Loki} REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal Casanare, catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Radicación No. 85001333300220170038401 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: CARLOS EDUARDO CARVAJAL DE DIOS Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Asunto: Bonificación judicial I.- OBJETO Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 16 de junio de 2023 por el Juzgado Administrativo Transitorio del circuito judicial de Tunja.
II. – ANTECEDENTES 1.- En resumen, el apoderado de la parte actora solicita: ➢ En el desarrollo y ejecución del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se inaplique por inconstitucional e ilegal la expresión “/…/ constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”, del decreto 383 de 2013 y ratificada en los Decretos modificatorios 1269 de 2015, 246 del 2016 y 1014 de 2017. ➢ Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio distinguido como DESTJ16-370, fechado el 10 de febrero de 2016, suscrito por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Tunja, por medio del cual negó a la demandante la reliquidación de sus prestaciones sociales, teniendo como factor prestacional la bonificación judicial reconocida a través del Decreto 383 de 2013 y modificada por el Decreto 1269 de 2015. ➢ Declarar la nulidad de la Resolución N° 2288 del 13 de mayo de 2016, en cuanto decidió no revocar el oficio mencionado en la anterior pretensión. ➢ Declarar la nulidad del acto administrativo, que se entiende negativo, derivado de la omisión por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de resolver el recurso de apelación formulado en contra del oficio que negó la reliquidación de prestaciones sociales antes aludida. ➢ Declarar que la mencionada bonificación judicial hace parte del salario de la demandante para efecto de las prestaciones sociales devengadas y las que se causen a futuro. ➢ Ordenar que se reliquiden y paguen las prestaciones sociales devengadas por mi mandante y las que en el futuro se generen con ocasión del vínculo laboral, incluyendo las bonificación judicial creada por el Decreto 0383 de 2013, como factor salarial y prestacional para su cálculo, con incidencia en i) las primas de servicios, productividad, vacaciones y navidad, ii) las bonificaciones por servicios prestados y recreación, iii) las cesantías e intereses a las cesantías y iv) demás emolumentos que constitucional y legalmente corresponda. ➢ Reconocer y cancelar las diferencias prestacionales existentes entre lo que se ha venido liquidando y el resultado de la reliquidación que se hagan teniendo en cuenta como factor salarial y prestacional la bonificación judicial que ha devengado. ➢ Pagar desde cuando debió hacerse efectivo su pago hasta cuando se confirme el mismo, intereses moratorios, y se proceda a la indexación y actualización de las sumas dejadas de cancelar teniendo en cuenta la variación anual del IPC certificada por el DANE. ➢ Incluir la bonificación judicial en la liquidación de las prestaciones sociales como factor salarial y prestacional mientras perdure la vinculación de mi mandante en la Rama Judicial en los cargos que son beneficiarios de la misma ➢ Y condenar al pago de costas y agencias en derecho que se causen en este asunto. 2.- De acuerdo con el auto del 05 mayo 20231 que resuelve las excepciones que obra en el expediente digital, el “A quo” evidencia que a pesar de haberse realizado la notificación personal y por estado de la providencia con fecha 14 de agosto de 2018 del Juzgado Segundo Administrativo de Yopal – Conjuez, que resolvía admitir la demanda y notificar personalmente a la entidad demandada, la entidad demandada no presento contestación de la demanda, motivo por el cual el Juzgador dio por no contestada la demanda.
III.- LA DECISIÓN RECURRIDA Es la proferida el 16 de junio de 2023, por el Juzgado Administrativo Transitorio del circuito judicial de Tunja, su parte resolutiva es la siguiente:
PRIMERO: DECLARAR la excepción de inconstitucionalidad de la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud" contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, y en los demás decretos reglamentarios que reproduzcan el contenido del Decreto 383 de 2013, que sean aplicables a la parte actora.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos Oficio DESTJ16-370 del 10 de febrero de 2016, Resolución No. 2288 del 13 de mayo de 2016 y, el acto ficto negativo producto de la omisión en la resolución al recurso de apelación presentado en sede administrativa contra el oficio en mención, según las razones expuestas en la parte considerativa.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Entidad demandada, a reliquidar y pagar en favor de la parte demandante, aplicando los reajustes de ley, todas las prestaciones sociales y demás emolumentos legales que por todo concepto se hayan devengado por la activa, debiendo incluir como factor salarial la BONIFICACIÓN JUDICIAL de que trata el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, a partir del 13 de enero de 2014 al 31 de octubre de 2015 conforme a los periodos en los que laboró el demandante para la Rama Judicial y fue beneficiario del Decreto 383 de 2013, 1 C01 Primera Instancia 03_AUTORESUELVEEXCEPCIONES de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De las sumas que resulten se descontarán las canceladas en su oportunidad por dichos conceptos.
CUARTO: ORDENAR a la demandada a pagar la indexación de las sumas resultantes de las condenas, conforme lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada asignación salarial mensual, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la acusación de cada uno de ellos, para lo cual se aplicará la siguiente formula: 𝑅= 𝑅ℎ 𝑋 Í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙 Í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙 QUINTO: Denegar las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Sin Condena en costas SÉPTIMO: ORDENAR a la demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos que establece el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
OCTAVO: NOTIFICAR a la parte demandante, a la parte demandada y al Agente del Ministerio Público, de conformidad a los artículos 203 y 205 de la Ley 1437 de 2011 con subrogación del artículo 52 de la Ley 2080 de 2021.
NOVENO: Si no se presentan recursos y ejecutoriada esta providencia, archívense las diligencias, dejando las constancias y anotaciones de rigor en el Sistema de Información Judicial. (…) 1.- Para adoptar esta decisión el A quo destaco tres ítems principales, siendo estos la bonificación judicial, el concepto de salario y la excepción de inconstitucionalidad.
Así en un principio indicó que el Gobierno Nacional habilitado por la Ley 4ª de 1992 y en cumplimiento de la Orden de Nivelación Salarial, expide el Decreto 383 de 2013, que en términos gramaticales claros expresa la naturaleza única de factor salarial de la Bonificación Judicial para efectos del Sistema General de Seguridad Social, más no, constituye tal característica por ausencia de expresión normativa a efectos de ser generador de prestaciones sociales integrales.
Evidenciándose con esto último que fue el mismo Gobierno Nacional quien limitó el carácter salarial de la Bonificación Judicial con los efectos propios que esto contrae, motivo por el que, consideró necesario y urgente entrar a revisar lo relativo al concepto de salario, factor salarial y criterios relevantes para su identificación, haciendo hincapié en la premisa que dicta que a pesar que no todas las leyes generales de carácter laboral regulen las relaciones de trabajo de los empleados públicos, lo cierto es que contienen principios y conceptos del derecho laboral que resultan aplicables en cualquier relación laboral, independientemente de su naturaleza pública o privada. 2.- Seguido de esto Recordó el Juzgador de Primera instancia los criterios bajo los cuales deben ser regulados por el Legislador y por quien este faculte, los aspectos atinentes a la noción de salario y lo conexo.
En congruencia, evidenció tanto jurisprudencial como constitucionalmente que si ciertos pagos por sus características, evidencian la naturaleza de salario, son factores a los que se le deben respetar sus efectos propios relativos tanto a ser generador de prestaciones sociales integrales como a ser parte de la base de cotización del sistema de seguridad social integral, para tal fin, tiene presente las disposiciones del Decreto 1042 de 1978, artículo 42 y las sentencias del consejo de estado que reiteran el uso de las disposiciones del código sustantivo del trabajo como criterio de interpretación plenamente valido y aplicable en controversias laborales en el margen del decreto 383 de 2013.
Consolidando la posición en la que para la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador. Analizando adicionalmente que por mandato constitucional que a quien corresponda fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, a pesar de gozar de tal facultad, la misma no es absoluta, teniendo como límite principal desconocer la naturaleza de las cosas, por lo que debe tener en cuenta los criterios propios del derecho laboral sobre el concepto del salario, por lo que como conclusión sobre esta temática, queda claro para el Juzgador que la Bonificación Judicial al reunir los elementos propios de salario, debe ser tratado como tal, de ahí que se reconoce que debe gozar de sus efectos propios. 3.- Finalmente respecto al ultimo ítem, evidencia que En Colombia se ha establecido la figura del control constitucional difuso, a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración, como una herramienta de defensa de los postulados constitucionales cuando se presente una vulneración por aplicación de una norma de rango inferior, prefiriéndose así optar por inaplicar dicha disposición de rango inferior conservando su validez en sentido abstracto, en aquellos casos dispuestos por la sentencia T-681 de 2016, que en términos genéricos dicta, que en casos de en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. 4.- De lo anterior indicó que la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, el cual es mencionado en el artículo primero del Decreto 383 de 2013, violan los artículos 25 y 53 de la Carta Política, ya que no es la apreciación del legislador lo que determina que es salario o no, sino la calidad de lo que habitualmente es remuneratorio del mismo, por ende declaró la nulidad de los actos administrativos Oficio DESTJ16 – 370 del 10 de febrero de 2016, la Resolución N° 2288 del 13 de mayo de 2016, y el Acto Ficto Negativo Producto de la Omisión en la Resolución del Recurso de Apelación Presentado en sede administrativa contra el Oficio en mención. 5.- Manifestó que para discutir la legalidad o no del acto que liquida las cesantías se debe demandar el acto administrativo que concluyó el trámite administrativo. 6.- Señalo y explicó la fórmula que debe seguir la entidad demandada para el reajuste que debe realizar. 7.- Con base en lo anterior se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
IV.- RECURSO DE APELACIÓN 1.- La parte demandada: Solicitó revocar en su totalidad la sentencia proferida en primera instancia. Para ello expuso los argumentos que se resumen, a continuación: 1.1 En primer lugar, analiza como la potestad otorgada a través de Ley 4 de 1992 por el Congreso para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, lo que indica que será este último órgano quien, de forma exclusiva basado en la Constitución y la Ley, determine dichas asignaciones. 1.2 Con respecto al Decreto 383 de 2013 mencionó que fue modificado por el Decreto 1269 del 09 de junio de 2015 atendiendo que el Índice de Precios al Consumidor para ese año fue menor y citando su artículo primero: “…ARTÍCULO 1.
Ajústese la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, que se reconoce mensualmente y constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2015, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así: (…) Que a su vez fue modificada por el Decreto 246 del 12 de febrero de 2016 que aumento el monto de la bonificación judicial citando su artículo primero: “…ARTÍCULO 1°.
Ajústese la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, que se reconoce mensualmente y constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2016, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así: (…) Por su parte esos tres decretos mencionados en su artículo tercero expresan: “…ARTÍCULO 3o. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. …” (Subraya fuera del texto). Lo anterior en virtud del principio de libertad de configuración legislativa, el Gobierno Nacional delegado por el Congreso con la expedición del Decreto 383 de 2013 crea y establece las condiciones únicas aplicables a la Bonificación Judicial, resaltando que la normatividad describe que la bonificación judicial constituye un factor salarial únicamente en lo que respecta a la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.” Además, que de acuerdo a la normatividad objeto de controversia ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido, resaltando que cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. 1.3 Seguido de esto destacó que la naturaleza de la bonificación judicial creada por medio del Decreto ya previamente referenciado, si bien es propia de factor salarial lo es únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, respaldando su argumento en lo pronunciado por el Consejo de Estado en sentencia del 19 de junio de 2008, Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00043-00 (0867-06), Actor: PABLO J. CACERES CORRALES, Consejero ponente: Dr. JAIME MORENO GARCIA, oportunidad en la cual el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, ratifica el carácter NO SALARIAL de la Bonificación de Actividad Judicial creada por el decreto 3131 del 08 de septiembre de 2005 para Jueces de la República y otros funcionarios, bajo el argumento que una bonificación estatuida desde el principio sin carácter salarial para beneficiar a los trabajadores en ningún momento implica una desmejora de las condiciones económicas y laborales del trabajador.
“Conforme a lo expuesto, considera la Sala que las normas acusadas, al señalar que la bonificación de actividad judicial no tendría carácter salarial ni prestacional, no desconocieron ningún derecho adquirido ni violaron las disposiciones legales y constitucionales citadas en la demanda. Ahora bien, según el demandante la bonificación por actividad judicial es, a la luz de lo normado por los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, un componente de la remuneración que tiene todas las características esenciales del salario, por lo que no le es permitido a la Administración suprimirle el carácter salarial.
Para la Sala no es de recibo tal razonamiento porque, contrario a lo afirmado por el actor, la bonificación de actividad judicial fue creada precisamente para mejorar el salario, es decir se trata de una suma adicional a la asignación básica, constituida, desde un principio, sin carácter salarial. Por ello resulta desacertado que se alegue una desmejora del mismo, y no puede concebirse que una disposición que tiene como finalidad mejorar las condiciones económicas de un trabajador pueda lesionar y desmejorar el derecho al trabajo…” 1.4 Igualmente citó la sentencia No. C-410-97 del 28 de agosto de 1997 de la Corte Constitucional, en aras de expresar que no se ha vulnerado ningún derecho, resaltando que los derechos adquiridos son intangibles y que a diferencia de las meras expectativas deben reunir ciertas características para ser tratados como tal, por tal motivo, la Bonificación Judicial que antes era una mera expectativa, se configuro como derecho adquirido sin carácter salarial con la expedición de la norma precitada.: “…En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.
Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la Corporación en la sentencia No. C-350 del 29 de julio de 1997, MP. Dr. Fabio Morón Díaz, expresó: En primer lugar, es necesario precisar la noción de derecho adquirido: La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.
Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación e integridad, está garantizada en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción. Ajusta mejor a la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución y "situación jurídica abstracta u objetiva" a la mera expectativa de derecho.
Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona." Es decir, que el derecho sólo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una expectativa.
" la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.
Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función." (Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz) …" (Subrayas fuera de texto) 1.5 Igualmente, pone de presente que la entidad se encuentra ante una imposibilidad material y presupuestal de reconocer lo reclamado por la parte actora, por lo anterior, mal podría la entidad aceptar que se acceda al reconocimiento y pago de la Bonificación Judicial formulada por la parte demandante, toda vez que, al hacerlo, comportaría la modificación del régimen salarial ya establecido en la ley por la autoridad competente, que además sin contar con la respectiva certificación de disponibilidad presupuestal que dé cuenta de la existencia de los recursos necesarios para asumir el gasto y cumplir con las obligaciones que le impongan la ley o las sentencias judiciales, la administración judicial está impedida para generar o disponer reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales o prestacionales tal como se demanda en el caso en particular, ya que violaría con la prohibición contenida en el Decreto 111 de 1996 en su artículo 71:
ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.
En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38/89, artículo 86, Ley 179/94, artículo 49).” (Se resalta) 1.6 Concluyó que la administración judicial está impedida para disponer reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales o prestacionales, de lo contrario estaría desacatando el ordenamiento legal vigente.
V.- CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico a resolver en el presente caso es si hay lugar a revocar total o parcialmente el fallo recurrido, o si por el contrario debe confirmarse. En asociación, debe establecerse: I. Si en el presente caso al demandante le procede la excepción de inconstitucionalidad de la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud" contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, y en los demás decretos reglamentarios concordantes y la consecuente nulidad de los actos administrativos endilgados así como la reliquidación de todas las prestaciones dejadas de percibir sin excepción alguna, es decir incluyendo la reliquidación del auxilio de cesantías o por el contrario tal como lo afirma el apoderado de la entidad demandada no le asiste tal derecho en razón a que por disposición normativa en razón del principio de configuración legislativa el Gobierno Nacional atendiendo a criterios definidos definió previamente el carácter salarial de la bonificación únicamente para efectos del Sistema de Seguridad Social.
Para revolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta los aspectos (i) Naturaleza de la Bonificación Judicial; (ii) Límites a la Libertad de Configuración Legislativa; (iii Salario y Factor salarial: Bonificación Judicial; (iv) Excepción de Inconstitucionalidad CASO CONCRETO El señor CARLOS EDUARDO CARVAJAL DE DIOS prestó sus servicios a la Rama Judicial, se desempeñó desde el 13 de enero de 2014 hasta el 31 de julio de 2014 como Auxiliar judicial grado I en el Tribunal Administrativo de Casanare; desde el 1 de agosto de 2014 hasta el 5 de agosto de 2014 como Secretario del Juzgado Promiscuo Municipal de Descongestión de Aguazul; desde el 6 de agosto de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2014 como auxiliar judicial I en el Tribunal Administrativo de Casanare y desde el 2 de enero de 2015 hasta el 31 de octubre de 2015 en el mismo cargo, a quien no obstante a que se le ha pagado de forma mensual la Bonificación Judicial, la misma no fue tenida en cuenta para efectos de ser generador de prestaciones sociales, razón por la cual el 28 de diciembre de 2015 por medio de derecho de petición solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales, la consecuente reliquidación y pago de las prestaciones sociales, teniendo como base para la liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el valor de la bonificación judicial.
La Entidad accionada mediante oficio DESTJ16-370 del 10 de febrero de 2016 le denegó lo pedido y mediante Resolución No. 2288 del 13 de mayo de 2016 confirmo la decisión adoptada y concedió el recurso de apelación, no obstante, hay un silencio administrativo negativo y por ende acto administrativo ficto frente al recurso de apelación, por cuando la Entidad no ha emitido pronunciamiento alguno respecto de la apelación incoada. ✓ Naturaleza de la Bonificación Judicial Resalta el recurrente y la presente sala que el Congreso de la Republica a través de la Ley 4 de 1992 señala las normas, objetivos y criterios que son parámetro del Gobierno Nacional, para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, esto en aras de nivelar salarialmente a los empleados y servidores de la Rama Judicial, propósito que cabe resaltar surge como resultado del cese de actividades de los mismos, por lo que se crea y establece las condiciones aplicables a la Bonificación Judicial por medio del Decreto 383 de 2013 y sus correspondientes decretos reglamentarios.
En suma, se entiende que el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 383 de 2013, fue claro en determinar que la bonificación judicial tiene naturaleza de factor salarial únicamente en lo que respecta a los aportes al Sistema de Seguridad Social, pero que no constituye tal característica a efectos de ser generador de prestaciones sociales.
Lo descrito en sentir del apoderado de la entidad demandada está de acuerdo a la voluntad del Gobierno Nacional de excluir como factor salarial tal bonificación para la liquidación de prestaciones sociales en desarrollo de su libertad de configuración legislativa habilitada por la Ley 4ª de 1992. En concordancia con lo mencionado, es claro que El Gobierno facultado por el Congreso, con arreglo a los criterios y principios del derecho laboral mencionado, se le impide desconocer la naturaleza de salario a lo que realmente tiene ese carácter por el simple hecho de otorgarle otra denominación2.
De esta manera, aunque el Gobierno Nacional habilitado por el Congreso tenga la competencia para definir e imponer el régimen salarial en determinado caso, no le está permitido desconocer arbitrariamente la naturaleza de las cosas, e imponer límites al carácter salarial de los pagos o emolumentos que constituyan realmente salario con los efectos propios que estos contraen tal como en los siguientes apartados procederá a explicarse.
No obstante, le asiste razón al mandatario de la Rama Judicial al recordar que las disposiciones normativas objeto de controversia gozan de la presunción de legalidad al seguir vigentes en el ordenamiento jurídico y que estas a su vez le otorgan un determinado carácter a la Bonificación Judicial, entendiéndose así que aunque es claro el propósito de la Bonificación Judicial, el Gobierno Nacional limito su carácter salarial por disposición legal únicamente constituye factor salarial a efectos de ser parte de la base de cotización únicamente al Sistema General de Seguridad Social.
Aun con esto, es claro para el presente Despacho, de acuerdo a lo reiterado por la Jurisprudencia de las altas corporaciones que lo importante no es la determinación legal que se haga respecto a un rubro, sino la naturaleza de sus componentes en aras de determinar si es o no factor salarial y que por ende deba tener los efectos intrínsecos al mismo.
En concordancia con lo anterior, este Despacho en ejercicio de diversas formas de interpretación distintas a lo expresamente definido en el contenido de la normatividad y en ejercicio del principio de favorabilidad y progresividad, denota que la aplicación e interpretación de principios constitucionales y legales reconocidos, protege ampliamente a los empleados y servidores de la rama judicial, por cuanto la realidad y sustancialidad ha de primar sobre las formalidades, de ahí que en apoyo a lo expresado por el “A Quo” es aplicable a cabalidad la excepción de inconstitucionalidad propuesta por el demandante por cuanto en el caso particular, la aplicación de la disposición objeto de controversia, sería más gravosa para la persona, que en el caso en que no se aplicará. ✓ Límites a la Libertad de Configuración Legislativa Es deber de esta Honorable Sala recordar que ante la falta de definición expresa por parte de la Constitución en relación a cualquier materia, se establece la facultad de complementar dichas materias en cabeza del Legislador y por quien este habilite, por lo que para el caso es decir materia salarial, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo en Sentencia 00167 de 2018 indica haciendo alusión a la sentencia del Principal interprete de la Constitución C-081 de 1996 que: “El Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado y que “se entiende que cuando la Constitución ha guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador.
Eso significa que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio debe considerarse válida la regla establecida por el Legislador.” En este orden, indicó la Corte que aunque la Constitución otorga en el preámbulo, y los artículos 25 y 53, una protección al trabajo, no previó una definición de salario, de modo que el legislador tiene cierto grado de libertad para “establecer qué componentes constituyen o no salario” la cual en todo caso está limitada por los principios 2 C-710 de 1996 constitucionales, y algunos elementos sobre la noción de salario: “así la Constitución señala que las condiciones de trabajo deben ser dignas y justas (CP arts. 1º y 25), lo cual implica una cierta noción constitucional de salario justo, pues sólo es digno aquel trabajo que permite a la persona vivir dignamente.
Igualmente, la Carta precisa que la remuneración debe ser móvil y vital, así como proporcional a la cantidad y calidad del trabajo (CP art. 53). Esto significa, tal y como lo ha establecido esta Corporación, que debe existir una equivalencia entre el salario y la prestación del servicio, y que el principio "a trabajo igual salario igual" tiene rango constitucional89”90.
(Negrilla fuera del texto) De acuerdo a lo descrito es bien sabido por la Jurisprudencia3 que la Libertad de Configuración del Legislador y en particular el Gobierno Nacional habilitado por la Ley 4ª de 1992, se encuentra sometidas a ciertos límites establecidos por el texto de la propia Constitución, de tal forma que no se trata de una libertad omnímoda o de una discrecionalidad sin controles, por lo que en lo relativo al concepto de Salario la Corte en la C-081 de 1996 afirmo que si bien la Constitución no establece una definición del mismo, el legislador solo goza de una libertad relativa para configurarlo, pues en todo caso debe respetar el carácter de valor y principio fundante del Estado Colombiano que le atribuye el constituyente al trabajo (Preámbulo y art 1).
Por lo que le asiste razón al A quo al considerar que “la libertad de configuración legislativa que tiene el Congreso para definir lo que constituye o no salario, no puede ser arbitraria, sino que debe estar limitada por el respeto a los principios laborales del artículo 53 superior. Así mismo el ejecutivo, en ejercicio de su potestad reglamentaria, debía consultar el espíritu de la norma y la jurisprudencia sobre la materia, y no exceder el marco del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el cual ordena la nivelación salarial de los empleados de la Rama Judicial bajo criterios de equidad”4.
En concordancia considera el despacho con base en la Sentencia C-710 de 1996 de la Corte Constitucional que en razón del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en materia laboral, al momento de definir algo como factor salarial es relevante tener en cuenta la forma como se desarrolla el vínculo laboral más no la existencia de un texto legal o convencional que definiera como tal sus elementos, pues es bien sabido por la Jurisprudencia de esta Corporación que todo aquello que recibe el trabajador como contraprestación directa de su servicio de manera habitual sin importar su denominación es salario.
Por tanto, es dable concluir que aun cuando la ley no considera determinados pagos como factores salariales, en el caso en que estos por sus características se logra determinar son una retribución directa del servicio prestado, el juez laboral una vez analizadas las circunstancias propias del caso tendrá que declararlo como factor salarial para los efectos propios del salario.
En conclusión tal como se explicó en la parte motiva de esta sentencia, tal libertad de Configuración Legislativa es restringida por las mismas disposiciones constitucionales, de ahí que no es de recibo el argumento esgrimido por la parte recurrente, por cuanto si bien el Legislador en ejercicio de sus funciones determinadas por la misma constitución goza de ciertas prerrogativas, debe actuar de acuerdo a la C-081 de 1996 respetando el marco constitucional fijado, en el caso en particular lo relativo al marco otorgado al Derecho del Trabajo y lo conexo, por lo que en todo caso debe respetar el carácter de valor y principio fundante del Estado Colombiano que le atribuye el constituyente al trabajo (Preámbulo y art 1).
Libertad que se reitera en todo caso está limitada por los principios constitucionales y algunos elementos sobre la noción de salario ✓ Salario y Factor salarial: Bonificación Judicial Es relevante tener consideración de aquello que se comprende tanto constitucional como internacionalmente sobre el concepto de remuneración, en aras de determinar si la bonificación 3.
Corte Constitucional, Sentencia C-828/02. 4. Juzgado Administrativo Transitorio del circuito judicial de Tunja, Sentencia de Primera Instancia, proferida el 29 de noviembre de 2022. judicial cumple a cabalidad con los presupuestos que procederán a enunciarse, por lo que se considera vital recordar la sentencia traída a colación por el “a quo”, es decir la sentencia C-521 de 1995, donde se comprende por noción de salario “todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contra prestación o retribución directa y onerosa del servicio y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador ” advirtiéndose con esto que, desconocer el carácter salarial de los pagos que constituyen salario y sus efectos propios tales como ser base de cotización al sistema de seguridad social o ser base de liquidación para prestaciones sociales integrales, implica de alguna u otra manera desmejorar las condiciones laborales de los servidores que devengan algún tipo de beneficio o incentivo como parte de su salario.
Por eso, este despacho resalta que por Salario la Jurisprudencia y el cuerpo normativo colombiano, lo reconocen como una noción omnicomprensiva, debiéndose incluir dentro de este, todas aquellas sumas habituales y periódicas percibidas directa o indirectamente por el servidor como retribución al servicio prestado, por lo que se comprende que dentro de esta noción ha de contenerse incluso lo diferente a la asignación básica mensual.
En apoyo de lo anterior, El alto tribunal de lo contencioso administrativo en uso de las definiciones del código sustantivo de trabajo como criterio interpretativo5 ha defendido y reiterado la posición jurisprudencial acerca de lo que debería considerarse como salario más allá del estipendio básico, esto en palabras del artículo 127. Del código Sustantivo de Trabajo, se entiende que constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio.
Debido a lo expuesto, recuerda esta honorable sala que según la Ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador. De lo descrito se destaca importancia de no menguar a través de distintas denominaciones aquellos pagos que son constitutivos de salario aun cuando se les otorga un nombre distinto, por cuanto su naturaleza sigue siendo la misma, tales pagos constitutivos como los contenidos en el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 el cual dispuso lo siguiente: “ ARTÍCULO 42.
De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en forma nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a. Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto b. Los gastos de representación. c. La prima técnica. d. El auxilio de transporte. e. El auxilio de alimentación. f. La prima de servicio. g. La bonificación por servicios prestados. h. Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.” (Negrilla fuera de texto).
De conformidad con lo descrito, en pronunciamiento del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 954 de 1997 debe comprenderse por Factor Salarial, los componentes del salario mensual para calcular las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social el cual puede indicarse que está compuesto por los siguientes factores: asignación básica mensual, gastos de representación, prima técnica, primas de antigüedad, ascensional y de capacitación (cuando sean factor de salario), remuneración por trabajo dominical o festivo, remuneración por 5 En sentencia de 19 de febrero de 2018, la Sección Segunda del Alto tribunal, con ponencia del consejero César Palomino Cortés trabajo suplementario, de horas extras o realizado en jornada nocturna y bonificación por servicios prestados.
En ese orden de ideas apropósito de la noción de factor salarial y la importancia que este concepto contrae, con apoyo del Concepto 134311 de 2023 Departamento Administrativo de la Función Pública, por Factor Salarial, debe entenderse, todo valor establecido específicamente en una norma que consagre un beneficio prestacional o salarial, o que, de manera general, incremente, el valor de los beneficios salariales y prestacionales, verbi gracia: ➢ Prima Técnica, ➢ Incrementos por antigüedad ➢ Bonificación por servicios prestados ➢ Viáticos (cuando superan 180 días) ➢ Gastos de representación;
Prima de Servicios. En este orden de ideas, queda claro para el presente Despacho que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0383 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no hay motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial, a pesar de restarle con la naturaleza adjudicada por medio del Decreto 383 de 2013 sus efectos propios tales como incrementar el valor de los beneficios salariales y prestacionales.
En línea con esta interpretación la jurisprudencia ya mencionada ha reiterado en distintas oportunidades el factor salarial integral que se le otorga a la bonificación judicial, esto en razón de que esta se cancela de manera habitual, periódica y permanente por lo que se concluye, con referencia de los artículos 22, 2º Constitución Política, 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, que la naturaleza salarial de un pago deriva de la retribución directa que surja por los servicios del trabajador cuya característica esencial es que no sea ocasional y resultado de la liberalidad del empleador, tal como es el caso de los empleados y servidores de la rama judicial en razón del decreto 383 del 2013, quienes empezaron a gozar tal posibilidad con la creación de referenciado decreto.
En apoyo a lo anterior, en reciente pronunciamiento el Consejo de Estado6 reitera que la bonificación judicial creada para los servidores de la Fiscalía, criterio que aplica por analogía al presente debate, sí es factor salarial por lo que debe tener incidencia en el pago de las prestaciones sociales, por ser una remuneración periódica que reciben estos funcionarios por sus servicios, por eso el Consejo de Estado inaplicó el artículo 2º del Decreto 382 del 2013 en el caso de una servidora de la Fiscalía a quien le habían negado el reconocimiento de la bonificación como factor salarial, por hacer parte del régimen de los no acogidos.
Es por este motivo que el hecho que el Gobierno Nacional a través del mencionado decreto 383 de 20213, le hubiera otorgado la característica de factor salarial a la bonificación, excluyendo de esta característica lo aplicable a la liquidación de prestaciones sociales, mengua los derechos laborales reconocidos por la constitución, vulnerando así la prohibición de no regresividad la cual tiende a proteger el contenido de los derechos y el nivel de goce alcanzado, por lo que se hace necesario por este Despacho proteger los derechos de los empleados a través de la herramienta denominada excepción por inconstitucionalidad.
De lo descrito hasta el momento se destaca que la Bonificación Judicial tiene una naturaleza salarial intrínseca en la medida que se percibe de manera habitual, periódica, como retribución directa del servicio personal que prestan a la Entidad y que en tal sentido, su consagración como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y en salud, vulnera impajaritablemente la constitución, el bloque de constitucionalidad 6 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Sentencia de 6 de abril de 2022, C.P. Carmen Anaya de Castellanos, Rad. 76001233300020180041401 (0470-2020) y los principios generales del derecho laboral, transgrediendo beneficios mínimos establecidos en normas laborales y afectando la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil y proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, previstos en el artículo 53 de la Constitución. ✓ Excepción de Inconstitucionalidad Este Despacho en apoyo a lo expresado por el “A Quo”, considera que a pesar de la presunción de legalidad en sentido abstracto que gozan los decretos endilgados, para el caso en particular es aplicable a cabalidad la excepción de inconstitucionalidad propuesta por el demandante por cuanto en el caso concreto la aplicación de la disposición objeto de controversia, implicaría un desmedro en los derechos laborales de la persona esto en comparación a las consecuencias en el caso en que no se aplicará. Por lo que es evidente para la sala de acuerdo a la Sentencia T-681- 20167 que ante la vulneración de situaciones particulares y concretas ha de preferirse la aplicación de disposiciones y el espíritu constitucional en lugar de la norma de rango inferior como es el caso del Decreto 383 de 2013 en el caso en concreto.
Lo anterior lo trae este Despacho a colación, puesto que es sabedor que en el caso del Control Difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración, al considerar si aplicar la norma en este caso el Decreto 383 de 2013 y este traiga afectaciones a Derechos constitucionales, se debe optar por inaplicar la norma de rango inferior, esto en aras de proteger el espíritu de la Carta Política de 1991, así respetando la literalidad e integridad de la norma, pero dejando en el caso en particular de aplicar la disposición en razón a las consecuencias que esta acarrea.
Así las cosas después del análisis del caso y la jurisprudencia aquí expuesta, la Sala concluye que la bonificación judicial fue creada por el Decreto 383 de 2013, para cumplir con los mandatos de la Ley 4 de 1993, para nivelar los salarios de los empleados de la Rama Judicial, sin embargo el mencionado Decreto no puede desconocer el factor salarial de la misma ya que es una retribución habitual y mensual como contraprestación de un servicio prestado, por lo que el Juzgador de primera instancia fue acertado al declarar la excepción de inconstitucionalidad de la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud" contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 es por ello que se reafirma la nulidad de los actos administrativos Oficio DESTJ16 –370 del 10 de febrero de 2016, la Resolución N° 2288 del 13 de mayo de 2016, y el Acto Ficto Negativo Producto de la Omisión en la Resolución del Recurso de Apelación Presentado en sede administrativa contra el Oficio en mención, por ir en contra de los mandatos constitucionales y legales.
Así las cosas, frente a la decisión del A quo del 16 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del circuito judicial de Tunja, decide confirmar en totalidad la decisión recurrida. VII.- COSTAS Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas 7 Oportunidad en la cual la Honorable Corte Constitucional emite un listado taxativo de casuales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. T-681 de 2016. MP: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO. en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 16 de junio de 2023 por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Tunja que accedió a las pretensiones de la demanda conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en ninguna de las instancias.
TERCERO: NOTIFICAR esta sentencia a las partes y demás sujetos procesales a las siguientes direcciones y/o correos electrónicos que aparecen registrados tanto en la demanda como en la contestación y en las páginas web respectivas.
CUARTO: ORDENAR una vez en firme la presente providencia DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOHANA CAROLINA GUTIÉRREZ TORRES Conjuez Ponente JAVIER VICENTE BARRAGÁN NEGRO Conjuez CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.