REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 85001-2333-000-2023-00130-00 Medio de control: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Parte Demandante: WILSON MESA CEPEDA, Procurador 72 Judicial I para asuntos Administrativos de Yopal Parte Demandada:: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEPARTAMENTO DE CASANARE Coadyuvante: DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL CASANARE Asunto: Existencia de cosa juzgada – Legitimación en la causa – Seguimiento a decisión judicial Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a emitir sentencia de primera instancia en el proceso de la referencia, una vez agotadas las etapas de procedimiento y sin que conste causal de nulidad que invalide la actuación. II. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES 2.1. El señor Wilson Mesa Cepeda, en su condición de Procurador 72 Judicial I para asuntos Administrativos de Yopal, presentó demanda, en ejercicio de sus competencias, a través del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, en contra de la Nación – Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, el Departamento de Boyacá y el Departamento de Casanare, en procura de la protección de los derechos colectivos al Goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, la libre competencia económica, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pues las entidades demandadas no han dado soluciones definitivas a las múltiples fallas o puntos críticos de la vía Transversal del Cusiana o Ruta Nacional 6211.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 2 2.2. A título de pretensiones, se presentaron las siguientes: “1. DECLARAR, vulnerados y/o amenazados los derechos colectivos al Goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
La defensa del patrimonio público; Seguridad y salubridad públicas.; El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; La libre competencia económica; El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 2. ORDENAR, a la autoridad competente o al particular en ejercicio de funciones administrativas, la realización de un estudio técnico, estudio de consultoría o el pertinente, para establecer las causas por las cuales se están presentando daños estructurales recurrentes en la Vía TRANSVERSAL DEL CUSIANA O RUTA 6211, en todos sus puntos críticos.
ORDENA R, que, en base a los resultados del estudio pertinente, se adopten todas las medidas necesarias y definitivas para la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados. 4. ORDENAR, a la (sic) entidades Demandadas, que garantice con celeridad la realización de estudios y diseños y la contratación de las medidas determinadas como necesarias y definitivas, con límites de tiempo. 5.
ORDENA R, a la autoridad ambiental competente, celeridad a los trámites administrativo para la realización de las obras pertinentes. 6. ORDENAR, a las entidades territoriales de carácter Departamentales, al Departamento De Casanare y Departamento de Boyacá de conformidad a su obligación Constitucional de Coordinación, Complementariedad y Subsidiaridad que le asiste a estas entidades territoriales de carácter Departamentales, Y como principales interesados de dará solución a la carreteable, prestar el apoyo técnico y financiero para la realización de las obras pertinentes de que de fin a la vulneración de los derechos e intereses colectivos de sus habitantes. 7.
Una vez se pronuncie el Honorable Tribunal Administrativo de Casanare, se ordene la conformación de un Comité de Verificación como así lo señala el artículo 34 de la ley 472 de 1.998”: III. DERECHOS COLECTIVOS VULNERADOS 3.1. A juicio del actor popular, la inactividad del extremo pasivo generó la vulneración de los siguientes derechos colectivos: “Goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.
La defensa del patrimonio público. Seguridad y salubridad públicas. El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. La libre competencia económica. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 3 El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”. IV.
HECHOS DE LA DEMANDA 4.1. En síntesis, los hechos relevantes de la demanda se resumen de la siguiente manera: 4.2. La vía Transversal del Cusiana o Ruta Nacional 6211, era considerada como unas de las rutas más importantes en cuanto a desarrollo, inversión, ingresos económicos y de abastecimiento de bienes para los departamentos de Arauca y Meta, pero principalmente para los departamentos de Casanare y Boyacá. 4.3.
Pese a la importancia de la vía en cuestión, siempre presentaba fallas en diversos sectores, a saber: Caída del puente los GRILLOS, Punto de Referencia entre el Kilómetro 81+08 y el Kilómetro 81+0084, el 20 de agosto del 2023, provocó el cierre total de la vía. Sector “LA GRANJA”, Punto de Referencia 87+000. La estructura del puente conocido como “QUEBRADA NEGRA”, Punto de Referencia Kilómetro 84+0200.
El sector Conocido como “LAS LAJAS”, Punto de Referencia 117+300 Y PR117+500. El sector Cupiagua conocido como “FALLA 105” PR105+0900, lugar en donde la bancada cedió. El Puente “LA ORQUIDEA 2”PR86+0550, colapsó en 2019; se colocaron dos puentes militares de forma transitoria desde ese entonces y aun no se había buscado una solución definitiva. 4.4.
La inacción de las autoridades causaba una serie de daños a las comunidades que deberían verse beneficiadas por la vía tales como: Los departamentos de Boyacá y Casanare, pues sus ingresos entre estos los derivados de las regalías por hidrocarburos, se veían limitados, lo que correlativamente afectaba la inversión en educación, salud, vías, entre otras fuentes de ingreso para beneficio de sus comunidades.
Aumento de precios a todos los productos y servicios, ante la necesidad de utilizar vías alternas para llegar a su fin, o el coste de este aumento por los productores para lograr vender productos, tales como arroz, cacao, maíz, yuca, piña, aceite de palma o productos cárnicos derivados de ganado vacuno y porcino y pescado. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 4 Los habitantes y familias pertenecientes a los municipios de Corinto, Pajarito y Toquilla, se estaban viendo gravemente afectados, al ser su única fuente de ingresos y sustento la venta de gallina, queso, pescado, arepas entre otros productos a los actores viales de la ruta 6211 o Transversal del Cusiana, que ya no transitaban por su cierre total. 4.5.
En atención a lo anterior, el Ministerio Publico, entre los días 15 y 21 de septiembre de 2023, remitió oficio a cada una de las entidades demandadas para que se sirvieran informar y adoptar las medidas necesarias a fin de dar una solicitud definitiva, no solo frente al puente de los Grillos, sino a todos los puntos críticos de la Transversal del Cusiana, agotando así mismo Requisito previo de Reclamación obligatoria. 4.6.
Ante esta reclamación, el agente del Ministerio Público recibió respuestas por parte del INVIAS y de la gobernación de Boyacá, destacando que la primera entidad había celebrado contratos para estudio de la problemática y determinación de soluciones, pendiente de verificación; sobre la segunda, que la vía en cuestión era de propiedad de la Nación, razón por la cual no les correspondía adelantar actuaciones en este sentido. 4.7.
En cualquier caso, la vía continuaba deteriorándose, perpetuando los perjuicios ya mencionados a las comunidades. V. OPOSICIÓN DEL EXTREMO DEMANDADO 5.1. Nación – Ministerio de Transporte 5.1.1. En oportunidad, el Ministerio de Transporte contestó la demanda, oponiéndose a sus pretensiones, teniendo en cuenta que en este evento se presentaban como mecanismos exceptivos la cosa juzgada y la falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.1.2.
En primer lugar, alegó que ante el Juzgado Segundo Administrativo de este circuito judicial se adelantó la acción popular con radicado 85001333100220080000600, frente al Ministerio de Transporte y el INVIAS, que contaba con sentencia de primera instancia de 4 de octubre de 2012 y fallo de segunda instancia de este Tribunal de fecha 13 de febrero de 2013. 5.1.3.
En dicho proceso se declaró la vulneración de los derechos colectivos invocados respecto de la falta de atención de las autoridades sobre la vía del Cusiana. En la actualidad, dicha sentencia está en fase de seguimiento y con informes a la autoridad judicial competente. 5.1.4. Según el Ministerio de Transporte, las sentencias emitidas en dicha acción constitucional constituían cosa juzgada, su objeto era el mismo que el perseguido con la presente, en atención a que se trataba del mismo tramo vial y la solicitud se encaminaba en igual sentido. 5.1.5.
De igual modo, refirió a otra decisión judicial adoptada por este Tribunal al interior del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado 85001233300020220011600, de fecha 1 Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 5 de junio de 2023, que declaró la nulidad de lo actuado y se rechazó la demanda por agotamiento de jurisdicción en un libelo con el mismo objeto. 5.1.6.
Sobre la legitimación en la causa, indicó que las disposiciones legales aplicables al Ministerio de Transporte no incluían competencias en la construcción o mantenimiento de vías, sino que sus facultades eran, sobre todo, reglamentarias. 5.1.7. Entre otros asuntos, el Ministerio de Transporte alegó también la deficiencia probatoria por parte del extremo actor. 5.2.
Instituto Nacional de Vías – INVIAS 5.2.1. Luego de pronunciarse sobre los hechos, la apoderada del INVIAS se opuso a las pretensiones de la demanda atendiendo que, en el presente caso se configuraba la excepción de cosa juzgada, pues los hechos de la presente fueron debatidos en el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, mediante Radicado núm. 85001-33-31-002-2008-00006-00 en ejercicio del medio de control acción popular, incoada por el señor Herman Gustavo Garrido Prada en contra del Ministerio de Transporte y del INVIAS. 5.2.2.
Hizo referencia también a los pronunciamientos en providencias de 7 de junio de 2022 (radicado 15001233300020210081200), del Tribunal Administrativo de Boyacá, y de 1.º de junio de 2023 (radicado 85001233300020220011600) de este Tribunal, en acciones de igual naturaleza, que fueron rechazadas al configurarse agotamiento de jurisdicción por la existencia de cosa juzgada absoluta. 5.2.3.
Por lo dicho, el presente medio de control no está llamado a prosperar, por existir una sentencia en firme actualmente en etapa de cumplimiento y verificación, por lo tanto, debía ser en virtud de la sentencia referida y de la autoridad que la profirió, su verificación y cumplimiento, pero no a través de un nuevo proceso. 5.3. Departamento de Casanare 5.3.1.
En igual sentido que el Ministerio de Transporte y el INVIAS, el apoderado del departamento de Casanare propuso la excepción de cosa juzgada, toda vez que la presente causa se encontraba soportada en análoga situación fáctica relacionada con los daños presentados en la vía de Cusiana, desde Aguazul hasta Sogamoso. 5.3.2. También propuso la excepción de falta de legitimación en la causa, en atención a que, según el Decreto 1735 DE 2001, la vía entre Sogamoso y Aguazul se encontraba a cargo del INVIAS. 5.4.
Agencia Nacional de Infraestructura – ANI 5.4.1. En síntesis, la ANI sustentó su defensa en las disposiciones normativas que definían su naturaleza jurídica como autoridad administrativa de concesiones y asociaciones público privadas (APP), para concluir excepcionando la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 6 vez que el corredor vial en cuestión, la transversal Cusiana, no hacía parte de los proyectos concesionarios bajo su administración. 5.5.
Departamento de Boyacá 5.5.1. La apoderada designada por la gobernación de Boyacá se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando, en primer lugar, que no se cumplían los requisitos sustanciales para la procedencia de la acción, por ausencia de relación de causalidad entre las vulneraciones o peligros alertados y alguna acción u omisión del ente territorial, toda vez que la vía con código 6211 era administrada por el INVIAS por ser una vía nacional. 5.5.2.
En el mismo sentido, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no correspondía a las competencias del departamento de Boyacá la construcción y mantenimiento del corredor vial del Cusiana. 5.5.3. Finalmente, en igual sentido que las demás demandadas, propuso la excepción de cosa juzgada, respecto de la acción con radicado 85001333100220080000600, en fase de verificación de cumplimiento.
VI. TRÁMITE PROCESAL 6.1. Sometido el asunto a reparto, por acta de 4 de diciembre de 2023, correspondió al Despacho del suscrito magistrado ponente. 6.2. En providencia de 5 de diciembre de 2023, el doctor José Antonio Figueroa Burbano, entonces magistrado titular del Despacho 01, se declaró impedido para conocer la presente acción. En consecuencia, se remitió el expediente al Despacho 02 de este Tribunal para que se decidiera sobre la aceptación del impedimento. 6.3.
Por auto de 15 de febrero de 2024, la titular del Despacho 02, al haber advertido la renuncia del doctor Figueroa Burbano a partir del 1.º de febrero de 2024, se abstuvo de pronunciarse de fondo sobre el impedimento propuesto y dispuso remitir el expediente de nuevo a este Despacho para su trámite. 6.4. Por providencia de 20 de febrero de 2020, se admitió la demanda y se ordenó notificar al extremo demandado y la comunicación a la comunidad. 6.5.
A través de auto de 20 de marzo de 2024, se citó a las partes para adelantar la audiencia de pacto de cumplimiento, en aplicación del artículo 27 de la Ley 472 de 1998. 6.6. La citada audiencia se celebró el día 8 de mayo de 2024, declarándose fallido el pacto de cumplimiento. 6.7. El 10 de mayo de 2024 se decretaron las pruebas documentales aportadas, se negó la práctica de inspección judicial.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 7 6.8. Ejecutoriada la citada providencia, por auto de 26 de junio de 2024 se concedió el término para que las partes alegaran de conclusión, como lo prevé el artículo 33 de la Ley 472 de 1998.
VII. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 7.1. Departamento de Casanare 7.1.1. Además de las excepciones de cosa juzgada y falta de legitimación en la causa que ratificó de la contestación de la demanda, el apoderado del departamento de Casanare propuso como alegato de conclusión el agotamiento de jurisdicción, en razón a la existencia de sentencia ejecutoriada en la acción de igual naturaleza con radicado 85001-33-31- 002-2008-00006-00, de conocimiento del Juzgado Segundo Administrativo de Yopal. 7.2.
Ministerio de Transporte 7.2.1. La apoderada del Ministerio de Transporte reiteró las excepciones y consideraciones expuestas en la contestación de la demanda. 7.3. Departamento de Boyacá 7.3.1. En el mismo sentido que en la contestación de la demanda, el departamento de Boyacá reiteró sus argumentos. 7.4. Instituto Nacional de Vías – INVIAS 7.4.1.
La apoderada del INVIAS expuso en sus alegatos de conclusión que la situación de la vía Ruta 6211 Sogamoso – Aguazul, conocida como Transversal del Cusiana, se encontraba en su totalidad siendo verificada dentro de la acción popular con radicado 85001-33-31-002-2008-00006-00, adelantada en el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal. 7.4.2.
Los fallos de esta acción popular eran objeto de verificación de fallo, incluyendo la pavimentación de la vía, garantizar la transitabilidad en todas las épocas del año, adelantar estudios necesarios sobre el trazado de la vía, y la atención de los puntos críticos, hasta la culminación de las obras. 7.4.3. Así las cosas, se configuraba la excepción de cosa juzgada absoluta, y en virtud de la misma, acaece el agotamiento de la jurisdicción. 7.5.
Agencia Nacional de Infraestructura – ANI 7.5.1. El apoderado de la ANI reiteró en sus alegatos de conclusión la falta de legitimación en la causa por pasiva, en cuanto la vía referida no había sido concesionada y, por tanto, carecía de facultad para intervenir sobre ella y, en consecuencia, no le era imputable el riesgo alegado y sobre el que se buscaba la protección. 7.5.2.
También puso de presente excepción de ausencia de vulneración a cada uno de los derechos colectivos alegados en la demanda. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 8 7.6.
Actor Popular 7.6.1. El señor Procurador Wilson Mesa Cepeda, como actor popular, presentó sus alegatos de conclusión, en primer lugar, solicitando no se declarase la excepción de cosa juzgada pues, a su juicio, ésta no se encontraba probada, en los términos del artículo 303 del Código General del Proceso. 7.6.2. Para sustentar esta posición, indicó que los actores diferían, que los demandados no eran los mismos, pues, si bien se incluía al Ministerio de Transporte y al INVIAS, no se tenía en cuenta a la ANI y a los departamentos de Boyacá y Casanare; de otro lado, los derechos colectivos vulnerados no eran idénticos en los dos casos y, finalmente, la causa de las acciones era diferente, porque en la primera se había solicitado la realización de estudios y en la actual se ponían de presente problemáticas actuales y se solicitaba la intervención material de la vía. 7.6.3.
Resaltó que en últimos días el INVIAS manifestó a la comunidad del municipio de Pajarito el cierre de la transversal, en razón a su alto deterioro, causando un problema social en la misma. 7.6.4. Las actuaciones de las demandadas eran apenas transitorias y eventuales, pero no se ofrecía una solución definitiva que conjurara el problema que aquejaba a la región de años atrás. Solo permitieron que la vía colapsara por completo. 7.6.5.
Solicitó acceder a las pretensiones y se ordenara a las demandadas la elaboración de un documento Conpes, con la finalidad de apropiar el presupuesto necesario y suficiente para ofrecer una solución definitiva sobre el corredor vial en cuestión. 7.7. Otros sujetos 7.7.1. La regional Casanare de la Defensoría del Pueblo, en su calidad de coadyuvante, no presentó alegatos de conclusión. 7.8.
Concepto del Ministerio Público 7.8.1. El señor Procurador 53 Judicial II Administrativo de Yopal, como agente del Ministerio Público asignado al Tribunal, presentó su concepto dentro del término legal, en los siguientes términos: 7.8.2. Luego de hacer un recuento de la demanda, pretensiones y fundamentos, expuso que la excepción de cosa juzgada no se encontraba llamada a prosperar, en los mismos términos expuestos por el actor popular. 7.8.3.
Realizó un comparativo entre la acción popular 85001-3333-001- 2008-00006-00 y el presente medio de control, para concluir que no había identidad de partes, objeto y causa. 7.8.4. Frente a la excepción de falta de legitimación en la causa que se propuso, argumentó que el Ministerio de Transporte y el INVIAS sí estaban legitimados en la causa, en atención al orden del corredor vial.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 9 7.8.5. En lo referente a la legitimación de la ANI, consideró el agente del Ministerio Público que debía declararse próspera la excepción. 7.8.6.
Sobre los departamentos de Boyacá y Casanare, consideró que la excepción de falta de legitimación en la causa no estaba llamada a prosperar, bajo la égida de los “principios de coordinación, subsidiariedad, concurrencia, complementariedad, responsabilidad que fundan la organización administrativa del Estado Colombiano”. 7.8.7.
Descendiendo al caso concreto, el señor Procurador adujo que los propios informes técnicos y comunicaciones aportados por cada una de las accionadas permitían establecer que las obras realizadas aún no eran suficientes, pues año a año y particularmente en épocas de invierno la crisis puesta en conocimiento por el actor popular era persistente y aumentaba significativamente, de tal suerte que la problemática solo sería resuelta con determinaciones que se llegaran a tomar en el medio de control que ahora se decidía. 7.8.8.
Lo anterior, porque esta decisión sería el complemento a lo ya ordenado por el Juzgado Segundo Administrativo y Tribunal Administrativo del Casanare en la acción popular 2008-00006, que ya habían ordenado algunos de los puntos críticos de la vía en mención, pero que no comprendía la totalidad de las zonas en esta demanda. 7.8.9. Aunado a esto, frente a las nuevas convocadas, a las cuales también les asistía responsabilidad, era necesario disponer de qué manera contribuirían para la solución de fondo, ya que de las contestaciones de demanda y pruebas técnicas aportadas se podía dar cuenta de que aún eran muchas las obras pendientes por realizar, en aras de alcanzar una solución definitiva. 7.8.10.
Por lo anterior, el Ministerio Público conceptuó a favor de la prosperidad de las pretensiones del medio de control. VIII. CONSIDERACIONES 8.1. Saneamiento del proceso 8.1.1. En ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 132 de la Ley 1564 de 2012, aplicable por remisión normativa de la Ley núm. 472 de 1998, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 8.2.
Competencia 8.2.1. Este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto y el factor territorial, acorde con las previsiones de los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 10 8.3. Problema jurídico 8.3.1. De acuerdo con los hechos y pretensiones de la demanda, las excepciones propuestas y las pruebas debidamente incorporadas, la Sala encuentra que el problema jurídico a resolver en esta oportunidad radica en establecer, en primer lugar, si prosperan las excepciones propuestas por los demandados, en atención a las condiciones de las vulneraciones alegadas sobre los derechos colectivos de usuarios de la Transversal del Cusiana. 8.3.2.
Para el efecto, la Sala abordará las temáticas referentes a: i) caracterización de la vía objeto de la vulneración alegada sobre los derechos colectivos; ii) la legitimación en la causa por pasiva; y iii) la cosa juzgada en relación con las pretensiones de la demanda. La sala de superarse este examen si fuere del caso entrará al estudio de fondo de la litis planteada. 8.4.
Caracterización de la vía objeto de la vulneración alegada sobre los derechos colectivos 8.4.1. En primer lugar, los derechos sobre los que se alega la vulneración son los siguientes, de acuerdo con la demanda: - Goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. - La defensa del patrimonio público. - Seguridad y salubridad públicas. - El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. - La libre competencia económica. - El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. - La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 8.4.2.
En segundo lugar, se trata de la Transversal del Cusiana o Ruta Nacional 6211. 8.4.3. El demandante expuso varias afectaciones en diversos tramos de la citada vía, por ejemplo, en los puntos 81+08, 81+0084, 87+000, 84+0200, 117+300, PR117+500, PR105+0900, PR86+0550. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 11 8.4.4.
La ubicación de esta vía comprende la ruta entre los municipios de Sogamoso y Aguazul, de tal manera que conecta los departamentos de Boyacá y Casanare, como se muestra a continuación1: 8.4.5. La información de la vía, según el Ministerio de Transporte, es la siguiente: Red Vial Nacional: El Crucero – Aguazul CATEGORIZACION Primer Orden cod_tramo 621116 codigo_via 6211 pr_inicial 16 dist_ini 0,00 pr_finl 118 dist_fin 616,00 territorial Casanare tramo Accesos a Yopal sector El Crucero - Aguazul administrador INVIAS 1https://mintransporte.maps.arcgis.com/apps/webappviewer/index.html?id=76b4f0bffcef4936b6f2 8b4889690f91 Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 12 amv Grupo 1 superficie calzada Sencilla ruta fuente IGAC (Contrato 2130/2014) 8.4.6.
La situación de esta vía es compleja, presentándose deslizamientos, pérdidas de bancada, inundaciones, entre otros eventos, que han dificultado a lo largo de los años la transitabilidad regular y la comunicación entre los departamentos de Boyacá y Casanare, además de afectar a las poblaciones por las que pasa la vía, en cuanto a disminución en su actividad económica. 8.4.7.
En suma, esta es la caracterización de la Transversal del Cusiana o Ruta Nacional 6211 y los inconvenientes que presenta; tema relevante para determinar si las excepciones del extremo demandado prosperarán. 8.5. Legitimación en la causa por pasiva 8.5.1. Un primer aspecto a considerarse es la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por los demandados departamentos de Boyacá, Casanare y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI. 8.5.2.
Sobre la legitimación en la causa, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en la definición de su naturaleza, como la facultad, no solo de comparecer al proceso, sino también de responder por los derechos vulnerados, de acuerdo con la capacidad legal para ello: “12.- La jurisprudencia constante de la Sección Tercera y de la Sub-sección viene considerando que la legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”2, o con otras palabras, la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos [por activa o por pasiva] de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular o formular determinadas pretensiones.
Así pues, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones”3. 8.5.3. En consecuencia, el análisis de la excepción no solo comprende que las demandadas hubieran podido ser o no convocadas al litigio, sino que tengan el cargo legal o normativo sobre los servicios estatales pertinentes. 8.5.4.
Departamentos de Boyacá y Casanare. 8.5.5. De un lado, el departamento de Casanare emitió el memorando número 243 de 11 de octubre de 20234, como respuesta al requerimiento previo del Procurador demandante, en los siguientes términos: 2 Corte Constitucional, sentencia C-965 de 2003. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección C. Providencia de 5 de julio de 2018 en proceso con radicado 52001-23-31-000-1998-00091-02 (34162). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 4 Folios 91-92, archivo “003_ED_003ANEXOS”, expediente digital SAMAI. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 13 “Teniendo en cuenta el oficio 034-2023 realizado por el Procurador 72 Judicial I administrativo de Yopal, la Dirección Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres de Casanare – DDGRD informar (sic) que los puntos críticos mencionados en el requerimiento, no hace parte de la jurisdicción de Casanare a excepción el (sic) sector Las Lajas PR117+800 y la Falla 105, los puntos referenciados se encuentran sobre la vía del Cusiana que une a los Departamento (sic) de Boyacá y Casanare, siendo responsabilidad y competencia del Instituto Nacional de Vías – INVIAS.
A la fecha no reposa requerimiento de esta entidad para brindar apoyo en acciones de mitigación del riesgo”. 8.5.6. Por su parte, el departamento de Boyacá emitió el Oficio con radicado S-2023-001478-INFDVEOP de 28 de septiembre de 20235, informando lo siguiente: “Que los sectores o tramos viales; los grillos, la granja, quebrada negra, las lajas y la orquídea 2, de acuerdo a la localización de la imagen NO hacen parte de la red vial administrada por el Departamento de Boyacá, de acuerdo al decreto departamental 1895 de 2008, que determina la red vial a cargo del Departamento inventariado por el ministerio de trasporte,(sic) mediante el contrato 070 de 2009, y/o Resoluciones 202913040050205 del 22/10/2021, 20223040076065 del 15/12/2022, 20223040077335 del 22/12/2022, expedidas por el ministerio de trasporte.
La vía o sector falla 105, no se identifica dentro del sofware (sic) y monitoreo manejado por esta entidad territorial, sería necesario identificar las coordenadas para poder determinar su ubicación exacta y de esta forma poder saber quién es el encargado del tramo vial. Cabe aclarar que esta vía se encuentra identificada como 6211 El Crucero - Aguazul, administrada por el INVIAS”. 8.5.7.
Al tenor del artículo 16 de la Ley 105 de 1993, hacen parte de la infraestructura de transporte a cargo de los departamentos: “Hacen parte de la infraestructura departamental de transporte, las vías que hoy son de propiedad de los Departamentos; las que son hoy responsabilidad de la Nación - Fondo Vial Nacional o del Fondo Nacional de Caminos Vecinales - y que el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo ordenado en esta Ley, les traspase mediante convenio a los departamentos, al igual que aquellas que en el futuro sean departamentales, las que comunican entre sí dos cabeceras municipales, así como la porción territorial correspondiente de las vías interdepartamentales que no sean parte de la red nacional; al igual que los puertos y muelles fluviales y los aeropuertos, en la medida que sean de su propiedad o que le sean transferidos.
Para el cumplimiento del programa de transferencia de las vías de la Nación a los departamentos, el Ministerio de Transporte elaborará un plan gradual de transferencia de vías, de tecnología y de recursos económicos, apropiados por el Fondo de Cofinanciación de Vías creado por esta Ley, de tal forma que ello les permita una eficaz administración, conservación y rehabilitación de las carreteras que reciban. 5 Folios 65-66, archivo “003_ED_003ANEXOS”, expediente digital SAMAI.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 14 La Nación no podrá entregar responsabilidades sin la definición, apropiación o giro de los recursos necesarios. Mientras se hace la entrega, la responsabilidad del mantenimiento la tendrá la Nación. Los departamentos y los distritos podrán limitar el monto en mantenimiento de estas carreteras, a los recursos que para tal fin reciban del citado fondo.
Los departamentos al recibir las carreteras de la Nación, se obligan también a recibir los contratos con las asociaciones de trabajadores que tiene cooperativas o precooperativas para el mantenimiento vial”.(Resaltado fuera del texto original) 8.5.8. Según lo probado, de acuerdo con la caracterización referida de la Transversal del Cusiana o Ruta Nacional 6211, es claro que su intervención y manejo se encuentran a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, pues se trata de una vía de primer orden y de manejo nacional. 8.5.9.
Es de resaltar que el artículo 6.º constitucional, los servidores públicos y las instituciones del Estado son responsables por la infracción a la Constitución y a las leyes y, además, por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 8.5.10. Además, el artículo 121 de la Constitución prevé que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. 8.5.11.
En este sentido, es claro que la excepción de falta de legitimación en la causa de los departamentos de Boyacá y Casanare está llamada a prosperar, en cuanto la pretensión de la presente acción está centrada en la concreción de soluciones definitivas en la transitabilidad y mantenimiento de la Ruta nacional 6211, que se encuentra a cargo del INVIAS y no de los departamentos convocados al proceso. 8.5.12.
Agencia Nacional de Infraestructura – ANI. 8.5.13. A partir del Decreto núm. 4165 de 2011, el Gobierno Nacional dio lugar a la modificación del extinto Instituto Nacional de Concesiones – INCO, a fin de establecer a la ANI. Los artículos 3.º y 4.º del citado Decreto disponen sobre su objeto y funciones: “ARTÍCULO 3o. OBJETO. Como consecuencia del cambio de naturaleza, la Agencia Nacional de Infraestructura, tendrá por objeto planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada (APP), para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados y el desarrollo de proyectos de asociación público privada para otro tipo de infraestructura pública cuando así lo determine expresamente el Gobierno Nacional respecto de infraestructuras semejantes a las enunciadas en este artículo, dentro del respeto a las normas que regulan la distribución de funciones y competencias y su asignación. ARTÍCULO 4o.
FUNCIONES GENERALES. Como consecuencia del cambio de naturaleza, son funciones generales de la Agencia Nacional de Infraestructura: Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 15 1.
Identificar, evaluar la viabilidad y proponer iniciativas de concesión u otras formas de Asociación Público Privada para el desarrollo de la infraestructura de transporte y de los servicios conexos o relacionados. 2. Planear y elaborar la estructuración, contratación y ejecución de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública y de los servicios conexos o relacionados, que hayan sido previamente identificados por el Ministerio de Transporte o asignados por el Gobierno Nacional. 3.
Crear y administrar un banco de proyectos de infraestructura de transporte que sean susceptibles de desarrollarse mediante concesión u otras formas de Asociación Público Privada. 4. Definir metodologías y procedimientos en las etapas de planeación, preadjudicación, adjudicación, postadjudicación y evaluación de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 5.
Elaborar los estudios para definir los peajes, tasas, tarifas, contribución de valorización y otras modalidades de retribución por el diseño, construcción, operación, explotación, mantenimiento o rehabilitación de la infraestructura relacionada con los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 6.
Elaborar los estudios y adelantar las acciones necesarias para recopilar la información de carácter predial, ambiental y social requerida para una efectiva estructuración y gestión de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 7. Identificar y proponer, como resultado del análisis de viabilidad técnica, económica, financiera y legal, las modificaciones requeridas a los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, con la finalidad de asegurar condiciones apropiadas para el desarrollo de los mismos. 8.
Realizar directa o indirectamente la estructuración técnica, legal y financiera de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, con base en los lineamientos y políticas fijadas por las entidades encargadas de la planeación del sector transporte y por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, (Conpes). 9.
Coordinar y gestionar, directa o indirectamente, la obtención de licencias y permisos, la negociación y la adquisición de predios y la realización de las acciones requeridas en el desarrollo de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 10. Adelantar los procesos de expropiación administrativa o instaurar las acciones judiciales para la expropiación, cuando no sea posible la enajenación voluntaria de los inmuebles requeridos para la ejecución de los proyectos a su cargo. 11.
Identificar, analizar y valorar los riesgos de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo e incorporar en todos los contratos de concesión y sus modificaciones las reglas de distribución de riesgos de forma que sea explícita la asunción de riesgos de cada una de las partes. 12. Evaluar y hacer seguimiento a los riesgos contractuales e institucionales y proponer e implementar medidas para su manejo y mitigación. 13.
Controlar la evolución de las variables relacionadas con las garantías otorgadas por la Nación durante la vigencia de los contratos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a cargo de la entidad, y calcular y actualizar los pasivos contingentes, si hubiere lugar a ello, para cubrir dichas garantías, de acuerdo con las normas legales vigentes y los lineamientos impartidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 16 14. Coordinar con el Instituto Nacional de Vías (Invías) y la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (Aerocivil) la entrega y recibo de las áreas y/o la infraestructura de transporte asociadas a los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 15.
Ejercer las potestades y realizar las acciones y actividades necesarias para garantizar la oportuna e idónea ejecución de los contratos a su cargo y para proteger el interés público, de conformidad con la ley. 16. Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de la normatividad técnica en los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, de acuerdo con las condiciones contractuales. 17.
Realizar la medición y/o seguimiento de las variables requeridas en cada proyecto para verificar el cumplimiento de los niveles de servicio y demás obligaciones establecidas en los contratos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 18. Asesorar a las entidades descentralizadas, territorialmente o por servicios y a las entidades nacionales, en la estructuración técnica, legal y financiera de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada, para lo cual se suscribirán los convenios y contratos que sean necesarios. 19.
Administrar y operar de forma temporal la infraestructura ferroviaria nacional cuando por razones de optimización del servicio esta haya sido desafectada de un contrato de concesión y hasta tanto se entregue a un nuevo concesionario o se disponga su entrega definitiva al Instituto Nacional de Vías (Invías). 20. Adelantar con organismos internacionales o nacionales, de carácter público o privado, gestiones, acuerdos o contratos para el desarrollo de actividades relacionadas con su objeto, tales como la realización de estudios o la estructuración de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada o la prestación de servicios de consultoría. 21.
Las demás funciones que se le asignen de conformidad con lo establecido en la ley”. 8.5.14. A su vez, el artículo 30 de la Ley 105 de 1993 dispone: “DEL CONTRATO DE CONCESIÓN. La Nación, los departamentos, los distritos y los municipios, en sus respectivos perímetros, podrán en forma individual o combinada o a través de sus entidades descentralizadas del sector de transporte, otorgar concesiones a particulares para la construcción, rehabilitación y conservación de proyectos de infraestructura vial.
Para la recuperación de la inversión, la Nación, los departamentos, los distritos y los municipios podrán establecer peajes y/o valorización. El procedimiento para causar y distribuir la valorización, y la fijación de peajes se regula por las normas sobre la materia. La fórmula para la recuperación de la inversión quedará establecida en el contrato y será de obligatorio cumplimiento para las partes.
La variación de estas reglas sin el consentimiento del concesionario, implicará responsabilidad civil para la entidad quien, a su vez, podrá repetir contra el funcionario responsable. En los contratos que por concesión celebre el Instituto Nacional de Vías, se podrán incluir los accesos viales que hacen parte de la infraestructura distrital o municipal de transporte.
PARÁGRAFO 1 o. Los municipios, los departamentos, los distritos y la Nación podrán aportar partidas presupuestales para proyectos de infraestructura en Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 17 los cuales, de acuerdo con los estudios, los concesionarios no puedan recuperar su inversión en el tiempo esperado.
PARÁGRAFO 2 o. Los contratos a que se refiere el inciso 2o. del artículo 81 de la Ley 80 de 1993, que a partir de la promulgación de esa Ley se celebren, se sujetarán en su formación a lo dispuesto en la misma. Sin embargo, estos no estarán sujetos a lo previsto en el numeral 4 del artículo 44 y el inciso 2o. del artículo 45 de la citada ley.
En el Pliego de Condiciones se señalarán los criterios de adjudicación.
PARÁGRAFO 3 o. Bajo el esquema de concesión, los ingresos que produzca la obra dada en concesión, serán asignados en su totalidad al concesionario privado, hasta tanto éste obtenga dentro del plazo estipulado en el contrato de concesión, el retorno al capital invertido. El Estado recuperará su inversión con los ingresos provenientes de la operación una vez culminado el período de concesión”. 8.5.15.
De acuerdo con la normatividad en cita, los encargados de la estructura vial tienen la facultad de entregarla en concesión para la operación por parte de privados o de Asociaciones Público Privadas (APP) a través de la ANI. No obstante, de acuerdo con la información aportada en la contestación de la demanda, la Transversal del Cusiana no hace parte de las vías entregadas en concesión a la ANI, pues su manejo sigue a cargo del INVIAS. 8.5.16.
En estos términos, es claro para la Sala que la ANI no tiene a su cargo la operación y el manejo del corredor vial objeto de esta acción constitucional, por lo que no le asiste legitimación material para atender o para conjurar la situación presentada, por lo que también prospera la excepción propuesta. 8.6. La cosa juzgada en relación con las pretensiones de la demanda 8.6.1.
Se tiene que la excepción de cosa juzgada fue propuesta por varios de los demandados, incluyendo al Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, porque desde el año 2008 se adelantó acción popular de conocimiento del Juzgado Segundo Administrativo de este circuito judicial (radicación 85001-33-31-002-2008-00006-00, cuyo objeto fue la protección de los derechos colectivos de los usuarios del corredor vial entre los municipios de Aguazul (Casanare) y Sogamoso (Boyacá). 8.6.2.
En este proceso judicial se emitió sentencia de primer grado el 4 de octubre de 2012, concediendo el amparo invocado, con decisión modificatoria de 13 de febrero de 2013, condenando al Ministerio de Transporte y al INVIAS. 8.6.3. Sobre la cosa juzgada en acciones populares, el Consejo de Estado Indicó: “La Corte Constitucional en sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007, al estudiar la constitucionalidad del artículo 35 eiusdem, se refirió a la cosa juzgada en las acciones populares en los siguientes términos: Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 18 “[…] El hecho de que a través de las acciones populares se protejan derechos cuya titularidad es difusa, radicados en sectores más o menos amplios de la comunidad, y que los mismos puedan ser representados por cualquier miembro de la colectividad afectada, explica que se haya querido extender los efectos de la sentencia que resuelven acciones populares, tanto a las partes en el proceso, entre las que se cuentan por supuesto al actor popular, como a la comunidad en general, donde ha de incluirse también al colectivo interesado y titular de los derechos en conflicto.
En esos términos, es claro que el propósito del legislador al regular la materia, fue entonces el de reconocerle a todas las sentencias que ponen fin a la acción popular efectos erga omnes, es decir, el alcance de cosa juzgada general o absoluta. Según quedó explicado en el apartado anterior, aun cuando la regla general es que las sentencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir, que sólo producen efectos entre quienes plantearon la litis, es posible que la propia Constitución y la ley les reconozcan a ciertas decisiones efectos de cosa juzgada general o absoluta, lo cual significa que tales decisiones son oponibles no solo a las partes del proceso sino a todas las personas en general.
Esto último es entonces lo que ocurre en el caso de la norma acusada, ya que, como se mencionó, la misma le reconoce a las sentencias de acción popular efectos generales, oponibles al conglomerado social sin distingo ninguno […]”6 57. La Corte Constitucional, en la sentencia indicada supra, precisó que únicamente se configura cosa juzgada con carácter absoluto en las acciones populares cuando la sentencia protege los derechos e intereses colectivos; por lo tanto, en el evento en que el juez niegue las pretensiones de la demanda es posible presentar nuevamente una acción popular con el mismo objeto y con fundamento en la misma causa petendi que el anterior proceso cuando surjan nuevas pruebas que puedan variar la decisión. 58.
Finalmente, respecto a la parte demandada, se configura cosa juzgada cuando los responsables de la afectación del derecho colectivo son las mismas personas naturales o jurídicas o autoridades públicas” 7. 8.6.4. En este orden es claro que, para determinar la configuración del agotamiento de la jurisdicción por cosa juzgada, las acciones populares bajo examen deben reunir los siguientes requisitos: (i) versar sobre los mismos hechos y causa petendi;
(ii) que se encuentren en curso y (iii) que se dirijan contra el mismo demandado. Para este medio de control no se requiere identidad de demandantes, atendiendo a su naturaleza de protección colectiva. 6 Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera C.P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia del 22 de febrero de 2024 A.P. Radicado 150012333000201900021-01.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 19 8.6.5. A continuación, se efectuará un comparativo entre la acción popular referenciada y el presente medio de control: Radicación Proceso 85001-3333-001-2008-00006-00 85001-2333-000-2023-00130-00 Tipo de Acción / Medio de Control Acción Popular Protección de Derechos e Intereses Colectivos (Acción Popular) Demandados Ministerio de Transporte Instituto Nacional de Vías – INVIAS Ministerio de Transporte Instituto Nacional de Vías – INVIAS Agencia Nacional de Infraestructura – ANI Departamento de Boyacá Departamento de Casanare Derechos Invocados Goce de un ambiente sano Goce del espacio público Seguridad y salubridad públicas Seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente Derechos de consumidores y usuarios Goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público La defensa del patrimonio público Seguridad y salubridad públicas El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna La libre competencia económica El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes Zona Afectada Vía pública entre Aguazul (Casanare) y Sogamoso (Boyacá) Transversal del Cusiana o Ruta Nacional 6211 (Aguazul – Sogamoso) Pretensiones Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene al INVIAS, a la mayor brevedad ejecute todos los trabajos, obras e inversiones necesarias para garantizar la seguridad y salubridad de los usuarios de la vía, especialmente en aquellos lugares de la misma donde se pueden prevenir desastres técnicamente previsibles a fin de que el buen estado de la infraestructura vial contribuya a garantizar la seguridad del tránsito vehicular y peatonal de los usuarios de la vía Aguazul – Sogamoso; al efecto se deberá ordenar la pavimentación de los tramos sin pavimento, el arreglo de los tramos donde se fue la banca, las obras necesarias en las cañadas donde se presentan derrumbes, el arreglo de los puntos donde la vía se hundió o dañó y la construcción de puentes y/o viaductos en los puntos más críticos.
En conclusión que se realicen las gestiones pertinentes con el fin de garantizar una vía segura y transitable todos los días del año, incluso en épocas de invierno. ORDENAR, a la autoridad competente o al particular en ejercicio de funciones administrativas, la realización de un estudio técnico, estudio de consultoría o el pertinente, para establecer las causas por las cuales se están presentando daños estructurales recurrentes en la Vía TRANSVERSAL DEL CUSIANA O RUTA 6211, en todos sus puntos críticos.
ORDENA R, que, en base a los resultados del estudio pertinente, se adopten todas las medidas necesarias y definitivas para la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados. ORDENAR, a las entidades Demandadas, que garantice con celeridad la realización de estudios y diseños y la contratación de las medidas determinadas como necesarias y definitivas, con límites de tiempo.
ORDENA R, a la autoridad ambiental competente, celeridad a los trámites administrativo para la realización de las obras pertinentes. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 20 ORDENAR, a las entidades territoriales de carácter Departamentales, al Departamento De Casanare y Departamento de Boyacá de conformidad a su obligación Constitucional de Coordinación, Complementariedad y Subsidiaridad que le asiste a estas entidades territoriales de carácter Departamentales, Y como principales interesados de dará solución a la carreteable, prestar el apoyo técnico y financiero para la realización de las obras pertinentes de que de fin a la vulneración de los derechos e intereses colectivos de sus habitantes.
Decisión de Primera Instancia SEGUNDO- AMPÁRANSE los derechos colectivos de los usuarios de la vía AGUAZUL (Casanare) - SOGAMOSO (Boyacá) al goce de un ambiente sano; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la seguridad y salubridad públicas; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; los derechos de los consumidores y usuarios de la vía. TERCERO- En consecuencia de lo anterior, condenar al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS "INVIAS" a replantear la situación actual de esta vía, efectuar nuevos estudios con expertos (entre ellos mínimo un geólogo) para que detecten las zonas de mayor riesgo en todo el tramo, establecer cuáles serían las estrategias y planes a seguir para disminuir los probables riesgos que aún existen, acciones de reforestación y estabilización de capas del suelo para evitar al máximo futuros deslizamientos y caídas de rocas en algunas zonas; probabilidad técnica, presupuestal y física de nuevos trabajos para. conjurar los inconvenientes que hoy aún presenta el eje vial aludido tantas veces.
(…) NOVENO- Ordenar al Representante Legal del Instituto Nacional de Vías Invías, que una vez ejecutada la totalidad de las obres se presente ante este despacho un Informe final donde se sustenten las obras ejecutadas con su respectivo registro fotográfico, las cuales serán verificables por este Despacho a través de inspección judicial en el momento que así se determine para ello.
DÉCIMO- INTÉGRASE el Comité de Verificación como lo prevé el inciso cuarto Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 21 del articulo 34de la ley 472 de 1998, del cual harán parte el suscrito Juez, el accionante y/o el coadyuvante, el Director Territorial del INVIAS, un Delegado del Ministerio del Transporte, un Delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. un delegado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, un Delegado del Departamento Nacional de Planeación, el Director General de CORPORINO0U1A, el Director General de CORPOBOYACÁ, el Personero Municipal de Aguazul (Casanare), al igual que el Personero de Pajarito (Boyacá), el agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho, la Procuraduría Ambiental y Agraria de Casanare, el Defensor del Pueblo Seccional Casanare y el señor Secretario de Gobierno Departamental de Casanare en su condición de Presidente del CREPAD; para lo cual en su momento oportuno se les remitirá copia de esta providencia. Decisión de Segunda Instancia SEGUNDO: Revocar los numerales cuarto, quinto y octavo del fallo recurrido y en su lugar dispone: 1.
Que el Ministerio de Transporte, previa solicitud sustentada del INVIAS, gestione ante Ministerio de Hacienda, CONPES, CONFIS, los recursos indispensables que deban presupuestarse al INVIAS, para que en el término de 24 meses atendiendo los estudios, diseños definitivos y siempre que se encuentren dadas las condiciones técnicas, dicho instituto descentralizado proceda a pavimentar el tramo Pajarito - Aguazul teniendo en cuenta que esta obra quedó incluida en el documento CONPES 3536 de 2008. 2.
Ordenar al INVIAS, previa asignación presupuestal, realizar en el término de 24 meses estudios previos que evalúen la necesidad, vulnerabilidad y viabilidad para un nuevo trazado de la vía (variante) entre el puente que da acceso al municipio de Pajarito y el sitio conocido como Peña de Gallo. Los estudios deben determinar. (i) la existencia o no de problemas geológicos, antrópicos o de otra índole, iguales o parecidos a los que presenta la actual vía, (ii) Establecer la mejor alternativa entre el proyecto actual que está en ejecución y la variante o vía alterna que pretende se construya, (iii) Evaluar la relación costo/beneficio, entre abortar la construcción del puente vehicular en el sector Peña de Gallo que se está llevando a cabo y Comenzar un nuevo proyecto consistente en el trazado de una variante. 3.
Se revoca. la orden de realizar los trabajos de ejecución y construcción de nuevo trazado de la vía Pajarito -Peña de Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 22 Gallo, lo mismo que el término concedido para este propósito, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. La Administración, vistos los resultados de los estudios técnicos a que se alude en precedencia, adoptará las determinaciones de su competencia dentro de un lapso no mayor a un (1) año, obtenidos aquellos.
De lo que provea dará inmediata noticia al juez de primer grado, para la pertinente verificación.
TERCERO: Modificar los numerales sexto y séptimo, los cuales quedarán así: Sexto: Se les ordena a Corporinoquia y Corpoboyacá -autoridades ambientales llamadas al proceso por el a-quo-, conminar a los municipios de su jurisdicción a cumplir sus deberes de preservación y protección de acuíferos, laderas, páramos, regulación y protección de cauces de ríos y quebradas, así como a imponerle a los propietarios de predios privados colindantes con la vía, a cumplir con la reglamentación vigente especialmente en el manejo de aguas de regadío y mantenimiento de las rondas de ríos y quebradas con la siembra de árboles nativos que ayuden a la estabilidad del terreno, para lo cual se le concede un término de un (1) año y para a acometer de oficio las investigaciones a que haya lugar por posibles daños ambientales y adoptar los correctivos necesarios, seis (6) meses después de fenecido el término anterior.
Séptimo: Se ordena al INVIAS, garantizar permanentemente hasta la terminación definitiva de los trabajos públicos contratados para la vía del Cusiana, el tránsito seguro, constante y ordenado de los automotores, en todas las épocas del año; y remover a la brevedad cualquier derrumbe o daño de la misma que lo impida transitoriamente.
Para ello la Administración determinará qué equipo (maquinaria) y disponibilidad de otros recursos son necesarios y dará aviso al juez de primer grado, dentro de los ocho (8) días siguientes a la ejecutoria del fallo, para que verifique cumplimiento. 8.6.6. Del comparativo realizado, se tiene, en primer lugar, que la naturaleza de la acción popular/protección de derechos e intereses colectivos se comparte, lo cual resulta de relevancia al analizar su propósito, de acuerdo con el postulado constitucional del artículo 88 de la Constitución Política. 8.6.7.
En este orden de ideas, la teleología de la acción se encamina a conjurar una situación que, en este caso, viene prolongándose en el tiempo, lo que no significa que se hubiera desnaturalizado su disposición, de acuerdo con el inciso cuarto del artículo 34 de la ley 472 de 1998 respecto Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 23 de la competencia que se mantiene en el juez popular para hacer cumplir el fallo. 8.6.8.
De otro lado, como ya se mencionó, no es necesario verificar la identidad en la parte demandante, pues de acuerdo con el artículo 35 de la norma antes citada “la sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”. 8.6.9. En lo que respecta a la parte demandada, en ambos procesos se identifica al Ministerio de Transporte y al INVIAS como autoridades encargadas de conjurar el riesgo; téngase en cuenta que con anterioridad la Sala resolvió el asunto de la legitimación en la causa de la ANI y los departamentos de Boyacá y Casanare. 8.6.10.
La zona afectada es la misma, a saber, la Transversal del Cusiana o Ruta Nacional 6211. 8.6.11. En cuanto a los derechos invocados, si bien no se comparten en su totalidad, ello no implica que el objeto de la acción sea distinto pues, en suma, lo que busca proteger son los derechos colectivos de los usuarios de la vía afectada, buscando para ello su rehabilitación definitiva. 8.6.12.
Así, confluyen en las dos acciones estudiadas los derechos colectivos al goce del espacio público, la seguridad y salubridad públicas y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, precisamente por la afectación del corredor vial, especialmente en cuanto a la prevención de los riesgos derivados de los daños en la vía. 8.6.13.
Y respecto de esto último, las pretensiones de las dos acciones se leen en clave del adelantamiento y conclusión de acciones pertinentes para garantizar que la Ruta Nacional 6211 opere en condiciones normales y se eviten riesgos por deslizamientos, caídas de bancada, daño en estructuras, entre otros, para lo que se requieren estudios e inversión. 8.6.14.
La parte demandante y el Ministerio Público consideraron que en este evento no se configuraba la cosa juzgada por no contarse con identidad total en las partes, el objeto y, además, porque existían hechos nuevos que, a su juicio, debieran constituir un nuevo pronunciamiento de fondo en el asunto. 8.6.15. Sin embargo, esta posición no es compartida por la Sala, toda vez que ya en la acción popular 2008-00006 se adoptaron las órdenes y medidas idóneas para conjurar la situación que, no obstante, no ha tenido un cierre definitivo y exitoso, pero no por ello puede afirmarse que las órdenes emitidas en las sentencias dictadas por las autoridades judiciales en aquella ocasión no surtan efecto, pues precisamente para eso se instituyó el comité de verificación y, hasta la fecha, el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal ha mantenido su competencia y ha efectuado las labores de seguimiento para lograr el cumplimiento del fallo. 8.6.16.
Se insiste, el asunto central de debate es adoptar las decisiones necesarias para conjurar todos los aspectos que eviten el uso y tránsito seguro de la vía, incluyendo el carreteable como un todo en tanto Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 24 infraestructura vial, que consistiría, por ejemplo, en estabilizar terrenos, reconstruir bancadas, construir nuevos viaductos o mejorar los existentes, hacer trazados viales que complementen la vía intervenida, bermas, cunetas y señalización, entre muchas otras actividades, siendo estos medios que servirán para la transitabilidad óptima y segura de la vía. 8.6.17.
Que si con posterioridad al fallo del juzgado segundo administrativo, aparecieren situaciones de mayor deterioro del carreteable, como por ejemplo la caída de un puente o inclusive de la desmejora de las intervenciones hechas, no significa que la causa petendi de la acción popular primigenia mute, sino que persisten las circunstancias que afectan la estructura de la vía, que pudieron mantenerse o agravarse, pero que no han desaparecido. 8.6.18.
Por ello, no sería pertinente adoptar una nueva decisión, cuando la situación fue sentenciada en sede judicial, pues ello contravendría la eficacia de las decisiones judiciales, la seguridad jurídica e implicaría desconocer el valor de los fallos ya emitidos, en concordancia con el ya citado artículo 35 de la Ley 472 de 1998. 8.6.19.
Los hechos nuevos alegados en la demanda son consecuencias del incumplimiento de las entidades del orden nacional respecto de las órdenes emitidas en el proceso del que se depreca la cosa juzgada, por lo que son objeto de control en sede de seguimiento y verificación y corresponde a la autoridad competente adoptar las medidas coercitivas necesarias para concretar el cumplimiento. 8.6.20.
Es también pertinente que la Sala traiga a colación la decisión adoptada por este Tribunal en el medio de Protección de Derechos e Intereses Colectivos con radicado 85001-2333-000-2022-00116-00 el día 1 de junio de 20238, en el que se declaró el agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada absoluta en cuanto a las pretensiones de similar naturaleza en la Transversal del Cusiana.
En dicha providencia se consideró: “Con fundamento en lo anterior se colige que no existen hechos nuevos que ameriten continuar con la acción popular, pues si bien se hace referencia a un derrumbe ocurrido sobre el sector conocido como La Granja, se precisa que dicho tramo vial ha sido afectado de manera constante con deslizamientos, caídas de rocas y derrumbes que conllevan al cierre recurrente del mencionado corredor vial, situación que dio lugar a la medida impuesta en la sentencia del 4 de octubre de 2012 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, consistente efectuar estudios para detectar las zonas de mayor riesgo en todo el tramo vial, establecer las estrategias para disminuir los probables riesgos existentes, tales como caídas de rocas en algunas zonas y conjurar los inconvenientes que presenta el eje vial de Aguazul a Sogamoso y revisadas las actuaciones surtidas por el mencionado despacho judicial en etapa de verificación, se advierte el control de la medida sobre los sectores La Granja, Las Lajas, vía 6211 Sogamoso – Aguazul, sector el Crucero, con acciones de pavimentación, rehabilitación y señalización en puntos críticos.
Por tanto, se concluye que operó el fenómeno de cosa juzgada absoluta, pues la decisión en el proceso antes referido es de carácter estimatorio, comprende 8 Magistrada Ponente: Aura Patricia Lara Ojeda. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 25 la problemática citada por la parte actora en su libelo introductorio y se encuentra en etapa de verificación, en la cual es viable acudir a la figura de incidente de desacato ante su eventual incumplimiento, más no habilita a que se presente una nueva demanda con similares pretensiones.
En consecuencia, se declarará probada la excepción de cosa juzgada”. 8.6.21. Y es que debe tenerse en cuenta que los fallos dictados al interior de la acción popular 2008-00006 ordenaron precisamente la toma de medidas técnicas, administrativas y financieras para lograr que entre los municipios Aguazul y Sogamoso la población y, en general, los usuarios, cuenten con un corredor vial útil, idóneo y seguro que permita el libre tránsito, la comercialización de productos y servicios y, en suma, el crecimiento de la región y de sus habitantes. 8.6.22.
De tal suerte que el mismo extremo demandante aportó copia del oficio 2023S-VBOG-007155 de 25 de septiembre de 20239, del que se extrae: “1. El corredor existente no se tuvo en cuenta como alternativa de solución definitiva dados los constantes deslizamientos reportados en diferentes puntos de la vía, es importante mencionar que el corredor ha sido objeto de numerosos estudios e intervenciones con el fin de mantener su funcionalidad, sin que ninguna de estas soluciones haya podido ser definitiva. 2.
Alternativa Oriental: Esta alternativa denominada corredor oriental, se proyecta por las laderas de la margen oriental del río Cusiana, cuyo punto de inicio arranca en el PR77+500 de la vía actual y cuya abscisa final se presenta en el casco urbano de Pajarito, el cual muestra una longitud aproximada de 10.5 km. Corresponde a un alineamiento subparalelo y muy cercano al corredor de la vía actual cuyas características geológicas y geomorfológicas fueron consideradas en el estudio reciente. 3.
Alternativa Occidental: Corresponde a un corredor, el cual se proyecta como una solución vial a largo plazo ante la problemática de fenómenos de inestabilidades que se han venido presentando desde hace muchos años y que posiblemente continuarán a futuro en el tramo comprendido entre el PR77 y PR88+500 de la vía actual. El corredor de la alternativa occidental presenta su punto de inicio aproximadamente en el PR73 de la vía principal actual, cuyo alineamiento se proyecta por las laderas de la margen occidental del río Cusiana, y el cual se interconecta con la vía de penetración veredal.
A partir de este punto y por un tramo de unos 11 km aproximadamente las dos alternativas se proyectan hasta el PR 13, a partir del cual la alternativa se orienta hasta conectarse en el PR 91.5 con la vía principal. La alternativa occidental presenta una longitud aproximada de 15 km” (resaltado fuera de texto). 8.6.23. De lo expuesto se extrae que, incluso desde antes de la presentación de la demanda, el INVIAS adelantaba gestiones contractuales en el corredor vial y se encontraban definidas las propuestas alternativas para establecer un tramo nuevo, dadas las dificultades que, a lo largo de los años se habían encontrado. 8.6.24.
Además, es claro para la Sala que el deterioro de la Transversal del Cusiana ha sido gradual, lo que implica que, mientras se han ejecutado 9 Folios 61-64, archivo “003_ED_003ANEXOS”, expediente digital SAMAI. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 26 obras en algunos sectores, otros han ido presentando daños, lo que hace que la situación o la vulneración a los derechos colectivos abarque todo el corredor vial, y es por esto que la vía idónea es el seguimiento a los fallos emitidos en el proceso 2008-00006, pues la autoridad ya tiene conocimiento de las actuaciones y ha adoptado las decisiones que ha considerado eficientes para conminar a las autoridades de cara a la concreción de una solución definitiva. 8.6.25.
De hecho, en la verificación del expediente que se acaba de mencionar, el INVIAS ha emitido varios informes, referentes a la situación actual de la vía, en el sector denominado “Puente Los Grillos”, indicando las acciones que se adelantan para solucionar la problemática. 8.6.26. En conclusión, la Sala estima probada la excepción de cosa juzgada absoluta respecto de lo pretendido y en relación con las demandadas Ministerio de Transporte e Instituto Nacional de Vías – INVIAS, por lo que no resulta procedente adoptar nuevas decisiones a las ya tomadas al interior del proceso judicial 85001-33-31-002-2008-00006-00. 8.6.27.
Dadas las consideraciones expuestas, este proceso se declarará terminado, no sin antes ordenar la remisión de la sentencia al Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, a fin de ponerla en conocimiento de la autoridad judicial en mención, para que continúe el seguimiento de las órdenes dictadas al interior de la acción popular 85001-33-31-002-2008- 00006-00, atendiendo a los medios que sean necesarios para la garantía y efectividad de las sentencias judiciales.
IX. COSTAS 9.1. Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley núm. 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios. 9.2.
Además, de acuerdo con lo previsto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la condena en costas en materia de protección de derechos e intereses colectivos solo es procedente cuando se hace patente la mala fe de las partes, lo cual no ocurrió en este caso. 9.3. Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. 9.4.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2023-00130-00 Wilson Mesa Cepeda vs. Nación – Ministerio de Transporte y Otros Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 27 PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de cosa juzgada absoluta frente las pretensiones del presente medio de control, respecto al MINISTERIO DE TRANSPORTE y el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS, referidas a las decisiones judiciales adoptadas en el proceso judicial 85001-33-31-002-2008-00006-00, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de las demandadas INSTITUTO NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI, DEPARTAMENTO DE BOYACÁ y DEPARTAMENTO DE CASANARE.
TERCERO: En consecuencia, DECLARAR imprósperas las pretensiones de la demanda.
CUARTO: ORDENAR la remisión de esta sentencia al Juzgado Segundo Administrativo de Yopal.
QUINTO: NO CONDENAR en costas.
SEXTO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación, atendiendo a las previsiones del artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con las normas relativas al recurso del Código General del Proceso. (Aprobado en Sala de 18 de julio de 2024, acta No. 49) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA INÉS DEL PILAR SUÁREZ CRUZ MAGISTRADA JPMP