TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE CONJUEZ SUSTANCIADOR: JAVIER VICENTE BARRAGÁN NEGRO Yopal, veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 85001-3333-001-2017-00313-02 Demandante: OSWALDO NARANJO VELOZA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE TUNJA Procede la Sala a resolver, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del Juzgado Primero Administrativo Del Circuito Judicial De Yopal del 24 de septiembre de 2020, la cual accedió a las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesta por OSWALDO NARANJO VELOZA, empleado de la Rama Judicial.
I.
ANTECEDENTES 1.1.- Demanda y Contestación. El 16 de agosto de 2017, el señor OSWALDO NARANJO VELOZA por intermedio de apoderado judicial, empleado de la Rama Judicial interpuso demanda de Nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo DESTJ16-399 de fecha 10 de febrero de 2016 y resolución 2314 de fecha 13 de mayo de 2016, proferidos por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Tunja, a través del cual negó la reliquidación de todas las prestaciones sociales del actor, causadas en los años 2013, 2014, 2015, 2016, y las que hacia el futuro se generen con ocasión al vínculo laboral, teniendo en cuenta la bonificación judicial como factor salarial prevista en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, como adición y agregado a la asignación básica mensual, la reliquidación de todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, teniendo como base de liquidación el 100% del sueldo básico mensual legal, más la bonificación mensual con carácter y efectos salariales existentes entre lo liquidado y lo que se debe liquidar, incluyendo la bonificación mensual como factor salarial.
Como pretensión adicional solicitó a título de restablecimiento del derecho se condene a La NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DEAJ, a reliquidar todas las prestaciones sociales de los actores, causadas en los años 2013, 2014, 2015, 2016, y las que hacia el futuro se generen con ocasión al vínculo laboral, teniendo en cuenta la bonificación judicial como factor salarial. 1.2.- Los hechos y concepto de la violación que sustentan la demanda se pueden condensar de la siguiente forma: EL señor OSWALDO NARANJO VELOZA, labora al servicio de la Rama Judicial, ocupando el cargo de Técnico de Sistemas grado 11 en el Tribunal Administrativo de Casanare.
La vinculación del servidor de la Rama Judicial, se realizó con posterioridad al decreto 53 de 1993, por lo que se aplica el régimen salarial previsto en esta norma, llamado régimen de acogidos. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Pág 2 NRD RAD. No. 85001-3333-001-2017-00313-02 La prima creada por el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, fue plenamente reconocida en el Art. 1 de la Ley 332 de 1996, al expresar esta disposición que dicha prestación hará parte del ingreso base de liquidación de la pensión. Afirma el demandante que de la lectura de esta última norma y de la aclaración que se realizó en la ley 476 de 1998, no se encuentran excepcionados de la prima especial quienes se hubieran acogido al régimen previsto en el decreto 53 de 1993 y a aquellos que ingresen de manera posterior a la entrada en vigencia de esta norma.
El gobierno nacional, en consideración de que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, deben obtener igual remuneración a reglamentó y reconoció a éstos, esta prestación en los decretos anuales a través de los que se determina el régimen salarial y prestacional para la Rama Judicial, a semejanza se cómo se regló para jueces, magistrados, agentes del servicio público, previniendo que “el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial sin carácter salarial.” Las declaratorias de nulidad del Consejo de Estado ocasionaron que el Gobierno dejara de regular la prima especial para la Fiscalía en los decretos que reglamentan el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, lo que a su vez ocasionó que se dejara de pagar a los servidores públicos beneficiarios.
Luego de la declaratoria de nulidad de los decretos que reglamentaban la prima especial para la Fiscalía, esta institución siguió liquidando las prestaciones a los actores con el 100% del salario básico, sin realizar la reducción salarial, no obstante, no ha cancelado el 30% adicional equivalente al emolumento reconocido en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992.
Los actores a través de apoderado, solicitaron el 19 de diciembre de 2016, Se ordene la reliquidación de todas las prestaciones sociales, causadas en los años 2013, 2014, 2015 y 2016 e inclusive las que en el futuro se generen con ocasión del vínculo laboral, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. Producto de dicha operación, solicito se pague los valores que ella arroje, efectuando sobre los mismos la respectiva indexación desde, cuando debió hacerse efectivo su pago hasta cuando se confirme el mismo, teniendo en cuenta la variación anual del IPC certificada por el DANE.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, mediante acto administrativo DESTJ16-399 de fecha 10 de febrero de 2016 y resolución 2314 de fecha 13 de mayo de 2016, negó la solicitud. Este acto administrativo fue notificado en debida forma, indicando que procede el recurso de reposición y apelación para agotar la vía gubernativa, los cuales fueron interpuestos en oportunidad legal, sobre el último la Rama Judicial guardó silencio, no hubo pronunciamiento alguno. Por esta razón, para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la actora se da por notificada por conducta concluyente.
La Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja propuso en el escrito de contestación de la demanda las excepciones cumplimiento de un deber legal, cobro de lo no debido, Buena fe. En cuanto al primer argumento, la entidad señaló que canceló todos los salarios y prestaciones sociales de los servidores, de acuerdo con el régimen vigente para los años en que estos se encontraban vinculados a la entidad pública, que aquello que se solicita es un derecho no concedido por el ordenamiento jurídico y, por tanto, no existe discrecionalidad alguna para emitir un acto administrativo reconociendo la prima especial.
De igual modo, señala que ya el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la legalidad de los Decretos que hasta el año 2003 consagraron la prima especial señalando que los funcionarios que se hubieran vinculado con posterioridad a la entrada en Vigencia del decreto 53 de 1993 no eran destinatarios del reconocimiento realizado en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, aspecto que además se desprende no sólo de la ley marco sino de las leyes 332 de 1996 y 476 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Pág 3 NRD RAD.
No. 85001-3333-001-2017-00313-02 de 1998. Subraya que se trata de una posición uniforme de la jurisprudencia administrativa, la cual en sede de nulidad simple ha precisado la no procedencia de la prima técnica en casos como los de la demandante. Es así como, la Bonificación Judicial constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, su estructuración busca dentro de los límites constitucionales establecer en el reconocimiento de lo Bonificación unos efectos determinados que encuadran dentro de la libertad de configuración de que gozan las autoridades legislativas y excepcionalmente las autoridades administrativas, cuando están revestidas de facultades especiales; su calificación como factor salarial tiene efectos, dice la norma, en la base de cotización de los sistemas generales de pensiones y de seguridad social en salud, no en otras áreas.
¡A propósito de este tema este tema ha dicho la sección segunda de la sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado que las bonificaciones por servicios constituyen factor salario! para los fines de establecer la base de liquidación de la pensión de jubilación. II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal del 24 de septiembre de 2020, resolvió lo siguiente: “… PRIMERO.- Declarar infundada y no procedente la excepción propuesta por la Entidad demanda de cobro de lo no debido.
SEGUNDO. - Inaplicar por inconstitucionalidad e ilegal la expresión: “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el decreto 383 de 2013, conforme a lo expuesto en la parte motiva. TERCERO.- Declarar que la Bonificación Judicial hace parte del salario del demandante para efectos de liquidación de prestaciones sociales.
CUARTO. - Declarar la nulidad de los actos administrativos DESTJ16-399 de fecha 10 de febrero de 2016 expedido por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Tunja – Boyacá; Resolución No 2314 del 13 de mayo de 2016, por medio del cual se resuelve no revocar lo decidido y se concede recurso de apelación y del acto administrativo ficto o presunto que se configuró por el silencio administrativo de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial en sede del recurso de apelación interpuesto contra el mismo acto DESTJ16-399 de fecha 10 de febrero de 2016.
QUINTO. - Como consecuencia de loa anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL a reliquidar y pagar al señor OSWALDO NARANJO VELOZA las prestaciones sociales devengadas desde el 1 de enero de 2013 y las que se generen a futuro por el vínculo laboral, (primas de servicios, productividad, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados y de recreación, cesantías e intereses de las cesantías, y demás emolumentos que constitucional y legalmente correspondan) incluyendo la bonificación judicial como factor salarial y prestacional para su cálculo.
Como consecuencia de la reliquidación ordenada, pagar debidamente actualizadas, a la fecha que se efectúe el pago, las sumas o diferencias causada, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Las sumas resultantes de esta condena se indexarán y/o actualizarán en la forma como se indica en esta providencia, aplicando para ello la siguiente fórmula: 𝑅= 𝑅ℎÍ𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙 Í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐼𝑛𝑐𝑖𝑎𝑙 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Pág 4 NRD RAD.
No. 85001-3333-001-2017-00313-02 Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de prestaciones sociales, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al último día del mes en se ejecutorie esta sentencia) por el índice inicial (vigente al último día del mes en que se causó cada una de las sumas adeudadas).
SEXTO. - LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE TUNJA, dará cumplimiento al presente fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA, y que la condena reconocida devengará intereses moratorios desde su ejecutoria, de acuerdo a lo previsto en el inciso tercero de este mismo artículo.
SÉPTIMO. - No condenar en costas en esta instancia. OCTAVO.- Ordenar devolver los excedentes de las sumas consignadas para gastos del proceso si a ello hay lugar, dejando las constancias de rigor. NOVENO.- Ejecutoriada esta sentencia y para su cumplimiento, expídanse copias de la presente acta, con constancia secretarial de ejecutoria, en los términos del Art. 114 del C. G. del P. (Ley 1564 de 2012).
Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas a quien ha venido actuando como su apoderado judicial. Por Secretaría, dese cumplimiento al Art. 192 inc. final del C.P.A.C.A. …” III- RECURSO DE APELACIÓN. Inconforme con la decisión el apoderado de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia insistiendo, en palabras de la entidad: “…Desconoce que el decreto 383 de 2013 está vigente en nuestro ordenamiento jurídico por lo que goza de plena validez al encontrarse amparado en el principio de legalidad.
Según la Ley 4ª de 1992, para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional de los servidores públicos, entre ellos, los de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, por lo que de manera formal esta disposición goza de plena validez y eficacia jurídica, encontrándose amparada por el principio de legalidad, más aún bajo el entendido que a la fecha dicha disposición no ha sido objeto de derogación o declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad…”.
“…El Consejo de Estado en sentencia del 19 de junio de 2008, Radicación número: 11001-03- 25-000-2006-00043-00 (0867-06), Actor: PABLO J. CACERES CORRALES, Consejero ponente: Dr. JAIME MORENO GARCIA, ratificó el carácter NO SALARIAL de la Bonificación de Actividad Judicial creada por el Decreto No. 3131 del 08 de septiembre de 2005, para Jueces de la República y otros funcionarios, providencia en la que se indicó que las normas que fueron acusadas en el momento en que señalaron que dicha bonificación al señalar que no tendría carácter salarial ni prestacional, no desconocieron ningún derecho adquirido ni violaron las disposiciones constitucionales y legales, que sustentó el demandante en la demanda, ya que precisamente fue creada como una suma adicional al salario, por lo que en ningún momento existió una desmejora del mismo.
Es así que, el legislador está facultado por la propia Constitución para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos, puesto que tiene libertad para disponer qué determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor judicial, es decir, que cierta parte del salario no constituya factor para liquidar algunos conceptos de salario, resultando en consecuencia que bajo ese presupuesto el ordenamiento que instituyó la Bonificación Judicial de ninguna manera podría considerarse como inconstitucional, ilegal o violatorio de pactos internacionales, como lo señaló el señor Conjuez en la sentencia que hoy se recurre …”.
“…Desconoce que el decreto 382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva entre la Rama Judicial, ASONAL y el Ejecutivo. En virtud de ello en esta ocasión lo concertado fue la TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Pág 5 NRD RAD. No. 85001-3333-001-2017-00313-02 concesión de una retribución adicional que antes no existía, siendo preciso además que las partes de la negoción, acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos, tal y como se puede advertir claramente en las actas de reunión de la mesa técnica paritaria…” “…Es por ello que el Gobierno Nacional no desconoce o lesiona los derechos reclamados, pues los derechos adquiridos son intangibles, y para el caso en estudio, la Bonificación Judicial creada en los Decretos 383 y 384 de 2013, fue el producto de una reclamación salarial a través del paro judicial, que hasta ese momento, era una mera expectativa o esperanza de obtener un derecho, susceptible de ser modificada discrecionalmente por el Gobierno Nacional y que a la postre, se configuró con la expedición de la norma precitada…” Así las cosas, manifiesta que no es dable la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación mensual, debiéndose revocar la decisión de primera instancia. IV.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 4.1. Mediante providencia en audiencia del 26 de noviembre de 2020, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, concede en el efecto suspensivo, para ante el H. Tribunal Administrativo de Casanare, el recurso de apelación interpuesto por el mandatario judicial de la entidad demandada, en contra de la sentencia de fecha 24 de septiembre de 2020. 4.2.
Por auto del 11 de febrero de 2021, El Tribunal Contencioso Administrativo de Casanare, se declaran impedimentos los Magistrados titulares, para tramitarlo, ordenando la remisión del proceso al H. Consejo de Estado para que resuelva el impedimento manifestado por los miembros de esta Corporación. 4.3. En providencia del 22 de julio de 2021, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección B, acepta el impedimento manifestado por los magistrados del Tribunal Administrativo De Casanare, para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se les declara separados del conocimiento del presente asunto. 4.4.
En Auto del 26 de enero de 2022, se dio cumplimiento a lo anterior y el 18 de febrero de 2022 se realizó diligencia de sorteo de Conjueces. 4.5. En auto del 2 de mayo de 2022, se admitió el recurso de apelación. 4.6. El 19 de mayo de 2022, El representante del Ministerio Publico Doctor NELSON MANUEL BRICEÑO CHIRIVI, Procurador 53 Judicial II Administrativo.
Se declara impedido para conceptuar sobre este proceso, por tener interés directo en las resultas del proceso. 4.7. En auto del 13 de julio 2022, se ACEPTA el impedimento manifestado por el doctor NELSON MANUEL BRICEÑO CHIRIVÍ, en su condición de Procurador 53 Judicial II delegado Para Asuntos Administrativos De Yopal. Se ordena se notifique esta decisión al señor PROCURADOR REGIONAL DE CASANARE, para los efectos indicados en el artículo 1 de la Resolución No. 252 de 2018 de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. 4.8.
En auto del 4 de agosto de 2022 se ordenada traslado para alegar de conclusión. 4.9. El 5 de septiembre el Procurador Regional de Casanare en calidad de Ministerio Público presentó concepto de alegatos de conclusión (índice 31 de Samai) en el sentido de mantener el fallo del a-quo. 4.10. Según informe secretarial del 13 de agosto de 2024, ingresa el proceso para decidir de fondo. 4.11.
En Sala de Decisión del 6 de noviembre de 2024, se derrota ponencia y cambia de Conjuez ponente. 4.12. Según informe secretarial del 8 de noviembre de 2024, ingresa el proceso para decidir de fondo. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Pág 6 NRD RAD. No. 85001-3333-001-2017-00313-02 V. CONSIDERACIONES De conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a este Tribunal, en calidad de superior funcional, resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de Yopal.
Bajo este contexto y teniendo en cuenta que, de acuerdo con el acta de reparto, el expediente arribó a esta Corporación habiendo correspondido por reparto al despacho, se reclama la Bonificación mensual de que trata el decreto 383 de 2013. VI. ANÁLISIS DE LA SALA 6.1 Competencia de Tribunal Administrativo. Conforme a lo previsto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, Corresponde al Tribunal Administrativo de Casanare, conocer el recurso de apelación que se decide.
El marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que, éste es el único que puede calificar, lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del C.G.P. La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum apellatum’”. La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, con el fin de lograr que se nieguen la totalidad de las pretensiones económicas, incoadas en la demanda, previa nulidad de los actos demandados. 6.2.
Problema jurídico. Atendiendo lo anterior, el problema jurídico se contrae a establecer: Naturaleza jurídica del Decreto 383 de 2013 y su aplicación a los empleados de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar. En qué espacio temporal debe realizarse dicho reconocimiento. Si la misma es constitutiva o no de factor salarial. Para resolver el primer problema jurídico, la Sala tendrá en cuenta los siguientes elementos: El Gobierno Nacional, en desarrollo de las preceptivas y orden de nivelación salarial de la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 383 de 6 de marzo de 2013, el cual creó una Bonificación Judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar.
De acuerdo con el mencionado decreto, ese emolumento se reconoce mensualmente y únicamente constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, excluyéndosele como factor para liquidar otros efectos legales. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Pág 7 NRD RAD. No. 85001-3333-001-2017-00313-02 Establece además el referido Decreto que la Bonificación Judicial que allí se crea, es aplicable para el personal de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar que se vinculó en vigencia del Decreto 57 de 1993 o se haya acogido a dicho régimen.
Retomando como se expresó, el origen de la Ley 4 de 1992, tenemos que la Constitución de 1991 en su artículo 150, numeral 19°, literal e) ordenó la expedición de una Ley de las denominadas "marco" o "cuadro" para fijar las reglas generales del régimen salarial y pensional del sector público. Se expidió así, la Ley 4a de 1992, uno de cuyos temas centrales fue lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15 habida cuenta de la falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial, ya que los sueldos de los magistrados de las Cortes de cierre, estaban muy distantes del segundo nivel salarial, conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes y, con mayor razón, con un extendido tercer nivel salarial conformado, por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país. Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad” (subraya la Sala). En este sentido, la norma últimamente aludida no refiere discriminación alguna al ordenar el Gobierno Nacional, revisar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, bajo el esquema de nivelación o reclasificación, con sentido de equidad; lo que indica que el Decreto 383 de 2013, resulta aplicable para absolutamente todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin fijación del régimen a que pertenezcan, ya que de no ser así se vulneraría el principio de proporcionalidad.
Indicando sí, que el tope de los funcionarios y empleados que pertenezcan al régimen de no acogidos, tendrán un techo que es lo devengado en forma mensual por los del régimen acogidos al Decreto 57 de 1993 y normas que lo modifican y/o complementan, por cuanto resultaría un injusto, que unos empleados por pertenecer a un régimen, que no es el de acogidos se les liquide la bonificación mensualmente en forma diferente, a los que no pertenecen a ese mismo régimen que les liquida en forma anual y sin que haga parte de sus prestaciones sociales.
Se reitera además, que como lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” le estaba vedado al Gobierno Nacional, incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados, teniendo en cuenta, se reitera, que la Ley no realizó discriminación alguna en ese sentido, además que lo que se dispuso fue la nivelación o reclasificación de la remuneración salarial, lo que en ambos sentidos implica incremento salarial.
Así las cosas, resuelto el primer problema jurídico, llega esta Sala a la conclusión que la Ley, no hace discriminación alguna entre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. De igual manera, la Ley dispuso la nivelación o reclasificación de los empleados pertenecientes a la Rama Judicial, lo que en ambos casos implica reajuste salarial que es el resultado de aplicar dichas figuras.
Por lo que colofón tenemos, que el Gobierno Nacional se apartó, del marco de la Ley 4 de 1992, al crear una Bonificación sin carácter salarial, pues la misma sólo constituye factor salarial, según la norma que la crea, para las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Pág 8 NRD RAD.
No. 85001-3333-001-2017-00313-02 Naturaleza jurídica de los Decretos que reglamentan las Leyes Marco. Retomando el concepto de la H. Corte Constitucional, concibe que es el Congreso de la República, en ejercicio de su competencia principal de hacer las leyes, tiene el deber constitucional de estatuir el marco general, los objetivos y directrices que orientarán al presidente de la República, para establecer el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado, y dentro de estos, los adscritos a la Fuerza Pública.
A fin de proferir el mencionado régimen salarial y prestacional, tanto el órgano legislativo como el ejecutivo nacional, desarrollan una competencia concurrente, la cual permite que el Congreso actúe, en primer término, trazando una línea general, para que luego el presidente dentro del marco por este diseñado, lo proceda a dotar de contenido.
De esta forma, a través de una “ley marco o cuadro” el Congreso fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse la materia, correspondiéndole al presidente de la República el desarrollo de tales parámetros por medio de decretos; por lo tanto, los Decretos expedidos en desarrollo de los preceptos y lineamientos consagrados en la Ley 4 de 1992, tienen la naturaleza jurídica de decretos reglamentarios de carácter ejecutivo.
En este mismo sentido, ha sido reiterado el pronunciamiento de nuestro Máximo tribunal Constitucional al analizar la distribución de competencias entre el órgano Legislativo y el Ejecutivo, determinando en su análisis de distribución de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República para regular materias sujetas a ley marco, que los decretos que profiere el Presidente para desarrollar esta tipología de Ley, son de naturaleza meramente administrativa o ejecutiva, correspondiéndoles su control de constitucionalidad al Consejo de Estado.
Al respecto también se ha pronunciado el H. Consejo de Estado, en los siguientes términos: “( ) Desde la expedición de la Constitución de 1886 era función del Congreso definir las escalas salariales de las distintas categorías de empleos en el nivel nacional; a partir de la expedición de la Constitución de 1991 tal facultad fue trasladada al Gobierno Nacional el cual debe sujetarse para esos efectos, a los objetivos y criterios establecidos por el Congreso.( ) En el ejercicio de la mencionada función, el Congreso Nacional expidió la Ley 4ª de 1992 como norma de carácter general y así el Gobierno quedó facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, siguiendo los lineamientos trazados en dicha ley”1.
Pero bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen. Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencias (i) del 10 de abril de 1997, radicación No. 7949, Consejero Ponente: Germán Gutiérrez Holguín y (ii) del 6 de noviembre de 1997, radicación No. 11423, Consejero Ponente: Clara Forero de Castro.
En idéntico sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación expuso: “( ) a) El Congreso de la República está facultado para expedir la ley marco a la cual debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. b) El gobierno fija el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los órdenes - nacional, seccional o local -, bien que pertenezcan al nivel central de la administración, ora al nivel descentralizado función que, en todo caso, es indelegable en las corporaciones públicas territoriales, las cuales no podrán arrogárselas.
De esta manera, para el caso concreto formulado en la consulta, es importante resaltar que el régimen prestacional de los servidores públicos del Distrito es fijado por el gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la ley 4ª de 1992 (art. 129, decreto 1421/93).c) En igual forma, el gobierno establece el régimen salarial de los empleados públicos de la administración central a nivel nacional y, al efecto, fija sus dotaciones y emolumentos ( )”.Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia del 18 de julio de 2002, radicación No. 1393, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Pág 9 NRD RAD.
No. 85001-3333-001-2017-00313-02 la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama Judicial, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 383 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario, ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador, en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. El H. Consejo de Estado en Sala de Conjueces de la Sección Tercera, magistrada ponente Dra. SOL MARINA DE LA ROSA, emite sentencia de segunda instancia sobre la Bonificación Judicial del Decreto 383 de 20132, en la cual confirma en su totalidad la sentencia de primera instancia del 17 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; reconociendo la bonificación judicial como factor salarial y ordenando su reliquidación. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 383 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional, como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
¿Si los actores, tienen derecho a la liquidación de diferencias salariales, en qué concepto se adecuaría? Con la resolución de los anteriores problemas jurídicos, queda claro que, al haber sido los demandantes vinculados al servicio de la Rama Judicial, estar actualmente al servicio de la misma, con vinculación legal y reglamentaria, debe aplicarse la igualdad en el trato laboral.
Aclarando que, en manera alguna tampoco, debe percibir mayor valor salarial de lo que devengan; las sumas que le correspondan por concepto de bonificación Judicial, deben ser 2 Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente Dra Sol Marina De La Rosa, radicación número 76001233300020160133201 (66117) (AG) de fecha 21 de noviembre de 2022.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Pág 10 NRD RAD. No. 85001-3333-001-2017-00313-02 pagadas mensualmente estableciendo la diferencia salarial entre uno y otro cargo, con carácter salarial. Esta decisión se adopta, los empleados deben recibir como retribución por su labor una remuneración, acorde con las tareas que desempeñan. Así mismo, ha de aplicarse el principio de la norma más favorable, esta favorabilidad no solo es aplicable, ante el conflicto que surge entre dos normas de distinta fuente formal del Derecho o incluso entre dos normas de la misma fuente de derecho, sino también ante las diversas interpretaciones, que puede admitir una norma que para el caso en concreto, la aplicación de la Bonificación judicial contenida en el decreto 383 de 2013, “los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social”,7 de acuerdo a esto el operador judicial determina en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador.
Caso concreto En el presente caso se encuentra demostrado: a) Que OSWALDO NARANJO VELOZA, presta sus servicios laborales personales en la Rama Judicial desde el 16 de diciembre de 2008. b) El régimen salarial aplicable al presente caso es el previsto en el Decreto 57 de 1993 y los que año a año el Gobierno Nacional ha establecido para los funcionario y empleados. c) Al expedirse el Decreto 57 de 1993 que estableció el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial. d) Al expedirse el Decreto 383 de 2013, que creó la Bonificación Judicial, la hizo exclusiva para los servidores de la Rama Judicial a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 57 de 1993, a voces del mismo Decreto será pagadera mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. e) Al demandante, por ende, se le paga la Bonificación mensualmente, sin que la misma constituya factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales. f) El demandante a través de apoderado, elevó petición a la Rama Judicial – DESAJ Tunja solicitando el reconocimiento y pago de la Bonificación Judicial como factor salarial. g) La Rama Judicial – DESAJ Tunja resolvió de forma negativa la solicitud de la parte actora a través del acto administrativo DESTJ16-399 de fecha 10 de febrero de 2016 y resolución 2314 de fecha 13 de mayo de 2016, proferidos por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Tunja. h) La Sala con los antecedentes del caso ya descritos en esta providencia y realizado el análisis del caso, advierte que resulta evidente la transgresión del Decreto 383 a la Ley, la Constitución y los tratados internacionales, debidamente suscritos por Colombia y con ello resultan por contera contrarios a la legalidad, los actos administrativos demandados. i) Su reconocimiento como no factor salarial de la bonificación, proviene del ejecutivo más no del legislativo; concluyendo, que el ejecutivo carece del margen de configuración, del cual si está revestido el Legislativo. j) Para el caso en concreto, el demandante, el reconocimiento mensual se dará de la inaplicación de la norma solicitada en la demanda. k) Por último, el no reconocimiento como carácter salarial de la Bonificación, considera la Sala que es asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia constitucional, a través de sus diferentes decisiones ha fijado el criterio que la regulación de los factores salariales es de libre configuración “del legislador”, más no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa. l) Debe tenerse en consideración, además que, conocida la situación particular, resulta pertinente definir que al demandante le es aplicable la prescripción trienal de que tratan TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Pág 11 NRD RAD.
No. 85001-3333-001-2017-00313-02 los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969., lo que quiere decir que se declarará la prescripción de los derechos reclamados a partir de lo que indico el Juez ad-quo. VI.- COSTAS Así, una vez revisado el expediente, a juicio de la corporación judicial, la decisión adoptada por la a quo en cuanto a no condenar en costas a la parte vencida, no ameritaba ser revocada, por cuanto a efectos de su no imposición se adoptó debidamente el criterio objetivo valorativo, actualmente vigente en ésta materia, porque se tuvo en cuenta que en el expediente no se evidenciaba la causación, específicamente en relación con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad realizada por el apoderado judicial de la parte actora.
Teniendo en cuenta lo expuesto, concluimos que no procedía la imposición de condena en costas y agencias en derecho en contra de la parte demandada por el trámite procesal de primera instancia, en aplicación al criterio objetivo-valorativo que en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con el Código General del Proceso rige su imposición, en los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces del Tribunal Contencioso Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VII.- FALLO PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal del 24 de septiembre de 2020 SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión JAVIER VICENTE BARRAGAN NEGRO FABIO ENRIQUE PIÑEROS TORRES Conjuez Ponente Conjuez Con Salvamento de Voto JOHANA CAROLINA GUTIÉRREZ TORRES Conjuez