TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, octubre diecisiete (17) de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICACIÓN No.: 850013333001-201800229-01 DEMANDANTE: HENRY ALFONSO OSPINA ROMÁN DEMANDADO: MUNICIPIO DE YOPAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 13 de junio de 2024, a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de reparación directa, el señor HENRY ALFONSO OSPINA ROMÁN, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE YOPAL, en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES PRIMERA: DECLARAR que el MUNICIPIO DE YOPAL se enriqueció sin justa causa a expensas del patrimonio del señor HENRY ALFONSO OSPINA ROMÁN al omitir pagarle el valor de los bienes y servicios que este le suministró entre los meses de marzo de 2017 y febrero de 2018 por valor de VEINTIDÓS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS PESOS ($22.456.500), representados en la cuenta de cobro sin número contenida en el oficio de fecha 7 de mayo de 2018.
SEGUNDA: CONDENAR a la entidad accionada a reconocer y pagar al actor: a. La suma de VEINTIDÓS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS PESOS ($22.456.500) por concepto de suministros de bienes y servicios prestados entre marzo de 2017 y febrero de 2018, representados en la cuenta de cobro sin número contenida en el oficio de fecha 7 de mayo de 2018. b. Los intereses corrientes y moratorios causados sobre la antes referida suma de dinero, tomando como base para su liquidación el interés máximo establecido por la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA, desde que la obligación se haga exigible y hasta que ésta se satisfaga (fls. 2 y 3 ítem 002 archivo 1 índice 3 SAMAI).
Como fundamento de sus pretensiones señaló los siguientes HECHOS 1. Desde hace aproximadamente ocho años el señor HENRY ALFONSO OSPINA ROMÁN ha vendido artículos y suministrados servicios de Pág. 2 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 papelería en el INSTITUTO EDUCATIVO BRAULIO GONZÁLEZ sede centro de la ciudad de Yopal, actividades que desarrollaba en beneficio de los estudiantes y de la administración del plantel. 2.
El pago que percibía por los bienes y servicios con que se beneficiaba el colegio eran cancelados al señor OSPINA ROMÁN a través de cuentas de cobro que él radicaba ante la secretaría de dicha institución, tras lo que la I.E. BRAULIO GONZÁLEZ estructuraba el contrato de suministro y efectuaba el pago correspondiente. 3. Entre marzo de 2017 y febrero de 2018, el accionante suministró bienes y servicios al aludido colegio por valor de VEINTIDÓS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS PESOS ($22.456.500). 4.
El 9 de mayo de 2018 el accionante radicó cuenta de cobro por el valor previamente mencionado ante la secretaría del colegio, por los suministros realizados entre marzo 2017 y febrero 2018. Empero, le fue comunicado verbalmente que esa cuenta de cobro no le sería cancelada, pues el colegio contaba con un nuevo rector que no asumiría las deudas del saliente (fls. 2 y 3 ítem 002 archivo 1 índice 3 SAMAI).
FUNDAMENTOS DE DERECHO Fundó la parte actora su argumentación en los artículos 90 de la C. P. y 140 del C. P. A. C. A. así como en variada jurisprudencia del H. Consejo de Estado (fl. 3 a 24 ítem 002 archivo 1 índice 3 SAMAI). ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN La demanda se radicó el 6 de julio de 2018 y le correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal (ítems 002 y 005 archivo 1 índice 3 SAMAI), el que a través de auto proferido el 7 de febrero de 2019 la admitió y ordenó la notificación de las partes y del Ministerio Público (ítem 006 archivo 1 índice 3 SAMAI), diligencia que se surtió el 25 de julio del mismo año (ítem 008 archivo 1 índice 3 SAMAI).
Dentro del término concedido para el efecto el MUNICIPIO DE YOPAL se opuso a las pretensiones de la demanda proponiendo como excepciones las que denominó: ❖ HECHO DETERMINANTE DE UN TERCERO: el rector anterior señor JUAN JOSÉ SARMIENTO, en su rol de ordenador del gasto, al parecer autorizó la compara de artículos de papelería y recibió servicios de la misma naturaleza sin respaldo de un certificado de disponibilidad presupuestal que la ley exige para fundamentar una contratación estatal (arts. 4, 10 y 11 Decreto 4791 de 2008 71 del Decreto 111 de 1996). ❖ FALTA DE PRESUPUESTOS INTEGRADORES DE LA RESPONSABILIDAD: las supuestas órdenes verbales y los escritos obrantes a folios 25, 26, 27 y 28 arrimados con la demanda no constituyen prueba de la responsabilidad administrativa y patrimonial en cabeza del MUNICIPIO DE YOPAL pues no dan cuenta si los elementos cuyo pago reclama el accionante realmente ingresaron al almacén del colegio BRAULIO GONZÁLEZ, en caso de haberlo hecho en qué cantidad y si parte de estos fueron cancelados al señor OSPINA ROMÁN previamente.
Pág. 3 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 ❖ IMPROCEDENCIA DE LA APLICACIÓN DE LA TEORÍA DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA: según se infiere de los hechos que sustentan la demanda y la documental que se anexa con la misma, el accionante ya había suscrito, con anterioridad al periodo que reclama, contratos con la institución educativa BRAULIO GONZÁLEZ lo que implica que, tenía pleno conocimiento del trámite legal que debía surtirse para suministrar elementos de papelería y de oficina y como la teoría del enriquecimiento por sí sola no es fuente de obligaciones, éste deberá probarse sin dejar de lado el análisis de legalidad de las actuaciones que dieron origen a la situación que se plantea y si con ellas se desconoció el ordenamiento jurídico que regula la materia. ❖ FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITIS CONSORCIO NECESARIO: al proceso debe comparecer el señor JUAN JOSÉ SARMIENTO quien fungía como rector para la época de ocurrencia de los hechos a los que alude el líbelo introductorio a efectos de que ofrezca la información suficiente sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que los mismos acontecieron, pues de lo contrario se desconocería lo normado por el artículo 161 del C. G. P. ❖ NO HABERSE ORDENADO LA CITACIÓN DE OTRAS PERSONAS QUE LA LEY DISPONE CITAR: se debe convocar a los terceros que tengan interés en las resultas del proceso (ítem 009 archivo 1 índice 3 SAMAI).
En virtud de lo dispuesto por la circular No. CSJBOY19-19220 del 4 de febrero de 2021, el despacho judicial que inicialmente tramitó el proceso lo remitió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, el que mediante proveído del 25 de febrero de 2021 avocó conocimiento del mismo (ítem 16 archivo 1 índice 3 SAMAI). ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En la audiencia de pruebas llevada a cabo el 23 de mayo de 2023 se dispuso que las partes presentaran sus alegatos de conclusión dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la misma, término dentro del cual el señor Representante del Ministerio Público podía emitir su concepto final si a bien lo tenía (ítem 035 archivo 1 índice 3 SAMAI), plazo dentro del cual se pronunciaron la parte actora y la entidad territorial demandada, mientras que el señor Procurador guardó silencio.
La PARTE ACTORA en su escrito de conclusión reiteró los argumentos expuestos en la demanda y además añadió que, actuó de buena fe confiando en que, como se había hecho anteriormente, se suscribiría un contrato para legalizar el suministro de bienes y servicios que había hecho en favor de la I.E BRAULIO GONZÁLEZ y que se cumplieron las excepciones establecidas por el Tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa para la procedencia del pago de bienes y servicios entregados y prestados sin mediación de un contrato estatal toda vez que, el señor HENRY ALFONSO OSPINA ROMÁN fue constreñido por un servidor público para que le suministrara bienes y servicios que se requerían con urgencia para evitar una afectación mayor en la prestación de los servicios a cargo de la entidad educativa (ítem 036 archivo 1 índice 3 SAMAI).
El MUNICIPIO DE YOPAL en sus alegaciones de fondo solicitó denegar las pretensiones de la demanda en razón a que, no se lograron acreditar los Pág. 4 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 elementos de la actio in rem verso, el suministro de bienes y servicios de papelería cuyo pago solicita ni el perjuicio que pretende la parte actora se le resarza.
De otra parte, porque el demandante conocía con anterioridad el procedimiento que debía seguir para efectuar procesos de contratación con la entidad pública, pues los había llevado a cabo en otras oportunidades (ítem 037 archivo 1 índice 3 SAMAI). SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 13 de junio de 2024 a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda y no se condenó en costas a la parte vencida con fundamento en que: a. En el transcurso de proceso se acreditó que el señor OSPINA ROMÁN suministró material de papelería al colegio BRAULIO GONZÁLEZ por orden verbal que recibió del entonces rector de la mencionada institución educativa y del personal docente de la mismas, los cuales no se le cancelaron por cuanto el negocio contractual no se elevó a las solemnidades requeridas para la contratación estatal. b. El H. Consejo de Estado en sentencia de unificación del año 2012 expresó que, la teoría del enriquecimiento sin causa no opera en casos como el que se debate en el asunto sub examine pues la actio in rem verso requiere, entre otras cosas, que con la misma no se pretenda desconocer una norma imperativa o contingente y la Ley 80 de 1993 exige que los contratos estatales deben constar por escrito. c. El accionante no acreditó que la entrega de bienes a la I. E. BRAULIO GONZÁLEZ haya ocurrido con ocasión a las presiones ejercidas sobre él por un funcionario público, sino que se trató de una transacción consensuada cuya modalidad se desarrolló al largo de ocho años, pese a que desconocía la normatividad que regula la contratación estatal. d. A pesar que en la demanda se señala que la solemnidad que reviste la contratación estatal se obvió para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la educación ello no se acreditó, pues de conformidad con las pruebas aportadas al plenario, el accionante suministró bienes y servicios de papelería a la institución educativa antes referida sin previamente haber suscrito el acuerdo de voluntades correspondiente por un periodo que rondó los ocho años.
Tampoco se acreditó que de no haberse contado con los implementos que entregaba el accionante, el colegio hubiera tenido que posponer o suspender las clases. e. No se demostró que la entrega de bienes y servicios por parte del señor OSPINA ROMÁN a la I. E. BRAULIO GONZÁLEZ entre marzo de 2017 y febrero del 2018 sin la suscripción del contrato correspondiente, haya tenido como fundamento la urgencia manifiesta (ítem 38 archivo 1 índice 3 SAMAI).
RECURSO DE APELACIÓN La PARTE ACTORA apeló oportunamente el fallo de primera instancia expresando que, se endilgó toda la responsabilidad al demandante pese a que la misma reside exclusivamente en el rector del colegio que siendo empleado del estado era conocedor de las normas de contratación pública y debió garantizar que los bienes que de buena fe suministró el señor OSPINA ROMÁN Pág. 5 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 se hubieran transferido dentro de las normas que regulan la contratación estatal por lo que, la sentencia debió proferirse accediendo a las pretensiones de la demanda dado que se cumplen los requisitos a que refiere la sentencia de unificación del enriquecimiento sin causa, específicamente el requisito que alude a que si el particular se hubiera abstenido de prestar los servicios o suministrar los insumos básicos so pretexto del cumplimiento de la ley, se habría presentado una grave y flagrante violación a los derechos humanos. Lo anterior permite establecer con claridad que, el Estado no puede desamparar a los particulares so pretexto de la inexistencia de un contrato estatal cuando existe una obligación a cargo de este que en el caso que nos ocupa es la de amparar la prestación del servicio público de educación que es de resorte constitucional.
Adicionalmente no puede perderse de vista que, el particular demandante obró de buena fe atendiendo el compromiso de colaborar armónicamente con el Estado para garantizar la prestación de un servicio público y que entre éste y la institución educativa BRAULIO GONZÁLEZ se conformó una costumbre para el suministro de bienes y servicios que con posterioridad se iban legalizando y pagando con lo cual se instituyó la confianza legítima que conlleva a que se deba restablecer su patrimonio por el enriquecimiento sin causa de la administración. La tesis de unificación del Consejo de Estado no es absoluta pues en la sentencia que la contiene se advirtió que, hay eventos en los cuales es posible y además justo remunerar el enriquecimiento sin causa que se produzca pese a la falta de contrato con las formalidades que exige la ley, a saber: que se haya prestado el servicio, entregado el bien o la obra porque en tales supuestos es injustificado que una parte se enriquezca y la otra se empobrezca y en el sub judice se cumplen esos presupuestos excepcionales en tanto, el rector de la época constriño al actor para que suministrara los bienes sin contrato pues este arrendaba un local de dicha institución educativa y en caso de no acceder a las solicitudes de su director corría el riesgo de que el contrato no le fuera renovado; la ejecución de las obras era necesaria para garantizar la continuidad del servicio público de educación; y, existía la necesidad de evitar un daño porque de no contar con los artículos que le suministraba el señor OSPINA ROMAN, el colegio corría el riesgo de no poder prestar los servicios a su cargo a la comunidad estudiantil que los requería, razones todas por las que se debe revocar la decisión apelada (ítem 40 archivo 1 índice 3 SAMAI).
El recurso se concedió con proveído del 11 de julio del año que avanza (ítem 42 archivo 1 índice 3 SAMAI). ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El 18 de julio de 2024 se repartieron las diligencias al Despacho 02 de esta Corporación (índice 4 SAMAI) el que por auto del 8 de agosto de la precitada anualidad admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (índice 5 SAMAI) y el 11 de octubre de la misma anualidad arribó el proceso para fallo (índice 10 SAMAI).
Se precisa que, como el recurso de apelación se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia. Igualmente, Pág. 6 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 que, el señor Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación no se pronunció en esta etapa. CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.- COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 ibidem, esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación impetrado contra el fallo proferido por un Juez Administrativo del Circuito de Yopal. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES El medio de control reúne los requisitos previstos por el artículo 162 del C. P. A. C. A., por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio se encuentra debidamente demostrada, pues el demandante HENRY ALFONSO OSPINA ROMÁN es persona natural, quien se identificó al momento de conferir poder con su cédula de ciudadanía (ítem 001 archivo 1 índice 3 SAMAI), quedando demostrada su existencia; y, la demandada es una entidad estatal del orden territorial cuya existencia no requiere prueba por ser persona jurídica de derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C. P. A. C. A.), que actuó debidamente representada.
Ahora, el accionante cumplió con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1°. del artículo 161 ibidem, según consta en certificación expedida por la Procuraduría 53 Judicial II para Asuntos Administrativos de Yopal, visible a folios 124 y 125 del ítem 003 del archivo 1 del índice 3 de SAMAI. De otra parte, el Artículo 164 del C. P. A. C. A. en relación con la oportunidad para presentar la demanda, señala en el literal i) del numeral 2: “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue un hecho posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.(…).” Adicionalmente, el H. Consejo de Estado respecto al cómputo de la caducidad en casos de enriquecimiento sin justa causa, ha enseñado que: “(…) el término de caducidad debe contarse a partir del momento en que la entidad demandada niega el reconocimiento de los emolumentos solicitados dado que es dicha circunstancia la que concreta el no pago, y con ello, el daño causado al demandante.”1 1 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA.
Consejera Ponente: OLGA MÉLIDA VALLE DE LA HOZ. Noviembre 26 de 2015, Radicación número: 25000-23-26-000-2004-00293-02(36717). Actor: SOCIEDAD CARLOS MAYA S. EN C. Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Pág. 7 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 En el sub judice se encuentra que, el 9 de mayo de 2018 el demandante presentó cuenta de cobro por valor de VEINTIDÓS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS PESOS ($22.456.500) dirigida al INSTITUTO EDUCATIVO BRAULIO GONZÁLEZ manifestando que los artículos de papelería suministrados atendían a varias órdenes de pedido efectuadas por funcionarios de dicho colegio, frente a lo cual se le informó verbalmente que la obligación no sería cancelada por no existir soporte contractual o disponibilidad presupuestal para el efecto.
Respecto de lo anterior en la contestación de la demanda se indica que, la cuenta de cobro no fue cancelada al señor OSPINA ROMÁN porque dicha acreencia no era consecuencia de la celebración de un contrato estatal (fl. 4 ítem 009 archivo 1 índice 3 SAMAI). De esta manera y aun cuando no existe prueba de la respuesta negativa a la petición efectuada por el actor ni de la fecha en que esta pudo haber acontecido, lo cierto es que, como las peticiones de reconocimiento se dieron el 9 de mayo de 2018 (fls. 1 ítem 003 archivo 1 índice 3 SAMAI), el trámite de conciliación extrajudicial se surtió del 16 de mayo al 3 de julio de 2018 (fls. 124 y 125 ítem 003 archivo 1 índice 3 SAMAI) y la demanda se presentó el 6 de los mismos mes y año (fl. 26 ítem 002 archivo 1 índice 3 SAMAI), la acción no se encuentra caducada atendiendo la jurisprudencia y la normativa antes transcrita. 4.- PROBLEMA JURÍDICO.
Verificado el expediente se observa que, el problema jurídico se contrae a determinar si ¿debe revocarse la decisión de primera instancia porque pese a que los emolumentos que reclama el demandante se dieron con fundamento en órdenes que carecían de las solemnidades que la ley exige para el contrato estatal, presuntamente se cumplen los presupuestos excepcionales a que refiere la sentencia de unificación que regula el tema para acceder al reconocimiento del enriquecimiento sin causa? 5.- EL CASO CONCRETO 5.1 JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: en relación con el tema, en Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, la Sección Tercera del Consejo de Estado con Ponencia del Doctor JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, precisó las hipótesis para la configuración de la reparación por vía de la actio in rem verso las cuales son de interpretación y aplicación restrictiva; veamos: “Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige Pág. 8 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. (…) Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”, cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.
(…) Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho” constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario.” (…) 12.2.
Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente Pág. 9 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. (…) Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.
(…) Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. (…) Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental. 14.
Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción. Así las cosas, cuando se formulen demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en ejercicio de la actio de in rem verso, el proceso tendrá doble instancia de acuerdo con lo establecido en los artículos 132 y 134B del C.C.A., el procedimiento aplicable será el ordinario de conformidad con el 206 ibídem y la competencia en razón del territorio se regirá por la regla de la letra f del artículo 134D de ese ordenamiento.
Por consiguiente, de la actio de in rem verso, cuya cuantía no exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales, conocerán en primera instancia los jueces administrativos y en la segunda instancia los Tribunales Administrativos. Ahora, de aquella cuya cuantía exceda los 500 SLMLM conocerán en primera instancia los Tribunales Administrativos y en segunda instancia la Sección Tercera del Consejo de Estado, con la salvedad que las decisiones serán adoptadas por las respectivas subsecciones.”2 (Subrayado fuera de texto). 2 Consejo de Estado, Sala Plena, Sección Tercera.
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Noviembre 19 de 2012. Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897). Pág. 10 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 De las sub reglas jurisprudenciales antes transcritas se desprende con claridad en primer lugar que, la actio de in rem verso es un medio de naturaleza subsidiaria, es decir, sólo es procedente cuando el demandante no cuenta con ningún otro tipo de acción para pretender el restablecimiento patrimonial solicitado, luego dicha figura jurídica tiene además un rasgo excepciona, dado que, el traslado patrimonial injustificado (enriquecimiento alegado), no debe tener nacimiento u origen en ninguna de las fuentes de las obligaciones señaladas en el Código Civil.
En segundo lugar, que sólo en tres hipótesis resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, a saber: a. Cuando se pruebe de manera clara e incuestionable en el proceso, que el Estado obligó a un particular a ejecutar las prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, sin contrato debidamente celebrado. b. En los asuntos que versen sobre la prestación del servicio esencial de salud y para evitar un perjuicio irremediable, la Entidad se haya visto en la obligación de obviar el proceso de selección objetiva y la solemnidad del contrato escrito, lo cual debe estar acreditado en las diligencias. c. Cuando se presente una urgencia manifiesta, siempre y cuando no se encuentre dentro de las excepciones de que trata el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.
Y en tercer lugar que, el reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa que se efectúa a través del Medio de Control Reparación Directa, solo dará lugar al valor del monto del enriquecimiento, pues de lo que se trata es de compensar el desequilibrio económico generado por tal circunstancia. Así las cosas, conforme con la jurisprudencia unificada sobre la actio de in rem verso cuyo desarrollo ha sentado un régimen excepcional de procedencia se tiene que, para la entrega o suministro de bienes y servicios requeridos por la Administración se está sometido a las exigencias formales y materiales que el ordenamiento jurídico ha dispuesto.
Por tanto, los trámites y requisitos administrativos para recibir servicios con destino al cumplimiento de los fines estatales se encuentran gobernados por el principio de legalidad, el cual comporta, entre otros, disponer previamente de partidas presupuestales destinadas a cubrir la prestación de un servicio en particular3 y la realización por escrito (solemnidad)4 de un negocio jurídico, cuyo objeto debe estar plenamente individualizado y determinado. 5.2 PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio que reposa en el repositorio del expediente digital se establece que, los hechos que a continuación se relacionan con respecto a los puntos objeto de apelación, se encuentran debidamente acreditados: ✓ El señor OSPINA ROMÁN suscribió con el representante legal de la I. E. BRAULIO GONZÁLEZ los contratos de suministro que a continuación se relacionan: (documentos 2 a 9 ítem 007 archivo 1 índice 3 SAMAI). 3 Articular 23 de la Ley 80 de 1993. 4Artículos 39 y 41 ídem Pág. 11 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 No. CONTRATO Y FECHA OBJETO PLAZO VALOR 015 03/02/2015 Suministrar a la Institución Educativa Braulio González elementos de papelería de acuerdo a la relación del pedido, requeridos por las coordinaciones para el desarrollo académico y administrativo. 2 días $11.368.800 064 10/06/2015 Suministrar a la Institución Educativa Braulio González la papelería, implementos de oficina. 3 días $12.540.500 089 18/08/2015 Suministrar a la institución Educativa Braulio González elementos de oficina y papelería requeridos para el desarrollo académico administrativo. 2 días $$10.665.000 016 03/07/2017 Suministrar a la Institución Educativa Braulio González elementos de papelería y oficina requeridos para el desarrollo académico. 3 días $14.000.000 017 5/07/2016 Suministrar a la Institución Educativa Braulio González elementos de papelería e implementos de oficina requeridos para el desarrollo académico y administrativo. 4 días $13.500.000.00 035 12/04/2016 Suministrar a la Institución educativa Braulio González papelería y elementos de oficina requeridos para el desarrollo pedagógico y administrativo. 1 mes $12.800.000.00 045 12/06/2017 Suministrar a la Institución Educativa 3 días $14.700.000 Pág. 12 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 Braulio González elementos de papelería, de oficina y tóneres de tinta requeridos para el desarrollo académico v administrativo de la Institución Educativa. 081 24/10/2017 Suministrar a la Institución Educativa elementos de papelería y de oficina para el área administrativa y académica, de acuerdo al pedido, documento que se anexa. 1 día $2 400.000 Año 2018 a. El 6 de marzo el señor JAIME RINCÓN SERRANO en calidad de rector de la IE BRAULIO GONZÁLEZ comunicó a la secretaria de educación de Yopal que, el señor HENRY OSPINA ROMÁN le solicitó el pago de DOCE MILLONES CIENTO DIECINUEVE MIL PESOS ($12.119.200) por concepto de artículos de papelería que habían sido entregados al colegio, pese a que dicha erogación no se encontraba presupuestada (fls. 1 y 2 documento 10 ítem 007 archivo 1 índice 3 SAMAI). b. El 26 de abril la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE YOPAL comunicó al rector del colegio público aludido que, habiendo advertido la existencia de múltiples cuentas de cobro presentadas, entre otras personas por el hoy accionante, se adelantaría una reunión el 3 de mayo del mismo año en las instalaciones de la entidad educativa para abordar dicha problemática, lo que se puso en conocimiento del señor HENRY OSPINA el 27 de abril de la referida anualidad (fls. 24 y 25 documento 10 ítem 007 archivo 1 índice 3 SAMAI). c. El 9 de mayo el actor radicó cuenta de cobró por valor de VEINTIDÓS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS PESOS ($22.456.500) ante la IE BRAULIO GONZÁLEZ por concepto de los pedidos de artículos de papelería realizados por funcionarios de dicha institución entre el 7 de marzo de 2017 y el 13 de febrero de 2018 que no le fueron pagados (fl. 26 documento 10 ítem 007 archivo 1 índice 3 SAMAI).
También se recibió el interrogatorio de parte del señor HENRY ALFONSO OSPINA ROMÁN: quien indicó que, reside en el MUNICIPIO DE YOPAL y respecto de los hechos de la demanda que: a. Prestó servicios de papelería a la IE BRAULIO GONZÁLEZ durante alrededor de 9 años. b. Dentro de dicho periodo de tiempo realizó las actividades anteriormente señaladas sin que previamente se contara con los recursos necesarios ni con la celebración del contrato correspondiente, el que habitualmente se hacía después de haber entregado los artículos de papelería al colegio. c. Tuvo una papelería en la sede centro de la IE BRAULIO GONZÁLEZ por un periodo que rondó los diez años, la que funcionaba en un local de dicho colegio por cuyo uso pagaba un canon de arrendamiento mensual.
Pág. 13 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 d. Anualmente se realizaba el proceso de selección para escoger a la persona que haría uso del local de la IE BRAULIO GONZÁLEZ en el que funcionó su papelería. e. Nunca fue constreñido por funcionarios de la institución educativa tantas veces referida para entregar los suministros que le solicitaban, pues él accedía a dárselos sin previa suscripción de un contrato para facilitar el acceso de los estudiantes a los servicios educativos (min. 13:12 a 41:20 ítem 007 archivo 1 índice 3 SAMAI).
Finalmente, se recepcionaron los testimonios de las personas que a continuación se relacionan: JUAN JOSÉ SARMIENTO: actualmente se encuentra pensionado, pero se desempeñó como rector de la IE BRAULIO GONZÁLEZ hasta octubre del 2018, está domiciliado en el MUNICIPIO DE YOPAL y respecto de los hechos del escrito inicial, indicó lo siguiente: a. Conocía que recibir bienes y servicios sin contar con los recursos requeridos ni haber celebrado el contrato estatal correspondiente es una práctica irregular, pero lo hacía para garantizar el acceso de los estudiantes a la educación. b. Ante la urgencia que implicaba el inicio de las clases, la IE solicitaba elementos de papelería al demandante y se los cancelaba cuando el MUNICIPIO DE YOPAL le giraba los recursos necesarios para desarrollar sus labores. f. Pese a que conocía la existencia de la acreencia reclamada en el sub lite por el señor OSPINA ROMÁN, no pudo cancelársela pues el colegio no tenía los recursos requeridos para tal fin (min. 01:10:07 a 01:36:00 ítem 007 archivo 1 índice 3 SAMAI).
SARA ROCÍO JIMÉNEZ ORTIZ: trabajó en la IE BRAULIO GONZÁLEZ entre el 2003 y el 2022, reside en el MUNICIPIO DE YOPAL y sobre los hechos que motivan el sub judice informó, que: a. Aunque el cargo no existe, ejerció como pagadora de la referida institución educativa entre el 2009 y el 2022. b. La totalidad de las acreencias que el colegio tenía con el demandante le fueron canceladas, por lo que no quedan saldos pendientes de pago. g. El accionante pudo entregar elementos de papelería requeridos por alguna de las dependencias del colegio antes de suscribir el contrato necesario para tal fin (min. 52:00 a 01:06:04 ítem 007 archivo 1 índice 3 SAMAI).
LILIA MARÍNEZ MERIZALDE: reside en el MUNICIPIO DE YOPAL, se desempeñó como secretaria con funciones de almacenista en la IE BRAULIO GONZÁLEZ hasta el 2022 y sobre los hechos de la demanda expresó que, como almacenista de la institución educativa tantas veces mencionada, recibía los elementos de papelería que esta adquiría a través del correspondiente proceso contractual (min. 02:01:05 a 02:14:05 ítem 007 archivo 1 índice 3 SAMAI).
Veamos entonces si con las pruebas que se allegaron en legal forma al expediente se acreditaron los cargos de apelación que se resumen en los siguientes: Pág. 14 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 a. En el fallo de primera instancia se le endilga toda la responsabilidad al demandante pese a que, la misma reside exclusivamente en el rector del colegio que siendo empleado del Estado era conocedor de las normas de contratación pública y debió garantizar que los bienes y servicios que de buena fe suministró el señor HENRY ALFONSO OSPINA ROMÁN se hubieran dado dentro de las normas aplicables: no le asiste la razón al impugnante pues, tal como se determina con el material probatorio allegado al proceso éste nunca desconoció el trámite que debía seguir para contratar un servicio con el estado pues entre el 2015 y el 2017 celebró ocho contratos de suministro con la IE BRAULIO GONZÁLEZ, así mismo sabía que el suministro de bienes a una entidad pública sin que se hubieran hecho las apropiaciones presupuestables necesarias ni celebrado el contrato respectivo era una práctica irregular.
De esta manera no puede afirmarse que, era la administración quien debía velar por el acatamiento de la normatividad que regula la materia y menos aún que la actuación del aquí accionante estuviera fundada en un obrar de buena fe porque, se reitera, era sabedor de cuál debía ser su conducta contractual. b. Se cumplen los requisitos a que refiere la sentencia de unificación del enriquecimiento sin causa, específicamente el que alude a que si el particular se hubiera abstenido de prestar los servicios o suministrar los insumos básicos so pretexto del cumplimiento de la ley, se hubiera presentado una grave y flagrante violación a los derechos humanos, siendo forzoso hacer que prevalecieran los derechos constitucionales: en este punto tampoco la apelación está llamada a prosperar en tanto, no se trataba de un hecho imprevisible si se tiene en cuenta que los servicios y artículos de papelería que el señor OSPINA ROMÁN suministró a la IE BRAULIO GONZÁLEZ entre los años 2017 y 2018 correspondieron a los que habitualmente empleaban los funcionarios de ésta para poder desarrollar las actividades administrativas y académicas que allí se realizaban, habiéndose celebrado contratos con el mismo fin en años anteriores por lo que la realización del trámite contractual en los términos de ley no amenazaban ni vulneraban los derechos de la comunidad estudiantil. c. No puede perderse de vista que el particular demandante obró de buena fe atendiendo el compromiso de colaborar armónicamente con el Estado para garantizar la prestación de un servicio público y que entre éste y la institución educativa BRAULIO GONZÁLEZ se conformó una costumbre para la prestación de los servicios que con posterioridad se iban legalizando y pagando con lo cual se instituyó la confianza legítima que conlleva a que se deba restablecer su patrimonio por el enriquecimiento sin causa de la administración ante la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes sin contrato estatal: no le asiste razón al accionante pues no se puede hablar de una conducta de buena fe cuando pese a conocer los requisitos de la contratación estatal se evaden.
Adicionalmente, de conformidad con el artículo 8 del Código Civil "La costumbre en ningún caso tiene fuerza contra la ley. No podrá alegarse el desuso para su inobservancia, ni práctica alguna, por inveterada y general que sea". Ahora, el principio de confianza legítima se definió por la H. Corte Constitucional en los siguientes términos: “El principio de la confianza Pág. 15 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 legítima es un corolario de aquel de la buena fe y consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica.
No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas.
De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático.”5 En providencia posterior, la misma Corporación afirmó que: “Como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada en el caso concreto.
Ello implica que no toda realidad creada, consentida o tolerada por las autoridades permite la aplicación de este principio. En aquellos supuestos en los que se presenta una discordancia entre los dictados del derecho y el obrar de la Administración, resulta completamente inaplicable. En la medida en que es un instrumento de racionalización del poder público, que pretende satisfacer las expectativas de fiabilidad y coherencia de los administrados, la confianza legítima no puede ser argüida con el propósito de que la Administración persevere en errores precedentes o en la violación de los principios del texto superior.”6 Con fundamento en lo anterior y en la medida que, la actuación tanto del rector de la época como del aquí actor al acordar el suministro de elementos de papelería a la tantas veces institución educativa omitiendo las solemnidades que de conformidad con las normas de contratación estatal se deben cumplir vulneró principios superiores por lo que, es improcedente pretender que se declare el desconocimiento del principio de confianza legítima. d. La tesis de unificación del Consejo de Estado no es absoluta pues en la sentencia que la contiene se advirtió que, hay eventos en los cuales es posible y además justo remunerar el enriquecimiento sin causa que se produzca pese a la falta de contrato con las formalidades que exige la ley, a saber: que se haya prestado el servicio, entregado el bien o la obra porque en tales supuestos es injustificado que una parte se enriquezca y la otra se empobrezca y en el sub judice se cumplen esos presupuestos excepcionales en tanto, el rector de la época constriño al actor para que ejecutara las obras sin contrato; la ejecución de las obras era necesaria para garantizar la continuidad del servicio público de educación y salvaguardar la salud y vida de los estudiantes de la Institución; y, existía la necesidad de evitar un daño: en lo que respecta a este puno basta con recalcar lo que se ha venido indicando respecto de la necesidad de las obras para garantizar la continuidad del servicio público de educación, proteger el derecho a la educación de los estudiantes y evitar que este se viera afectado ante la ausencia de los elementos necesarios para poder instruirse; y, en cuanto a que el director de la I. E. BRAULIO GONZÁLEZ constriño al señor OSPINA ROMÁN, no solo no se arrimó a las diligencias prueba alguna que permita establecer que así hubiera acontecido, sino que el mismo accionante señaló en el interrogatorio de parte que no recibió ningún tipo de presión para suministrar cualquier bien o servicio al colegio sin 5 Sentencia C-131/04.
Magistrada Ponente: CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ. 6 Sentencia SU067/22. Magistrado Ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Pág. 16 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 haber celebrado el contrato del caso, sino que los hacía para ayudar a la comunidad estudiantil. De esta manera, el sub judice no se encuentra dentro de ninguno de los tres presupuestos que enlistó la jurisprudencia para que se permita la contratación estatal sin las formalidades de ley para que proceda la actio in rem verso.
Así las cosas y como los cargos de apelación no prosperaron, debe confirmarse el fallo de primera instancia. Finalmente considera la Sala que, deben remitirse copias con destino a la Procuraduría Regional Casanare a fin que se investigue la conducta disciplinable en la que pudo incurrir el señor JUAN JOSÉ SARMIENTO en su condición de rector de la INSTITUCIÓN EDUCATIVA BRAULIO GONZÁLEZ para la época en la que acontecieron los hechos que fundamentan la demanda.
6. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” De otro lado el numeral 1º. del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que, debe condenarse por este concepto a la parte a la que se resuelve desfavorablemente el recurso de apelación; lo cual implicaría en principio que debía imponerse esa condena en contra del demandante.
Sin embargo, no se acreditó en el trámite del proceso que el MUNICIPIO DE YOPAL haya incurrido en las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas. En cuanto a lo dispuesto por el a quo sobre este tópico, se mantendrá incólume, en la medida que no fue objeto de impugnación. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 13 de junio de 2024, atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. Pág. 17 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800229-01 CUARTO: REMITIR copias con destino a la Procuraduría Regional de Casanare a fin de que se investigue la conducta disciplinable en la que pudo incurrir el señor JUAN JOSÉ SARMIENTO en su condición de rector de la INSTITUCIÓN EDUCATIVA BRAULIO GONZÁLEZ para la época en la que acontecieron los hechos que fundamentan la demanda.
(Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 70) Notifíquese y cúmplase. INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada (ausente con permiso) LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado