TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CASANARE PALACIO DE JUSTICIA – CARRERA 14 Nº 13-60 BARRIO COROCORA-YOPAL Yopal Casanare, tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 85001-3333-004-2023-00010-01 Medio de control: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Demandante: JORGE LEONARDO INFANTE TOVAR Coadyuvante LIDIER GIRON CONTRERAS Y HERNAN BOLIVAR VARGAS Demandados: EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL, EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO- EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS (EAAAY EICE-ESP) Vinculados MUNICIPIO DE YOPAL y CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL Asunto: Moralidad administrativa y patrimonio público, modernización planta de personal, déficit económico.
Confirma fallo que accedió parcialmente a las pretensiones. Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1. OBJETO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL – EAAY-EICE ESP contra la sentencia del 31 de julio de 2024 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
2. ACTUACIÓN PROCESAL RELEVANTE Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de presentación de la demanda 18 de abril de 2023 Índice 05 SAMAI expediente digital primera instancia Fecha de reparto 20 de abril de 2023 Índice 05 SAMAI expediente digital primera instancia Admisión de la demanda y ordena vincular al Municipio de Yopal y al Concejo Municipal de Yopal 25 de abril de 2023 Índice 07 SAMAI expediente digital primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 2 Publicación aviso 3 de mayo de 2023 Índice 084 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación personal auto admisorio 2 de mayo de 2023 Índice 09 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación Concejo Municipal de Yopal 16 de mayo de 2023 Índice 021 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación municipio de Yopal 16 de mayo de 2023 Índice 022 SAMAI expediente digital primera instancia. Contestación EAAAY 18 de mayo de 2023 Índice 023 SAMAI expediente digital primera instancia. Auto tener como coadyuvante al señor Lidier Girón Contreras 10 de agosto de 2023 Índice 042 SAMAI expediente digital primera instancia. Audiencia pacto cumplimiento 14 de agosto de 2023 Índice 048 SAMAI expediente digital primera instancia. Auto Decreta pruebas 31 de agosto de 2023 Índice 050 SAMAI expediente digital primera instancia. Audiencia de pruebas 24 de enero de 2024 Índice 114 SAMAI expediente digital primera instancia. Audiencia de pruebas y se ordena correr traslado a las partes para alegatos 2 de abril de 2024 Índice 126 SAMAI expediente digital primera instancia. Alegatos Lidier Girón Contreras 9 de abril de 2024 Índice 128 SAMAI expediente digital primera instancia. Alegatos EAAAY -EICE ESP 9 de abril de 2024 Índice 129 SAMAI expediente digital primera instancia. Alegatos Municipio de Yopal 9 de abril de 2024 Índice 130 SAMAI expediente digital primera instancia. Alegatos Concejo Municipal de Yopal 9 de abril de 2024 Índice 131 SAMAI expediente digital primera instancia. Alegatos SINTRAOFICOL 9 de abril de 2024 Índice 132 SAMAI expediente digital primera instancia. Concepto Ministerio Público 9 de abril de 2024 Índice 134 SAMAI expediente digital primera instancia. Sentencia primera instancia 31 de julio de 2024 Índice 136 SAMAI expediente digital primera instancia. Notificación personal sentencia 1º de agosto de 2024 Índice 137 SAMAI expediente digital primera instancia. Recurso de apelación EAAAY EICE ESP 6 de agosto de 2024 Índice 141 SAMAI expediente digital primera instancia. Auto concede recurso de apelación 22 de agosto de 2024 Índice 144 SAMAI expediente digital primera instancia. Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 3 Admite recurso de apelación en segunda instancia 13 de septiembre de 2024 Índice 05 SAMAI expediente digital segunda instancia. Notificación auto que admite el recurso de apelación 16 de septiembre de 2024 Índices 00008 y 00009 SAMAI expediente digital segunda instancia. Ingresa proceso para fallo 27 de septiembre de 2024 Índice 00010 SAMAI expediente digital segunda instancia. 3.
PRETENSIONES 3.1 En síntesis, la parte actora pretende: a. Que se protejan y amparen los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y patrimonio de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. b. Solicita se suspendan las Directivas Números 003, 004, 005 y 006 de 2022, expedidas por la Junta Directiva de la EAAAY. c. Se ordene la terminación de los contratos que se hayan generado con ocasión de la planta de cargos mixta adoptada en la Directiva 003 de 2022. d. Se aplique de manera inmediata y plena las Directiva 001 de 2011, 10 de 2011, Resolución 778 de 2011 y Resolución 779 de 2011, expedidas por la junta directiva de la EAAAY y gerencia en todo lo relacionado con la conformación de la planta de personal y la escala salarial. e. Se conmine a la Contraloría Departamental de Casanare, Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación, para que efectúen investigaciones y desarrollen los controles necesario para verificar la efectiva implementación de las Directivas 001 y 10 de 2011, la Resolución 778 y 779 de 2011 y el cumplimiento del Decreto 115 de 1993, Ley 1955 de 2019 y el Decreto 1083 de 2015, así como la gestión y gasto de recursos públicos ejecutados con ocasión del proceso de modernización empresarial. f. Se cree un comité de verificación y cumplimiento, compuesto por los órganos de control, representante de la EAAAY, representantes de las organizaciones sindicales y de la sociedad civil de Yopal con interés en ejercer el control social. 4.
HECHOS 4.1. Los hechos base del libelo se resumen así: a. Mediante Directiva 001 del 10 de marzo de 2011, en su artículo 22 la Junta Directiva de la EAAAY, definió los cargos de empleados públicos: Gerente, Director Técnico, Director Comercial, Director Administrativo y Financiero, Director de Aseo, Asesor Jurídico. Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 4 b. Que la EAAAY estableció una planta de 93 trabajadores oficiales, mediante Directiva No. 10 de 2011, por medio de la cual se autorizó al gerente para establecer la nueva planta de trabajadores oficiales. c. Que la Resolución de gerencia número 778 de 2011 estableció la nueva planta de trabajadores oficiales de la EAAAY. d. Que mediante Resolución número 779 de 2011 se modificó el organigrama estructural y de integración de puestos de trabajo de la demandada. e. Que se expidió resolución de gerencia donde se modificó la escala salarial, evidenciándose el número de cargos de empleados públicos y trabajadores oficiales. f. Que la demandada, celebró contrato de prestación de servicios No. 0229 de 2021, por valor de $179.963.249 cuyo objeto es realizar estudio técnico para adelantar. g. La Junta directiva fijó condiciones para la implementación de un estudio de modernización de la EAAAY, a través de la Directiva No. 002 de 2022. h. La EAAAY, estableció mediante la Directiva No. 003 de 2022, una planta de cargos mixta. i. Con la Directiva 004 de 2022, se estableció la escala salarial y las asignaciones básicas para las diferentes denominaciones de los empleos que conforman la planta de personal bajo la modalidad de empleados públicos de la EAAAY. j. Mediante Directiva 006 de 2022 se aprobó y adoptó el manual de funciones y estructura orgánica de la EAAAY. k. Que el estudio de modernización e informe presentado por el contratista en julio de 2022 a la junta directiva de la empresa, y que dio origen a la ampliación de la planta de cargos de la EAAAY, contempla un cuadro comparativo entre los cargos de planta existentes antes de la expedición de los actos administrativos y la que se implementó con los mismo, constatándose que el incremento de empleos fue de 325%, de 97 pasaron a 315.
La viabilidad de la nueva planta de cargos arroja un déficit general de costos y gastos de personal en $2.548.715.224,71, el cual se piensa resolver con alianzas estratégicas como la del contrato 148.22 transferencia tecnológica de la PTAR existente con KWI y con la construcción de una planta de tratamiento, contratos que se encuentran demandados. l. Que la norma indica que, para proveer empleos o cargos, las entidades deberán contar con el certificado de disponibilidad presupuestal de la vigencia fiscal correspondiente, por medio de este, el jefe de presupuesto, o quien haga sus veces garantizará la existencia de los recursos del 1º de enero a 31 de diciembre, no obstante, indica que no se observa certificado de disponibilidad presupuestal.
Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 5 m. Que, al incrementarse la planta de personal, se afectó el presupuesto, el gasto de funcionamiento, generándose déficits fiscales para 2021 y 2022. n. Que es tan profunda la crisis financiera que tuvieron que recurrir a un crédito de $946.000.000, para poder pagar las cesantías de los trabajadores correspondientes a la vigencia 2022. o. Que el proceso de reestructuración y/o modernización administrativa de la institución tiene incidencias presentes y futuras de índole laboral y prestacional, afectando presupuestal y físicamente a la empresa, por lo que refiere se afecta de manera directa la moralidad pública y administrativa y la defensa del patrimonio público.
5. NORMAS VIOLADAS 5.1. Para fundamentar esas pretensiones invocó las siguientes normas: los artículos 88 y 360 de la Constitución Política y el artículo 2.º de la Ley núm. 472 de 1998.
6. CONCEPTO DE VIOLACIÓN 6.1. La demanda se apoya, en los artículos 1º, 2º, 209, 83, 122, 313 constitucionales. 6.2. El artículo 90 la Ley 489 de 1998; artículo 144 de la Ley 1437 de 2011; Decreto 115 de 1993; Ley 1955 de 2019, artículo 196 y Decreto 1083 de 2015, artículo 2.2.12.2.3.
7. PARTE DEMANDADA y VINCULADAS 7.1. Concejo Municipal de Yopal. contestó oportunamente. Refirió que dicha corporación no tiene como facultad, requerir o vigilar en ningún aspecto el trámite que realizan las empresas industriales y comerciales del Estado, sin embargo, refirió como función de las Juntas Directivas de dichas empresas, la realización de la modificación de la estructura orgánica de la misma, situación que no se realizó, por lo que no tenían conocimiento de las modificaciones realizadas. 7.2.
Municipio de Yopal: Contestó la demanda indicando que se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por cuanto la entidad territorial no está afectando los derechos colectivos a la moralidad publica y patrimonio público, ni los derechos e intereses colectivos. Que atendiendo a la naturaleza jurídica de la EAAAY EICE ESP, no tiene injerencia alguna en la reestructuración de la planta de personal.
Propone como excepciones las de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva: por cuanto todos los actos que celebro la EAAAY EICE ESP, se encuentran a cargo de la misma entidad, que cuenta con personería jurídica; (ii) inexistencia de la afectación de los derechos colectivos: Por cuanto de la demanda y anexos no se vislumbra que el Municipio de Yopal, afecte o amenace los derechos colectivos alegados en la demanda;
(iii) Falta de Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 6 precisión y prueba de los hechos relacionados, en tanto no se allega prueba siquiera sumaria de las afirmaciones efectuadas en la demanda; (iv) genérica. 7.3., Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE ESP, se opone a las pretensiones de la demanda.
Propone como excepciones: (i) Existencia de otro medio de control: El demandante pretende la inaplicación de las directivas expedidas por la Junta directiva, es decir, la nulidad de las mismas, por lo que presentó una demanda de nulidad simple de conocimiento del Juzgado Primero Administrativo de Yopal, que es el medio de control idóneo para debatir la legalidad de los actos administrativos y la posibilidad de suprimir sus efectos del ordenamiento jurídico para que se apliquen las resoluciones 778 y 779 de 2011, como lo dice en la pretensión 5 de la demanda, por lo que considera que el trámite de la acción popular no está llamado a prosperar.
(ii) No vulneración de derechos colectivos: El proceso de modernización empresarial responde a postulados legales y a las competencias estatutarias de la EAAAY EICE ESP, además a las necesidades del servicio que además se encuentran contenidas en estudios técnicos, de conformidad con los requerimientos legales, soportados en certificados de disponibilidad presupuestal y en las necesidades del servicio; además refiere que no se han generado las modificaciones de la planta de personal referidas por el actor, sino que se ha pretendido mejorar la operatividad de la empresa a partir de la organización del mismo personal con el que ya cuenta la empresa.;
(iii) Genérica.
10. LA SENTENCIA RECURRIDA 10.1. Es la proferida el 31 de julio de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, su parte resolutiva en lo pertinente dispuso: “PRIMERO: DECLARAR que la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EAAAY EICE ESP amenazó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, previsto en el literal e) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
SEGUNDO: REALIZAR la interpretación condicionada de los actos administrativos contenidos en las Directivas Nos. 003, 004, 005 y 006 de 2022 expedidas por la Junta Directiva de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal, en el entendido de que era necesario ajustar la planta de personal a la realidad de la empresa, avalada por el Alcalde municipal en calidad de presidente de la Junta Directiva y cuyo ejercicio lo realiza en su calidad de máxima autoridad municipal de conformidad con los estatutos (Directiva 0001 de 2022), de acuerdo con lo señalado en la parte considerativa.
TERCERO: Para la protección del derecho colectivo, se ordena a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EAAAY EICE ESP que a través de su representante legal o quien haga sus veces tome las medidas señaladas en la parte motiva de esta providencia, consistentes en: 3.1. ORDENAR a la EAAAY EICE ESP que, en el término de seis (6) meses, proceda a realizar un estudio complementario para ajustar la curva salarial al grado 1, respecto de todos los empleos, especialmente de los cargos directivos, en los que solamente podrán incluirse los grados1, 2 y 3, en tanto los topes fijados del nivel 4 a 6 no resultan razonables respecto de lo establecido en el estudio de modernización y fortalecimiento reconocido y aceptado, haciendo el ajuste correspondiente y proporcional respecto de los Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 7 otros niveles ocupacionales, lo anterior preservando los derechos laborales adquiridos y los acuerdos convencionales existentes y hacer la implementación correspondiente en el año siguiente a los seis meses concedidos para el estudio, conforme a lo indicado en la parte motiva. 3.2.
ORDENA R a la EAAAY EICE ESP abstenerse de realizar vinculaciones de personal superiores a los 315 cargos establecidos en el estudio de modernización empresarial a menos que se acredite no solo la inexistencia de déficit presupuestal en la empresa, sino haber tenido una nivelación presupuestal en la relación de costos e ingresos que lo soporten y se tenga un estudio adecuado y razonable sobre la absoluta necesidad de a vinculación, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa. 3.3.
ORDENA R a la EAAAY EICE ESP que, en el término de un año, proceda a ejecutar los actos detallados en el artículo 2.2.12.2.3. del Decreto 1083 de 2015 necesarios para cumplir la obligación de vincular como mínimo en el 3 % del personal a personas con discapacidad, para el efecto cada vez que se requiera la provisión de un empleo o puesto de trabajo se deberá hacer la convocatoria de personas en situación de discapacidad que cumplan con los requisitos a través de la página WEB de la entidad, a fin de garantizar la inclusión laboral efectiva.
CUARTO: EXHORTAR al agente de la Superintendencia Nacional de Servicios Públicos para que, en conocimiento del déficit presupuestal existente en la empresa, adopte las medidas necesarias a fin de lograr el funcionamiento de la empresa con planta de personal inferior a 315, lo que representará un indicador de la eficacia en las medidas adoptadas por el interventor y solo tener la cifra de 315 como referencia para el límite máximo de vinculaciones permitidas.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEXTO: A efectos de verificar el cumplimiento de lo dispuesto en el presente fallo la Contraloría Departamental de Casanare a través de representante que deberá asignar el señor Contralor, con el Personero Municipal de Yopal, el Defensor del Pueblo, el actor popular y representante del municipio de Yopal, asignado por el señor alcalde, actuarán como verificadores por lo que dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberán presentar informe detallado de las labores adelantadas por el representante legal de la entidad demandada y posteriormente presentaran informes semestrales, a fin de dar cabal cumplimiento a lo dispuesto en esta sentencia. Comuníqueseles esta decisión anexando copia de esta providencia.” 10.2.
Para adoptar esas decisiones señaló que si bien desde el 2011, existía una normativa institucional de la EAAAY EICE ESP, que señalaba una planta de personal de 93 empleados, la cual venía operando con un número mayor de trabajadores que oscilo entre los 327 y 396, circunstancia que obedeció significativamente a que la Junta Directiva de la empresa autorizó al Gerente mediante la Directiva 003 de 2013, para realizar “los ajustes y modificaciones necesarios a la planta de personal y estructura organizacional”, únicamente porque así se lo solicitó la gerencia pues no se motivó de otra forma ni se basó en algún estudio especializado para el efecto.
El escenario se mantuvo, bajo la planta reglada en Resolución No. 0778 de 2011 a quienes vincularon mediante contratos de trabajo a término indefinido y de otra, con la suscripción de cientos de contratos de trabajo a término fijo. Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 8 10.3.
Indica que en 2021, se pretendió formalizar la situación con la realización de un estudio técnico que se enfocara en la modernización y fortalecimiento empresarial y se orientara a mejorar la productividad laboral, optimizar la estructura, por lo que luego de un proceso de contratación, se encargó a la empresa CORPORACIÓN MISION VIDA ESP, que indicó que para vincular 370 personas se generaba a 31 de diciembre de 2021 un déficit financiero de $6.216.362.370,29, pasando una contrapropuesta para contratar 315 personas, con lo que se disminuía en $3.661.647.370.29, persistiendo un déficit financiero respecto a los gastos y costos de personal de $-2.548.715.224,71, escenario que a pesar de ello fue reconocido, validado y adoptado por la junta directiva de la EAAAY EICE ESP. 10.4.
Señala que la administración de la demandada, permitió que persistiera el índice de personal por arriba de 315 cargos establecidos en la normativa de 2022, al punto que en 2023 se contaba con 396 personas, sin que se iniciara un nuevo negocio o se concretara el ajuste a la curva salarial. Por lo que es claro la afectación al patrimonio público, no obedeciendo a las directivas acusadas sino a las actuaciones contrarias que se presentaron en forma previa y posterior a su expedición. 10.5.
Sostiene que las Directivas 003, 004, 005 y 006 de 2022, están dirigidas a cumplir con el objetivo de modernización de entidad pública, como lo es la estructuración de funciones, capacitación de trabajadores, reducción de personal, garantía de derechos adquiridos con una planta transitoria, un régimen disciplinario que sancione la ineptitud o inmoralidad entre otros que, como lo estableció la Corte Constitucional, se encuentran deseables e imperativos a la luz de los retos y responsabilidades que impone el Estado Social de Derecho. 10.6.
Sostiene que no se advierte en principio vulneración o amenaza al derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues con la expedición de las directivas, no se advierte que la junta directiva de la empresa haya lesionado el principio de legalidad, ni que exista desviación del poder en perjuicio del interés general, por beneficiar a servidores o terceros. 10.7.
Que con la prueba recaudada y vista la amenaza a la protección del patrimonio público, se adoptaran medidas materiales distintas, con la interpretación condicionada de los actos administrativos demandados, en el entendido de que era necesario ajustar la planta de personal a la realidad de la empresa. 10.8. Indica que la demandada deberá llevar a cabo todas las gestiones necesarias para ajustar la curva salarial establecida para la planta de cargos acercándose al grado 1 en todos los empleos, sin disminuir los salarios existentes a los trabajadores de planta que quedaron en estado transitorio hasta que por cualquier causa se requiera ser provisto el empleo y abstenerse se realizar vinculaciones de personal que supere los 315 cargos, establecidos en el estudio de modernización empresarial.
11. DEL RECURSO DE APELACIÓN, PRONUNCIAMIENTO DE LA PARTE ACTORA Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 9 11.1. La Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal- EAAAY- EICE ESP, presentó recurso de apelación, indicando que a pesar de realizarse una interpretación condicionada de las directivas Nos. 03, 04, 05 y 06 de 2022 expedidas por la Junta Directiva de la EAAAY, las mismas se encuentran demandadas mediante simple nulidad ante el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, debiendo permanecer la entidad a la expectativa de la sentencia que en instancia se profiera, como medio judicial idóneo para debatir su legalidad al considerar que no se han vulnerado ni amenazado los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público. 11.2.
En torno a la curva salarial, refiere que el estudio de modernización objeto del contrato No. 0229.22 tuvo en cuenta los salarios existentes, así como de los municipios similares al de Yopal, respetándose los derechos de los trabajadores sindicalizados, razón por la que se evidencia de la planta existente la denominada “planta transitoria”, por lo que considera que la orden de realizar un nuevo estudio tendiente a analizar la curva salarial, implica un nuevo costo que la entidad no está en condiciones de soportar, desconociéndose la situación económica y la autonomía de la empresa. 11.3.
Que con relación a la orden de realizar un nuevo estudio complementario para ajustar la curva salarial al grado 1, respecto de todos los empleos, especialmente de los cargos directivos, incluyéndose solamente los grados 1,2 y 3 en tanto los topes fijados del nivel 4 a 6, no resultan razonables atendiendo a los derechos laborales adquiridos y los acuerdos convencionales existentes. 11.4.
Que pese a la condicionalidad de las directivas No. 003, 004, 005 y 006 de 2022, y al esfuerzo por mantener una nómina de 315 empleados, han debido reintegrar a trabajadores sindicalizados en cumplimiento de sentencias judiciales. 11.5. Solicita se revoque la sentencia y en consecuencia se declare que los actos administrativos demandados gozan de legalidad, porque era necesario ajustar la planta de personal a la realidad actual de la empresa, sin contar con la participación del Concejo Municipal. 11.2.- La parte actora y el Ministerio Público no hicieron pronunciamiento sobre el recurso.
12. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 12.1. El 13 de septiembre de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por el apoderado de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal- EAAAY- EICE ESP. 12.2. El 25 de septiembre de 2024, el Ministerio público rindió concepto, indicando que en el informe técnico pericial, rendido por la contraloría Departamental de Casanare, se identificó que la demandada no cuenta con renta diferente a las derivadas del objeto de la empresa, por lo que refiere que el estudio técnico, que sustentó la reforma de la planta de personal, no logró determinar las alternativas de financiación, por lo que incluso la entidad debió acudir a créditos para pagar la nómina de Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 10 personal, situación que conlleva a la afectación del derecho colectivo al patrimonio público, por lo que considera que la orden impartida en relación con la realización de un nuevo estudio complementario que permita ajustar la curva salarial al grado 1, respecto de todos los empleos, es acertada, por cuanto permitirá establecer soluciones reales en aras de lograr una verdadera racionalización del gasto y establecer una planta de personal que resulte razonable.
Solicita se confirme la sentencia en torno a las materias de apelación. 12.3. No hubo pronunciamiento de los demás sujetos procesales.
13. CONSIDERACIONES DE LA SALA 13.1. Competencia El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos. En este caso el fallo del 31 de julio de 2024 fue proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal. 13.2.
Problema jurídico El problema jurídico que debe resolver la Sala en esta oportunidad, de acuerdo con los argumentos expuestos por los apelantes, consiste en: Establecer si debe ser revocada la sentencia de primera instancia, disponiéndose en su lugar que no existe conculcación del derecho colectivo al patrimonio público, por cuanto los actos administrativos demandados gozan de legalidad, al ser necesarios para ajustar la planta de personal a la realidad actual de la EAAAY. 13.3.
Límite del recurso de apelación Por tratarse de un fallo de instancia apelado por dos de las entidades demandadas, la competencia de este Tribunal es restringida y se limita a resolver los aspectos planteados por estas en su recurso de apelación y sin vulnerar el principio de la non reformatio in peius. 14. Argumentación jurídica 14.1.
Marco jurídico de la acción popular 14.1.1. La Constitución Política de 1991 instituyó la acción popular como el mecanismo o medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos, entre ellos los invocados por la accionante. 14.1.2. La Ley núm. 472 de 1998, promulgada por el Congreso, reguló esta acción integrándola con los principios y normas de la Carta Política de 1991.
Esta ley protege los derechos e intereses colectivos en consonancia con el principio1 y derecho fundamental de la dignidad humana y pone a la persona 1 Constitución Política. “ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 11 como el fin estatal primordial.
En este contexto, la hermenéutica, especialmente la finalista, considera a la persona como un ser con una amplia gama de derechos fundamentales y colectivos, garantizados mediante acciones judiciales (arts. 86, 87, 88 y 89). Además, se busca asegurar su desarrollo integral dentro de un marco espacio-temporal. Los principios plasmados en la parte dogmática del Estatuto Fundamental, como la soberanía popular, la representación, la separación de funciones y la colaboración armónica entre autoridades; también son relevantes para definir derechos, acciones y procedimientos para cumplir los fines de su artículo 2. 14.1.3.
Este entramado jurídico del Estado establece una competencia reglada en la que las personas pueden acceder a la administración de justicia para defender y proteger sus derechos, garantías e intereses. El objetivo es que estos derechos no sean meros postulados nominales, sino que tengan una identidad real y sean exigibles por sus titulares ante las autoridades y la comunidad en general., esto es, que son derechos subjetivos públicos justiciables, esto es, exigibles ante la administración de justicia. 14.1.4.
La Corte Constitucional2, analizó la naturaleza de las acciones populares de la siguiente forma: (…) “…En este orden de ideas se observa que el inciso primero del artículo 88 de la Carta, al consagrar las denominadas Acciones Populares como otro de los instrumentos de defensa judicial de los derechos de las personas, señala también el ámbito material y jurídico de su procedencia, en razón de la naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a través de ellas; estas aparecen previstas para operar dentro del marco de los derechos e intereses colectivos que son, específicamente, el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; igualmente, se señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de estas acciones, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica.
Esta lista no es taxativa sino enunciativa y deja, dentro de las competencias del legislador, la definición de otros bienes jurídicos de la misma categoría y naturaleza, la cual le asigna un gran valor en procura de uno de los fines básicos del Estado Social de Derecho como es el de la Justicia. Queda claro, pues, que estas acciones, aunque estén previstas para la preservación y protección de determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar derechos de similar naturaleza, siempre que estos sean definidos por la ley conforme a la Constitución, y no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y seguridad jurídica.
También se desprende de lo anterior que las acciones populares, aunque se enderecen a la protección y amparo judicial de estos concretos intereses y derechos colectivos, no pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos; para estos últimos fines el Constituyente erigió el instituto de las acciones de grupo o de clase y conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento residual la Acción de Tutela si se presenta la violación de los Derechos Constitucionales, como en este caso lo propone el peticionario.” (…).
(…) Por su finalidad pública se repite, las Acciones Populares no tienen un contenido subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” 2 T-528/92 Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 12 preexistencia de un daño que se quiera reparar subjetivamente, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su condición de parte del pueblo.
Característica fundamental de las Acciones Populares previstas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Nacional, es que permiten su ejercicio pleno con carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a través de ellas.
Desde sus más remotos y clásicos orígenes en el Derecho Latino, fueron creadas para prevenir o precaver la lesión de bienes y derechos que comprometen altos intereses colectivos, sobre cuya protección no siempre cabe la espera del daño; igualmente buscan la restitución del uso y goce de dichos intereses y derechos colectivos…” 14.1.5.
El H. Consejo de Estado3 al referirse a esta materia, señaló: “Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos. Entre otras ha señalado: “los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” “los derechos particulares comunes a un grupo de personas no constituyen derechos colectivos” “No deben confundirse los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables.
La distinción entre intereses subjetivos y colectivos de un grupo depende de la posibilidad de apropiación exclusiva de los objetos o bienes materiales o inmateriales involucrados en la relación jurídica. Así, de los derechos colectivos puede afirmarse que a pesar de pertenecer a todos los miembros de una comunidad ninguno puede apropiarse de ellos con exclusión de los demás; en tanto que en relación con los derechos individuales, cada uno de los sujetos que pertenecen al grupo puede obtener la satisfacción de su derecho de forma individual y en momento diferente o puede ejercerlo con exclusión de los demás, y solo por razones de orden práctico pueden reclamar conjuntamente la indemnización cuando han sufrido un daño por una causa común, sin perjuicio de las acciones individuales que cada uno pueda iniciar.” 14.2.
La acción popular respecto de la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados El Consejo de Estado4 atendiendo a la naturaleza de esta acción ha referido sobre la competencia del juez popular en tratándose de la anulación de actos administrativos: “Recuerda la Sala que la competencia para anular actos administrativos, a partir de mandato constitucional, queda reservada al juez natural, dadas las explícitas normas atribuidas en su momento por el Decreto 01 de 1984 y ahora por la Ley 1437 de 2011.
Esto, porque las reglas de competencia comportan una atribución de reserva constitucional y legal y, en tanto no hay competencias implícitas en materia contenciosa, el juez popular no tiene competencia para resolver sobre la legalidad de los actos. 3 Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia Del 10 De Mayo De 2007, M.P Dra. Martha Sofía Saenz Tobon, Radicación: 76001-23-31-000-2003-01856- 01(AP). 4Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera- Subsección A, providencia del 5 de febrero de 2021, C.P. JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 52001-23-31-000-2010-00668-01.
Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 13 (…) En sentencia del 13 de febrero de 20185, la Sala Plena del Consejo de Estado precisó su postura para unificar la jurisprudencia respecto de la competencia del juez de la acción popular para anular actos administrativos, indicando que la misma no está disponible al margen que pueda adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, incluso las relativas a la suspensión de la ejecución del acto6, de cara a lo cual podrá cumplir con su propósito constitucional y legal de protección de los derechos colectivos, sin que pueda significar que la acción popular pueda desplazar las competencias atribuidas al juez de la nulidad.
(…) Resulta del caso indicar que las razones que tuvo el Consejo de Estado para adoptar una decisión en tal sentido estuvieron determinadas por el objeto y la finalidad de las acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y la acción popular. En tal sentido, indicó: i) la acción de nulidad tiene como finalidad “la protección y el restablecimiento del orden jurídico general o abstracto, es decir, el respeto del principio de legalidad y de la Constitución, sin que con ella necesariamente se busque proteger los derechos e intereses colectivos vulnerados con su expedición” y su fin último es “retirar del ordenamiento jurídico la norma demanda”, ii) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho busca “proteger un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica y su restablecimiento, así como la indemnización de perjuicios causados a cualquier persona que se crea lesionada con el acto” y su finalidad es “amparar e indemnizar la violación de derechos subjetivos protegidos por la Constitución y la ley”, y iii) la acción popular se circunscribe a “la protección de los derechos e intereses colectivos, que si bien tienen profundas repercusiones jurídicas, sociales y económicas, no están protegidos necesariamente por las acciones ordinarias mencionadas”, su finalidad “se aleja de la salvaguarda del orden jurídico abstracto” y no culmina necesariamente con el restablecimiento de derechos subjetivos ni con indemnización de perjuicios.
En resumen, a juicio de la misma sentencia de unificación, la acción popular no se instituyó para desconocer o desplazar las acciones judiciales ordinarias, ni como un procedimiento alternativo o que se superponga o reemplace a las mismas7. (…) Precisado lo anterior debe decirse, en todo caso, que la competencia del juez popular alcanza la protección integral de los derechos colectivos vulnerados, teniendo en cuenta que la acción popular no es, en manera alguna, subsidiaria ni residual frente a las dispuestas ordinariamente 5 Expediente 2002-02704-01. 6 “la sentencia proferida por esta Sala, el 13 de febrero de 2018, en el proceso número 25000-2315- 000-2002-02704-01 (SU), en relación con la procedencia de estudio de legalidad de actos administrativos en este tipo de acciones en vigencia del régimen del Decreto 01 de 1984, no es aplicable al caso sub examine, dado que lo debatido en el asunto de la referencia recae sobre un objeto distinto, esto es, sobre un contrato y no un acto administrativo.
Así, aún (sic) cuando en esa providencia se aludió tangencialmente a la procedencia de la acción popular contra contratos, se tiene que constituye un obiter dicta y no hace parte integrante de la ratio decidendi de aquél (sic) fallo, por lo que, en tal carácter, no vincula la decisión de la Sala en esta oportunidad”. 7 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta.
Sentencia del 13 de septiembre de 2000, Radicación número: NR: 254088 13001-23-31-000-2000-9008-01. AP-575. En el mismo sentido la Corte Constitucional preció que estas «[…] no son acciones configuradas para desplazar los otros medios de defensa judicial ordinarios establecidos por la ley para la solución de las diversas controversias jurídicas, dado que los bienes jurídicos que protege la acción constitucional y su órbita de acción son diferentes a aquellos que corresponden a los jueces ordinarios. […]» Sentencia T-446 de 2007 que cita la Sentencia SU-067 de 1993 Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 14 para controlar la legalidad de la actividad de la administración; razón por la que las medidas que corresponde adoptar al juez deben considerarse desde una perspectiva constitucional.
(…) No se trata, entonces, de que el juez popular realice un juicio de legalidad formal, pues ello le corresponde al de nulidad, sino que propenda por la protección de los derechos colectivos sin los límites de las acciones ordinarias al menos desde su protección material, después de todo la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, al tiempo que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado –artículo 209 C.P.-.
Así, dado el carácter normativo de la Constitución, le corresponde al juez popular consultar los postulados superiores del que emanan los principios de26 i) jerarquía y unidad normativa de la Constitución; ii) legalidad o sometimiento de las autoridades públicas a la normatividad jurídica iii) moralidad o sujeción a los deberes de corrección que exigen la conformidad de las actuaciones de la administración con el interés general y demás fines estatales y iv) el control jurisdiccional de la actividad de la administración, en sus distintas facetas8.
(…) Bajo la misma línea de pensamiento, en casos como este, la Sección ha sostenido que conforme con lo preceptuado en los artículos 88 y 209 de la Constitución Política, la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público revisten una doble naturaleza, en tanto principios infranqueables a los que debe ceñirse la actividad de la administración y derechos colectivos inalienables que, hacen de la acción popular un mecanismo verdadero y efectivo control constitucional de alcance particular –art. 88-.29, lo que significa que más allá del juicio formal que el corresponde al juez ordinario, el juez popular dados los derechos de origen constitucional que protege, sus decisiones deberán consultar los valores y principios de jerarquía superior, que rigen el comportamiento de los asociados y que comportan criterios de validez material que rigen las actuaciones administrativas, cumpliendo su doble propósito en tanto deberes de corrección que irradian todas las actuaciones de la administración. En consecuencia, mientras el juez popular subyace sus decisiones fundado en principios y valores constitucionales que constituyen verdaderas reglas vinculantes y criterios de valides material que rigen las actuaciones administrativas, la competencia del juez de la legalidad de cara a controlar las decisiones de la administración deberá consultar las normas legales según las reglas de competencia atribuidas por el legislador y la norma superior.” (Resaltado fuera del texto original) 14.3.
Respecto de la presunción de legalidad de los actos administrativos, en sentencia reciente, el Consejo de Estado9 indicó: 8 Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 2000. 9 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera. Subsección B M.P. Alberto Montaña Plata, providencia del 2 de marzo de 202, radicación número 25000-23-24-000- 2012-00252-01 Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 15 “(…) La acción popular es procedente incluso si existen otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces para resolver el asunto, tales como las acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho o la de controversias contractuales.
Sin embargo, acudir al mecanismo de protección de derechos o intereses colectivos que se consideran amenazados o vulnerados por actos administrativos no significa que estos pierdan uno de sus atributos propios, como es el de su presunción de legalidad o, más precisamente, de cumplimiento de los requisitos de validez10. La presunción es un medio de prueba construido por el legislador a partir de la constatación de lo que ocurre normalmente y, por ello, se trata de transformar la lógica y la experiencia en una norma legal, con el objeto de que, judicial y extrajudicialmente, lo presunto no requiera ser demostrado y, por lo tanto, su consecuencia directa es la inversión de la carga de la prueba.” (Resaltado fuera del texto) 14.4.
Sobre los derechos colectivos establece la Ley núm. 472 de 1998 lo siguiente: “ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (..) b) La moralidad administrativa; (…) e) La defensa del patrimonio público; Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley.” (Resaltado fuera del texto original). 14.5. Respecto del derecho a la moralidad administrativa Respecto a este derecho colectivo, el Consejo de Estado11 ha indicado: “40.
La moralidad administrativa constituye un concepto jurídico indeterminado. La jurisprudencia ha recurrido a varios criterios o referentes de moralidad pública, destinados a racionalizar el control realizado por el juez de la acción popular y para diferenciar el control propio de este mecanismo de rango constitucional, respecto de un típico control de nulidad de un acto administrativo o de un contrato.
De acuerdo con la jurisprudencia, a pesar de que la moralidad administrativa sea un concepto jurídico indeterminado, es posible identificar su vulneración a partir del análisis de tres elementos: uno objetivo, relativo a la vulneración del ordenamiento jurídico, de sus principios, valores o reglas; uno subjetivo, que indica el desconocimiento del interés general y de los fines del Estado y uno de imputación y carga probatoria, según el cual, para que se concluya la vulneración o amenaza a la moralidad administrativa, es necesario 10 Tal atributo se encuentra actualmente descrito en el artículo 88 del CPACA, según el cual “Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 11 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera.
Subsección B M.P. Alberto Montaña Plata, providencia del 2 de marzo de 202, radicación número 25000-23-24-000- 2012-00252-01 Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 16 que el accionante cumpla con unas cargas argumentativas y explicativas suficientes, que indiquen la reunión de los elementos objetivo y subjetivo de inmoralidad administrativa12.
A continuación, se analizará si, en el presente asunto, se configuraron los tres elementos de la moralidad administrativa: 2.3.1 El elemento objetivo de la moralidad 41. La vulneración o amenaza de la moralidad administrativa puede identificarse a partir de elementos objetivos. Existe, en principio, vulneración a la moralidad administrativa, si la actuación cuestionada desconoció el ordenamiento jurídico (el referente normativo de la moralidad); si se desconocieron los valores o los principios del ordenamiento jurídico, incluidos los principios generales del derecho (el referente axiológico y de principios); o si se materializó una vulneración o amenaza para el patrimonio público (el referente de protección al patrimonio público). 2.3.1.1.
El referente normativo de moralidad: 42. A pesar de que la moralidad no se agote en el respeto de las normas positivas, resulta imprescindible acudir, en primer lugar, al referente normativo de moralidad, es decir, examinar la validez de la actuación cuestionada a la luz del ordenamiento jurídico. (…) 2.3.1.2 El referente axiológico y de principios:.
Finalmente, en virtud del referente axiológico y de principios, no se vulneró ninguno de los principios, valores o deberes que rigen el ejercicio de la función pública y que se encuentran, particularmente, en cuerpos normativos vigentes para la época de los hechos, tales como el CCA, el CDU – Ley 734 de 2002 o la Ley 190 de 1995 “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”.
De dichas normas es posible extraer valores públicos que permiten llenar de contenido el principio y derecho o interés colectivo a la moralidad administrativa. Tampoco existe vulneración de alguno de los principios generales del derecho. 2.3.1.3. El referente de protección del patrimonio público: 50. En tercer lugar, tampoco se constata un inadecuado manejo de los dineros, fondos o bienes públicos que, de acuerdo con el referente de protección del patrimonio público permita evidenciar la violación de la moralidad administrativa.
(Resaltado fuera del texto original) 2.3.2 El elemento subjetivo de la moralidad administrativa 51. Habrá vulneración o amenaza a la moralidad administrativa, además de la constatación del elemento objetivo o, incluso sin que ello esté demostrado, si existen pruebas de que la actuación cuestionada no perseguía el interés general o no estaba dirigida a la satisfacción de los fines del Estado.
Para ello, se recurre al referente teleológico de la moralidad: … (…) 2.3.3. El elemento de imputación y carga de la prueba 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 1 de diciembre de 2015, exp. 11001-33-31-035-2007-00033-01 (AP). Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 17 53.
Para concluir que existe vulneración o amenaza a la moralidad administrativa es necesario que el accionante haya explicado, argumentado y probado suficientemente la configuración de los elementos objetivo y subjetivo de la moralidad y que tal actuación resulta imputable a la entidad pública o particular demandado, lo que, como quedó explicado, no ocurrió en el presente caso.” (Resaltado fuera del texto original) 14.6.
Frente al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público En providencia del Consejo de Estado de 202213, se indicó respecto a este derecho: “54. De acuerdo con la Constitución Política (artículos 332) el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables por lo que, se trata de componentes esenciales del patrimonio público.
Su protección exige una adecuada gestión41, de acuerdo con el mandato constitucional de planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución” (artículo 80 de la Constitución). Igualmente, la explotación de los recursos naturales es uno de los asuntos en los que, por mandato constitucional, el Estado debe intervenir “para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.
Estas normas superiores del ordenamiento jurídico determinan cómo debe ser la acción pública respecto de los recursos naturales del subsuelo, al establecer, no solamente la propiedad pública, sino el interés constitucional de su explotación adecuada, con miras a satisfacer trascendentales fines de interés general. 55. En el presente asunto, no se advierte vulneración alguna al derecho o interés colectivo de protección del patrimonio público ya que, mediante un contrato de concesión minera válido, se permitió que la explotación de los recursos naturales del subsuelo se realizara de manera formal, ordenada, de acuerdo con las exigencias de la conservación medioambiental, al tiempo que se permite la generación de la retribución financiera al Estado, por la explotación concedida.
Así que, en lugar de afectar el patrimonio público, el contrato cuestionado materializó su adecuada gestión, conforme a las normas constitucionales que gobiernan los recursos naturales del subsuelo. 56. En virtud de lo anterior, la Subsección B, de la Sección tercera del Consejo de Estado confirmará la sentencia apelada, al constatar que no existió lesión de los derechos o intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.” 15.
Hechos relevantes probados 15.1. Mediante Acuerdo No. 057 del 19 de diciembre de 1996 del Concejo Municipal de Yopal14, otorgó facultades extraordinarias al Alcalde para constituir la EAAAY en modalidad de empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal. 13 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera.
Subsección B M.P. Alberto Montaña Plata, providencia del 2 de marzo de 202, radicación número 25000-23-24-000- 2012-00252-01 14 Págs. 16-18 índice 23 SAMAI Expediente digital primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 18 15.2. Con Decreto 026 del 10 de junio de 199715, se creó la EAAAY en la modalidad de empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal. 15.3.
Con la Directiva No. 001 del 10 de marzo de 201116, “por medio del cual se adelanta una reforma general de los estatutos de la empresa de acueducto, alcantarillado y aseo de Yopal”, se indicó como función de la Junta directiva, la de aprobar la composición de la planta de personal y fijar la asignación básica salarial de los trabajadores. 15.4.
Mediante Directiva No. 010 del 22 de diciembre de 2011, se autorizó al gerente de la demandada para establecer la nueva planta de trabajadores oficiales17. 15.5. Con la Resolución No. 0778 de 201118, “… se establece la nueva planta de trabajadores oficiales de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal”: 15.6.
Directiva No. 001 de enero 30 de 201319, “Por la cual se reforman los estatutos de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE, indicándose como función de la Junta directiva, la de aprobar la composición de la planta de personal y fijar la asignación básica salarial de los trabajadores. 15.7. Directiva No. 002 de enero 30 de 201320, por la cual se ajustó la escala salarial para 2012 de los trabajadores oficiales de la planta de personal de la EAAAY EICE -ESP. 15 Págs. 19-20 índice 23 SAMAI Expediente digital primera instancia 16 Págs. 28-36 índice 3 SAMAI Expediente digital primera instancia 17 Págs. 37-38 índice 3 SAMAI Expediente digital primera instancia 18 Págs. 39- 41 índice 3 SAMAI Expediente digital primera instancia 19 Págs. 36-48 índice 23 SAMAI Expediente digital primera instancia 20 Págs. 49-50 índice 23 SAMAI Expediente digital primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 19 15.8.
Directiva No. 003 del 30 de enero de 201321, por la cual se autoriza al gerente para realizar ajustes y modificaciones a la planta de personal y estructura organizacional de la demandada, a fin de crear, eliminar y modificar los cargos, con el fin de cubrir las necesidades actuales de la empresa. 15.9. Resolución No. 0001 de 202022 por medio de la cual se modifica la escala salarial de los servidores públicos.
En dicho acto se constata que para 2020 la EAAAY contaba con 100 empleados, así: 15.10. Resolución 0001 de 201923 por medio de la cual se modifica la escala salarial de los servidores públicos. En dicho acto se constata que para 2019 la EAAAY contaba con 98 empleados, así: 21 Págs. 51-52 índice 23 SAMAI Expediente digital primera instancia 22 Págs. 46-48 índice 3 SAMAI Expediente digital primera instancia 23 Págs. 49-51 índice 3 SAMAI Expediente digital primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 20 15.11.
EL 9 de septiembre de 202124, se presentó estudio previo indicando que teniendo en cuenta informe del DANE Yopal, en el que se constata un crecimiento acelerado de la población en Yopal, para 2020 cuenta con una población de 177.688.000 habitantes, de los cuales el 89% se ubican en el sector urbano y el 11% en sector rural, con proyección para 2021, de una población de 179.355.202 personas.
Aunado a lo anterior, refieren que existe un crecimiento de usuarios superior al 170%, en los último 11 años, y teniendo en cuenta que desde 2011 tenían una planta de personal de 93 personas. 15.12. El 27 de diciembre de 202125se suscribió contrato de prestación de servicios No. 0229 del 27 de diciembre de 2021, entre la EAAAY EICE ESP y La Corporación Misión Vida ESP, cuyo objeto es “prestar servicios para realizar estudio técnico enfocado hacia la modernización y fortalecimiento empresarial de la EAAAY EICE ESP en el Municipio de Yopal Casanare” 15.13.
El 13 y 14 de mayo de 202226 la CORPORACION MISION VIDA ESP, presentó informe preliminar sobre el proceso de modernización empresarial en la EAAAY EICE ESP, en el que se indica que, para dicha fecha, la distribución de cargos de dicha entidad se sintetiza así: 24 Archivo CTO 0229.21 PARTE 1_compressed.pdf Índice 57 SAMAI expediente digital de primera instancia 25 Págs. 20-21- CTO 0229.21 PARTE 6_compressed.pdf Índice 57 SAMAI expediente digital de primera instancia 26 Págs. 22-179- CTO 0229.21 PARTE 6_compressed.pdf Índice 57 SAMAI expediente digital de primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 21 Aunado a ello, en dicho informe como conclusión de viabilidad financiera refieren el déficit general en costos y gastos de personal: Lo anterior se debe a que por cada $100 que ingresan por cargo fijo de acueducto, alcantarillado y aseo para soportar los gastos de personal administrativo, la empresa se gasta $223.
La planta de personal administrativa es inviable financieramente, se deben hacer cualquiera de las siguientes dos cosas: a) Una remodelación tarifaria, que permita incluir los gastos de personal administrativo y calcular nuevamente el valor del cargo fijo de acueducto y alcantarillado o b) Reducir de manera importante la planta de cargos del personal administrativo.
Por cada $100 que ingresan por concepto de costo medio de operación de acueducto y alcantarillado para subvencionar los costos de personal operativo, la empresa destina a este importante rubro $202. El valor del costo medio de operación en acueducto y alcantarillado, debe cambiar para incluir los nuevos costos del personal o por el contrario, reducir de manera drástica la planta de personal operativa de acueducto y alcantarillado.
Por cada $100 que ingresan para sostener la planta de personal de aseo, la empresa se gasta $73, generando un superávit que lamentablemente se consumen con creces los otros dos componentes. Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 22 Por lo anterior, propuso una reducción de la planta de personal 311 empleados, así: Lo anterior con una dinámica en los nuevos cargos: Para reducir el déficit financiero: 15.14.
En el informe final27 se determinó una proyección de la planta mínima requerida, reiterando las consideraciones preliminares, respecto de la viabilidad económica y financiera de la nueva planta de personal. 15.15. En el estudio de modernización empresarial - Tomo I de Diagnóstico Situacional de junio de 202228, entre otros aspectos, se describió que para 2022, la EAAAY, contaba con los siguientes empleos: 27 Págs. 180-201- CTO 0229.21 PARTE 6_compressed.pdf Índice 57 SAMAI expediente digital de primera instancia 28 Págs. 1- 31 índice 49 SAMAI Expediente digital de primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 23 Situación de la cual refieren, contraviene la Resolución 0778 de 2011, la cual autoriza una planta de cargos de 93 trabajadores oficiales, por lo que indican existe riesgo al no tenerse claridad sobre los actos administrativos adicionales que se expidieron entre 2011 y 2021, para determinar la forma bajo la cual se autorizó la ampliación de la planta de personal. 15.16.
En el tomo II de la medición de cargas laborales de fecha junio de 202229, se indica que se materializó estudio detallado de tiempos de ejecución con cronometro para medir las cargas de trabajo, concluyendo que de los 287 funcionarios evaluados, laboran en el mes 39,788 horas, sobre las 52.930 posibles, indicando baja productividad en general que debe ser corregido, con un manual de funciones acertado y la trazabilidad clara y precisa. 15.17.
En el Tomo III 30 de junio de 2022, se establece el cambio organizacional planificado, planteando la siguiente estructura organizacional: Con el resumen de planta de cargos por área: 29 Págs. 73- 1021 índice 49 SAMAI Expediente digital de primera instancia 30 Págs. 1022- 1133 índice 49 SAMAI Expediente digital de primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 24 Discriminado como cargos a eliminar, 8 trabajadores oficiales de nivel profesional y 7 trabajadores oficiales de nivel técnico.
Y refiriendo que, conforme a la necesidad mínima requerida, se establece la creación de nuevos cargos 232 y la permanencia de 83. 15.18. En el tomo IV31, denominado análisis organizacional enfocado en la modernización empresarial, se determina la distribución de cargos por cada dependencia así: Con dicha planta de personal se genera el siguiente déficit: 31 Págs. 1134- 1157 índice 49 SAMAI Expediente digital de primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 25 Adicionalmente, en el estudio frente a la pregunta ¿Puede la EAAAY EICE ESP, cubrir los costos de personal con los recursos percibidos para tal propósito en las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que presta? dieron como respuesta contundente NO. Porque “La Empresa presenta un déficit creciente en el cubrimiento de los gastos y costos del personal de administración y de operación de los servicios de acueducto y alcantarillado”.
Concluyendo que, de acuerdo a los estudios realizados, se requiere una planta de 315 cargos y no de 370, como está operando al 31 de diciembre de 2021. La nueva planta de cargos presenta el siguiente diseño: (…) Presentamos la estructura de cargos que establece la cantidad de cargos por cada una de las dependencias, además de la misma estructura detallando sus valores de costo de persona: Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 26 15.19.
Directiva No. 002 del 15 de junio de 202232 “por la cual se establecen condiciones para aprobar la implementación del estudio de modernización empresarial”, reconociendo y validando el estudio de modernización empresarial en los componentes de Diagnóstico, estudio de cargas laborales, análisis de viabilidad financiera, ordenando un estado de transición previo a la aprobación de la reorganización de la planta de cargos, escala salarial, manual de funciones y requisitos mínimos de la empresa.
Se dispuso autorizar al gerente para realizar los contratos de trabajadores oficiales de término fijo a los cuales se les vence el contrato de trabajo en los meses de junio y julio de 2022. 15.20. Directiva No. 03 del 2 de septiembre de 202233, “Por medio del cual se adopta la planta de cargos mixta…”de la demandada, en la cual se constata 8 cargos suprimidos- trabajadores oficiales del sector profesional y 7 de nivel técnico, y la creación en la planta de personal como trabajadores oficiales de: 1. como trabajadores oficiales de: (i) 14 cargos profesionales código 219;(ii) 30 técnicos código 314;
(iii) 172 asistenciales códigos 487; 2. 1 cargo de jefe de control interno de gestión en el nivel directivo; y 3. De libre nombramiento y remoción; (i) 6 de nivel directivo; (ii) 1 de asesor; (iii) 10 profesionales código 219, 201, 215; (iv) 1 técnico código 367; (v) 1 asistencial código 480. Adicionalmente en el artículo quinto, se dispuso mantener en la planta de personal de la EAAAY, los trabajadores oficiales de término indefinido, bajo 32 Págs. 1134-61 índice 03 SAMAI Expediente digital primera instancia 33 Págs. 62-61 índice 03 SAMAI Expediente digital primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 27 la calidad de trabajadores oficiales transitorios los cuales ocuparan el cargo definido en la tabla inserta en dicha documental: Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 28 Cargos de empleados públicos que permanecen en la nueva planta de personal de libre nombramiento y remoción, bajo la calidad de empleos de LNR transitorios, los que quedaran en sus empleos hasta que el cargo este vacante.
Constatándose 4 cargos nivel directivo, 1 asesor, 11 directivos, 2 asesores, 33 profesionales, 45 técnicos y 205 trabajadores oficiales asistenciales. 15.21. Directiva No. 04 de 202234 en la que se establece la escala salarial y las asignaciones básicas para las diferentes denominaciones de los empleos que conforman la planta de personal bajo la modalidad de trabajadores oficiales de la EAAAY. 15.22.
Directiva No. 005 del 2 de septiembre de 202235, por la cual se establece la escala salarial y las asignaciones básicas para las diferentes denominaciones de los empleaos que conforman la planta de personal de la demandada. 34 Págs. 1205-1213 índice 49 SAMAI Expediente digital de primera instancia 35 Págs. 60-89 índice 03 SAMAI Expediente digital primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 29 15.23.
Directiva No. 6 del 2 de septiembre de 202236, por medio del cual se aprueba y adopta el manual de funciones y estructura orgánica de la EAAY. 15.24. Estudio de proceso de modernización desarrollado por la Corporación Misión Vida37, en la que se establece costos anuales de la planta de personal. 15.25. Organigrama de estructura de la EAAAY EICE 38, 15.26.
Certificación expedida por la EAAAY, del 9 de mayo de 202339, en la que se indica que de acuerdo a la Resolución 2220 de 2022, por medio de la cual se liquida y desagrega el presupuesto de ingresos y gastos para 2023, se establece: 36 Págs. 60-89 índice 03 SAMAI Expediente digital primera instancia 37 Págs. 90 - 92 índice 03 SAMAI Expediente digital primera instancia 38 Págs. 93 índice 03 SAMAI Expediente digital primera instancia 39 Pág. 67 índice 23 SAMAI Expediente digital primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 30 15.27.
Certificación expedida el 9 de mayo de 2023, por parte de la EAAAY40, a corte de 15 de junio de 2022, en la que se indica el número de empleos de dicha entidad: 15.28. Certificación expedida el 9 de mayo de 2023, por parte de la EAAAY41, a corte de 31 de abril de 2023, en la que se indica el número de empleos de dicha entidad: 15.29.
Copia de la demanda y auto admisorio de nulidad simple de fecha 11 de mayo de 2023, dentro del expediente radicado: 85001- 33-33-001-2022-00214-0042. 15.30. Según nómina del 31 de agosto de 2023 la EAAAY EICE ESP, contaba con 396 personas vinculadas, 13 de libre nombramiento y remoción, 243 a término indefinido, 136 a término fijo y 4 aprendices del SENA.43 15.31.
Con Resolución No. SSPD – 20231000620935 del 04 de octubre de 2023 44 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ordenó la toma de posesión de la EAAAY EICE ESP, por incumplir las causales 59.1 y 59.7 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994 al -(i) incumplir con al indicador de gestión de pérdidas de agua, con efectos sobre las presiones en la red de distribución, inversiones no ejecutadas en relación con las pérdidas de agua;
(ii) No ejecución de las inversiones definidas en el POIT, hasta el sexto año tarifario según la Resolución CRA 688 de 2014; (iii) en forma grave, la empresa ha suspendido o se teme que pueda suspender el pago de sus obligaciones mercantiles, con ocasión a los estados financieros de la empresa demandada para el periodo 2018-2022 en el que se verifica que la utilidad de las actividades de operación es insuficiente para cubrir los gastos de administración en 4 de los 5 años. 15.32.
Informe técnico pericial presentado por la Contraloría Departamental de Casanare presentado el 4 de agosto de 2023 45 40 Pág. 71 índice 23 SAMAI Expediente digital primera instancia 41 Pág. 71 índice 23 SAMAI Expediente digital primera instancia 42 Págs. 74-88 índice 23 SAMAI Expediente digital primera instancia 43 RTA JUZGADO(.pdf) NroActua 62 índice 62 SAMAI Expediente digital primera instancia 44 Índice 94 SAMAI Actuación de primera instancia 45 RespuestaContraloriaAOficio2023-184(.pdf) Índice 40 del expediente digital de primera instancia Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 31 ordenado mediante auto del 31 de agosto de 2023, en el que se evidencia que: En atención a la Directiva 003 del 2 de septiembre de 2022, se adoptó la planta de cargos mixta de la EAAAY EICE ESP, la cual se estructura así: i) A la fecha hay 136 trabajadores a término fijo, cuyo contrato vence el 30 de septiembre de 2023, dentro de los cuales hay 2 trabajadores vinculados con orden judicial. j) A la fecha, la implementación de la planta nueva (modernización) tiene un avance del 72% aproximadamente.
(…) l) La EAAAY EICE ESP, ha celebrado mes a mes durante 2023, contrato a término fijo. (…) m) La nueva planta (modernización) apunta a reducir los costos de nómina, ajustando los salario a los promedios de las empresas de acueducto. (…) 3. ¿Actualmente existen obras menores, acometidas u otras acciones que le generen ingresos a la EAAAY EICE ESP y que impacten el último déficit presupuestal reportado al ente de control? ¿y por qué? Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 32 (…) Con base a los anteriores elementos aportados por la entidad y corroborados en la visita realizada se concluye que los equipos de procesamiento de datos contables y el diseño de soporte lógico que tiene la EAAAY EICE ESP para el manejo de su información contable, presupuestal y de tesorería son confiables y suficientes a la fecha.
16. CASO CONCRETO Respecto de los cargos formulados por la parte recurrente, en el recurso de apelación de cara a los problemas jurídicos planteados, es preciso señalar: 16.1. La parte demandada, refiere que las directivas 03, 04, 05 y 06 de 2022, expedidas por la Junta Directiva de la EAAAY, se encuentran demandadas ante el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, mediante simple nulidad, por lo que indica que ese es el medio judicial idóneo para debatir la legalidad de dichos actos administrativos. 16.2.
Frente a lo anterior, es preciso indicar que si bien es cierto el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, no puede desplazar las acciones judiciales ordinarias, cuando se trata del examen de la legalidad de los actos administrativos demandados, Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 33 también lo es que cuando estos, ponen en riesgo la protección del patrimonio público y la moralidad administrativa, el juez popular si dispone de la facultad de imponer las obligaciones de hacer o no hacer que resulten necesarias. 16.3.
AL respecto, el inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 de 201146, determinó que, para la protección de los derechos colectivos, cuando su transgresión provenga de un contrato o acto administrativo, el juez popular puede tomar las medidas necesarias para hacer cesar la conculcación de los mismos, sin declarar la nulidad del acto o del contrato. 16.4.
Aunado a lo anterior es preciso señalar que, revisado el escrito de demanda del medio de control de nulidad simple interpuesto por el accionante en contra de la EAAAY, identificado con radicado 85001 33-33-001-2022-00214-00, se establece que las pretensiones se relacionan con la declaratoria de nulidad de la Directiva 001, 004 y 006 de 2022 expedidas por la Junta Directiva de la EAAAY EICE ESP.
Constatándose que la demanda fue admitida el 11 de mayo de 2023, por parte del Juzgado Primero Administrativo de Yopal 16.5. Consultada la plataforma SAMAI47, se establece que el proceso fue remitido por redistribución al Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, de conformidad con el Acuerdo PCSJA23-12125 de 19 de diciembre de 2023 y el Acuerdo No. CSJBOYA24- 68 del 29 de mayo de 2024, avocando conocimiento el 15 de julio de 2024, encontrándose en trámite, sin sentencia judicial. 16.6.
En este orden, es claro que aún no existe decisión ejecutoriada sobre la legalidad de las Directivas Números 003, 004, 005 y 006 de 2022, haciendo énfasis en que solamente se demandaron en nulidad simple las denominadas como Directivas 001, 004 y 006 de 2022 expedidas por la Junta Directiva de la EAAAY, por la cual se establecen condiciones para aprobar la implementación del estudio de modernización empresarial. 16.7.
Ahora bien, de conformidad con el análisis realizado en primera instancia es clara la conculcación del derecho al patrimonio público, derivada de la aplicación de los lineamientos de los actos administrativos demandados, por cuanto: 16.7.1. Si bien es cierto, con la expedición de las directivas demandadas se puso en marcha un programa de modernización empresarial tendiente a solucionar los inminentes problemas de sostenibilidad económica que enfrenta la EAAAY EICE ESP, con sujeción a un estudio a fondo realizado por la CORPORACION MISION VIDA ESP, sobre la planta de personal existente, el rendimiento del mismo, la forma de propender por la reducción del personal y las posibles soluciones para disminuir el déficit, también lo es que la empresa ha desatendido sus compromisos, generando un 46 El artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, establece que “Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que, en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”. 47 SAMAI | Proceso Judicial (consejodeestado.gov.co) Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 34 aumento de las deudas de la empresa en torno al crecimiento de la planta de personal y el correspondiente pago de derechos salariales y prestacionales de sus empleados, teniendo que acudir a créditos bancarios para cubrir dichas obligaciones laborales. 16.7.2.
Del soporte probatorio allegado al medio de control, se constata que no se dio cumplimiento a las directivas demandadas, por cuanto las mismas, tenían por finalidad establecer una planta de personal de 315 personas, compromiso que fue incumplido al punto que, de conformidad con la nómina del 31 de agosto de 2023, la EAAAY EICE ESP, contó inclusive con 396 trabajadores. 16.7.3.
Aunado a lo anterior, con el informe rendido por la Contraloría Departamental de Casanare, se establece que no se ha logrado los resultados esperados respecto a la obtención de nuevas rentas, diferentes a las que ordinariamente se producen con el desarrollo del objeto social de la demandada, de tal suerte que en la realidad las directivas no han logrado una solución efectiva al déficit presentado, pese a que las mismas fueron expedidas desde 2022. 16.7.4.
Por otra parte, tampoco se demostró que se hubiesen realizado los respectivos ajustes a la curva salarial con el acercamiento al grado 1, en todos los empleados conforme a los estudios realizados respecto de las escalas salariales de otras empresas de acueducto que funcionan en otros departamentos como el de Boyacá 16.7.5. Mas diciente sobre la inviabilidad operativa de la ESP es el hecho de la toma de posesión, por la persistencia en el incumplimiento de sus indicadores, destacase como uno de los motivos de esta;
“en forma grave, la empresa ha suspendido o se teme que pueda suspender el pago de sus obligaciones mercantiles, con ocasión a los estados financieros de la empresa demandada para el periodo 2018-2022 en el que se verifica que la utilidad de las actividades de operación es insuficiente para cubrir los gastos de administración en 4 de los 5 años.” En consecuencia tener déficit operacionales o mejor perdidas en un quinquenio en 4 de los 5 años observados, torna la falta de eficiencia en la gestión o administración de la empresa en asunto crónico, indicativo de una futura parálisis en la prestación de un servicio público esencial. 16.7.6.
Así mismo hay una reticencia continuada en los administradores de la entidad a ajustarse la realidad económica y financiera, en que tampoco aparecen nuevas fuentes de ingresos operativos capaces de revertir el déficit operativo, con lo cual, los gastos de administración ni tan siquiera están cubiertos y ante el no adelgazamiento de la planta de personal, es el rubro de gasto que más presiona la sustentabilidad de la empresa, que ha requerido de créditos para cubrir parte del pasivo prestacional. 16.8.
Así las cosas, las directivas que adoptaron las recomendaciones de los estudios contratados por la ESP, no son fuente de la vulneración del patrimonio público, sino el desconocimiento del mismo por parte de la EAAAY de las conclusiones de dichos estudios para disminuir el contingente de personal, que muy por el contrario se incrementó el número de empleos, sin un sustento justificado, y sin examinar la viabilidad económica del mismo, ante el déficit presentado, el cual Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 35 precisamente no se ha reducido ante la falta de puesta en marcha de las soluciones planteadas en el estudio de consultoría contratado con la empresa CORPORACION MISION VIDA ESP y que dio origen a los actos administrativos acusados, ante la ausencia de negocios nuevos que generen nuevas rentas, ausencia de ajuste de la curva salarial, y la falta de creación de alianzas estratégicas y de terminación o supresión de cargos en transición. 16.9.
Es de anotar que en el curso del proceso la planta de personal se sitúo en 315 empleados, pero ello fue de forma posterior al inicio de la acción popular, sin que esta circunstancia lleve a la prosperidad del hecho superado, en tanto que la empresa demandada requiere para su funcionamiento maximizar el rendimiento o los resultados con ingresos mayores, más aún cuando falta la toma de otras medidas como el reajuste de la curva salarial, compromiso adquirido desde 2022, incumplidos en contravía del fin último del proceso de modernización empresarial adelantado por la demandada, que es cortar el déficit de la empresa, para superar la crisis económica que enfrenta. 16.10.
Respecto a la ausencia de recursos para realizar el estudio para analizar la curva salarial, es preciso señalar que dicha orden se justifica en torno a que implicaría mayores beneficios en el futuro, para superar el déficit económico de la EAAAY EICE ESP, logrando estandarizar las escalas salariales de sus empleados frente a otros municipios de similares características poblacionales y de consumo que Yopal, disminuyendo los salarios existentes, a las trabajadores de planta en estado transitorio, hasta que por cualquier causa se requiriera ser provisto el empleo. 16.11.
Aunado a ello, esta orden esta provista en tiempos determinados en la sentencia de primer grado, iniciando con 6 meses para elaborar el estudio, tiempo en el que la empresa puede adelantar las demás estrategias frente a la reducción del déficit que presenta, esto es, el funcionamiento de la empresa con personal inferior a 315 e incorporar negocios diferentes a los desarrollados en el objeto social, en pro de generar nuevas rentas para financiar los gastos derivados del estudio, y hacer cesar la toma de posesión y poner a flote a la compañía. 16.12.
De otro lado, es preciso indicar que, como se refirió en la sentencia de primer grado el estudio de la curva salarial, debe tener en cuenta todos los empleos de la EAAAY, especialmente los cargos directivos, en los que solamente podrán incluirse los grados 1, 2 y 3, por cuanto los topes fijados del nivel 4 a 6 no resultan razonables, con sujeción al estudio de modernización, con el ajuste correspondiente y proporcional respecto de los demás niveles ocupaciones, y preservando en todo caso los derechos laborales adquiridos y los acuerdos logrados a través de convención colectiva, de suerte que en ningún momento se desconocen dichas garantías y por el contrario estas constituyen una de las limitantes dispuestas para la materialización de dicha orden. 16.13.
En torno a la imposibilidad de mantener la planta de personal de 315 empleados, ante las diferentes sentencias judiciales que han ordenado el reintegro de los mismos, es importante señalar que ante Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 36 la ejecutoria de la sentencia de esta acción popular, la EAAAY, contará con un título que le permitirá justificar la desvinculación de los trabajadores, el cual será oponible ante las instancias judiciales a las que estos acudan. 16.14.
Adicionalmente, es preciso indicar que, si se trata de trabajadores sindicalizados, la demandada deberá inicialmente corroborar si los mismos gozan de fuero sindical al tenor del artículo 406 del CST48, y de ser así se deberá agotar el requisito previsto en el artículo 40549 ibidem, es decir previa autorización judicial, tal como adicionalmente lo contempló la sentencia T 731 de 200150, en la que se indicó: “El retiro del servicio de las trabajadores aforados requiere previa autorización judicial, por cualquiera de las causales contempladas en la ley”. 16.15.
Por otra parte, no puede dejarse de lado que cuando estén en colisión derechos colectivos como el patrimonio público, el juez debe ponderar las prerrogativas particulares respecto del agravio al detrimento económico, más aún si dicha situación condujo a la intervención forzosa de la entidad, por parte de la superintendencia Nacional de servicios Públicos. 16.16.
Finalmente el juez contencioso popular, puede in arbritium judicis tomar aquellas medidas pedidas o no por la parte demandante, que sean efectivas para superar la amenaza o vulneración a los derechos o intereses colectivos, e inclusive si en el desarrollo de la verificación del cumplimiento de la sentencia, encontrare que las ordenadas son insuficientes, impertinentes, innecesarias, o que han perdido su efectividad, deberá el juez sustituirlas por otras que sean realmente eficaces para el amparo del derecho, porque realmente lo que hace tránsito a cosa juzgada, es la declaratoria de infracción al derecho o interés colectivo declarando la autoridad o particular responsable de ello, pero no de las medidas que permitan superar el demerito a los derechos o intereses 48 ARTÍCULO 406.
Trabajadores amparados por el fuero sindical. Están amparados por el fuero sindical: a) Los fundadores de un sindicato, desde el día de su constitución hasta dos (2) meses después de la inscripción en el registro sindical, sin exceder de seis (6) meses; b) Los trabajadores que, con anterioridad a la inscripción en el registro sindical, ingresen al sindicato, para quienes el amparo rige por el mismo tiempo que para los fundadores; c) Los miembros de la junta directiva y subdirectivas de todo sindicato, federación o confederación de sindicatos, sin pasar de cinco (5) principales y cinco (5) suplentes, y los miembros de los comités seccionales, sin pasar de un (1) principal y un (1) suplente.
Este amparo se hará efectivo por el tiempo que dure el mandato y seis (6) meses más; d) Dos (2) de los miembros de la comisión estatutaria de reclamos, que designen los sindicatos, las federaciones o confederaciones sindicales, por el mismo período de la junta directiva y por seis (6) meses más, sin que pueda existir en una empresa más de una (1) comisión estatutaria de reclamos.
Esta comisión será designada por la organización sindical que agrupe el mayor número de trabajadores.
PARÁGRAFO 1. Gozan de la garantía del fuero sindical, en los términos de este artículo, los servidores públicos, exceptuando aquellos servidores que ejerzan jurisdicción, autoridad civil, política o cargos de dirección o administración.
PARÁGRAFO 2. Para todos los efectos legales y procesales la calidad del fuero sindical se demuestra con la copia del certificado de inscripción de la junta directiva y/o comité ejecutivo, o con la copia de la comunicación al empleador. 49 ARTÍCULO 405. FUERO SINDICAL. Definición, Se denomina "Fuero Sindical" la garantía de que gozan algunos trabajadores de no ser despedidos ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa o a un Municipio distinto, sin justa causa, previamente calificada por el Juez del Trabajo. 50 Corte Constitucional Sentencia T 731/01 del 5 de julio de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, Referencia: Expediente T-413.334 Radicación No. 85001-3333-004-2023-00010-01 Protección de derechos e intereses colectivos 37 colectivos, las cuales pueden sustituirse. 16.17.
Así las cosas, se confirmará la sentencia de primer grado. 17. COSTAS 21.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA51, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20219, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular, ni elemento de juicio que así lo amerite. 21.2.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 31 de julio de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal que accedió a las pretensiones de la demanda, según las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, dejando las anotaciones de rigor. Aprobado en sala plena de la fecha, acta N° 67 CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA PONENTE AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA 51 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.