REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, ocho (08) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Medio de Control: Nulidad Radicación: 85001-33-33-002-2016-00087-01 Demandantes: René Leonardo Puentes Vargas, Heyder Alexander Silva García, César Augusto Ortiz Zorro, Juan Vicente Nieves González, José Humberto Barrios Chaparro y Julián Fonseca Pérez Demandados: Municipio de Yopal, Concejo municipal de Yopal y Unión Temporal Servicios Tecnológicos de Tránsito Transporte de Yopal – “SETTY” Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA ACUERDO/ DEBIDO PROCESO// FALSA MOTIVACIÓN/ PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - relación de conexidad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Una vez resueltos los incidentes de nulidad y las recusaciones contra todos los magistrados propuestos por la demandada Unión Temporal Servicios Tecnológicos de Tránsito y Transporte de Yopal – “SETTY”, procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada, Concejo Municipal de Yopal y SETTY contra la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2017 por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, mediante el cual accedió las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES: 1.1. Pretensiones (pág 2 -consecutivo 02- cuaderno primera instancia) ✓ Declarar la nulidad del Acuerdo 023 de 25 de diciembre de 2013 “Por medio del cual se autoriza al alcalde municipal para suscribir el contrato de concesión de los servicios asociados al Registro Único Nacional de Tránsito – RUNT, Parqueadero, grúas y la sistematización del procedimiento contravencional, la implementación del sistema de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 2 fotomultas y el apoyo técnico y logístico a la gestión del cobro coactivo de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Yopal”. ✓ Como consecuencia de la anterior, se declare nulo el contrato 1048 de 2014 cuyo objeto es la “Concesión de los servicios asociados a Registro Único Nacional de Tránsito – RUNT, parqueadero, grúas y a la sistematización del procedimiento contravencional, la implementación del sistema de fotomultas y apoyo técnico y logístico a la gestión del cobro coactivo de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Yopal”. 1.2.
Hechos (págs. 2 a 9 - consecutivo 02 - cuaderno primera instancia) 1.2.1. El 6 de diciembre de 2015 el alcalde del municipio de Yopal radicó ante el Concejo de ese ente territorial proyecto de acuerdo “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA SUSCRIBIR EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE LOS SERVICIOS ASOCIADOS A REGISTRO ÚNICO NACIONAL DE TRÁNSITO - RUNT, PARQUEADERO, GRÚAS Y LA SISTEMATIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO CONTRAVENCIONAL DE LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE YOPAL". 1.2.2.
El proyecto mencionado fue objeto de control de legalidad y debidamente asignado al ponente, conforme a lo dispuesto en los artículos 138 a 147 del Título VI, Capítulo I, del Acuerdo 03 de 2009 - Reglamento Interno del Concejo Municipal-. 1.2.3. El 20 de diciembre de 2013, la administración municipal de Yopal, radicó una adenda modificatoria, en la cual se introdujeron sustanciales cambios y reformas al proyecto de Acuerdo original, figura que no está contemplada en el reglamento interno del Concejo, y ni siquiera en la Ley 5ª de 1992 – reglamento del Congreso de la República-; cuyos temas nuevos fueron las fotomultas sin soporte técnico o estudio alguno que lo justifique, situación evidentemente irregular que impidió por completo la revisión objetiva y minuciosa de las modificaciones por parte de los concejales, así como de los jurídicos y la presidencia de la corporación municipal. 1.2.4.
La actuación surtida respecto de la aprobación del proyecto se adelantó de manera irregular, en lo que atañe a la transformación del objeto del contrato de concesión, esto es, autorizar la implementación del sistema de fotomultas, porque carece de soporte técnico, financiero, conveniencia, ya que no obra justificación alguna ni dentro del documento técnico radicado con el proyecto originario, ni en la adenda modificatoria;
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 3 y no guarda relación con la disposición del cobro coactivo, pues dicho procedimiento según concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no puede ser entregado en concesión a particulares. 1.2.5. El 21 de diciembre de 2013, se llevó a cabo el primer debate ante la Comisión de conformidad con dispuesto en los artículos 148 a 161 del reglamento interno del Concejo -Acuerdo 03 de 2009-, en el que se votó favorablemente tanto el proyecto originario como la adenda modificatoria, también se puso en consideración dos posiciones de reforma adicionales, de las cuales una salió avante. 1.2.6.
Finalmente, el 25 de diciembre de 2013, el Concejo Municipal de Yopal, celebró cesión plenaria, en la que se rindió informe de ponencia para segundo debe de referido proyecto, en ella el concejal Jhon Nilson Morales dejó constancia que no se surtió la modificación al título del proyecto de Acuerdo, en la que se refleje la incorporación del sistema de fotomultas al objeto del proyecto. 1.2.7.
En desarrollo del segundo debate se introdujeron dos nuevas modificaciones, la primera relacionada con el plazo del contrato de concesión que se autoriza, estableciéndose en 20 años, de acuerdo con el estudio de la Tasa de Interna de Retorno; sin embargo, en ninguna parte del estudio técnico se evidencia el análisis y proyección de flujo de caja, ni de la tasa interna de retorno, que permita fijar un plazo determinado para el Contrato de Concesión. 1.2.8.
En cuanto a la segunda reforma, esta introduce nuevos elementos al proyecto de acuerdo en materia de diseño y construcción de una infraestructura para el municipio, la cual carece de soporte, justificación o fundamento constatable en la exposición de motivos, el estudio técnico o la adenda que sustenta el Acuerdo 023 de 2013.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN (pág 4 a 7 -consecutivo 02- cuaderno primera instancia) Cita como normas violadas el artículo 29 de la Constitución Política; los artículos 138, 140 y 151 del Acuerdo 03 de 2009 Reglamento Interno del Concejo Municipal de Yopal; el Acuerdo 08 de 2011; Ley 5ta. de 1992; los artículos 2, 3, 4, 11 y 27, numeral 5, parágrafo 1 y 2 de la Ley 1508 de 2012; el artículo 12 de la Ley 819 de 2003; artículo 1° de la Ley 1483 de 2011 y el Decreto 2767 de 2012.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 4 Los cargos en contra del acto administrativo acusado son los siguientes: ➢ Primer cargo: Violación al artículo 29 de la Constitución Política. Sostiene que en este caso el trámite se encuentra regulado en el Acuerdo 03 de 2009 - Reglamento Interno del Concejo municipal de Yopal, y subsidiariamente por el reglamento del Congreso de la República dispuesto en la Ley 5 de 1992, norma que por remisión aplica cuando la situación no esté prevista en el reglamento local.
Aducen que el 20 de diciembre de 2013, el municipio introdujo modificaciones sustanciales al referido proyecto de Acuerdo, mediante documento denominado Adenda No. 1, que fuera radicada y entregada a los concejales con menos de un día de antelación al primer debate en Comisión, sin que tales reformas hubieran sido sometidas al control de legalidad y unidad de materia, y mucho menos debidamente justificadas, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 03 de 2009, hecho que conduce a la nulidad del acto demandado, como quiera que las ritualidades y procedimiento no son asuntos de forma, ya que afectan derechos sustantivos insoslayables.
Infiere que esa omisión de procedimiento condujo a la aprobación de un Acuerdo diferente al revisado y avalado en materia de legalidad y unidad de materia por la presidencia de la Corporación. No se entiende con qué propósito se introdujeron las modificaciones presentadas 15 días después de radicado el proyecto original, sin que su trámite correspondiera al reglamentado por la Constitución, La Ley 5 de 1992 y el reglamento interno del Concejo municipal de Yopal. ➢ Segundo cargo: falsa motivación. Aduce que el acuerdo es nulo por falsa motivación, porque la Adenda No. 1 que introduce modificaciones sustanciales al proyecto de Acuerdo, no guarda consistencia con el estudio elaborado por funcionarios y asesores del municipio para sustentar la autorización conferida al alcalde.
Se modificó la intención inicial de concesionar los servicios de cobro coactivo y se incorporó la implementación del sistema de fotomultas, sin que en el documento utilizado para tal fin se expongan argumentos suficientes y valederos que respalden dicha determinación, que además no corresponde ni está contenida en el estudio técnico que soporta el acuerdo.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 5 Adicionalmente el Acuerdo 023 de 2013 contempla un su artículo 4° el compromiso del Concesionario de adelantar el diseño, construcción y dotación de una infraestructura que no aparece ni en la exposición de motivos, ni en el estudio técnico, ni en la Adenda No, 1 que finalmente resulta ser parte integral del ese Acuerdo. ➢ Nulidad Del Contrato 1408 de 2014 En los términos expuestos, indica que dados los cargos previamente advertidos, como el Acuerdo 023 de 2013 está viciado legal y constitucionalmente, debe ser declarado nulo y la consecuencia inmediata es la nulidad del Contrato 1048 del 8 de septiembre de 2014, que se desarrolló en virtud del mencionado Acuerdo.
1.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.4.1 Concejo municipal de Yopal (Consecutivo 011 y 012- cuaderno primera instancia) La autoridad demandada a través de su apoderado judicial se opuso a la prosperidad de las pretensiones, porque considera que ha actuado con diligencia y cuidado en la aprobar el Acuerdo 023 de 2013, en cumplimiento a las funciones establecidas en los numerales 3 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política.
Expone que en el proyecto que dio origen al Acuerdo 23 de 2013, el Concejo municipal dejó constancia de que la administración de Yopal adelantó un estudio técnico, financiero y jurídico, que justificaba la optimización, eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios asociados al Registro Único de Tránsito-RUNT-, parqueadero, grúas y la sistematización del procedimiento de contravenciones, y por ello la concesión significaba una buena opción. Refiere que en la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo y con los documentos anexos, se observa que el acto administrativo acusado fue expedido respetando y cumpliendo todas las normas de carácter procedimental, es decir, observando el debido proceso establecido en artículo 29; los numerales 3 y 10 del artículo 313; los numerales 1, 5 y 10 del artículo 315 de la Constitución Política; las leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y 1551 de 2012 y el reglamento interno del Concejo municipal de Yopal, luego la Corporación no vulnero el procedimiento legal establecido para el estudio y aprobación de proyectos de acuerdo.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 6 En cuanto a la improcedencia de modificaciones a través de adendas o proposiciones de modificación al proyecto de Acuerdo objeto de examen, indica que tal interpretación es equivocada, toda vez, que dicho proyecto nace de la iniciativa de la administración municipal, que como autor del mismo, antes de ser sometido a primer debate en Comisión, presentó una adenda que desde luego hizo parte del informe de ponencia y del articulado propuesto por el ponente, quien presentó de manera integral el proyecto de Acuerdo, que fue discutido en la Comisión Permanente correspondiente y posteriormente aprobado también en sesión plenaria.
Advierte que según el artículo 151 del el Acuerdo 03 del 23 de febrero de 2009 Reglamento Interno de la Corporación, los concejales también pueden proponer en primer o segundo debate modificaciones a los proyectos de Acuerdo, luego las reformas que se hicieron al proyecto de Acuerdo objeto de examen, antes de ser sometido en primer debate como en el curso del mismo en sesiones de comisión o en plenaria, gozan de total legalidad e indica que cada artículo guarda estricta relación entre el título del proyecto y los artículos entre sí, luego tampoco existe violación del principio de unidad de materia.
En cuanto al cargo de falsa motivación, señala que dentro del proceso de discusión y aprobación del proyecto de Acuerdo 023 de 2013 que dio origen al Acuerdo 23 del 25 de diciembre de 2013, el Concejo municipal de Yopal cumplió con todo la ritualidad del procedimiento establecido en la normativa vigente y que el alcalde está facultado por la Constitución Política, la Ley 136 de 1994, la Ley 617 de 2000 y la Ley 1551 de 2012, para presentar en debida forma proyectos de Acuerdo, tal como lo hizo porque el documento radicado cuenta con su respectiva exposición de motivos, y los correspondientes estudios técnicos y financieros, así como las solicitudes de modificación del mismo, lo que deja en evidencia que no existió falsa motivación como lo quieren hacer ver los demandantes. 1.4.2 Municipio de Yopal (Consecutivo 011 y 012- cuaderno primera instancia) El ente territorial por conducto de apoderado judicial, manifestó no oponerse a las pretensiones de la demanda, porque dentro de la acción popular bajo el radicado 85001-33-33-001-2015-00228-00, que conoció el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, se efectuó un análisis del Acuerdo 023 de 2013 y del contrato de concesión No. 1048 de 2014, en el cual se enfatizó sobre las distintas variables que hacían financieramente inviable y perjudicial para el municipio los efectos patrimoniales de los actos TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 7 demandados, logrando, en principio, que el contratista concesionario reintegrara dineros.
Señaló que es necesario entrar a realizar un estudio técnico, jurídico, administrativo y financiero del Contrato de Concesión No. 1048 de 2014, en la medida que su celebración, técnica y jurídica, solo aparenta haberse realizado reuniendo los requisitos legales de la Ley 80 de 1993, y la Ley 1150 de 2007, y el Decreto Reglamentario 1510 de 2010, Ley 769 de 2002, el Acuerdo municipal No. 023 de 2013; sin embargo, la realidad el contrato es otra, pues puede considerarse lesivo para los intereses patrimoniales del municipio, por la excesiva carga de posibles favorecimientos económicos reconocidos en respecto de los siguientes ítems: (i) El de retribución por el registro nacional automotor y de registro nacional de conductores, que contempla que el concesionario recibirá el 100% del recaudo, sin que se haya justificado válidamente con un análisis de las variables que componen dichos ítems, de donde se otorga al concesionario el derecho a recaudar para sí el total de estos conceptos, y el municipio cero ingresos.
(íi) Retribución por el servicio de parqueadero y grúas, que alcanza un porcentaje del 17% para la SETTY por la facturación del servicio de parqueadero, sin que se explique con un parámetro económico de relación costo - beneficio, cuál es la razón para establecer un porcentaje de recaudo del 83% para el concesionario y del 17% para el municipio, estudio que se echa de menos y en su criterio, se hacía preciso con el fin de generar igualdad y proporcionalidad entre el valor del servicio cedido y el mínimo valor a pagar por el concesionario al concedente.
(iii) Retribución por la sistematización del procedimiento y comparendos (incluidos fotomultas), en el que el valor recibido es del 100%, con el agravante que la Secretaría de Tránsito debe solicitar al SIMIT la parametrización del costo de dicho valor en todos los comparendos y procesos que adelante la dependencia hasta la fecha de celebración del contrato, estableciendo que la recepción de pagos por este concepto dará derecho al concesionario para presentar cuentas de cobro que deberán ser cubiertas por el municipio y, además, se fija un plazo de 5 días al municipio para que pague las cuentas de cobro que presente el concesionario por ese concepto; de modo que así el municipio se está obligando a cancelar al concesionario sumas que aún no han ingresado a TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 8 su contabilidad o presupuesto por falta de parametrización según esta cláusula.
(iv) la naturaleza de los beneficios realizados al contratista concesionario abarca un extenso listado en las obligaciones a cumplir, en forma especial, en lo relativo a los plazos. 1.4.2 Unión Temporal Servicios Tecnológicos de Tránsito y Transporte de Yopal - SETTY (Consecutivo 011 y 012- cuaderno primera instancia) La Unión Temporal por intermedio de apoderado, manifestó su oposición a la prosperidad de las pretensiones, y expone su posición jurídica en los siguientes términos: En cuanto al cargo de violación al debido proceso, indicó que en los argumentos planteados por la parte demandante, no se determina de manera puntual qué artículos del reglamento interno del Concejo y de la Ley 5 de 1992 se vulneraron, argumenta que esa falencia impide la posibilidad de ejercer el derecho de defensa adecuada y bastaría ese argumento para señalar que la demanda no está llamada a prosperar.
Afirma que conforme a lo dispuesto por el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, no existe ningún impedimento para que se hagan ajustes al proyecto de Acuerdo antes del estudio en Comisión lo cual resulta obvio y razonable, pues al interior de la administración pueden surgir observaciones o novedades introducidas al proyecto, siempre y cuando no se haya sometido a consideración del Concejo en primer debate de Comisión, la norma lo único que exige es que exista un lapso de mínimo tres días entre el primero (Comisión) y segundo debate (Plenaria), pero no prohíbe ajustes antes de su estudio en Comisión y no puede hacerlo, porque una norma en ese sentido no tendría ningún efecto útil.
En su criterio el argumento según el cual la presidencia de la Corporación realiza un análisis de legalidad y unidad de materia de los proyectos de Acuerdo es incorrecto y no tiene sustento legal, pues lo que el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, prevé que el proyecto se presenta a la Secretaría del Concejo y el presidente designa el ponente.
Que no obstante, lo anterior, basta revisar los antecedentes del Acuerdo para concluir que sí se realizó el concepto de legalidad por la Presidencia, a pesar de que no es un requisito legal. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 9 En los que tiene que ver con el cargo de falsa motivación, señaló que de acuerdo con los informes de ponencia para primer y segundo debate se observa que contemplan esos dos componentes de apoyo técnico y logístico a la gestión del cobro coactivo y la implementación del sistema de fotomultas, lo que indica que fueron sustentados y estudiados por el concejal ponente así como analizados y discutidos en Comisión y en Plenaria.
Asevera que el proyecto contó con el suficiente respaldo técnico, financiero y jurídico que hasta ese momento se podía generar, pues debe tenerse en cuenta que este es un Acuerdo de autorización, allí no se estaba discutiendo la modalidad de selección, o el tipo de contrato, tampoco el esquema o modelo de inversión, porque esos temas se afianzan en la etapa precontractual -diagnósticos, estudios y documentos previos, pliego de condiciones. 1.5.
Sentencia de primera instancia (Consecutivo 56- cuaderno primera instancia) En providencia de 5 de septiembre de 2017, el Juzgado accedió a las pretensiones de la demanda, en primer término advirtió que anteriormente conoció del medio de control de nulidad simple en contra del acto administrativo contenido en el Acuerdo 023 de 25 de diciembre de 2013, expedido por el Consejo Municipal de Yopal, actuación que culminó con sentencia de 2 de julio de 2016, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, decisión que fue objeto de apelación por parte de la allí demandante, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Casanare el 22 de octubre de 2015, confirmando la determinación de la primera instancia. En atención a lo anterior, delimitó los temas tratados en esas providencias judiciales, para luego abordar los cargos endilgados al acto aquí controvertido, precisando cuales se encuentran bajo el amparo de la Cosa Juzgada y cuales son objeto de pronunciamiento de fondo, por tratarse de aspectos no examinados en otrora oportunidad.
La primera instancia con fundamento en lo mencionado consideró que los cargos de violación a la Ley 1508 de 2012 y al Acuerdo No. 08 de 2011, se encuentran amparados bajo los efectos de la cosa juzgada, como quiera que fuesen resueltos en las referidas providencias. Respecto al cargo de violación a Ley 819 de 2003, Ley 1483 de 2011 y al Decreto 2767 de 2012, expuso que no tiene vocación de prosperidad ya que TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 10 en el caso sub examine, se encuentra en discusión la legalidad de un acto administrativo mediante el cual se autorizó al municipio de Yopal para celebrar un contrato de concesión de servicios, del cual no se deriva ni expresa o tácitamente el compromiso de vigencias futuras, debido a que esta clase de modelo contractual tiene como fin principal que el particular sea quien asuma una serie de erogaciones o gastos que el Estado no tiene la posibilidad de costear, en aras de brindar un servicio eficiente y oportuno a los ciudadanos, concediéndole al contratista prerrogativas o prebendas que conlleven a la recuperación de su cuantiosa inversión, sin que ello implique que dicha contraprestación sea desbordada e injustificada y que por tanto el concepto de vigencias futuras no tiene cabida en esta clase de actuaciones.
En cuanto a los cargos de violación al artículo 29 de la C.P. y falsa motivación, el a quo explica que el reglamento de interno del Concejo Municipal de Yopal, no contempla el trámite de inclusión de adendas modificatorias a los proyectos de Acuerdo, de modo que, la reforma al proyecto de acuerdo originario vició el procedimiento, resalta que pese a no estar contemplada en dicho reglamento, tampoco fue objeto de los respectivos filtros de control por parte de la autoridad competente ni se analizó con mayor detenimiento los alcances modificatorios impetrados y no contó con sus respectivos soportes.
Encontró demostrada que la falsa motivación, porque en la parte motiva del acto administrativo acusado se afirmó que los servicios entregados en concesión se soportaban en unos estudios técnicos, financieros y jurídicos adelantados por el municipio, cuando en realidad en el trámite de la reforma al Acuerdo sólo se aportó la respectiva solicitud y exposición de motivos de la administración municipal respecto a los referidos servicios, es decir, que al Concejo municipal le bastó la simple apreciación subjetiva del mandatario de turno. Corolario de lo anterior, el a quo consideró que el Acuerdo 023 de 2013 se edificó sobre una frágil base que no le dio solidez, que a priori pretendió aparentar, que de suyo da la razón a la falsa motivación impetrada por los accionantes como cargo principal.
En cuanto al contrato de concesión No. 1048 de 2014, señaló que el Acuerdo No. 023 de 2013 y sus prerrogativas constituyeron un acto administrativo que sirvió de soporte y estructura básica para la celebración de aquel, de tal manera que resulta configurada la causal establecida en el numeral 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, porque son nulos los actos administrativos que fundamenta el contrato de concesión. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 11 Por lo anterior expuesto, el Juzgado declaró nulo el Acuerdo No. 23 del 25 de diciembre de 2013; en consecuencia, declaró la nulidad del contrato de concesión 1048 del 8 de septiembre de 2014 suscrito entre el municipio de Yopal y la Unión Temporal Servicios Tecnológicos de Tránsito de Yopal-Setty; y ordenó al alcalde municipal expedir acto administrativo dando por terminado el mencionado contrato y disponiendo su liquidación en el estado en que se encuentre. 1.6.
Recursos de apelación 1.6.1 Consejo Municipal de Yopal (Consecutivo 57- cuaderno primera instancia) Dentro de la oportunidad procesal para ello, interpuso recurso de apelación argumentando que el Acuerdo 23 de 2013 fue aprobado con observancia del debido proceso, pues dentro del ejercicio cotidiano de los concejales cuando asumen el estudio de un proyecto de acuerdo, cada uno de manera unilateral analiza las razones legales y de conveniencia, las dudas y nuevas ideas se traducen en aportes escritos que son elaborados para cuando los proyectos se pongan a consideración en la sesión de Comisión para primer debate, o en sesión Plenaria para segundo debate, esas adiciones o modificaciones al proyecto de Acuerdo inicial se hacen a través de proposiciones.
Una vez presentados los proyectos de Acuerdo, se debe adelantar oportunamente el trámite, para ello el presidente de la Corporación nombra uno o más ponentes, quienes asumen la función de hacer un informe de ponencia y dentro de ella pueden de una vez formular adiciones o modificaciones al proyecto inicialmente radicado para estudio y aprobación. Es decir, que el ponente de un proyecto de Acuerdo es quien puede presentar las primeras proposiciones de adición, modificación o supresión de algunos artículos, parágrafos o incisos del escrito inicial, documento que se somete a discusión y aprobación de los demás concejales, y se denomina informe de ponencia. Expresa que el procedimiento para el estudio y aprobación de los proyectos de Acuerdo está regulado en el Acuerdo 03 de 2009 “Reglamento interno del Concejo de Yopal”, en el que en efecto, no está reglamentado el tema de las adendas, porque esa adición se hace por medio de proposiciones, las cuales sí están previstas en el mencionado reglamento, y no requieren ser sometidas a control de legalidad, como tampoco debe ser sometidas a TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 12 uno, dos o más días para su estudio.
Que una vez se rinde informe de ponencia, el presidente de la Corporación abre la discusión y ese mismo día tanto el ponente como los demás concejales, presentan proposiciones de adición o modificación, las que de manera inmediata son sometidas a discusión y aprobación, so pena de aplazamiento, previa petición de aplazamiento. En este caso el alcalde radicó el proyecto de Acuerdo, el presidente del Concejo lo remitió a la Oficina Jurídica para la expedición del documento de control de legalidad, el cual fue expedido de manera positiva, por tanto se designó ponente; posteriormente, el 20 de diciembre de 2013, el alcalde presenta adenda o proposición, que fue tomada por el señor ponente del proyecto quien en su informe de ponencia incluyó la propuesta de modificación, el 21 del mismo mes y año, la Comisión sesionó para recibir dicho informe, el cual fue expuesto por el presidente de la Comisión a todos los concejales integrantes de la misma, allí se declaró que había sido suficiente su ilustración y se sometió a votación con todas las proposiciones, dándose así aprobación al proyecto de Acuerdo No. 23 de 2013 "POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA SUSCRIBIR EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE LOS SERVICIOS ASOCIADOS A REGISTRO ÚNICO NACIONAL DE TRÁNSITO - RUNT, PARQUEADERO, GRÚAS Y LA SISTEMATIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO CONTRAVENCIONAL, LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE FOTOMULTAS Y EL APOYO TÉCNICO Y LOGÍSTICO A LA GESTIÓN DEL COBRO COACTIVO DE LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE YOPAL".
Por lo anterior, considera que no se presentó transgresión al debido proceso, como quiera que la modificación al proyecto originario corresponde a una proposición, a la cual se le dio el trámite dispuesto en el reglamento interno del Concejo de Yopal. En cuanto a la falsa motivación, señala que el proyecto presentado por el alcalde de Yopal, desde el inicio contemplaba el procedimiento contravencional de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio, de modo que no le asiste razón al Juzgado cuando concluye que el referido Acuerdo está falsamente motivado, pues en la exposición de motivos primigenios del proyecto, muchos párrafos contenían expresiones que guardan estrecha relación con el sistema de fotomultas como parte de aquel proceso y que por tanto, el “refrito” tema estaba relacionado en el texto inicial, el cual fue objeto de control de legalidad y se incluyó en el informe de ponencia, siendo este ampliamente debatido y posteriormente aprobado, de modo que no era necesario darle a la proposición de adición nuevamente trámite de control de legalidad, ni era necesario exigir nuevos estudios técnicos, jurídicos y financieros; sostiene el apelante que lo mismo TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 13 sucedió frente al Apoyo Técnico y Logístico a la Gestión del Cobro Coactivo.
Resalta que en el contenido del estudio final de viabilidad de la concesión de tránsito, se evidencian importantes párrafos en los que se demuestra que se requería de la adquisición de tecnologías de la información, adecuación de la infraestructura, políticas comerciales que permitieran al municipio ser más competitivos a nivel regional y nacional y que se precisaba con urgencia mejorar la prestación de los servicios a cargo de la Secretaría de Tránsito en cuanto a eficiencia y eficacia, que permitieran el fortalecimiento del recurso técnico, humano y financiero, redireccionar los esfuerzos hacia el cumplimiento del objetivo del proceso administrativo de movilidad. 1.6.1 Unión Temporal Servicios Tecnológicos de Tránsito y Transporte de Yopal – SETTY- (Consecutivo 58- cuaderno primera instancia) En el recurso incoado oportunamente SETTY, señala que en análisis del cargo de violación al artículo 29 de la Constitución Política, no se indicó cuál fue el procedimiento inobservado ni se menciona qué normas se incumplieron.
Desconoce cuál es el concepto de violación concreto y cuáles son las normas violadas del supuesto reglamento del Concejo, porque no se las pusieron de presente al momento de la notificación de la demanda y que sigue sin identificarlas con la notificación de la sentencia que afecta gravemente sus intereses pues es el ejecutor del contrato de concesión. Alega que es un particular que no participó en la producción del acto censurado y desconoce la normatividad interna del Concejo de Yopal, la que considera no ser obligatorio cumplimiento porque no se trata de normas nacionales.
Su inconformidad también radica en que la primera instancia dio valor probatorio al Reglamento Interno del Concejo municipal de Yopal, pese a que no se tenía certeza de que ese documento sea real, válido y procedente para ser tenido en cuenta, pues no se conoce a qué clase y número instrumento se refiere, ni la autoridad que lo profiere, ni el funcionario competente que lo firmó, ni su ejecutoria; refiere que fue allegado al expediente de manera incompleta y que no obstante, a reglón seguido lo aplica para fundamentar su decisión, esto es, declarar nulo el Acuerdo que autoriza la concesión, que está en funcionamiento y con un avance de cumplimiento significativo.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 14 Refiere que efecto ese documento no fue objetado ni tachado de falso, porque solo en la sentencia se le dio el carácter de “mutilado y presunto”, pues antes era un documento más en medio de todo el acervo probatorio, cuyo verdadero valor corresponde dar en el respectivo fallo, y en ese ejercicio correspondía al juez restarle mérito por la forma en que fue presentado, y abstenerse de declarar la nulidad del mencionado Acuerdo, por carencia de argumentación e inexistencia de norma violada.
Tampoco se presenta la vulneración al debido proceso, porque en decisiones anteriores sobre estos mismos hechos – adenda- el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal en sentencia de 2 de julio de 2015 y el Tribunal Administrativo de Casanare en providencia de sede de apelación, dentro del proceso bajo radicado 2014-00151, ya se pronunciaron, en el sentido de señalar que el procedimiento surtido respecto del Acuerdo 023 de 2013 está ajustado a derecho, y por tanto no había lugar a declarar su nulidad, es decir que, la jurisdicción contencioso administrativa ya había tenido la oportunidad de revisar el procedimiento y resolvió negar la declaratoria de nulidad del acto censurado.
El procedimiento adelantado por el Consejo municipal de Yopal para la aprobación del Acuerdo 023 de 2013, se surtió conforme a la Ley, porque ese trámite contempla únicamente dos debates esenciales, que son el estudio en comisión -primer debate- y examen en plenaria – segundo debate-, las cuales se realizaron a cabalidad, por tanto, considera que el juzgado de primera instancia estudió un cargo con fundamento en un procedimiento o etapas que no contempla la legislación vigente y partiendo de una norma cuya nomenclatura y origen se desconoce.
En criterio del apelante, se desconoció la práctica administrativa, en la cual a solicitud de cualquiera de los concejales integrantes de la Comisión y con la anuencia de la Presidencia, se puede suspender o aplazar los debates, sin que ello afecta el debido proceso, pues lo importante es que se surta dicho debate, sin importar el número de sesiones; por tanto, el hecho que el concejal ponente hubiera pedido aplazar el debate para el día siguiente, no es una actuación ilegal.
Por otra parte, indica que el análisis de legalidad y unidad de materia no corresponde de forma exclusiva y excluyente a la Presidencia del Concejo municipal de Yopal con facultad absoluta de rechazar o devolver el proyecto de acuerdo, pues ninguna norma prevé esa potestad en cabeza de un solo concejal, porque esa función corresponde al Concejo en Comisión y/ o en Plenaria; una vez aprobado en primer debate el proyecto TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 15 este pasa a la mesa directiva para el trámite del segundo debate, momento en el que el presidente al pasarlo para estudio en plenaria da fe del cumplimiento de los requisitos que lo validan para llevarlo a la segunda etapa, y una vez aprobado por el concejo, lo sanciona el alcalde y luego es enviado para revisión de control de legalidad, y allí de manera clara y precisa ratifican legalidad del procedimiento adelantado para el efecto.
Añade que los proyectos de Acuerdo son susceptibles de reforma por parte de los concejales y en este caso está documentado que además de existir la adenda, el contenido de esta fue incluida y avalada por el Concejo a través de proposiciones. En gracia de discusión, la supuesta deficiencia, por parte del presidente del Concejo quedó purgada con los debates que tuvo el proyecto de Acuerdo en Comisión y Plenaria; la norma tampoco establece el término para incorporación de una modificación o adenda al proyecto.
En cuanto al segundo cargo, manifiesta que no hay prueba de falsa motivación, sostiene que este no se encuentra acreditado, pues la implementación del Sistema de Fotomultas y el Apoyo Técnico y Logístico a la Gestión del Cobro Coactivo de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Yopal si cuenta con soporte técnico, y además desde la presentación del estudio se señaló la necesidad de adquirir tecnologías de la información, adecuación de la infraestructura, políticas comerciales que permitan ser más competitivos a nivel regional y nacional.
Resalta el apelante que en el acápite denominado "Objetivo General 10" se aprecia que es un estudio de viabilidad administrativa, financiera, operativa y jurídica para contratar los servicios asociados a registro único nacional de tránsito - RUNT, parqueadero, grúas y la sistematización del procedimiento contravencional y la gestión del cobro coactivo de la Secretaría de Tránsito y Transportes del municipio de Yopal, que permita determinar el modelo con el que se puedan obtener mayores grados de eficiencia, eficacia y transparencia en la prestación de los servicios que se ofrecen a los usuarios y ciudadanos, así como también, el fortalecimiento para atender la demanda no solo en Yopal, si no a nivel regional.
Que en el "COMPONENTE III ESTUDIO ECONÓMICO Y FINANCIERO 30", se hace referencia al proceso contravencional y a la necesidad de sistematizar ese asunto que incluye lo que se denomina fotomultas, porque hace parte de ese capítulo. Precisa que el 20 de diciembre de 2013, el alcalde y el secretario de Tránsito de la época radicaron una adenda al proyecto de Acuerdo, con el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 16 propósito de mejorar el alcance de la actividad denominada “LA GESTIÓN DEL COBRO COACTIVO", la cual quedó como “APOYO TÉCNICO Y LOGÍSTICO A LA GESTIÓN DEL COBRO COACTIVO DE LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO", dicha modificación surgió atendiendo lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley 1386 de 2010, que prohíbe a las entidades territoriales delegar a cualquier título la administración de los tributos a particulares, adicionalmente, porque la Secretaría de Tránsito hizo consulta verbal al Ministerio del mismo ramo, y en respuesta esa cartera sugirió hacer la modificación. Que en mencionada adenda también se solicitó incluir el sistema de fotomultas, porque hace parte del capítulo denominado contravenciones del estudio que ya había sido presentado y es un mecanismo para regular la movilidad en las calles y garantizar la seguridad vial en el municipio mediante la implementación de todos los dispositivos técnicos y jurídicos conforme lo señala en la Ley 1383 de 2010 y el artículo 86 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo).
Agrega que ello fue una solicitud del Concejo y que según los informes de ponencia para primer y segundo debate se contemplan esos dos componentes -apoyo técnico y logística a la gestión del cobro coactivo y la implementación del sistema de fotomultas-, lo que indica que fueron sustentados y estudiados por el concejal ponente así como analizados y discutidos en Comisión y en Plenaria.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 01 de diciembre de 2017 se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte actora (Índice 00006). Con auto de 14 de esos mismos, mes y año, se corrió traslado a la parte para que alegaran de conclusión (Índice 00009). El Concejo y municipio de Yopal presentaron sus escritos de cierre (Índice 00010 y 00011), los demás sujetos procesales guardaron silencio.
El Ministerio Público emitió el concepto respectivo (Índice 00012). Mediante auto de 2 de mayo de 2018 se ordenó la expedición de copias auténticas (Índice 00012). El 22 de agosto de ese mismo año la demandada, SETTY, presentó incidente de nulidad y recusación contra los magistrados del Tribunal Administrativo de Casanare (Índice 00019 y 00022), y por auto de 6 de septiembre de 2018 (Índice 00025) el Despacho decidió no se aceptar la recusación y se ordenó el envío del expediente al Consejo de Estado en aplicación a lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 132 del CPACA; luego con providencia de 20 de esos mismos, mes y año, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 17 despacho No. 2 decidió no aceptar la recusación y ordenó la remisión del expediente al superior (Índice 00028).
El 21 de septiembre de 2018 se envió el proceso al Consejo de Estado (Índice 00029), quien el 7 de diciembre declaró infundada la recusación. El 1° de junio de 2023 regresó el expediente (Índice 00030). Mediante auto de 18 de julio de 2023 se ordenó obedecer y cumplir y se corrió traslado del incidente de nulidad por puesto por SETTY (Índice 00032), el que fue resuelto con providencia de 14 de agosto de 2023 en el sentido de rechazarlo de plano (Índice 00045).
El 17 de agosto de 2023 la parte demandada, SETTY, nuevamente presenta escrito de recusación contra todos los magistrados de este Tribunal y formula incidente de nulidad (Índice 00019 y 00022). El 28 de agosto de 2023 se corrió traslado del incidente de nulidad (Índice 00055). Con auto de 3 de octubre de ese mismo año, se decidió no aceptar la recusación y se ordenó remitir el expediente a los otros despachos del Tribunal (Índice 00057), y en auto separado de cúmplase, de esa misma fecha, se ordenó remitir la copia del expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Casanare para que dentro de su competencia determine si se configura la conducta descrita en el numeral 8 del artículo 33 del Código Disciplinario del Abogado, respecto del apoderado de SETTY (Índice 00058).
En auto de cúmplase de 9 de noviembre la titular del despacho 2, no aceptó la recusación y ordenó el envío del expediente al superior (Índice 00071). Luego, la parte demandante propuso recurso de reposición contra el auto de cúmplase de 9 de noviembre de 2023, el cual mediante providencia de 7 de diciembre de 2023 fue rechazado (Índice 00077, 00078 y 00080).
El 12 de enero de 2024 el expediente fue enviado al Consejo de Estado para lo de su competencia (Índice 00085), quien el 6 de mayo de 2024 declara infundada la recusación, y devuelve el proceso el 7 de junio de 2024 (Índice 00090). El 7 de junio de 2024 se ordenó obedecer y cumplir lo resuelto por el superior (Índice 00092).
2.1. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 2.1.1. Concejo municipal de Yopal (índice 00010) Solicita se tenga como parte integral de sus alegatos de conclusión, los argumentos expuestos en su escrito de apelación, con los cuales sustenta la supuesta falsa Motivación por incluir adenda en el informe de ponencia para primer debate, sin control de análisis de legalidad y unidad de materia y sin tiempo prudencial para su estudio y aprobación, expone que lo TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 18 explicado en ese documento hace evidente que el estudio y aprobación del Proyecto de Acuerdo objeto de análisis de legalidad, se ajustó a la normatividad vigente y que por tanto no es cierto que el Concejo municipal de Yopal haya vulnerado el debido proceso como equivocadamente se indicó en el fallo de primera instancia. Estima que no hay lugar a declarar la nulidad del Acuerdo 023 de 2013 aduciendo la vulneración al debido proceso por falta de control de legalidad y unidad de materia de la adenda o proposiciones de modificación del proyecto originario presentado por el alcalde, porque no explican las razones legales de tal afirmación. Solo se refiere a la supuesta vulneración del debido proceso, pese a que está demostrado que el proyecto de acuerdo 023 de 2013 fue estudiado y aprobado con apego al procedimiento establecido por normas preexistentes, especialmente cumpliendo con lo ordenado en el Acuerdo 03 de 2009 "Reglamento Interno del Concejo Municipal de Yopal." 2.1.2.
Municipio de Yopal (índice 00011) El municipio a través de su apoderada reitera que no se opone a la declaratoria de la nulidad del Acuerdo 023 de 2013 y del contrato de concesión No. 1048 de 2014, porque quedó probado que con la adenda modificatoria no se observó el procedimiento para su aprobación. Todas las actuaciones jurídicas y contractuales adelantadas respecto del referido acuerdo y contrato demandados, le representa al municipio, solo un ingreso correspondiente al diecisiete 17% por el servicio de parqueaderos y grúas.
Además, ese 17%, debe ser pagados por el municipio al "concesionario", situación que evidencia una flagrante vulneración a los pilares éticos de la función pública, pues desconocen los principios de legalidad, igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, economía, imparcialidad y publicidad, y por tanto, resulta lesivo para el municipio. 2.1.3.
Ministerio Público (índice 00012) En su concepto el a quo realizó un acertado análisis de las causales infracción al artículo 29 Constitucional y falsa motivación, consistente en la introducción de una adenda modificatoria al proyecto originalmente radicado cuando se encontraba para surtirse el primer debate en la comisión respectiva, la cual se trataba de una materia nueva de implementación del sistema de fotomultas y el apoyo técnico y logístico a TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 19 la gestión del cobro coactivo de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Yopal.
Explica que, en primer lugar la mencionada adenda no está prevista en el ordenamiento jurídico que gobierna el procedimiento al interior del Concejo municipal de Yopal de esta clase de proyectos (su reglamento interno no la contempla) y en segundo término, en el momento en que fue incorporada al proyecto, no posibilitó que pudiera ser sujeto del filtro de control de legalidad y de unidad de materia por el que necesariamente deben pasar todos aquéllos.
Que en gracia de discusión que esa modificación o reforma fuera procedente en el momento en que se hizo, en todo caso la especial y delicada materia a la que se refería obligatoriamente debía estar soportada por una serie de estudios técnicos de carácter administrativo, jurídico y financiero que demostraran su viabilidad; requisitos de los cuales careció. En lo que respecta a la declaratoria de la nulidad del contrato de concesión No. 1048 de 2014, expresa que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal es competente para manifestarse sobre tal pretensión subsidiaria, pues aquel fue suscrito como consecuencia del ejercicio de la autorización conferida por el Concejo municipal al alcalde dentro del Acuerdo 023 de 2013, que estaba viciado de nulidad desde sus orígenes.
Al presentarse la nulidad del acuerdo de autorizaciones dado al alcalde municipal de Yopal, tal situación conlleva la estructuración de la causal de nulidad absoluta del contrato estatal de concesión No. 1048 de 2014 prevista en el numeral 4o del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, pues, se advierte que las disposiciones contenidas en el Acuerdo 23 de 2013, son indesligables del acto contractual ya que constituye el fundamento principal para su suscripción e incorpora la motivación del acto para adoptar el modelo de la concesión, que determina aspectos estructurales del contrato como lo es el balance de ingresos, costos, inversión y utilidad, que soportan a su vez la justificación del plazo de ejecución. III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 293 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 20 sentencia proferida el 5 de septiembre de 2017 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal. 3.2.
Problema Jurídico: ¿El Acuerdo 023 de 2013 adolece de nulidad por violación al debido proceso y/o falsa motivación? 3.3. Tesis de la Sala La sala encuentra probados los cargos endilgados al acto demandado, porque se incumplió el procedimiento establecido en el reglamento interno del Concejo municipal de Yopal – Acuerdo 03 de 2009- para la aprobación de proyecto de Acuerdo, toda vez que incluyeron unas reformas que fueron tramitadas como proposiciones modificatorias, cuando no había lugar a ello; por tanto, se pretermitió por parte de la presidencia de esa corporación el control legal y el principio de unidad de materia, además porque se incorporó una modificación que ni siquiera fue puesta en conocimiento de la Comisión y la Plenaria para su discusión. De conformidad con lo probado en el expediente, las modificaciones no contaron con el respaldo de los estudios técnicos, financieros y jurídicos que fundamentaran las mismas, de tal manera que el Acuerdo 023 de diciembre de 2013, adolece de falsa motivación, por cuanto en su parte considerativa se indicó que el municipio de Yopal había realizados tales estudios, sin embargo, estos solo fueron efectuados respecto del proyecto de acuerdo original y no sobre las modificaciones posteriores.
En tal sentido, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida 5 de septiembre de 2017 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal. 3.3.1. Premisas jurídicas: 3.3.2. Principio de Unidad de materia La Corte Constitucional en sentencia C-095 de 2020, explica: “La Corte ha señalado que el principio de unidad de materia se satisface cuando las disposiciones o modificaciones incorporadas a un proyecto de ley guardan una relación de conexidad causal[20], teleológica[21], temática[22] o sistémica[23] con la materia dominante del mismo.
Estos diversos tipos de conexidad evidencian, a su turno, que la infracción de tal principio se origina cuando la disposición correspondiente no guarda ninguna relación con la materia dominante de la iniciativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 21 correspondiente, además de confirmar el carácter flexible de la interpretación del mismo.”1 3.3.3.
Del procedimiento para la aprobación de proyectos de Acuerdo. La Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, dispone: “ARTÍCULO 31. REGLAMENTO. Los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.” En virtud de lo anterior, el Concejo municipal de Yopal expidió el Acuerdo 03 de 23 de febrero de 2009 - sancionado por el alcalde el 29 de abril de 2009-, por medio del cual se adopta el reglamento interno de esa corporación, en cuyo título VI establece el procedimiento para la aprobación de los proyectos de acuerdo, ordena: “ARTICULO 138°.
PRESENTACION: Todos los proyectos de Acuerdo serán presentados en la Secretaria General de Concejo, con su correspondiente exposición de motivos en original y diecisiete (17) copias duras o impresiones, más una copia en medio magnético; si el autor del proyecto es un concejal, radicará solo una copia dura y una en medio magnético. Todo proyecto deberá contener el título, soporte legal, parte motiva, articulado y exposición de motivos.
ARTICULO 139 °. RADICACION. EI Secretario General radicará el proyecto en un libro destinado para tal fin, indicando número, título, autor y fecha de recibo; el número será el que corresponda según un consecutivo independiente para cada vigencia.
PARAGRAFO. Solo serán radicados los proyectos que cumplan con lo establecido en el artículo 150 de este acuerdo, de no ser así, la Secretaría General lo devolverá al autor indicando las deficiencias presentadas para su corrección. Una vez el proyecto cumpla con estos requisitos, el secretario certificará su recibo, lo registrara en el libro respectivo y dará cuenta al presidente de la corporación. ARTICULO 140°.
LEGALIDAD. Recibido el proyecto por parte del presidente, tendrá de uno (1) a tres (3) días para verificar el cumplimiento de todos los requisitos anteriores, la competencia del autor y los documentos soportes requeridos de conformidad con la ley y los demás Acuerdos Municipales. Si el proyecto no se ajusta a esta 1 Expediente D-13281 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad Accionante: Aníbal Carvajal Vásquez magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS providencia del 3 de marzo de 2020.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 22 normativa, el Presidente podrá devolver el proyecto a su autor especificando las fallas encontradas.
ARTICULO 141 INICIATIVA. Podrán presentar proyectos de Acuerdo, Los Concejales, el Alcalde, el Personero Municipal, Las Juntas Administradoras locales y la comunidad, en los términos, materias y condiciones establecidas en la Constitución y la ley. ARTICULO 142°. UNIDAD DE MATERIA. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
La presidencia del Concejo verificará el cumplimiento de este principio antes de repartir el proyecto y rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Para el estudio del cumplimiento de dicho requisito, el Presidente dispondrá máximo de cinco (5) días a partir de la radicación del proyecto en la Secretaría del Concejo, se entiende cumplido este requisito una vez el presidente reparta el proyecto entre los concejales.
En caso de ser rechazado un proyecto por violación del principio de unidad de materia, una vez el presidente informe dicho hecho a la plenaria, se conformará una comisión accidental para que decida si presenta apelación ante la presidencia por tal decisión. De dicha comisión no podrá hacer parte el presidente. La comisión designada para tal fin, tomará una decisión al respecto en los tres (3) días siguientes a su conformación. Dicha decisión podrá ser de tres tipos: 1.
Dar la razón al Presidente, ante lo cual el proyecto debe ser devuelto a su autor para que sean corregidas sus fallas. 2. Conceder la razón parcialmente, por lo tanto, el proyecto debe surtir su trámite, haciendo las correcciones del caso. 3. Negar los argumentos del presidente, en este caso el proyecto debe continuar su trámite tal como fue radicado.” En lo que atañe a las normas jurídicas de alcance no nacional, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: “Artículo 167.
Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañarlas en copia del texto que las contenga. Con todo, no será necesario acompañar su copia, en el caso de que las normas de carácter local que se señalen infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 23 3.4.
Premisas fácticas y caso concreto ✓ Con Acuerdo No. 23 de 25 de diciembre de 20132, se autoriza al alcalde del municipio de Yopal para suscribir contrato de concesión de servicios asociados al registro único nacional de tránsito – RUNT, parqueadero, grúas, la sistematización del procedimiento contravencional, la implementación del sistema de fotomultas y apoyo a la gestión del cobro coactivo de la Secretaría de Tránsito y Transporte de ese ente territorial. ✓ El 30 de diciembre de 2013 fue sancionado el Acuerdo No. 023 de 20133. ✓ Constancia de fijación de publicación del Acuerdo No. 023 de 20134. 2 7_ALDESPACHO1_008PRUEBA6(.pdf) – 1era instancia - índice 00002 3 8_ALDESPACHO1_009PRUEBA7(.pdf) – 1era instancia - índice 00002 4 9_ALDESPACHO1_010PRUEBA8(.pdf) – 1era instancia – índice 00002 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 24 ✓ El alcalde del municipio de Yopal radicó el día 6 diciembre de 20135, proyecto de Acuerdo por medio del cual se le autoriza para suscribir el contrato de concesión de los servicios asociados a Registro Único Nacional de Tránsito – RUNT, parqueadero, grúas y la sistematización del procedimiento contravencional de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Yopal. ✓ Con el proyecto de Acuerdo se aportó estudio para determinar la viabilidad de contratar los servicios asociados a Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT, parqueadero, grúas y la sistematización del procedimiento contravencional y la gestión del cobro coactivo de la Secretaría de Tránsito y Transportes del municipio de Yopal6 ✓ El 20 de diciembre de 20137, el alcalde radicó adenda No. 1 al proyecto de acuerdo, en el que solicita la modificación de su objeto: ✓ El 21 de diciembre de 20138, se radicó informe de ponencia primer debate del proyecto de Acuerdo No. 23 de 2013, elaborado por el concejal Gabriel Ricardo Salamanca Sanabria, en el que por solicitud del alcalde se incluyó la modificación a su objeto, en lo que tiene que ver con la implementación del sistema de fotomultas y el apoyo técnico y logístico a la gestión del cobro coactivo de la Secretaría de Tránsito y Transportes del municipio de Yopal, así: 5 2_ALDESPACHO1_003PRUEBA1(.pdf) – 1era instancia – índice 00002 6 3_ALDESPACHO1_004PRUEBA2(.pdf) – 1era instancia – índice 00002 7 4_ALDESPACHO1_005PRUEBA3(.pdf) – 1era instancia – índice 00002 8 5_ALDESPACHO1_006PRUEBA4(.pdf) – 1era instancia – índice 00002 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 25 ✓ Según acta No. 11 del 21 de diciembre de 2013, de la sesión realizada por el Concejo municipal de Yopal9, el orden del día fue el siguiente: ✓ El 25 de diciembre de 2013 se radicó informe de ponencia para segundo debate del proyecto de Acuerdo No. 023 de 201310, elaborado por el concejal Gabriel Ricardo Salamanca Sanabria, en el que incluyó proposiciones modificatorias, así: ✓ Obra parte del Acuerdo 03 de 200911 Reglamento Interno del Concejo municipal de Yopal. ✓ En la parte pertinente del Plan de Desarrollo Yopal12 con Sentido Social 2012-2015 se trae a colación el ítem de Transporte y Movilidad, en los siguientes términos: 9 Onedrive – Acta 011 de 21 de diciembre de 2013 – consecutivo 019 10 6_ALDESPACHO1_007PRUEBA5(.pdf) -1era instancia – índice 00002 11 14_ALDESPACHO1_015PRUEBA13(.pdf) – índice 00002 12 12_ALDESPACHO1_013PRUEBA11(.pdf) – índice 00002 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 26 ✓ En Acta No. 027013 de 25 de diciembre de 2013, suscrita por el presidente y secretaria general del Concejo municipal de Yopal – Casanare, se observa: ✓ En el Contrato de concesión 104814 de 2014 cuyo objeto es la concesión de los servicios asociados a registro único nacional de tránsito - RUNT, parqueadero, grúas y la sistematización del procedimiento contravencional, la implementación del sistema de fotomultas y el apoyo técnico y logístico a la gestión del cobro coactivo de la secretaría de tránsito y transportes del municipio de Yopal, se consigna: 13 019- AnexoContestaciónConcejoYopal - Tomo II – cuaderno 1era instancia - 4ED_TestigoDocumentalAzu(.pdf) – índice 00004 14 10_ALDESPACHO1_011PRUEBA9(.pdf) – índice 00002 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 27 ✓ En comunicación Oficial15, radicado 0777 del Concejo Municipal de Yopal, la Secretaría de Hacienda resuelve cuestionario de informe en debate de control político, que registra lo siguiente: ✓ En Sentencia de 2 de Julio de 201516, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, dentro del medio de control de nulidad incoado por el señor Oromairo Avella Ballesteros en contra del municipio de Yopal y Concejo municipal de Yopal, con radicado 85001-3333-002- 2014- 00151-00, dentro del cual también se cuestionaba la legalidad del Acuerdo 23 del 25 de diciembre de 2013, se negaron las pretensiones de la demanda. ✓ Apelada la anterior providencia, se emitió sentencia de segunda instancia de fecha 22 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del medio de control de nulidad bajo el radicado 85001-3333-002- 2014-00151-00, mediante la cual se confirma la decisión adoptada por el Juzgado el 2 de julio de 201517.
4. CASO CONCRETO En este asunto se pretende la nulidad del Acuerdo No. 023 de 25 de diciembre de 2013 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA SUSCRIBIR EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE LOS SERVICIOS ASOCIADOS A REGISTRO ÚNICO NACIONAL DE TRÁNSITO - RUNT, PARQUEADERO, GRÚAS Y LA SISTEMATIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO CONTRAVENCIONAL, LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE FOTOMULTAS Y EL APOYO TÉCNICO Y LOGÍSTICO A LA GESTIÓN DEL COBRO COACTIVO DE LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE YOPAL”, aduciendo la parte demandante que la adenda modificatoria al proyecto 15 Consecutivo 009 – Tomo II – cuaderno 1era instancia - 74ED_TestigoDocumentalAzu(.pdf) – índice 00004 16 019- AnexoContestaciónConcejoYopal - Tomo II – cuaderno 1era instancia - 4ED_TestigoDocumentalAzu(.pdf) – índice 00004 17 019- AnexoContestaciónConcejoYopal - Tomo II – cuaderno 1era instancia - 4ED_TestigoDocumentalAzu(.pdf) – índice 00004 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 28 originario, no se encuentra reglamentada, tampoco se efectuó una revisión objetiva y minuciosa de este documento por parte de los concejales, que la Presidencia del Consejo municipal nunca se pronunció sobre la legalidad, la unidad de materia y la consistencia entre la exposición de los motivos, los estudios técnicos y las modificaciones introducidas al proyecto.
Previo a efectuar el análisis del cargo denominado violación al debido proceso, resulta relevante advertir que el Acuerdo 03 de 200918, se encuentra publicada en la página web del Concejo municipal de Yopal, y si bien este fue aportado de manera incompleta, tal circunstancia no es óbice para analizar su contenido, como quiera en aplicación del principio de publicidad este puede ser consultado en dicha página, tal como lo dispone el artículo 167 del C.P.A.C.A. Pues bien, examinado el expediente se encuentra probado que el alcalde del municipio de Yopal el 6 de diciembre de 2013 presentó proyecto de Acuerdo No. 023 de 2013 por medio del cual fue autorizado para suscribir el contrato de concesión de los servicios asociados al Registro Único Nacional de Tránsito – RUNT, parqueadero, grúas y la sistematización del procedimiento contravencional de la Secretaría de Tránsito y Transporte de ese ente territorial, para lo cual anexó estudio de viabilidad del proyecto; sin embargo, el 20 de diciembre de 2013 radicó modificación al proyecto originario en dos puntos: (i) Indicar que el concesionario adelantará labores de apoyo técnico y logístico en el proceso de cobro coactivo y, (ii) La implementación del sistema de fotomultas.
Una vez efectuado el control el control de legalidad y unidad de material al proyecto originario, la presidencia del Consejo municipal asignó el proyecto de Acuerdo No. 023 de 2013 al concejal ponente, quien en el informe de ponencia para primer debate el 21 de diciembre de 201319, propuso: (i) Adicionar un párrafo al artículo primero “Parágrafo; el contrato que se suscriba en base (sic) en la presente autorización no podrá superar el término o plazo de ejecución por más de 15 años”.
(ii) Modificar el artículo segundo, señalando la distribución de los ingresos percibidos por el contratista por los servicios prestados de la siguiente manera: 18 https://concejoyopal.micolombiadigital.gov.co/normatividad/reglamento-interno-del-concejo-municipal-de- yopal 19 Págs. 13 a 15 - 5_ALDESPACHO1_006PRUEBA4(.pdf) – 1era instancia – índice 00002 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 29 (iii) Transformación al artículo tercero: (iv) igualmente propone: “La implementación del cobro de fotomultas estará sujeto a un proceso gradual de aplicación, no sin antes realizar durante el período 6 meses la implementación de sanciones pedagógicas sin que se aplique por parte del contratista la afectación económica a los propietarios y conductores de los vehículos.” Luego, en el informe de ponencia de segundo debate de 25 de diciembre de 2013, como proposiciones se señalan las siguiente: (i) Proposición No. 1 Adicionar20 el artículo del referido proyecto de Acuerdo, así: (ii) Proposición No. 2 adicionar el proyecto de acuerdo de la siguiente forma: Conforme a lo anterior, la Sala observa en primer lugar que en el informe de ponencia de 21 y 25 de diciembre de 2013, no se hizo la proposición concerniente a que el concesionario adelantaría labores de apoyo técnico y logístico en el proceso de cobro coactivo, lo que se dijo allí fue que se implementaría el cobro coactivo de las fotomultas.
No obstante, el proyecto de Acuerdo No. 023 de 2013 fue aprobado con esa modificación, situación que a todas luces vicia el procedimiento adelantado por el Concejo municipal de Yopal, pues no fue puesta en conocimiento de la Comisión en primer debate y mucho menos de la Plenaria en segundo debate, es decir, 20 Pág. 13 6_ALDESPACHO1_007PRUEBA5(.pdf) -1era instancia – índice 00002 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 30 que se incumplió con lo dispuesto en el artículo 151 del Acuerdo 03 de 2009, por el cual se adopta el reglamento interno de esa corporación, el cual dispone que las proposiciones modificatorias deben ser radicadas por escrito y leídas antes del primer debate, lo que en este caso no se dio, pues se reitera, tal reforma no fue incluida.
Así las cosas, es claro que no le asiste razón a los apelantes, cuando sostienen que la reforma al proyecto originario fue tratada como una proposición modificatoria respecto de la cual se siguió el procedimiento establecido en el reglamento interno del Conejo -Acuerdo 03 de 2009-, porque está demostrado que solo se incorporó como tal la implementación del sistema de fotomultas, de modo que la reforma respecto del apoyo técnico y logístico en el proceso de cobro coactivo no fue objeto de discusión por parte de los concejales del municipio.
De otra parte, conforme a lo dispuesto en el artículo 141 del Acuerdo 03 de 2009, es claro que, el alcalde de Yopal está facultado para presentar proyectos de acuerdo, en virtud de ello presentó el 6 de diciembre de 2023 proyecto de Acuerdo 023 que fue objeto de control legal y unidad de materia, de conformidad con lo establecido en los artículo 140 y 142 del mencionado reglamento, y por tanto la Presidencia de del Consejo municipal designó como ponente al concejal Gabriel Ricardo Salamanca Sanabria, es decir, que hasta ese momento el procedimiento se surtió en los términos señalados por la norma, y las partes así lo aceptaron.
La inconformidad de la parte demandante recae sobre la modificación al proyecto de acuerdo No. 023 de 2013, radicada el 20 de diciembre de 2013 por el alcalde del municipio de Yopal, respecto de la cual, no se surtió el control de legalidad y el principio de unidad de materia, porque fue tratada como una proposición modificatoria, cuando se debió dar el trámite que surtió respecto del referido proyecto, pues de acuerdo con señalado por el artículo 142 del referido reglamento, todo proyecto de Acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
Lo anterior permite inferir que la reforma o modificación al proyecto debe seguir el mismo procedimiento del proyecto originario; no obstante, esta fue tramitada como proposiciones modificatorias, según lo dicho por el Concejo municipal de Yopal, por tanto, no les asiste razón a los apelantes, pues está claro que la presidencia de esa corporación no verificó la legalidad y el cumplimiento del principio de unidad de materia, toda vez que el Acuerdo TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 31 demandado y la modificación aludida no se refieren a una misma material, ello se colige al examinar en su integridad el eje temático del proyecto, su contenido, en concordancia con los motivos y finalidades.
Tampoco son de recibo los argumentos planteados por el Concejo municipal de Yopal en la apelación, esto es, que la adición se hace por medio de proposiciones, señalando el apelante que estas sí están previstas en el mencionado Acuerdo y que no requieren ser sometidas a control de legalidad, porque en aplicación a lo dispuesto en el artículo 151 del Acuerdo 03 de 2009, sólo los concejales están facultados para realizar proposiciones modificatorias a los proyectos y no el alcalde, quien el 20 de diciembre de 20132122 radicó adenda No. 1 al proyecto de acuerdo, en el que solicita la modificación de su objeto; por tanto se debió surtir el procedimiento señalado en los artículos 140 y 142 del referido reglamento, y no tratarse como una proposición modificatoria como lo hizo erradamente el Concejo, máxime porque - se reitera- no fue una iniciativa del concejal ponente, sino del alcalde, se reitera, quien no es competente para presentar ese tipo de proposiciones.
Ahora bien, en cuanto a los argumentos expuestos por SETTY en su escrito de apelación, en los que señala que desconoce cuál es concepto de violación y las normas violadas del reglamento, porque no se las pusieron de presente al momento de la notificación de la demanda ni en la sentencia; el Tribunal precisa, que esta no es la oportunidad para alegar irregularidades en el trámite de la notificación. Máxime cuando, en el escrito de demanda la parte actora claramente expuso en acápite correspondiente los dos cargos varias veces referidos y sobre los cuales la segunda instancia efectúo expreso pronunciamiento.
En cuanto al cargo de falsa motivación, la Sala comparte el análisis del a quo, porque si bien se aportó con el proyecto originario estudio técnico en el que se incluyó en el componente III estudio económico y financiero, que hace referencia al proceso contravencional, allí no se especificó de manera clara y detallada el tema relacionado con la implementación del sistema de fotomultas, porque no establece los costos – beneficios para el municipio y tampoco permite dilucidar los dispositivos a tener en cuenta para esa ejecución, de modo que tal implementación no solo comprende el procedimiento contravencional como lo aducen los apelantes. 21 4_ALDESPACHO1_005PRUEBA3(.pdf) – 1era instancia – índice 00002 22 4_ALDESPACHO1_005PRUEBA3(.pdf) – 1era instancia – índice 00002 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 32 Tampoco se refirió al apoyo técnico y logístico a la gestión de cobro coactivo de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Yopal, pues no se especifica la forma, el procedimiento y la inversión en la que incurría el ente territorial para poner en marca esa reforma, es decir que tal modificación carecía la justificación, fundamentación y acreditación mediante los correspondientes estudios técnicos contentivos de los análisis administrativos, jurídicos y financieros, dado que el aportado no hizo referencia a las señaladas modificaciones incorporadas al Acuerdo 023 de 2013.
En el expediente obra documento denominado “cuestionario para resolver informe de la Secretaría de Hacienda en debate de control político” en el que claramente se indica que no cuenta ningún estudio en particular para la aplicación de comparendos bajo el sistema de fotomultas, ni actas que traten el tema de viabilidad financiera en trámite del acuerdo de autorización para concesionar la aplicación de las fotomultas, lo que evidencia que en efecto las referidas modificaciones no contaron con los estudios previos, que le permitieran al Concejo municipal tomar las decisiones correspondientes en beneficio del municipio, pues se aprobó un proyecto de acuerdo con unas modificaciones que no fueron debidamente sustentadas, situación resultó siendo más gravosa, de ahí que municipio tanto en la contestación de la demanda como en los alegatos presentado en segunda instancia, manifieste no oponerse a las pretensiones y al fallo de primera instancia. Es así que la falsa motivación alegada por los demandantes se encuentra acreditada, porque no es cierto que el municipio de Yopal haya adelantado los estudios técnicos, financieros y jurídicos que fundamenten la implantación del sistema de fotomultas y el apoyo técnico y logístico a la gestión de cobro coactivo de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Yopal, los cuales fueron incluidos en el Acuerdo 023 de 2013, por tanto, hay lugar a declarar su nulidad. 5.
Condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA23, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas, por cuanto que solo proceden en sentencias distintas en las que se ventile un interés público. 23 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2016-00087-01 33 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2107, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Yopal, por lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 56)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente - SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Firmado electrónicamente – SAMAI Firmado electrónicamente - SAMAI INÉS DEL PILAR NÚNEZ CRUZ Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.