REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho DEMANDANTE: Darwin de Jesús Aguirre Agudelo DEMANDADO: Nación– Ministerio de Defensa – Ejército Nacional EXPEDIENTE: 85001-33-33-001-2022-00168-01 MAGISTRADA SUSTANCIADORA: AURA PATRICIA LARA OJEDA IMPROCEDENCIA RECHAZO DE DEMANDA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 08 de febrero de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante el cual deja sin efectos el auto admisorio y se rechaza la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Actuaciones procesales
1.1.1. LA DEMANDA Por conducto de apoderado judicial del señor Darwin de Jesús Aguirre Agudelo, solicita se inaplique el Decreto 1161 del 2014 y se declare la nulidad del acto administrativo N° 2022311001714581: MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF- COPER-DIPER-1.10 del 10 de agosto de 2022, que negó el reconocimiento y reajuste del subsidio de familiar conforme a lo señalado en el artículo 11 de Decreto Ley 1794 de 2000, equivalente al (4%) de su salario básico mensual más la prima de antigüedad.
A título de restablecimiento del derecho, pretende que se ordene a Nación– Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, reconocer y pagar el reajuste del subsidio familiar, debidamente actualizado e indexado, por concepto de las TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-001-2022-00168-01 2 sumas correspondientes al retroactivo del susidio familiar, desde dicha causación, junto con el pago de intereses a que haya lugar.1
1.1.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. Por su parte, la entidad demandada propuso como excepción, entre otras, la ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta porque no se atacó el acto administrativo que reconoció el subsidio familiar, esto es, la orden administrativa de personal 1887 del 30 de agosto de 2014.
En este sentido precisó que: i) El demandante debió incoar los recursos procedentes contra aquel acto administrativo para reclamar el subsidio familiar de la forma que hoy lo solicita a través de derecho de petición ii) La aludida orden administrativa de personal se encuentra en firme y, por tanto, las discusiones respecto de lo allí decidido no pueden revivirse con la presentación de un derecho de petición iii) De nada serviría declarar la nulidad del acto demandado si en el mundo jurídico continua con efectos el acto que reconoció el derecho al actor, del cual se presume su legalidad, de modo que resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo en el presente asunto2 1.2.
Decisión recurrida3 El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, en auto proferido el 08 de febrero de 2024 consideró que, el acto administrativo en que se dispuso reconocer al soldado profesional la partida correspondiente al subsidio familiar, es el que contiene la voluntad de la administración y crea el derecho, y no el oficio No 2022311001714581 MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COPER-DIPER— 1.10 del 10 de agosto de 2022, a través del cual se niega la solicitud de reajuste y cuya nulidad se solicita.
En virtud de ello concluyó que, el acto administrativo que reconoce el subsidio familiar es el que define el derecho y está sujeto a los términos de caducidad establecidos para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1 Despacho de Origen - Índice 0003- 9_ED_001DEMANDA(.pdf) 2 Despacho de Origen - Índice 0003 - 7_ED_008CONTESTACIONDEMA(.pdf) 3 Despacho de Origen - Índice 0004.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-001-2022-00168-01 3 y señala que, la solicitud de reajuste elevada por el actor que dio origen al acto acusado se entiende como una solicitud de revocatoria directa no susceptible de control judicial. De manera que, como el subsidio familiar no es una prestación periódica, la orden administrativa de reconocimiento proferida el 30 de agosto de 2014, constituía el acto por demandar dentro de los cuatro meses siguientes en los términos del literal d) numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
En consecuencia, dispuso: 1.3. Recurso de apelación4 Inconforme con la decisión, la parte demandante en su recurso afirma que es errónea la tesis del Juzgado, teniendo en cuenta que la OAP 1887 del 30 de agosto de 2014 no es un acto administrativo definitivo, porque la administración no se pronunció sobre el subsidio de familiar consagrado en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000.
Agrega que la situación jurídica derivada del acto acusado, es distinta a la de la Orden Administrativa de Personal del 30 de agosto de 2014, dado que la decisión acusada constituye un acto administrativo particular y concreto en el que la administración pone fin y resuelve una situación jurídica totalmente diferente a la mencionada OAP, que en un principio reconoció el subsidio familiar a favor del señor Darwin de Jesús Aguirre Agudelo, y por ende es susceptible de control judicial de manera individual, sin que sea necesario enjuiciar los actos administrativos que fueron proferidos con anterioridad. 4 Despacho de Origen - Índice 0007.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-001-2022-00168-01 4 Señala que, su pretensión principal es la aplicación del precedente jurisprudencial determinado por el Consejo de Estado en sentencia del 08 de junio de 2017 proferida dentro del proceso con radicado 2010-065, donde se declaró la nulidad con efectos ex tunc del Decreto 3770 de 2009 que derogó la Ley 1794 de 2000 y por ende revivió la normatividad anterior, situación que no fue decidida en las órdenes administrativas de personal que alega la entidad accionada no fueron demandadas.
Refiere que para los soldados profesionales que devengan el subsidio familiar, si es una prestación periódica y que así lo expone el Consejo de Estado en la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 8 de mayo de 2008, radicado interno 0932-07 y la sentencia de 13 de febrero de 2014, Rad. 2011- 00117-01, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la cual “se determinó que las prestaciones periódicas son aquellos pagos corrientes que le corresponden al trabajador originados en una relación laboral o con ocasión a ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, pero que una vez finalizado el vínculo laboral las denominadas prestaciones dejan de serlo, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional que pueden ser demandados en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral”.
Adujo, además, que la caducidad no operaba frente a los actos administrativos que contenían la decisión de reconocimiento de la prestación contenida en cualquier obligación de orden laboral que tuviera el carácter de periódica, pero sí frente al acto administrativo que resolvía en forma negativa el reconocimiento de ésta. Por lo anterior, considera que al señor Darwin de Jesús Aguirre Agudelo le asiste el derecho al subsidio familiar mes a mes durante su relación laboral, pues dicha prestación es periódica y al solicitar su reajuste, la respuesta negativa de la administración es susceptible de control judicial.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Procedencia del recurso de apelación El artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, estableciendo las providencias que son susceptibles de apelación dentro TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-001-2022-00168-01 5 de los cuales se enlista en el numeral 1° el que rechace la demanda o su reforma.
(…). En el presente asunto, el recurso de alzada se interpone contra el auto que rechazó la demanda, providencia emitida el 08 de febrero de 2024 y, que dejo sin efectos el auto admisorio de la demanda de fecha 09 de diciembre de 2022, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal. Luego la apelación es procedente y se presentó en la oportunidad debida, porque se notificó la decisión el 9 de febrero del 20245 y el recurso fue radicado 12 de febrero de 20246.
Por tanto, es procedente y fue interpuesto en término. 2.2. Problemas jurídicos ¿Es susceptible o no de control judicial el acto que resuelve la solicitud de reajuste del subsidio familiar? en caso afirmativo, ¿el presente medio de control fue presentando o no de manera oportuna en los términos del artículo 164 del CPACA? 2.3.
Tesis de la Sala La respuesta al primer problema jurídico es afirmativa, porque el acto de reconocimiento del subsidio familiar es autónomo y pese a su firmeza, se puede solicitar el reajuste o reliquidación mientras subsistan sus causas y se esté devengando, generando con ello un pronunciamiento de la administración susceptible de reproche judicial, como es el caso del oficio 2022311001714581: MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COPER-DIPER-1.10 del 10 de agosto de 2022, aquí demandado.
En cuanto al segundo aspecto planteado, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el subsidio familiar no constituye una prestación periódica, por lo cual, los actos que decidan sobre su reconocimiento o reliquidación están sujetos a los términos de caducidad establecidos para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En el sub examine, la decisión controvertida fue proferida el 10 de agosto del 2022 y la demanda fue radicada el 22 del mismo mes y año; de tal manera que, se presentó de 5 Índice samai 006 Primera instancia 6 Índice samai 00 Primera instancia TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-001-2022-00168-01 6 manera oportuna en los términos del literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA. 2.4.
Premisas jurídicas 2.4.1 Actos administrativos susceptibles de control judicial La Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 17 de noviembre de 20167, define el acto administrativo como toda manifestación de la administración con capacidad para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, esto es, una decisión encaminada a producir efectos jurídicos en los derechos u obligaciones de los administrados, sean subjetivos, personales, reales o de crédito.
En igual sentido, explica el órgano de cierre que, no todos los pronunciamientos de la administración tienen la vocación de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, pues hay manifestaciones que no tienen tales características, como son los actos de trámite, que le permiten a la autoridad administrativa impulsar una actuación que es necesaria para la formación del acto administrativo definitivo. 2.4.2 De la caducidad respecto de pretensiones relacionadas con el reajuste del subsidio familiar.
En cuanto a la naturaleza del subsidio familiar, el Consejo de Estado en providencia del 13 de agosto de 2021, explica que este no ostenta la condición de prestación periódica: “(…) [L]as prestaciones periódicas son aquellas prestaciones sociales y salariales originadas en la relación laboral o con ocasión de ella, que se perciben habitualmente por el trabajador como beneficio para cubrir riesgos o necesidades derivadas del trabajo o como retribución del mismo, siempre que la periodicidad de las mismas se encuentre vigente.
(…) [E]l subsidio familiar es una prestación social, que el legislador establece para los trabajadores de bajos ingresos, con la finalidad de solventar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia. Sin embargo, pese a que se percibe mensualmente, el Subsidio Familiar no constituye una prestación 7 Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez 17 de noviembre de 2016.
Radicación número: 110010325000200900014- 00 (ac) y 15 de octubre de 2019 Radicación número: 25000-23-42-000-2017-01441-01(1846-19) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-001-2022-00168-01 7 periódica, pues la finalidad de legislador consistió en crear un beneficio a favor del empleado de bajos recursos que no devenga más de 4 SMLMV, para el sostenimiento de su vida familiar y no para cubrir riesgos o necesidades derivadas del trabajo.
(…)”8 (negrillas fuera del texto). Así las cosas, en los términos del literal d) artículo 164 del C.P.A.C.A. modificado por las solicitudes de nulidad del acto administrativo que niega la reliquidación del subsidio familiar debe presentarse dentro de los 4 meses siguientes a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, por no ser una prestación periódica. 2.5.
Premisas fácticas ✓ El demandante, con escrito del 17 de julio de 2022 elevó derecho de petición al Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, radicado bajo el número 772938 en los siguientes términos: (Primera instancia índice Samai 003 1_ed_002anexos página 2) (…) 8 CONSEJO DE ESTADO. Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Agosto 13 de 2021.
Radicación número: 25000- 23-42-000-2013-04902-01. Actor: HILDA PRUDENCIA FIQUE GAVILÁN. Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-001-2022-00168-01 8 ✓ La entidad accionada dio respuesta a la anterior solicitud el 10 de agosto de 2022 a través del oficio 2022311001714581: MDN-COGFM-COEJC- SECEJ-JEMGF-COPER-DIPER-1.10.
(Primera instancia índice Samai 003 1_ed_002anexos página 14) (…) ✓ El presente medio de control fue radicado el 22 de agosto de 20229 2.6. Caso Concreto En el presente asunto, la parte actora pretende que se declare la nulidad del oficio 2022311001714581: MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COPER-DIPER-1.10 del 10 de agosto de 2022, por el cual le fue negado el reajuste del subsidio familiar según lo regulado por el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, equivalente al 4% de su salario básico mensual más la prima de antigüedad.
A su turno, el juez de instancia consideró que dicho acto administrativo no era susceptible de control judicial. De conformidad con lo relacionado en las premisas fácticas, encuentra la Sala que, mediante orden administrativa de personal OAP No. 1887 del 30 de agosto de 2014 se reconoció al actor el subsidio familiar bajo los parámetros del Decreto 1161 de 2014.
No obstante, el fundamento de la petición que dio origen al acto 9 Primera instancia índice Samai 003. Archivo 3_ED_004ACTAREPARTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-001-2022-00168-01 9 acusado es la sentencia del 8 de junio de 2017, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente N. ° 11001-03-25-000-2010-00065-00, que declaró, con efectos ex tunc, la nulidad del Decreto 3770 de 2009 el cual había derogado el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000.
De manera que, lo pretendido en el presente medio de control es verificar la procedencia del reajuste del referido subsidio, con aplicación del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 que fue nuevamente introducido al ordenamiento jurídico tres años después del reconocimiento efectuado en la citada orden administrativa de personal No. 1887.
En este sentido, no comparte la Sala el criterio del juez de instancia, según el cual, en este evento el acto a demandar era la referida orden administrativa y no podía solicitarse una reliquidación, pues es claro que el acto de reconocimiento del subsidio familiar es autónomo y pese a su firmeza, puede gestionarse el reajuste o reliquidación mientras subsistan sus causas y se esté devengando, generando con ello un pronunciamiento de la administración susceptible de reproche judicial, como es el caso del acto aquí demandado.
Ahora bien, como el subsidio familiar no constituye una prestación periódica los actos que decidan sobre su reconocimiento o reliquidación están sujetos a los términos de caducidad establecidos para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En el sub examine, la decisión controvertida fue proferida el 10 de agosto del 2022 y la demanda fue radicada el 22 del mismo mes y año, por tanto, resulta diáfano que fue presentada de manera oportuna en los términos del literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA.
Corolario de lo expuesto, al ser el oficio 2022311001714581: MDN-COGFM- COEJC-SECEJ-JEMGF-COPER-DIPER-1.10 del 10 de agosto de 2022 susceptible de control judicial y haberse demandado su nulidad en tiempo, corresponde revocar la decisión apelada para que, en su lugar, se continue con el trámite pertinente. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Casanare, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-33-33-001-2022-00168-01 10 RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido 08 de febrero de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante el cual se rechaza la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por el señor Darwin de Jesús Aguirre Agudelo en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, por Secretaría remítase el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 3)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE-SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE-SAMAI FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE-SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrada Magistrado