y afectar a todas las pretensiones formuladas, de conformidad con lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia del 19 de enero de 2015 dentro del expediente 3160-13. ii) Inexistencia del derecho demandado. Refiere que no es dable atribuir el valor legal que se alega en la demanda, por cuanto es necesario tener en cuenta que sin subordinación no hay una relación laboral y por el contrario si existe total independencia del demandante para prestar los servicios contratados a través de OPS, se colige que no hay lugar al pago de las prestaciones sociales reclamadas. iii) Buena fe.
El departamento ha respetado en todas las actuaciones que involucran a la demandante el principio de buena fe, pues no existen memorandos, llamados de atención o la entrega de un reglamento interno de trabajo para el desarrollo de los contratos. iv) Guarda del principio de legalidad preexistente en materia fiscal. Manifiesta que para el departamento era materialmente imposible efectuar reconocimientos y pagos de emolumentos sin sustento, pues no puede efectuarse gasto alguno cuyos recursos no estén previstos en el respectivo presupuesto. v) Inexistencia de subordinación. No hay prueba que acredite la relación subordinada entre la administración departamental y la parte demandante. 5.
Sentencia de primera instancia. (Consecutivo 045 - cuaderno primera instancia) El Juzgado accedió a las pretensiones de la demanda. Como soporte de su decisión señaló que con las pruebas decretadas se demuestra que la demandante cumplía funciones dentro del archivo central del departamento de Casanare, entre ellas, atención al cliente y gestión documental.
Esgrime que, en el presente asunto, se prueba que las actividades realizadas por la demandante corresponden a aquellas desarrolladas en la gestión ordinaria del archivo del departamento de Casanare, dependencia en la que estuvo vinculada, lo cual implicaba su prestación permanente en las instalaciones de la gobernación, con los elementos suministrados por el ente territorial, para desarrollar actividades de gestión documental bajo las directrices del jefe archivo del departamento de Casanare.
Sobre la imposición de órdenes, señala que, de conformidad con los testimonios recaudados, a la demandante le daba órdenes el jefe de archivo, en ocasiones de manera directa, conclusión que obtiene de los testimonios de Luis Navarro y Lucy Chaparro, quienes manifestaron que la señora Sonia Milena Bernal Granados desarrollaba sus actividades en el horario comprendido entre las 7:30 a.m. y las 12:00 M y de 2:00 p.m. y las 5:30 p.m. de lunes a viernes, el cual en ocasiones se extendía e incluso debían ir algunos sábados.
De otro lado expone que, las funciones realizadas por la demandante eran las mismas establecidas para los tres trabajadores de planta que había en la oficina de archivo, sin que exista diferencia entre el personal de planta y la demandante vinculada a través de OPS. Explica que con los contratos de OPS allegados al plenario, el término para contar la prescripción extintiva comenzaba a contar desde la fecha de terminación del contrato de trabajo, esto es desde el 29 de diciembre de 2010, 03 de diciembre de 2011 y 27 de abril de 2016.
Quiere decir lo anterior, que los plazos para reclamar los derechos prestacionales derivados de los periodos de vinculación laboral vencieron el 29 de diciembre de 2010, 03 de diciembre de 2011 y 27 de abril de 2016, respectivamente. Luego, respecto del primer y segundo periodo contractual se encuentra superado ampliamente el término de prescripción, configurándose este fenómeno en relación de los derechos de reconocimiento y pago de acreencias pretendidas del 09 de julio de 2009 al 03 de diciembre de 2011.
Señala que respecto al tercer periodo contractual de existencia de la relación laboral existente entre las partes, atendiendo a la fecha de presentación de la reclamación administrativa – 23 de agosto de 2016-, la solicitud se encuentra por dentro del término legalmente establecido para ello, y en consecuencia, no hay lugar a declarar prescripción alguna, por lo que, concluye que no prescribieron las prestaciones causadas en los periodos comprendidos entre el 07 de junio de 2012 y 27 de abril de 2016. 6.
Recurso de Apelación (Consecutivo 047 - cuaderno primera instancia) La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, sostiene que no se demostró la existencia de un cargo similar al desempeñado por la demandante en la planta de personal del departamento de Casanare, por lo que no hay forma de demostrar que estaba ejerciendo labores similares a las de un empleado público para solicitar la declaración judicial de un contrato realidad.
Argumenta que no se demostró que a la demandante se le exigiera el cumplimiento de reglamentos internos, ni se le sometiera al poder disciplinario, ni se le daban órdenes en cuanto a las labores que debía realizar, por lo que no se probó que existiera la subordinación continuada que exige la presunta relación laboral que se estaba alegando.
En cuanto a lo manifestado en los testimonios, señala que, debido a la naturaleza de los documentos públicos y el deber de guarda respecto de estos, las actividades debían ser desarrolladas en las instalaciones de la Gobernación, sin que eso significara la constitución de un contrato de trabajo. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 03 de octubre de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por entidad demandada (índice 004 – cuaderno primera instancia).
Los sujetos procesales guardaron silencio y el agente del Ministerio Público no emitió concepto. 1. Competencia El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la sentencia proferida el 11 de julio de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal. 2.
Problema jurídico Teniendo en cuenta los argumentos de la apelación la Sala debe determinar: ¿En el proceso se prueban los presupuestos de una verdadera relación laboral entre la demandante y el departamento de Casanare? 3. Tesis de la Sala Sí, con el acervo probatorio se demuestra el elemento de subordinación, por cuanto la señora Bernal Granados, en el desarrollo de sus actividades cumplió el mismo horario asignado a los empleados de planta, recibió órdenes de sus superiores, ejerció sus labores con los elementos suministrados por la entidad y se le hicieron llamados de atención y recibió remuneración. 4.
Premisas jurídicas Como el asunto de la referencia está encaminado a determinar si entre los extremos procesales del presente litigio se configuró una relación laboral - contrato realidad-, la Sala abordará el siguiente análisis normativo: El artículo 25 de la Constitución Política señala: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.
Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. A su turno, el artículo 53 ibídem preceptúa que la Ley a través de la cual se expida el estatuto de trabajo debe tener los siguientes principios mínimos fundamentales: “(…) Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad”.
La Ley 80 de 1993, en su artículo 32, numeral 3, define los contratos de prestación de servicios, como aquellos que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades que estén relacionadas con el funcionamiento de la entidad, contratos que sólo pueden celebrarse con personas naturales, cuando las actividades contratadas no puedan realizarse con personal de planta o requiera de conocimientos especializados, los cuales no generan relación laboral ni dan lugar al reconocimiento de prestaciones sociales.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-392 de 20171, explicó de manera clara, los conceptos de contratos de prestación de servicios, relación laboral con el Estado y primacía de la realidad sobre las formas: “El contrato de prestación de servicios con el Estado supone la existencia de una obligación de hacer a cargo del contratista, quien goza de autonomía e independencia desde el punto de vista técnico y científico, y ejerce sus labores por un tiempo determinado, situación que no da derecho al reconocimiento de las prestaciones derivadas del contrato de trabajo.
Por otro lado, existirá una relación laboral cuando, independientemente de la denominación que las partes asignen a un contrato, se presten servicios personales, se pacte una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre quien desempeña la labor y, se acuerde una contraprestación económica.
Además de los tres elementos propios de las relaciones laborales, la permanencia en el empleo es un criterio determinante para reconocer si en un caso concreto se presenta una relación laboral. En concordancia con la consideración anterior, la Sala pasará a definir y caracterizar el principio de primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral.
El principio de la primacía de la 1 MP. GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en la Carta Política, opera cuando se celebra un contrato de prestación de servicios para esconder una relación laboral. Así pues, si se configura una relación laboral bajo la denominación de contrato de prestación de servicios, el efecto del principio mencionado se concretará en la protección del derecho al trabajo y las garantías laborales.” De la jurisprudencia previamente citada, se colige que el contrato de prestación de servicios se desvirtúa, cuando se identifica que, en el desarrollo de la ejecución contractual, están presentes los tres elementos esenciales de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración, y la subordinación, caso en el cual, surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la realidad sobre las formas.
CONTRATO REALIDAD – PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS El Consejo de Estado en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 explicó que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política.
En dicha providencia precisó: “(…) el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales”2 (Negrilla fuera de texto) 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente No. 23001233300020130026001(00882015) C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: Lucinda María Cordero, demandado: municipio de Ciénaga Así mismo, la citada Corporación señaló que la parte demandante debe probar la existencia de los elementos esenciales de una relación laboral: “Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte demandante demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral”.3 Con fundamento en lo anterior, para que se pueda predicar la existencia de un contrato realidad, la parte demandante debe acreditar la prestación personal del servicio, la permanencia en las actividades para las cuales fue contratado y que las mismas son inherentes a la misión de la entidad, de manera que se permita efectuar una comparación con los empleados de planta.
Así mismo, debe probar el pago de la remuneración por la labor prestada y el presupuesto primordial de subordinación y dependencia, esto es, que desborde las facultades de coordinación, pues debe tenerse en cuenta que este es el elemento más importante cuando de contrato realidad se trata, pues es el que tipifica el contrato de trabajo o la relación laboral, así lo expone el Consejo de Estado en la sentencia de unificación previamente citada: “En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o 3 Consejo de estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente No. 81001-23-33-000- 2012- 00020-01(0316-14), C.P. Gerardo Arenas Monsalve, medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: Magda Viviana Garrido Pinzón. dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente”.4 Sobre el mismo presupuesto el Consejo de Estado, explica: “La carga de demostrar que una relación laboral se encubrió a través de contratos de prestación de servicios corresponde a la parte demandante, a fin de deprecar las prestaciones que se deriven de ella, por lo que en este caso, era al actor a quien correspondía acreditar que se encontraba en situación de continuada subordinación y dependencia, en cuanto tenía que cumplir idénticas funciones que el personal de planta, en horarios fijados unilateralmente por la entidad demandada y bajo las órdenes de sus superiores.
El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, es decir, cuando: i) la prestación de servicio es personal; ii) subordinada de manera continua; y iii) remunerada. La figura del contrato realidad, sostiene la jurisprudencia, se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales.
Como en esta clase de asuntos la carga de la prueba corresponde a quien pretende demostrar la existencia de la relación laboral.”5 (negrilla fuera de texto). Es del caso precisar, que el Consejo de Estado en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 20216, explica la celebración de los contratos de prestación de servicios debe efectuarse por el término estrictamente indispensable que se estima para que el contratista cumpla con el objeto del contrato, evitando que esta clase de contratos tengan 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente No. 23001233300020130026001(00882015) C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: Lucinda María Cordero, demandado: municipio de Ciénaga 5 CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA; sentencia 11 de abril de 2019, radicación número: 63001-23-33-000- 2014-00232-01(2733-16), consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ, Actor: ALBERTO PADILLA BETTIN;
Demandado: RED SALUD ARMENIA ESE. 6 CONSEJO DE ESTADO; SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO; SECCIÓN SEGUNDA; Sentencia de unificación por importancia jurídica; 9 de septiembre de 2021. Asunto: SENTENCIA DE NIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA CONFORME AL ARTÍCULO 271 DE LA LEY 1437 DE 2011; Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016);
Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz; Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro ánimo de permanencia. Igualmente señala que, una vez establecida la existencia de una verdadera relación laboral, se debe analizar si se produjo la ruptura de la unidad contractual extendiendo el término de solución de continuidad a 30 días hábiles. 4.1.2.
Subordinación El contrato realidad se configura cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus instalaciones, con sus elementos de trabajo y bajo la imposición de órdenes que desbordan las necesidades de coordinación. En la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 el Consejo de Estado explica el mencionado elemento de la siguiente manera: “En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente”.7 Igualmente en pronunciamiento posterior, la citada Corporación señala que es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento respecto al modo, tiempo, cantidad de trabajo, se le imponen reglamentos y que la parte actora que aduce la configuración de un contrato realidad debe demostrar la permanencia, esto es que la labor que desarrolla sea inherente a la entidad o que exista similitud en las actividades realizadas como parámetro de comparación con los demás empleados de planta, además de aquellas que 7 Sentencia de unificación proferida el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. necesariamente se analizan para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios, una verdadera relación laboral.8 5. Premisas fácticas ✓ La demandante estuvo vinculada al departamento de Casanare desde el 09 de julio de 2009 hasta el 27 de abril de 2016, a través de diferentes órdenes de prestación de servicios, de la siguiente manera (págs. 29 a 44 del consecutivo 001, cuaderno primera instancia): CONTRATO DURACIÓN OBJETO HONORARIOS INTERRUPCIÓN 09-04- 00300 del 09 de julio de 2009 Cinco (5) meses y quince (15) días.
Desde el 15/07/2009 hasta el 29/12/2009. Realizar el apoyo de la ordenación y foliación del archivo central de la gobernación de Casanare. $5.882.475 23 días hábiles 0273 del 29 de enero de 2010 Once (11) meses. Desde el 01/02/2010 hasta el 30/12/2010. Clasificación y signaturización y reubicación de las unidades de conservación (Cajas, carpetas y tomos) del fondo acumulado del archivo central de la gobernación de Casanare. $12.720.344 87 días hábiles 0558 del 03 de mayo de 2011 Siete (7) meses.
Desde el 06/05/2011 hasta el 05/12/2011. Realizar la clasificación y signaturización de la documentación en las unidades de almacenamiento, en el archivo central de la gobernación de Casanare. $11.575.515 127 días hábiles 1183 del 07 de junio de 2012 Seis (6) meses y veinte (20) días. Desde el 08/06/2012 hasta el 27/12/2012.
Realizar la clasificación y signaturización de la documentación en las unidades de almacenamiento desde la línea 88 a 151 del fondo acumulado en el archivo Central de la gobernación de Casanare. $12.000.000 21 días hábiles 8 CONSEJO DE ESTADO; SECCIÓN SEGUNDA; SUBSECCIÓN B; consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; 6 de mayo de 2021;
Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 50001-23-31-000-2011-00304-01 (2079- 2018); Demandante: Eider Orlando del Río Carrillo Demandada: Empresa Social del Estado (ESE) Hospital Departamental de Villavicencio (Meta). 0264 del 25 de enero de 2013 Siete (7) meses. Desde el 28/01/2013 hasta el 27/08/2013. Realizar la clasificación y signaturización de la documentación en las unidades de almacenamiento desde la línea 104 a 151 del fondo acumulado en el archivo Central de la gobernación de Casanare. $13.104.000 13 días hábiles 1561 del 13 de septiembre de 2013 Tres (3) meses.
Desde el 13/09/2013 hasta el 12/12/2013. Apoyo profesional para realizar la clasificación, ordenación y descripción de 30 metros lineales de documentación en el fondo acumulado del Archivo Central de la gobernación de Casanare. $8.720.274 24 días hábiles 0276 del 20 de enero de 2014 Seis (6) meses. Desde el 20/01/2014 hasta el 19/07/2014.
Prestar los servicios profesionales para apoyar la organización técnica archivística de la documentación contractual vigencias 2007-2011 de la gobernación de Casanare. $22.176.000 18 días hábiles 1932 del 14 de agosto de 2014 Cuatro (4) meses. Desde el 14/08/2014 hasta el 13/12/2014. Prestar los servicios profesionales para actualizar el archivo contractual de las vigencias 2007-2011 a cargo de la oficina asesora jurídica de la gobernación de Casanare. $12.320.000 20 días hábiles 0045 del 14 de enero de 2015 Cuatro (4) meses.
Desde el 14/01/2015 hasta el 13/05/2015. Prestar los servicios profesionales para actualizar el archivo contractual de las vigencias 2007-2011 a cargo de la oficina asesora jurídica de la gobernación de Casanare. $12.320.000 15 días hábiles 1211 del 04 de junio de 2015 Seis (6) meses. Desde el 04/06/2015 hasta el 03/12/2015.
Prestar los servicios profesionales para actualizar el archivo contractual de las vigencias 2007-2011 a cargo de la oficina asesora jurídica $18.480.000 No hubo interrupción de la gobernación de Casanare. 2023 del 04 de diciembre de 2015 Veinte (20) días. Desde el 04/12/2015 hasta el 23/12/2015. Prestar los servicios profesionales para actualizar el archivo contractual de las vigencias 2007-2011 a cargo de la oficina asesora jurídica de la gobernación de Casanare. $2.053.330 26 días hábiles 0009 del 27 de enero de 2016 Tres (3) meses.
Desde el 02/02/2016 hasta el 01/05/2016. Prestar los servicios profesionales para la organización técnica archivística de la documentación contractual de la gobernación de Casanare. $11.088.000 La vinculación terminó el 27 de abril de 2016 ✓ Se evidencia en los contratos antes relacionados, que se pactaron las siguientes actividades: a) Prestar apoyo profesional en la orientación de las diferentes acciones, relacionadas con la actualización del Archivo Contractual, a cargo de la Oficina Asesora Jurídica. b) Coadyuvar en la clasificación del Archivo documental y actualización de instrumentos de recuperación de información y consulta. c) Apoyar las actividades de preparación y realización de transferencias primarias de documentación contractual que haya cumplido su retención en etapa de gestión, o que por disposición administrativa deba trasladarse al archivo central. d) Elaborar informes y documentos sobre el desempeño y avances en el procedimiento y organización documental. e) Aplicar las sugerencias y recomendaciones que la Oficina de Control Interno de Gestión y la Secretaría General impulsan para el Fortalecimiento y mejoramiento continuo del Sistema de Gestión Integral MECI-CALIDAD. ✓ En el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales del Departamento de Casanare no se encuentra un empleo de planta con las mismas funciones desarrolladas por la demandante; sin embargo, en el informe allegado por el Departamento de Casanare, respecto de las funciones desarrolladas por la señora Bernal Granados se indicó lo siguiente: ✓ En su declaración el señor Luis Fernando Navarro Sánchez, que fue compañero de trabajo de la señora Sonia Bernal, señaló que el personal de planta era insuficiente ya que solo había una persona y los demás estaban contratados mediante órdenes de prestación de servicios.
Relata que los documentos no se podían sacar de la Oficina de Archivo, que los elementos con los que desarrollaban sus labores eran propiedad del departamento y que el pago se efectuaba luego de cumplir con la presentación de informes de las actividades realizadas. Manifestó que tenían un jefe inmediato que era el señor Pedro Pinzón, jefe del archivo, que el daba las órdenes sobre lo que debían realizar, concedía permisos y organizaba reuniones a las que debían asistir. ✓ Por su parte, la señora Lucy Chaparro Ramírez relató que la demandante debía atender público interno y externo, que utilizaban elementos suministrados por el departamento para realizar sus labores, las cuales solo podían ser desarrolladas dentro de la sede del Archivo Central, donde cada uno tenía un puesto de trabajo y debían obedecer a las órdenes del jefe de archivo y del ente territorial en general.
Señaló que debían cumplir el mismo horario que todos los empleados de planta, es decir, de 7:30 a.m. a 12:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 5:30 p.m., pero en ocasiones este horario podía extenderse por el cumplimiento de sus funciones; además, había una planilla a la entrada de la oficina de archivo en la que se controlaba la entrada y salida del personal.
CASO CONCRETO En el Sub examine, la entidad demandada solicita se revoque la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda por cuanto considera que en el presente asunto no se acreditó la subordinación, ya que a la demandante no se le exigió el cumplimiento de reglamentos internos, ni se le sometió al poder disciplinario, ni se le daban órdenes en cuanto a las labores que debía realizar; y que el relato de los testigos sobre la imposibilidad de sacar los documentos de las instalaciones de la gobernación se debía a la naturaleza y el deber de guarda de los documentos públicos.
Examinadas las pruebas, el Tribunal evidencia la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación, por cuanto las actividades descritas en los contratos de prestación de servicios, le exigían a la señora Sonia Milena Bernal Granados permanencia y disponibilidad en el archivo central del departamento de Casanare, pues eran de aquellas que requería el personal de la administración por cuanto tenían relación directa con los trámites contractuales adelantados por la entidad, su correcto archivo, la clasificación de la documentación y actualización de instrumentos de recuperación y consulta de información, así como el seguimiento de las sugerencias y recomendaciones que la Oficina de Control Interno de Gestión y la Secretaría General impulsan para el fortalecimiento del Sistema de Gestión Integrado MECI-CALIDAD.
De igual manera, el elemento subordinación se acredita con lo expuesto por las testigos, en cuanto señalaron que la señora Sonia Bernal asistió a las actividades institucionales realizadas por la entidad, cumplió el mismo horario que los empleados de planta y recibió órdenes del jefe Archivo, que controlaba la asistencia de los trabajadores por medio de una planilla que se encontraba en la entrada de dicha dependencia. Así las cosas, se concluye que sí se configura el elemento de subordinación, pues las actividades realizadas por la señora Sonia Milena Bernal Granados se enmarcan dentro del giro ordinario de las actividades propias de la Oficina de Archivo en lo atinente a los asuntos de documentación contractual, las cuales no fueron desarrolladas de manera autónoma, pues requerían la orden del jefe de la Oficina de Archivo que hizo las veces de supervisor, para lo cual cumplió un horario y desempeñó su labor de manera presencial con equipos de la entidad.
En consecuencia, se acreditó la existencia de una relación laboral entre el departamento de Casanare y la aquí demandante, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia. COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20219, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la parte demandada ni elemento de juicio que así lo amerite.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia estimatoria proferida el 11 de julio de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. 9 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase al Juzgado de origen, previas constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, Acta N° 5)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE -SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrada Magistrado LFFN