REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 85001-33-33-001-2019-00226-01 Demandante: Mario Humberto Archila González Demandado: E.S.E. Hospital Regional de la Orinoquia Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA PRIMA TÉCNICA/EMPLEADOS PÚBLICOS DEL ORDEN TERRITORIAL/RÉGIMEN LABORAL Y PRESTACIONAL/COMPETENCIA- Pérdida de ejecutoria de la Resolución No. 450 de 1997.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 30 de abril de 2024 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, en la que se negaron las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 El señor Mario Humberto Archila González, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que se acceda a las siguientes pretensiones: i) Declarar la nulidad de la Resolución No. 421 de 21 de noviembre de 2018 a través del cual se declara la pérdida de ejecutoriedad de la Resolución No. 0450 de 28 de mayo de 1997 y todos aquellos que sean consecuencia de esta, incluido el acto administrativo de respuesta al 1 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la página 5 a 6 del consecutivo 001 de la carpeta cuaderno principal. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 2 derecho de petición de 8 de abril de 2018 elevado por el demandante. ii) Declarar que el demandante tiene derecho a percibir la prima técnica o a seguir recibiendo la misma, en iguales condiciones en que lo venía haciendo y con derecho al retroactivo al que hay lugar. iii) Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento solicita se condene a la demandada a reconocer y pagar a favor del demandante la prima técnica que ha venido devengado en los últimos 20 años como factor salarial desde cuando se dejó de pagar -21 de noviembre de 2018- hasta el momento de su reconocimiento por orden judicial y que se siga pagando hasta su retiro del servicio público, teniendo como base para su cálculo el 50% de las asignaciones básicas mensuales. iv) Condenar a la E.S.E. Hospital Regional de la Orinoquia a corregir los aportes a seguridad social en salud y pensión que se hubieran efectuado desde el 21 de noviembre de 2018 y durante el período en el cual se dejó de pagar la prima técnica y en adelante por lo que dure la relación laboral entre las partes. v) Condenar a la demandada a reliquidar las prestaciones sociales y factores salariales a que tiene derecho el demandante desde el momento en que se dejó de reconocer la prima técnica -el 21 de noviembre de 2018- y hasta la orden que le imponga reconocerla y pagarla de nuevo y en adelante. vi) Condenar en cosas y agencias en derecho a la parte demandada. 1.2.
Hechos2 En el libelo se relatan los siguientes: 1.2.1 El señor Mario Humberto Archila González se vinculó en carrera administrativa con la E.S.E. Hospital de Yopal, hoy E.S.E. Hospital Regional de la Orinoquia desde el 15 de enero de 1998 y actualmente ostenta el cargo de Médico Especialista con código 214, grado 09. 2 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en las páginas 3 a 5 del consecutivo 001 de la carpeta cuaderno principal. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 3 1.2.2 Mediante Resolución No. 450 de 28 de mayo de 1997 la entidad demandada creó la prima técnica para el personal que se desempeña en cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo y profesional. 1.2.3 El ente hospitalario ordenó el reconocimiento de este factor al aquí demandante con Resolución No. 060 de 27 de enero de 1998, en cuantía del 50% de su asignación básica mensual, por lo que la ha percibido por espacio de más de 20 años considerándola como factor salarial y toda su expectativa de vida se ha realizado con base en ello, incluyendo el monto de su mesada pensional. 1.2.4 El 21 de noviembre de 2018, a través de Resolución No. 421, el HORO adoptó la decisión de declarar la pérdida de ejecutoriedad de la Resolución 450 de 28 de mayo de 1997 motivando la decisión en los artículos 2 y 209 de la Constitución, 6 y 95 de la Ley 489 de 1998 y la sentencia de 19 de marzo de 1998 proferida por el Consejo de Estado en radicación 11.955, indicando que no procedían recursos, la cual no le fue notificada. 1.2.5 El 23 de febrero de 2019 radicó derecho de petición para que entre otras cosas, se le reliquidaran los pagos de salarios, incluyendo la prima técnica de forma retroactiva, se informaran las razones por las cuales no se continuó realizando ese pago y se abstuvieran de esa práctica omisiva; la que fue atendida por la demandada de manera negativa, bajo el argumento que la resolución que reconocía ese factor adolecía de defecto orgánico y a pesar de su inconstitucionalidad se le había pagado hasta el 21 de noviembre de 2018 cuando se expidió Resolución 421, ordenando la perdida de ejecutoriedad con cumplimiento inmediato. 1.2.
Normas violadas y concepto de la violación 3 Aduce el demandante que los actos acusados infringen la confianza legítima como parte integral del debido proceso porque la prima técnica fue reconocida como factor salarial durante más de 20 años y de un momento a otro sin aviso alguno y en forma oculta se procedió a expedir un acto administrativo suprimiéndola sin que mediara comunicación. 3 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la carpeta cuaderno principal. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 4 Según su criterio la prima técnica tiene carácter de prestación social al no remunerar un servicio, sino que se da en razón a condiciones especiales del empleado por lo que se debe acudir al Decreto 1919 de 2002 que igualó las prestaciones del nivel nacional al territorial y que por simple hermenéutica jurídica debe entenderse que hace parte del universo prestacional del demandante y que así lo determinan los artículos 17 y 30 de la Ley 10 de 1990.
Plantea los siguientes cargos: ➢ Infracción de las normas en que debía fundarse Estima que esta causal se da por falta y errónea aplicación, la primera porque el demandado desconoció el precepto establecido en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, que estipula que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad; por tanto, el HORO no podía acudir, a la figura de la pérdida de ejecutoria para anular los efectos del que se demanda, sino que debía acudir al juez de lo Contencioso Administrativo, para que este, decidiera si era posible o no anular los efectos de la Resolución No. 450 de 1997.
La segunda causal, porque los fundamentos para justificar esa decisión fueron equívocamente interpretados, pues contrario sensu a lo considerado por el demandado, la normativa vigente en el ordenamiento jurídico colombiano dispone que la prima técnica se aplica a los empleados de las entidades descentralizadas del nivel territorial y que si bien, el Consejo de Estado en sentencia de 1998 declaró la nulidad del artículo 28 del Decreto 2164 de 1991, no es suficiente para interpretar que los empleados no tengan el derecho, toda vez que ello recae sobre la posibilidad que se daba a alcaldes y gobernadores para adoptar mediante decreto mecanismos para aplicar el régimen de prima técnica y no de su disfrute. ➢ Expedición del acto administrativo de forma irregular Aduce que la Resolución No. 421 del 21 de noviembre de 2018 se expidió de forma irregular por no acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a pedir la nulidad del acto administrativo en sede judicial a través del medio de control de nulidad simple o, en sede administrativa Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 5 procediendo con la revocatoria directa previo consentimiento de los titulares de derechos subjetivos emanados de la Resolución 450 de 1997. ➢ Desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa Sostiene que en realidad el acto administrativo se disfrazó como general, pero cobra efectos jurídicos respecto de las personas beneficiadas de la prima técnica haciéndolo de carácter particular, por tanto, debía comunicarse a cada uno de los interesados su contenido para que pudiera realizarse dicha discusión en sede administrativa a través de los recursos de Ley; sin embargo, solo se publicó un mes después en la página web, el 19 de diciembre de 2018, aun cuando había sido expedido y aplicado desde el 21 de noviembre de ese año, aprovechándose así de su posición preferente y quebrantando el artículo 87 del CPACA en lo que atañe a la firmeza de los actos administrativos que en este caso sucedió desde el 20 de diciembre de 2018. ➢ Falsa motivación Alega que la causal se da por la falta de argumentación que va en contravía de la verdadera y justificada voluntad que deben desplegar las autoridades, al no acudir a la verdad, pues el Decreto 1661 de 1991 en sus exclusiones taxativas no menciona en ninguno de los apartes a los empleados del nivel territorial ni de los entes descentralizados por lo que da claridad de la intensión del legislador al extender esta prima a aquellos empleados y, el artículo 1° del Decreto 2164 de 1991 dispone que la prima técnica si se extiende al nivel territorial y a sus entes descentralizados, con lo cual sí tiene extensión legal y mantiene su vigencia por no haber sido derogado ni objeto de anulación y la Resolución 450 de 1997 goza de plena legalidad porque se ajusta en todas sus partes a la Ley. ➢ Desviación de las atribuciones propias de quien profirió el acto administrativo Considera que el legislador fue claro al referir que la prima técnica si se extiende a los empleados de las entidades descentralizadas del nivel territorial, luego, suspender el goce de su derecho, desconoce tal mandato superior, de modo que existen razones de hecho y de derecho para omitir el reconocimiento y pago, situación que le está causando perjuicio Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 6 económico que trasciende en las otras orbitas de su vida, razón suficiente para que el juez acceda a sus peticiones 1.3.
Contestación de la demanda Hospital Regional de la Orinoquia E.S.E. 4 Se opone a la prosperidad de las pretensiones, toda vez que el reconocimiento y pago que reclama el demandante, a empleados del orden territorial es abiertamente inconstitucional e ilegal como lo determinó el Consejo de Estado al declarar la nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de1991, tampoco se incurrió en error o vía de hecho al declarar la pérdida de ejecutoriedad de la Resolución No. 450 de 28 de mayo de 1997 porque operó el decaimiento de los actos administrativos que la regulaban y reconocían a favor de aquellos por haber desaparecido los fundamentos de hecho y derecho que dieron origen.
Propone como excepciones las siguiente: ➢ La prima técnica solo puede ser asignada a los empleados públicos del orden nacional Indicó que no existe marco normativo que la permita o regule para los empleados públicos del orden territorial, y cita la sentencia del 28 de octubre de 2015 proferida por la sección segunda, subsección B del Consejo de Estado con radicación 54001233100020080016401; considera desatinado que se estime el artículo 1° del Decreto 2164 de 1991 para ello, pues es abiertamente contrario a la Constitución al desconocer las competencias asignadas al Congreso en el artículo 150 numeral 19 literal e de la Constitución Política. ➢ Improcedencia del reconocimiento de prima técnica a los empleados del orden territorial mediante ordenanza Sostiene que la Ordenanza 101 de 10 de diciembre de 1996 es inconstitucional porque la Asamblea departamental no está facultada para fijar régimen salarial y prestacional de los empleados públicos dado que ello le corresponde al Congreso, y por tanto, los actos proferidos con 4 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en la carpeta cuaderno principal. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 7 fundamento en ella no están llamados a producir efectos jurídicos y con claridad la anulación del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 abolió cualquier facultad de asignar el régimen de prima técnica a los empleados del orden territorial, además, los artículos 10 y 12 de la Ley 4 de1992 establecen que todo régimen salarial o prestacional que contravenga lo allí dispuesto o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de esa ley carece de todo efecto y el régimen prestacional de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional con base en esta ley. ➢ Decaimiento del acto administrativo que reglamentó la prima técnica en el Hospital Regional de Yopal Señaló que la Resolución No. 450 de 28 de mayo de 1997 se profirió con fundamento en la Ordenanza No. 101 de 10 de diciembre de 1996; sin embargo, como el Consejo de Estado declaró la nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, desaparecen los fundamentos de derecho que los sustentaban y por tanto se produjo su decaimiento del acto administrativo sin entender la razón por la que se continuó pagando por más de 20 años, cuando lo acertado era cesar dichos pagos, por tanto, lo que realizó fue expedir la Resolución No. 421 de 28 de noviembre de 2018 para protocolizar esa situación jurídica que opera de pleno derecho con la finalidad de que sus empleados conocieran que cesaba la asignación y pago de la prima técnica como muestra de su buena fe, toda vez que el Consejo de Estado ha sostenido en providencia con radicación 0493-2012 que la pérdida de ejecutoria no requiere declaración administrativa ni judicial. ➢ Inexistencia de confianza legítima y derechos adquiridos Fundamenta esta excepción en que no hay lugar al restablecimiento de derechos bajo la aplicación del principio de confianza legítima, en primer lugar, porque la asignación de prima técnica al ser inconstitucional e ilegal no permite la creación de derechos adquiridos, y, en segundo término, porque la confianza legítima no puede predicarse de situaciones que alteren el orden constitucional. ➢ Inconstitucionalidad Aduce que tanto la Ordenanza No. 101 del 10 de diciembre de 1996 como Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 8 la Resolución 450 de 28 de mayo de 1997 y los demás actos derivados de estos pueden ser inaplicados directamente por el juez o la administración con ocasión a su incompatibilidad con la constitución al desconocer la cláusula general de competencia asignada al congreso para fijar el régimen de prima técnica a los empleados públicos por el literal e numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. 1.4.
Sentencia de Primera Instancia5 El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, finalizó la primera instancia con sentencia de 30 de abril de mayo de 2024, en la que decidió: (i)declarar probadas las excepciones de inexistencia de confianza legítima y derechos adquiridos e inconstitucionalidad, propuestas por la entidad demandada, Hospital de Yopal, hoy Hospital Regional de la Orinoquía E.SE. – HORO;
(ii)aplicar la excepción de inconstitucionalidad y en consecuencia inaplicar las resoluciones No. 450 y 538 de 1997 expedidas por la entidad demandada, que se fundamentaron en la Ordenanza No. 101 de 1997 de la Asamblea de Casanare; (iii) negar las pretensiones de la demanda; y (iv)abstenerse de condenar en costas. La primera instancia concluyó que le asiste razón a la entidad demandada, quien esgrime en su defensa la inconstitucionalidad del artículo 4° de la Ordenanza 101 de 1997 de la Asamblea departamental de Casanare y la Resolución 450 de 1997 expedida por el entonces Hospital Regional de Yopal, hoy HORO, respecto del literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, para inaplicar esos postulados y los demás que se le deriven.
Consideró que no existe una asignación de prima técnica para los funcionarios o empleados públicos del orden territorial que haya sido creada válidamente, pues ésta solo puede ser establecida como salario o prestación por el Gobierno Nacional, bajo las normas generales que para el efecto dicte el congreso directamente o en uso de facultades extraordinarias dispuestas por esta institución legislativa como ocurrió en los años 1990 y 1991 con la Ley 60 y el Decreto Ley 1661, respectivamente. 5 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 031 de la carpeta cuaderno principal. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 9 Explica que la confusión se generó porque el Gobierno Nacional extendió por decreto reglamentario los efectos de una ley creada únicamente para servidores del orden nacional, a los servidores de las entidades departamentales y municipales desbordando el límite de las facultades concedidas, situación que fue advertida desde el año 1998 por el máximo Tribunal de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en sentencia en la que anuló los artículos 1 y 13 del Decreto 2164 de 1991 por dichas razones.
El Juzgado no encuentra que la Ordenanza 101 de 1997 de la Asamblea del departamento de Casanare así como la Resolución 0450 de 1997 del entonces Hospital Regional de Yopal, hoy HORO, hayan basado sus disposiciones de la prima técnica atendiendo la normatividad declarada nula, sino que la Asamblea departamental se abrogó funciones que le corresponden exclusivamente al Gobierno Nacional con fundamento en los criterios fijados por el Congreso, por lo que, la Ordenanza 101 de 1997 en la que se fundamenta la Resolución No. 450, desbordó los límites de la protestad reglamentaria, al hacerse extensivo el otorgamiento del régimen de prima técnica a los cargos en los niveles directivo, asesor, ejecutivo y profesional de la entidad demandada, cuando dicha prestación cobijaba únicamente a los empleos del sector público del orden nacional.
Precisó que al señor Mario Humberto Archila González no le asiste el derecho a devengar la denominada prima técnica por tratarse de un servidor del orden territorial al que no se ha asignado válidamente este concepto como prestación ni como factor salarial y que pese a la inconstitucionalidad advertida de las normas en las que se basó el reconocimiento, recibió de buena fe el pago por lo que no hay lugar a devoluciones, pues como lo ha explicado la jurisprudencia la confianza legítima no puede tener origen en disposiciones que irrespetan el ordenamiento jurídico y en consecuencia no materializan derechos adquiridos.
Estableció que el ente hospitalario con la Resolución 421 de 2018 declaró la pérdida de ejecutoriedad de la Resolución No. 450 de 1997 considerando que había desaparecido su fundamento legal a partir de la sentencia 11955 de 19 de marzo de 1998 del Consejo de Estado y que ello resulta desacertado pues para los servidores del HORO nunca ha existido cimiento Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 10 válido para reconocer la prima técnica ya que en la Ordenanza 101 de 1997 no se contemplaron las normas analizadas y anuladas en esa oportunidad por la Alta Corporación sino que la Asamblea entró directamente a asignarla, considerando erradamente que el artículo 310 Constitucional se lo permitía. No obstante, en los actos acusados la entidad demandada aceptó eran inconstitucionales.
Señaló que si bien en la parte dispositiva de la Resolución 421 de 2018 no se indicó explícitamente que se dejaba de aplicar la mencionada prima por inconstitucional la Resolución No. 450 de 1997, ello fue lo que en verdad ocurrió, sin que las demás argumentaciones sobre una pérdida de ejecutoriedad le resten mérito a ese fundamento que, en todo caso, permite a la administración no continuar el pago de la prima técnica al actor sin necesidad de acudir a otras acciones. 1.5.
Recurso de apelación6 Dentro de la oportunidad procesal para ello, la parte demandante, interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en la demanda, y precisó que la prima técnica si tiene extensión legal para los empleados de las entidades territoriales y sus entes descentralizados, y mantiene su vigencia por no haber sido derogada ni haber sido objeto de anulación, es así como el acto administrativo demandado -Resolución 421 de 2018- es manifiestamente contraria a la constitución y la ley.
En cambio, Resolución 450 de 1997 goza de plena legalidad pues se ajusta en todas sus partes a la ley, por tanto, tiene derecho a percibir y gozar de ese beneficio. Sostiene que las pruebas aportadas respaldan la existencia de cada una de las causales de nulidad invocadas respecto del acto administrativo expedido por la hoy demandada, pues se desprende que no hay razones de hecho ni de derecho para omitir el reconocimiento y pago de la prima técnica, pues por mandato legal tiene derecho a percibirla, y el único cometido que alcanzó la Resolución No. 421 de 2018 fue la vulneración de sus derechos y la generación de un perjuicio económico. 6 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 033 de la carpeta cuaderno principal. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 11 Reitera que la demandada expidió el acto administrativo acusado de forma irregular, pues no acudió a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa a fin de que se declarara la nulidad de su propio acto administrativo en sede judicial o bien proceder con la revocatoria directa en sede administrativa.
Empero prefirió expedir un acto administrativo de carácter general en el que declaró la pérdida de ejecutoriedad de la Resolución No. 450 de 1997 y denegar la continuidad del pago de la mencionada prima que venía devengando desde hace más de 20 años II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 12 de junio de 20247 se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte demandada, no hubo pronunciamiento de los extremos procesales y que el Ministerio Público no emitió concepto.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos y en este caso el fallo de 30 de abril de 2024 fue proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal. 3.2.
Problema jurídico ¿Le asiste al demandante el derecho al reconocimiento y pago de prima técnica, dada su calidad de empleado de la E.S.E. Hospital Regional de la Orinoquia, entidad del orden territorial? 3.3. Tesis de la Sala La respuesta es adversa. El señor Mario Humberto Archila González, no cumple los presupuestos exigidos para acceder a la prima técnica, pues es un empleado público del orden territorial, de tal manera que no es beneficiario de dicha prima y si bien gozó de ese reconocimiento, las ordenanzas que la crearon, son manifiestamente contrarias a la normas 7 Índice 00005 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 12 Constitucionales -artículo 150 numeral 19 literal e) y a la Ley 4ª de 1992, artículo 11-; por tanto, no existe fundamento constitucional y legal que otorgue competencia al gobernador o la Asamblea Departamental para crear dicha prestación. 3.4 Premisas jurídicas 3.4.1 Competencia para fijar el régimen laboral y prestacional de los empleados públicos del orden territorial El literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, dispone que corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
A su turno, el numeral 7 del artículo 300 ibidem facultan a las asambleas departamentales para determinar las escalas de remuneración correspondientes las distintas categorías de empleo. Sobre el particular el Consejo de Estado8 ha señalado lo siguiente: “En virtud de lo expuesto y en ejercicio de su autonomía, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales les corresponde, conforme con lo dispuesto por los artículos 300 ordinal 7.º y 313 ordinal 6.º constitucionales, fijar la escala salarial de remuneración de las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción, respetando los límites impuestos por el Gobierno Nacional.
Por su parte, con sujeción a estos topes, a los gobernadores y alcaldes les compete determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, según las facultades previstas en los artículos 305 ordinal 7.º y 315 ordinal 7.º de la Constitución.” 3.4.2 De la prima técnica y su inaplicabilidad para funcionarios o empleados del Estado del orden territorial Mediante Ley 60 de 28 de diciembre de 1990, el Congreso de Colombia revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar el régimen de la prima técnica, tal y como lo dispone el numeral 3 del artículo 2, que dispuso que además de los criterios existentes, se permitiera su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que 8 Consejo de Estado- sentencia de 6 de mayo de 2021, C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, radicado No. 11001-03- 25-000-2017-00791-00(4203-17) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 13 constituya factor salarial, determinando para el efecto, el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación. Con fundamento en lo anterior el presidente expidió el Decreto Ley 1661 de 1991, que en su artículo primero dispuso que la prima técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo aplicable a la rama ejecutiva del poder público.
De otra parte, el Decreto 2164 de esa misma anualidad al reglamentar la anterior prestación, previó: “ARTÍCULO 7.- De los empleos susceptibles de asignación de prima técnica. El Jefe del organismo y, en las entidades descentralizadas, las Juntas o Consejos Directivos o Superiores, conforme con las necesidades específicas del servicio, con la política de personal que se adopte y con sujeción a la disponibilidad presupuestal, determinarán, por medio de resolución motivada o de acuerdo, según el caso, los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos susceptibles de asignación de prima técnica, teniendo en cuenta la restricción establecida en el artículo 3 del Decreto-Ley 1661 de 1991, y los criterios con base en los cuales se otorgará la referida prima, señalados en el artículo 3 del presente Decreto.
(…)
ARTÍCULO 13. - Otorgamiento de la prima técnica en las entidades territoriales y sus entes descentralizados. Dentro de los límites consagrados en el Decreto-ley de 1991 y en el presente Decreto, los Gobernadores y los Alcaldes, respectivamente, mediante decreto, podrán adoptar los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica, a los empleados públicos del orden departamental y municipal, de acuerdo con las necesidades específicas y la política de personal que se fije para cada entidad.” (Artículo copiado del texto original fue declarado nulo por el H. Consejo de Estado).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 14 Las anteriores disposiciones fueron declaradas nulas por el Consejo de Estado mediante sentencia de 19 de marzo de 19989, por lo siguiente: “Cuando el art 9 del decreto 1661 de 1991, se refiere al otorgamiento de la prima técnica de las entidades descentralizadas, abarca única y exclusivamente a las del orden nacional, habida cuenta que se reitera, la ley de facultades en su epígrafe es diáfana al respecto.
Al confrontar el texto de la ley 60 de 1990 y del decreto 1661 de 1991, en específico en su artículo 9, con el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, se advierte, sin lugar a equívocos, como se indicó en la providencia que decretó la suspensión provisional y en el auto que confirmó tal determinación, que se desbordaron los límites de la potestad reglamentaria, al hacerse extensivo el otorgamiento del régimen de prima técnica a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados, cuando en realidad de verdad, la intención de Legislador ordinario, al conferir las potestades extraordinarias, fue únicamente englobar o comprender a los empleos del sector público del orden nacional.
En el mismo orden de ideas se anota que la frase "y se dictan otras disposiciones", contenida tanto en el rótulo de la ley 60 de 1990 como en el decreto 1661 de 1991, debe descifrarse en el entendido de que las mismas deben ligarse y relacionarse con el orden nacional, pues, es el contenido lógico de dicho concepto.” Así las cosas, no existió en el ordenamiento la prima técnica para empleados o funcionarios de las entidades territoriales o sus entes descentralizados, pues su creación desde un comienzo fue por disposición legal para los servidores del orden nacional pero al reglamentarse por Decreto, el presidente generó la confusión pues se extralimitó regulando aplicabilidad en un sector para el cual no se había concebido, haciendo que se introdujeran normas que no se desprendían natural y lógicamente de las disposiciones de la Ley 60 de 1990 ni del Decreto Ley 1661 de 1991. 3.5.
Premisas fácticas En el presente expediente son hechos relevantes para resolver la controversia los siguientes: ✓ Mediante Resolución No. 03310 de 15 de enero de 1998 el señor Mario Humberto Archila González fue nombrado en el cargo de Ginecólogo 9 Consejo de Estado - Sección Segunda. Radicación No. 11955, Mar 19/1998, C.P. Silvio Escudero Castro. 10 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa la página 6 consecutivo 003 de la carpeta cuaderno principal Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 15 en el entonces Hospital Regional de Yopal hoy Hospital Regional de la Orinoquia E.S.E. (HORO)y tomó posesión en esa misma fecha conforme al acta No. 170211. ✓ El 10 de diciembre de 1996 la Asamblea Departamental de Casanare emitió la Ordenanza No. 10112, en la que señaló que en uso de sus facultades conferidas por el artículo 310 constitucional para disponer, en el artículo cuarto, que los funcionarios de la administración departamental que cumplieran ciertas condiciones tendrían derecho al reconocimiento económico de la prima técnica en determinadas cuantías. ✓ Mediante Resolución No. 045013 de 28 de mayo de 1997 la E.S.E. Hospital Regional de Yopal hoy HORO, entidad del orden departamental, basándose en la Ordenanza No. 101 de 10 de diciembre de 1996 reglamenta el derecho a percibir la prima técnica para sus empleados. ✓ Con Resolución No. 06014 del 27 de enero de 1998 la E.S.E. Hospital Regional de Yopal hoy HORO, asignó al señor Mario Humberto Archila González el 50% de su salario básico por concepto de prima técnica. ✓ Por Resolución No. 42115 de 21 de noviembre de 2018 expedida por la demandada y publicada en la página web el 18 de junio de 2019, declaró la pérdida de ejecutoriedad de la Resolución No. 0450 de 1997 considerando que tanto esta como la ordenanza departamental en que se basó, son inconstitucionales y perdieron su fundamento legal a partir de la sentencia 11955 de 19 de marzo de 1998 del Consejo de Estado. ✓ El 28 de febrero de 201916 el señor Mario Humberto Archila González presentó petición ante la demanda en solicitaba el pago de la prima técnica, pues desde el mes de enero de ese año no le estaba siendo 11 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa la página 7 consecutivo 003 de la carpeta cuaderno principal 12 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia). Para efectos de esta cita, el documento se observa las páginas 1 a 11 consecutivo 010 de la carpeta cuaderno principal. 13 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa las páginas 12 a 15 consecutivo 010 de la carpeta cuaderno principal. 14 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia). Para efectos de esta cita, el documento se observa la página 19 consecutivo 013 de la carpeta cuaderno principal. 15 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia).
Para efectos de esta cita, el documento se observa en el consecutivo 11 de la carpeta cuaderno principal. 16 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia). Para efectos de esta cita, el documento se observa en las páginas 4 a 6 del consecutivo 012 de la carpeta cuaderno principal.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 16 pagada, además pidió que se verificaran las razones por las que no se continuo el pago y se le reliquidaran los periodos no cancelados. ✓ Con oficio No. GTH-26.2-2019-17117 de 21 de marzo de 2019 el hospital demandado dio respuesta a la petición, en la que le expuso los argumentos con los que sustentó la Resolución No. 421 de 2018, dado que, se basó en la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 constitucional de aplicación inmediata por verificar quebrantamiento del ordenamiento jurídico superior en la Resolución 450 de 1997. 4.
Caso concreto En el recurso de apelación, la parte demandante busca que la sentencia sea revocada señalando al considerar que la prima técnica si tiene extensión legal para los empleados de las entidades territoriales, por no haber sido derogada ni haber sido objeto de anulación. De las premisas fácticas previamente referidas se extrae que el señor Mario Humberto Archila González desde 1998 se vinculó al entonces Hospital Regional de Yopal hoy Hospital Regional de la Orinoquia E.S.E. y devengó la prima técnica desde el 27 de enero de 1998 hasta el 21 de noviembre de 2018, cuando fue suprimida.
Así las cosas, resulta relevante establecer a quien corresponde fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del ordena nacional y territorial, y para el efecto el literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política dispone que le corresponde al Congreso de la República. A su turno el artículo 12 de la Ley 4 de 1992, establece que el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, y no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
El artículo 13 del Decreto 2164 de 199118 emitido por el presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias consagradas 17 En índice 00003 – SAMAI, obra oficio remisorio del expediente al Tribunal, en el que se encuentra incluido el link del proceso en ONE DRIVE (primera instancia). Para efectos de esta cita, el documento se observa en las páginas 13 a 14 del consecutivo 003 de la carpeta cuaderno principal. 18 Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 17 en el numeral 1119 del artículo 189 de la Constitución Política, autorizó a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados para aplicar el régimen de prima técnica consagrado en el Decreto 1661 de 199120; sin embargo, tal norma fue declarada nula por el Consejo de Estado en sentencia del 19 de marzo de 199821, precisando que la expresión “las entidades descentralizadas de la Rama Ejecutiva”, contenida en el artículo 9 del Decreto 1661 de 1991, es referida a órganos del orden nacional.
Conforme a lo anterior, es claro que Resolución No. 421 de 2018 acto que sirvió de fundamento para que se dejara de cancelar la prima técnica al demandante fue expedida con atención a la pérdida de ejecutoria de la Resolución No. 450 de 1997, dada la declaratoria de nulidad de las normas que sirvieron de sustento para que la entidad demandada reconociera ese emolumento a sus empleados, de modo que no se presenta la falsa motivación de los actos acusados, tal y como lo manifiesta el actor.
Debe tenerse en cuenta que conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado citada en precedencia, según la cual los empleados de las entidades territoriales no tienen derecho a devengar prima técnica y aunque es cierto, tal como lo aduce la parte apelante que en el presente caso las Ordenanzas que la instituyeron para el departamento de Casanare no han sido anuladas, no es menos cierto que las ordenanzas que crearon la prima técnica de la cual fue beneficiario el actor por algunos años, son manifiestamente contrarias a la normas constitucionales - artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política y a la Ley 4ª de 1992, artículo 11-, esto es, no existe fundamento constitucional y legal que otorgue competencia al gobernador o la Asamblea Departamental para crear dicha prestación. Luego, la determinación de declarar la pérdida de ejecutoria del acto administrativo que reconoció la prima técnica fue adoptada por el funcionario competente y con fundamento en la Ley y la jurisprudencia, 19 ARTICULO 189.
Corresponde al presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:(…) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. 20 por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones. 21 CP Dr. Silvio Escudero Castro, expediente No. 11955.
Al decidir la acción de nulidad simple interpuesta por el ciudadano Félix Hoyos Lemus. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 18 pues no son beneficiarios de esa prima los empleados del orden territorial por cuanto las normas que facultaron a las asambleas departamentales para concederlas desaparecieron del ordenamiento jurídico al haberse declaro nulas mediante decisión judicial.
En ese orden de ideas, no era necesario que la demandada acudiera a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para que se desvirtuara la presunción de legalidad de las resoluciones que reconocieron a los empleados del HORO el derecho a devengar la prima técnica y en particular, el acto que así lo dispuso para el señor Mario Humberto Archila González, como lo alega en la demanda y en el recurso de apelación, porque el sustento de las mismas desapareció; y, en consecuencia, seguir cancelando dicho emolumento resulta ilegal.
De otra parte, tampoco son de recibo los argumentos del demandante, al señalar que vulneró el derecho de audiencia y de defensa, pues está probado que ente hospitalario demandado publicó en debida forma la Resolución No. 421 de 2018. Además, las personas que se vieron afectadas con la determinación en ella contenida conocieron de la decisión administrativa en el momento que se les dejó de cancelar la prima técnica.
En el sub examine el accionante, tuvo la oportunidad de exponer al HORO sus razones de inconformidad con la decisión y éste a su vez, la oportunidad de dar respuesta al respecto, por tanto, no le asiste razón al apelante. Así las cosas, las razones expuestas son más que suficientes para desestimar los argumentos planteados por la parte demandante tanto en la demanda como en el recurso de apelación, y consecuencialmente para confirmar la sentencia de primera instancia. 5.
Condena en costas en segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202122, el Tribunal se abstendrá se condenar en costas, por cuanto no se evidencia que el libelo se haya 22 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-33-33-001-2019-00226-01 19 presentado con manifiesta carencia de fundamento legal, aunado a que no se evidenció una conducta irregular de la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de abril de 2024 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase al Juzgado de origen, previas constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 56)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente - SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Firmado electrónicamente – SAMAI Firmado electrónicamente - SAMAI INÉS DEL PILAR NÚNEZ CRUZ Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado MMPC