REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024). ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 85001-33-33-004-2024-00081-01 Accionante: Hilbert Laverde Cardozo Accionados: Contraloría departamental de Casanare y Banco de Bogotá MAGISTRADA PONENTE: AURA PATRICIA LARA OJEDA MEDIDA CAUTELAR EN EL PROCESO DE RESPOSABILIDAD FISCAL/ EJECUCIÓN - derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital.
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionada, Contraloría departamental de Casanare contra la sentencia proferida el 5 de julio de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, en la que se tutelaron los derechos al debido proceso, mínimo vital y vida digna. I.
ANTECEDENTES 1.1. Peticiones (pág. 2 - consecutivo 001 cuaderno 1era instancia)1 Solicita las siguientes: - Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y vida digna de Hilbert Laverde Cardozo. -Ordenar a la Contraloría Departamental de Casanare y al Banco de Bogotá levantar el embargo de la cuenta de ahorros No. 646692475 del tutelante y poner a disposición los dineros retenidos. -Conminar al gerente del Banco de Bogotá a que se abstenga de realizar ese tipo de abusos. -Oficiar a la Superintendencia Financiera de Colombia para que tome las medidas respectivas contra el referido banco. 1 1ED_001EnvioSuperiorpdf(.pdf) - Índice 00003 Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 -Ordenar la devolución de los dineros que hayan sido girados a la cuenta de depósitos judiciales No. 850019196155 del Banco Agrario a nombre de la Contraloría departamental de Casanare. 1.2.
Hechos (pág. 1 a 2- consecutivo 01 –cuaderno 1era instancia)2 En el escrito de tutela se relatan los siguientes: 1.2.1. La Contraloría Departamental de Casanare dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 040 de 2019, adelantado en contra del accionante y otros, mediante auto No. 018-2024 de 21 de mayo de 2024 decretó medidas cautelares consistentes en el embargo y retención de las sumas de dinero depositadas en las cuentas bancarias corrientes, de ahorros y CDTS que posean los presuntos responsables fiscales. 1.2.2.
En el proceso de responsabilidad fiscal No. 041 de 2019, adelantado por la Contraloría, se decretó mediante auto No. 016-2024 de 21 de mayo de 2024 el embargo de las cuentas de ahorro, corriente, CDTS de los presuntos responsables fiscales en las diferentes entidades bancarias. 1.2.3. Para comunicar la medida ordenada en los autos, la Contraloría libró los oficios TRD:110.25.2-0849 y TRD:110.25.2-0817 de 27 de mayo de 2024, en el que solicitaba que los dineros retenidos por concepto del embargo fueran trasladados al Banco Agrario a nombre de la entidad accionada, siempre y cuando supere el límite de la inembargabilidad de conformidad con lo dispuesto en la Circular No. 60 de 9 de septiembre de 2023, expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia. 1.2.4.
El Banco Bogotá hizo caso omiso al límite de inembargabilidad, y procedió hacer efectiva la medida, y para ello retuvo el salario depositado en la cuenta de ahorros No 646692475 a nombre del accionante en esa entidad bancaria, la cual tenía un saldo inferior a $3.000.000. 1.2.5. El 31 de mayo de este año expuso al Banco de Bogotá, las irregularidades presentadas respecto de las medidas cautelares decretadas por la Contraloría Departamental de Casanare, dentro de los procesos de responsabilidad adelantado por esa entidad en contra del accionante y otros; sin embargo, la entidad bancaria no acogió su petición de tener en cuenta el límite de inembargabilidad. 2 1ED_001EnvioSuperiorpdf(.pdf) - Índice 00003 Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 1.2.6.
Ante la negativa del Banco, procedió en los mismos términos, a exponer su caso en la Contraloría Departamental de Casanare, pero su solicitud también fue resuelta de manera desfavorable, dado que le indicaron que el Banco debía tener en cuenta el límite de inembargabilidad. 1.3. Fundamentos de la solicitud (pág. 2 consecutivo 01 –cuaderno 1era instancia)3 La tutelante sostiene que en su caso se desconoce lo dispuesto en la Circular 60 de 9 de octubre de 2023, expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia, con la que informa los montos actualizados de los beneficios de inembargabilidad de las sumas depositadas en las cuentas de ahorros, el cual va hasta $49.509.240.
No obstante, los dineros depositados en la cuenta de ahorros del Bando de Bogotá fueron retenidos, pese a gozar del beneficio de inembargabilidad, pues tenía un saldo de $3.000.000. 1.4. Contestación de la tutela 1.4.1. Contraloría departamental de Casanare (consecutivo 012 cuaderno primera instancia)4 La entidad accionada a través de apoderada judicial, indica que en efecto adelanta proceso de responsabilidad fiscal 040 y 041, ambos de 2019, en el que decretó las correspondientes medidas cautelares en contra de los presuntos responsables, entre ellos el accionante, y que en los oficios mediante los cuales comunicaba esa decisión indicó claramente que debía respetarse el límite de inembargabilidad dispuesto en la Circular No. 060 de 2023 expedida por al Superintendencia Financiera de Colombia de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1474 de 2011.
Refiere que en los autos No. 016 y 018 de 2024, exactamente en su parte resolutiva estableció que el embargo se limitaba a la suma de $55.366.313, siempre que se superara la suma límite de inembargabilidad señalada en la Carta Circular No. 060 de 2023. Aclara que la medida cautelar no constituyó en el embargo de salarios, ni acreencias laborales, por lo que no es aplicable el artículo 155 del Código Sustantivo del Trabajo; y, que las actuaciones desplegadas por el Banco de Bogotá son ajenas a su entidad. 3 1ED_001EnvioSuperiorpdf(.pdf) - Índice 00003 4 1ED_001EnvioSuperiorpdf(.pdf) - Índice 00003 Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 Sostiene que el accionante cuenta con otros medios de defensa para resolver su inconformidad; y no existe prueba alguna que acredite que la entidad bancaria haya negado su pretensión. 1.4.2.
Banco de Bogotá (consecutivo 011 cuaderno primera instancia)5 El Banco a través de su gerente de Soluciones para el Cliente solicita su desvinculación de esta acción constitucional, en razón a que la tutela resulta improcedente, porque solo es un mero ejecutor de las órdenes de embargo decretadas en contra de sus cliente y no puede sustraerse del cumplimiento de una medida cautelar ordenada por autoridad competente, tampoco entrar a analizar y objetar el fundamento que brinde una autoridad competente para indicar o no la procedencia de la cautela, ni separarse de la literalidad del oficio que comunicó el embargo, ni proceder unilateralmente a levantar las medidas cautelares o actuar a solicitud de la parte ejecutada, so pena de generar diferente tipo de responsabilidades administrativas, civiles, disciplinarias e inclusive penales por fraude a resolución judicial conforme a lo dispuesto en el artículo 454 de la Ley 599 de 2000.
Actualmente las cuentas del accionante registran el siguiente estado: Finalmente señaló que, no se desconoció el límite de inembargabilidad, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo establecido en el artículo 837-1 del Estatuto Tributario no se afectó la cuenta de ahorros más antigua del accionante. 1.5. Sentencia de primera instancia (consecutivo 018 cuaderno primera instancia)6 En sentencia proferida el 5 de julio de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y vida digna del señor Hilbert Laverde Cardozo y ordenó: 5 1ED_001EnvioSuperiorpdf(.pdf) - Índice 00003 6 1ED_001EnvioSuperiorpdf(.pdf) - Índice 00003 Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 (i) A la Contraloría departamental de Casanare, realizar los trámites administrativos que correspondan, para perfeccionar la devolución del dinero embargado al accionante y adecuar la orden de embargo conforme a las normas procedentes en materia de retención de salarios y remitirla nuevamente a la entidad financiera.
(ii) Al Banco de Bogotá, que hasta tanto no reciba de la Contraloría Departamental de Casanare oficio informando la nueva orden de embargo aclarando la anterior, omita incurrir en aplicación de medidas cautelares de embargo sobre los valores que correspondan al pago del salario, con las excepciones legalmente establecidas y en aplicación al porcentaje para ello previsto, así mismo que aplicar medidas cautelares de embargo sobre los valores que excedan el monto establecido como límite de inembargabilidad en las cuentas de ahorros por parte de la Superintendencia Financiera, en los actos administrativos que se expidan por la autoridad administrativa sobre el particular, para el caso en concreto Circular 60 de 2023.
Lo anterior, en razón a que conforme al material probatorio este asunto se trata de la afectación a la cuenta de nómina del accionante en la que le depositan su salario y que si bien cuenta con la posibilidad de presentar recurso de reposición contra la medida cautelar decretada dentro los procesos fiscales en su contra, dicho mecanismo no resulta eficaz ni idóneo para la protección de los derechos fundamentales, teniendo en cuenta que, la inconformidad recae sobre la inobservancia de la inembargabilidad de las cuentas de ahorro y de salarios establecidas en el ordenamiento jurídico y no sobre el decreto de la cautela.
El Juzgado considera que no es de recibo que la entidad bancaria aduzca la imposibilidad de sustraerse del cumplimiento de la orden de embargo, porque también se señaló la obligación de respetar el límite de inembargabilidad, y las normas que lo sustentan, dentro de la cuales no está el artículo 837-1 del Estatuto Tributario, y que el Código General del Proceso de manera expresa establece la posibilidad de abstenerse de cumplir la orden emitida por autoridad administrativa, ante la naturaleza de inembargable de los recursos, e indica el trámite que debe seguir el destinatario de la orden de embargo.
Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 Expone la primera instancia, que el Banco de Bogotá omitió acatar las indicaciones de la orden de embargo en cuanto señalan que resultan exentas de esa medida las cuentas de ahorro que tenga una suma de dinero inferior a $49.509.240, por expresa aplicación de la circular No. 60 de 2023; y, las disposiciones de la Ley 1564 de 2012 que le señalan el trámite a seguir ante una orden de embargo que recae sobre bienes inembargables; máxime que se trata de una cuenta gravada como de nómina, es decir, aquella utilizada para la consignación del salario del accionante.
El Juzgado encuentra vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y vida digna del accionante, en atención a que de la suma correspondiente al salario de aquel y depositada en la cuenta del Banco de Bogotá por valor de $3.314.651,78 fue debitada en forma completa por orden de embargo emitida por la Contraloría Departamental de Casanare, en favor de esa entidad, omitiéndose la comprobación previa de que la suma a embargar correspondía al pago del salario y que el mismo, legalmente es inembargable o por lo menos no en la proporción retenida.
Precisa el a quo que los embargos reportados no corresponden a las excepciones por pagos de crédito a favor de una cooperativa o de cuota alimentaria, además de ello, el valor debitado excedió el límite legal previsto en los artículos 155 y 156 del Código Sustantivo del Trabajo, que no puede ser superior a la quinta parte del excedente de un salario mínimo; quedando el accionante únicamente con la suma de $23.826 para solventar sus gastos básicos necesarios, es decir, que no realizó revisión del caso específico. 1.6.
Impugnación (consecutivo 027 cuaderno primera instancia)7 La entidad accionada, Contraloría departamental de Casanare, sustentó la impugnación con los mismos argumentos expuestos en la contestación de la demanda, resaltando que no decretó el embargo de salarios ni acreencias laborales, por tanto, no había lugar a dar aplicación a lo establecido en el artículo 155 del Código Sustantivo del Trabajo, y que quien ejecuta la orden es la entidad bancaria.
Señala que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues no obra prueba que acredite que el accionante haya agotado los recursos previstos en la Ley para buscar la regulación de la medida cautelar al interior del 7 1ED_001EnvioSuperiorpdf(.pdf) - Índice 00003 Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 proceso de responsabilidad fiscal o haya hecho requerimiento a la entidad bancaria de su inconformismo, que lo habilitara para hacer uso de la tutela.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia y oportunidad El Tribunal es competente para conocer de la impugnación interpuesta en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal de 5 de julio de 2024 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por ser el superior funcional del despacho judicial que emitió la sentencia de primera instancia. Se observa también que la impugnación fue presentada el 8 de julio de 20248, es decir dentro de la oportunidad establecida en el artículo 31 del Decreto 2591 de 19919. 2.2.
Problemas jurídicos ¿La Contraloría departamental de Casanare vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y vida digna del señor Hilbert Laverde Cardozo, con ocasión de la ejecución de medidas cautelares en el proceso de responsabilidad fiscal adelantado en su contra? ¿Se cumple en este caso el requisito de subsidiariedad? 2.3.
Tesis de la Sala El órgano de control decretó la medida cautelar en el proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra del aquí tutelante, ordenando el embargo de las cuentas de ahorros que el investigado tuviese en las diferentes entidades bancarias refiriéndose en general respecto al límite del monto de la Circular 060 de 9 de octubre de 2023, expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia, sin que advirtiera al banco la exclusión de las cuentas marcadas como de nómina y al ejecutar la orden el Banco de Bogotá le embargó la cuenta 646692475 y con ello la totalidad de su salario; vulnerando los artículos 154, 155 y 156 del Código Sustantivo del Trabajo, pues la suma retenida superó los límites de inembargabilidad, transgrediendo el derecho al debido proceso y al mínimo vital. 8 Consecutivo 021 cuaderno primera instancia – índice 00003. 9 La sentencia fue notificada el 10 de mayo de 2024 - consecutivo 020 cuaderno primera instancia – índice 00003.
Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 En cuanto al principio de subsidiariedad es del caso advertir, que si bien procede el recurso de reposición contra el auto que decretó la medida cautelar, habida cuenta que por disposición del artículo 103 de la Ley 1434 de 2011, en el proceso auditor se puede de manera simultánea con el auto de apertura e imputación decretar las medidas cautelares sobre los presunto responsables y que estas se ejecutan antes de la notificación por estrados del auto que las decreta; en el sub examine ya se registró el embargo, luego procede la notificación por estrados, pero la medida ya se extralimitó embargando la totalidad del salario, de tal manera que siguiendo el parámetro de la Corte Constitucional en sentencia 981 del 3 de diciembre de 2013, el daño se consumó y los derechos fundamentales invocados en efecto ya están vulnerados.
La Sala resalta que para dar cumplimiento al mandato del aludido artículo 103, la Contraloría Departamental del Casanare debe convocar a audiencia en la que una vez estén debidamente registradas las medidas, en garantía del debido proceso, se le dé al investigado la posibilidad de interponer y sustentar el recurso de reposición, señalando la norma que se resuelve allí mismo en forma oral.
Sin embargo, no hay prueba en el expediente de que esta actuación haya sido adelantada, luego no se le ha permitido la interposición del recurso procedente y en esos términos no se puede predicar que la petición de tutela no cumple el principio de subsidiariedad. 2.4. Premisas Jurídicas 2.4.1 Del requisito de subsidiariedad Respecto a la subsidiariedad de la tutela la Corte Constitucional10 ha dispuesto lo siguiente: “En este orden de ideas, es labor del juez constatar que el medio “sea idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales.
Además, debe ser un medio eficaz, esto es, que debe estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho”11. Dicho de otra manera, eficacia significa que el recurso surta los efectos esperados oportunamente, e idoneidad sugiere que ese mecanismo en particular cumpla con los objetivos trazados por el titular del derecho.
Que sea ese mecanismo y no 10 Corte Constitucional, sentencia 891 de 3 de diciembre de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, expediente T- 3.977.302 11 Sentencia T-211 de 2009, reiterada por la T-113 de 2013 Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 otro el que sirva para proteger el derecho. Así, no es eficaz un recurso que por las condiciones particulares del caso, ofrezca la protección cuando ya el daño se ha consumado o el derecho se ha violado.
Igualmente, no es idónea aquella herramienta que no tiene la virtualidad de perseguir ese fin en concreto que evitará la presunta violación de los derechos fundamentales del actor. En ese sentido, esta Sala reitera que el juez está obligado a hacer un análisis mucho más amplio. No basta con verificar la existencia de otro mecanismo. Debe evaluar si ese mecanismo es eficaz e idóneo.
En todo caso, ante la inminencia de un perjuicio irremediable12, la acción de tutela será procedente transitoriamente13 para evitar los posibles efectos nocivos en los derechos del accionante por las actuaciones de hecho o de derecho de las autoridades públicas, o particulares según el caso. Sobre el punto, esta Sala hará un comentario adicional.
Cuando el juez entienda que (i) no existe mecanismo judicial en el ordenamiento o (ii) el recurso es ineficaz y/o inidóneo, el amparo y la protección se tornará definitiva. Por el contrario, cuando encuentre probada la existencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela será transitoria para evitar tales daños. En esos casos, el juez adoptará las medidas necesarias para que, transitoriamente, no se causen los daños que posiblemente se pueden generar14.
En este orden, retomando, el mecanismo con el que presuntamente cuenta el accionante no debe producir cualquier tipo de efecto. Su ejercicio debe proveer la misma o mayor protección que la acción de tutela. El otro recurso “(…) ha de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea inmediata.
No basta, pues, con la existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial si su eficacia es inferior a la de la acción de tutela.15En consecuencia, estas razones han llevado a la Corte a establecer que “el otro medio de defensa judicial debe ser siempre analizado por el juez constitucional, a efectos de determinar su eficacia en relación con el amparo que él, en ejercicio de su atribución constitucional, podría otorgar16”17 Así las cosas, el juez de tutela debe verificar si “(i) si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente tiene por virtud ofrecer la misma protección que se lograría a través de la acción de tutela18;
(ii) si es posible hallar circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado no haya promovido los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance19; (iii) si la persona que solicita el amparo es un sujeto de especial protección 12 En la Sentencia T-239 de 2008 se señaló: “(…) será lo primero si la situación genera un perjuicio irremediable, siempre que se cumplan los presupuestos de inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad de la acción, decisión que tiene efectos temporales12.
Y procederá cómo mecanismo definitivo si se acredita que el procedimiento jurídico correspondiente para dirimir las controversias resulta ineficaz al “no goza(r) de la celeridad e inmediatez para la protección de los derechos fundamentales con la urgencia requerida” Ver, entre otras, las sentencias T-414 de 2009, T-004 de 2009, T-284 de 2007 y T-335 de 2007. 13 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 8: Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.
En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. Si no la instaura, cesarán los efectos de éste. Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso. 14 Sentencia T-581 de 2011. 15 Sentencia SU-961 de 1999 16 Sentencia T-1316 de 2001. 17 Sentencia T-662 de 2013. 18 T-068/06, T-822/02, T-384/98, y T-414/92. 19 Ibidem.
Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 constitucional, y por lo tanto su situación requiere de particular consideración20”21” 2.4.2. Del derecho al debido proceso en actuaciones administrativas El artículo 29 de la Constitución Política establece como garantía a favor de los administrados el debido proceso dentro de cualquier actuación sea judicial o no, lo que implica que se debe llevar a cabo en todas sus instancias y trámites sin dilaciones injustificadas; en la medida que las actuaciones deben ser públicas y en ellas prevalecerá el derecho sustancial, circunstancias que no pueden ser obviadas por la administración pública, al momento de adelantar los procedimiento administrativos sancionatorios establecidos en artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.
La Corte Constitucional respecto al debido proceso ha señalado lo siguiente: “5.2.1. El derecho fundamental a un debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, se aplica tanto en los procesos judiciales como en las actuaciones administrativas. Este derecho comprende una serie de garantías, conforme a las cuales las actuaciones ante los jueces o ante las autoridades administrativas, en su trámite, deben respetar los derechos de las personas involucradas y facilitar que se logre la aplicación correcta de la justicia22.” 2.4.3.
Del derecho al mínimo vital en materia de embargos – límites. la Corte Constitucional23 en sentencia C 710 de 1996, respecto al salario mínimo dispuso lo siguiente: “Según el estatuto laboral, el salario mínimo "es el que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a sus necesidades normales y a las de su familia, en el orden material, moral y cultural".
Así entendido, es esta parte del salario la que no puede embargarse en ninguna proporción. Por tanto, la norma es del todo ajustada a la Constitución, no sólo en lo que hace al artículo 53, el cual garantiza una remuneración mínima, vital y móvil (salario mínimo), sino en relación con el artículo 42, pues la protección del salario no sólo se erige como una garantía para el trabajador, sino para su núcleo familiar.
El salario mínimo, por disposición del artículo 154, es inembargable.”(Negrilla fuera de texto) La Corte Constitucional24 en sentencia T-678 de 2017, definió el derecho al mínimo vital así: 20Tomado de la sentencia T- 662 de 2013. Ver, entre otras, las sentencias T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003. 21 Sentencia T-211 de 2009. 22 Corte Constitucional, sentencia C-499/15 23 Corte Constitucional, sentencia C 710 de 9 de diciembre de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía, expediente D-1292 24 Corte Constitucional, sentencia T 678 de 16 de noviembre de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido, expediente T- 6.301.544 Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 “El derecho al mínimo vital ha sido definido por esta Corte como "la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional".
En cuanto a la irrenunciabilidad del salario mínimo, límites a descuentos, embargos para la protección del mínimo vital la Corte Constitucional25 en sentencia 891 de 2013, dispuso lo siguiente: “De conformidad con lo expuesto, si bien el salario mínimo no es igual a mínimo vital, en muchas ocasiones su afectación puede poner en riesgo derechos fundamentales.
De allí que esta Sala entienda que entre menos recursos obtenga una persona, existe mayor probabilidad de lesión al mínimo vital. Sin embargo, para evitar estas situaciones, tanto el Congreso de la República como la jurisprudencia constitucional, han fijado unos límites a ciertas prerrogativas de jueces, acreedores, empleadores y otros, de afectar o gravar el salario de una persona.
Pues bien, en materia laboral, existen unos descuentos que se pueden realizar directamente sobre el salario del trabajador en favor de un tercero, juez, o acreedor. Aunque la regla general sea la prohibición expresa legal de realizar cualquier descuento por parte del empleador, existen tres situaciones en las que la ley laboral lo permite26.
Estos son (a) Los descuentos realizados en favor y con ocasión de la orden de alguna autoridad judicial (artículos 513 y 684 del Código de Procedimiento Civil y 154 siguientes del Código Sustantivo del Trabajo); (b) aquellos autorizados voluntariamente por el trabajador en favor de un tercero acreedor (artículo 149 Código Sustantivo del Trabajo) dentro de los cuales existen aquellos descuentos realizados por la celebración de un contrato de crédito por libranza (ley 1527 de 2012) y, finalmente; los (c) descuentos de ley.
Aunque la regulación sea similar, su causa es distinta: el juez, la voluntad del trabajador y la ley. La diferencia es sutil pero no por ello irrelevante. Como marco general, la Corte ha entendido que en principio los descuentos sobre el salario del trabajador no son contrarios a los derechos fundamentales, siempre y cuando se respeten unos límites27.
Esos límites consagrados en las leyes colombianas, son normas de orden público “que 25 Corte Constitucional, sentencia 891 de 3 de diciembre de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, expediente T- 3.977.302 26 Artículo 59 del Código Sustantivo del Trabajo.
ARTICULO 59. PROHIBICIONES A LOS {EMPLEADORES}. Se prohíbe a los {empleadores}:1. Deducir, retener o compensar suma alguna del monto de los salarios y prestaciones en dinero que corresponda a los trabajadores, sin autorización previa escrita de éstos para cada caso, o sin mandamiento judicial, con excepción de los siguientes: a). Respeto de salarios, pueden hacerse deducciones, retenciones o compensaciones en los casos autorizados por los artículos 113, 150, 151, 152 y 400. b).
Las cooperativas pueden ordenar retenciones hasta de un cincuenta por ciento (50%) de salarios y prestaciones, para cubrir sus créditos, en la forma y en los casos en que la ley las autorice. 2. Obligar en cualquier forma a los trabajadores a comprar mercancías o víveres en almacenes o proveedurías que establezca el {empleador}. 3. Exigir o aceptar dinero del trabajador como gratificación para que se le admita en el trabajo o por otro motivo cualquiera que se refiera a las condiciones de éste. 4.
Limitar o presionar en cualquier forma a los trabajadores en el ejercicio de su derecho de asociación. 5. Imponer a los trabajadores obligaciones de carácter religioso o político, o dificultarles o impedirles el ejercicio del derecho del sufragio. 6. Hacer, autorizar, o tolerar propaganda política en los sitios de trabajo. 7. Hacer o permitir todo género de rifas, colectas o suscripciones en los mismos sitios. 8.
Emplear en las certificaciones de que trata el ordinal 7o. del artículo 57 signos convencionales que tiendan a perjudicar a los interesados, o adoptar el sistema de "lista negra", cualquiera que sea la modalidad que utilicen, para que no se ocupe en otras empresas a los trabajadores que se separen o sean separados del servicio. 9. Ejecutar o autorizar cualquier acto que vulnere o restrinja los derechos de los trabajadores o que ofenda su dignidad. 27 Sentencia C-710 de 1996.
Así, “no se desconoce precepto alguno de la Constitución, cuando se le permite al trabajador concertar con su empleador, sobre los montos que éste puede retener de su salario. Consentimiento que debe estar precedido de una serie de requisitos, que se erigen para proteger al empleado de abusos contra sus derechos” Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 el empleador debe observar obligatoriamente y de las cuales los terceros interesados no pueden derivar ningún derecho más allá de lo que ellas permiten, de modo que si por cualquier circunstancia el límite legal impide hacer los descuentos autorizados por el trabajador para cumplir sus compromisos patrimoniales, los acreedores estarán en posibilidad de acudir a las autoridades judiciales competentes y hacer valer sus derechos de acuerdo con las normas sustanciales y de procedimiento vigentes.
Porque ni siquiera con autorización expresa del trabajador, el empleador podrá practicar, ni los terceros exigir, descuentos directos al salario más allá de lo permitido por la ley”28. Resulta pertinente traer a colación lo dispuesto por Código Sustantivo del Trabajo sobre el tema objeto de examen: “ARTICULO 154. REGLA GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 3o. de la Ley 11 de 1984.
El nuevo texto es el siguiente:> No es embargable el salario mínimo legal o convencional.
ARTICULO 155. EMBARGO PARCIAL DEL EXCEDENTE. <Artículo modificado por el artículo 4o. de la Ley 11 de 1984. El nuevo texto es el siguiente:> El excedente del salario mínimo mensual solo es embargable en una quinta parte.
ARTICULO 156. EXCEPCIÓN A FAVOR DE COOPERATIVAS Y PENSIONES ALIMENTICIAS. Todo salario puede ser embargado hasta en un cincuenta por ciento (50%) en favor de cooperativas legalmente autorizadas, o para cubrir pensiones alimenticias que se deban de conformidad con los artículos 411 y concordantes del Código Civil.” 2.4.4. Del límite de los embargos y de inembargabilidad en los procesos de responsabilidad fiscal.
El artículo 12 de la Ley 610 de 2000 dispone el decreto de medidas cautelares en el proceso de responsabilidad fiscal, por un monto suficiente para amparar el pago del posible desmedro del erario, en cualquiera de sus etapas. A su turno, el artículo 103 de la Ley 1474 de 2011 dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 103. MEDIDAS CAUTELARES. En el auto de apertura e imputación, (…). Si los bienes fueron identificados en el proceso auditor, en forma simultánea con el auto de apertura e imputación, se proferirá auto mediante el cual se decretarán las medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de un detrimento al patrimonio del Estado.
Las medidas cautelares se ejecutarán antes de la notificación del auto que las decreta. El auto que decrete medidas cautelares, se notificará en estrados una vez se encuentren debidamente registradas y contra él sólo 28Sentencia T-1015 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 procederá el recurso de reposición, que deberá ser interpuesto, sustentado y resuelto en forma oral, en la audiencia en la que sea notificada la decisión. Las medidas cautelares estarán limitadas al valor estimado del daño al momento de su decreto.
Cuando la medida cautelar recaiga sobre sumas líquidas de dinero, se podrá incrementar hasta en un cincuenta por ciento (50%) de dicho valor y de un ciento por ciento (100%) tratándose de otros bienes, límite que se tendrá en cuenta para cada uno de los presuntos responsables, sin que el funcionario que las ordene tenga que prestar caución. (…)” (Negrilla y resalto fuera de texto) Por su parte la Superintendencia Financiera de Colombia, respecto al monto de inembargabilidad de los dineros depositados en la sección de ahorros, el 9 de octubre de 2023 expidió la Carta Circular No. 60, en la cual establece: “Teniendo en cuenta lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 126 y en el numeral 7° del artículo 127 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificados por los artículos 4° y 5° de la Ley 1555 de 2012 y con el propósito de dar cumplimiento al artículo 2 del Decreto 564 de 1996, conforme con las facultades conferidas por el inciso 4° del artículo 29 del Decreto 2349 de 1965, la Superintendencia Financiera de Colombia se permite informar los valores de los beneficios de la referencia, actualizados con base en el índice anual promedio de precios para empleados suministrado por el DANE entre el 1 de octubre de 2022 y el 30 de septiembre de 2023, como se relacionan a continuación: 1.
El de inembargabilidad de las sumas depositadas en la sección de ahorros y en depósitos a los que se refiere el artículo 2.1.15.1.1. del Decreto 2555 de 2010, hasta cuarenta y nueve millones quinientos nueve mil doscientos cuarenta pesos ($49,509,240) moneda corriente. 2. El de las sumas depositadas en: los depósitos a los que se refiere el artículo 2.1.15.1.1. del Decreto 2555 de 2010, la sección de ahorros, en cuentas corrientes, en cualquier otro depósito y en dineros representados en certificados de depósito a término y en cheques de gerencia, las cuales podrán entregarse directamente al cónyuge sobreviviente, compañero o compañera permanente, herederos o a uno u otros conjuntamente, sin necesidad de juicio de sucesión, hasta ochenta y dos millones quinientos quince mil trescientos noventa y dos pesos ($82,515,392) moneda corriente.
Los límites señalados rigen del 1 de octubre de 2023 al 30 de septiembre de 2024.” Finalmente, el artículo 594 del Código General del Proceso, sobre los bienes inembargables y la actuación de las entidades financieras ante ellos, señala: “PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables.
En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.” (Subrayado fuera de texto) 2.5 Premisas fácticas: En el expediente, se encuentra probado lo siguiente: ➢ En el proceso de responsabilidad fiscal No. 040 de 2019, la Contraloría departamental de Casanare mediante auto 018-2024 de 21 de mayo de 2024 decretó el embargo y retención de las sumas de dinero depositadas en las cuentas bancarias corrientes, de ahorros y CDTS que posea o llegaren a poseer en las diferentes entidades bancarias del país los presuntos responsables fiscales, entre ellos el accionante (Pág. 10 consecutivo 12 – link expediente responsabilidad fiscal - índice 00003) Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 ➢ Con oficio No. 10.25.2 de 27 de mayo de 2027, la Contraloría departamental de Casanare comunicó al Banco de Bogotá el decreto de la medida cautelar en contra del accionante, limitando la medida a la suma de $55.366.513 y le señala que se tenga en cuenta el límite de inembargabilidad conforme a lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1474 de 2011 y atendiendo lo establecido en la Carta Circular 60 de 9 de octubre de 2023, expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia (Pág. 10 consecutivo 12 – link expediente responsabilidad fiscal - índice 00003) Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 ➢ El Banco de Bogotá mediante oficio GCOE-EMB-2024053, radicado en correo electrónico el 4 de junio de 2024, emite respuesta a la Contraloría Departamental de Casanare, en el sentido de indicar que la medida sería acatada respecto del accionante (Pág. 10 consecutivo 12 – link expediente responsabilidad fiscal – cuaderno primera instancia - índice 00003) ➢ El tesorero de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal E.I.C.E. S.E.P. certificó que al señor Hilbert Laverde Cardozo se le consigna el salario en la cuenta la cuenta de ahorros 646692475 del Banco de Bogotá (Consecutivo 022 cuaderno primera instancia – índice 00003.) ➢ El Banco de Bogotá informa que la cuenta de ahorros 646692475 a nombre del accionante, se encuentra embargada; y marcada con el código de nómina número RL8 (Consecutivo 024 cuaderno primera instancia – índice 00003.) 3.
Caso concreto En el presente asunto, se encuentra acreditado que en contra del señor Hilbert Laverde Cardozo se adelanta proceso de responsablidad fiscal No. 040 de 2019, por parte de la Contraloría departamental de Casanare, Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 mediante auto 018-2024 de 21 de mayo de 2024 se decretó el embargo y retención de los dineros depositados en las cuentas de ahorro que aquel posea en las diferentes entidades bancarias y se limitó la medida a la suma de $55.366.513.
Para dar cumplimiento a la orden, la Contraloría expidió el oficio No. 10.25.2 de 27 de mayo de 2024, mediante el cual comunicó la cautela al Banco de Bogotá, en la que le indicó el límite de la medida y que se diera cumplimiento a la orden siempre que no se supere el límite de inembargabilidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 de la ley 1474 de 2011 y la Carta Circular No. 060 -2023 de la Superintendencia Financiera, a fin de que se hiciera efectiva, enviara la constancia correspondiente, sin que nada se dijera respecto de las cuentas de ahorro marcadas como de nómina y los límites de embargos al salario de conformidad con las previsiones del Código Sustantivo del Trabajo.
Posteriormente, el Banco de Bogotá para acatar la orden de la Contraloría procedió a embargar la suma de $3.314.651,78 depositada en la cuenta de horros No. 646692475 del accionante, puso a disposción de esa entidad el dinero objeto de cautela y efectuó la correspondiente comunicación en los términos solicitados por la entidad. Así las cosas, la materialización de la cautela se efectuó sobre el total del salario devengado por el hoy tutelante, pues conforme a lo indicado por la entidad bancaria en oficio de 4 de julio de 2024, aportado en este asunto, la referida cuenta se encuentra marcada como de nómina y conforme a la certificación del Tesorero de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal E.I.C.E. E.S.P., es allí donde consignan el sueldo de aquel, de modo que por la medida cautelar de la Contraloría departamental de Casanare, se retuvo el salario del actor.
En ese orden de ideas, resulta evidente la vulneración a los derechos fundamentales invocados por el actor, porque, si bien la orden de embargo recaía sobre las cuentas de ahorros de aquel, en la comunicación a la entidad bancaria nada dijo respecto de las cuentas de ahorro marcadas como de nómina, lo que dio lugar a que se retuviera la totalidad de su salario.
Se reitera, por disposición de los arículo 154, 155 y 156 del Código Sustantivo del Trabajo el salario mínimo es inembargable y solo puede ser objeto de cautela la quinta parte que exceda el sueldo mínimo, normas que Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 fueron infringidas en el trámite de las medidas cautelares ordenadas en el proceso de responsabilidad fiscal adelanado en contra del tutelante.
Por lo anterior, la Sala considera procedente la decisión emitida por el a quo en cuanto ordena lo siguiente: (i) A la Contraloría Departamental de Casanare de adelantar los trámites administrativos para la devolución de los dineros embargados al accionante, y la adecuación de la cautela en materia de retención de salarios y, (ii) Al Banco de Bogotá para se abstenga de hacer efectivas las medidas cautelares decretadas en contra del tutelante hasta tanto la Contraloría Departamental de Casanare no adecúe su decisión en los términos señalados.
Por otro lado, en lo que atañe al requisito de subsidiariedad, alegado por la impugnante, tal como se expuso previamente, está demostrado en el expediente que la medida cautelar decretada, ya fue ejecutada -con infracción de los derechos fundamentales-, y no existe prueba de que la Contraloría tutelada haya citado y practicado la correspondiente audiencia de que trata el artículo 103 de la ley 1471 de 2011, para vía notificación por estrados dar la posibilidad al presunto responsable fiscal de interponer y sustentar el recurso de reposición contra el auto 018-2024 de 21 de mayo de 2024, que decretó la medida cautelar y el monto de su ejecución por tratarse de un embargo total de su cuenta de nómina.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 5 de julio de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tutela 85001-3333-004-2024-00081-01 TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, previo envío de copia de esta al juzgado de origen.
(Aprobado en Sala de la fecha, Acta N° 49)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente - SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Firmado electrónicamente – SAMAI Firmado electrónicamente - SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrada Magistrado MMPC