85001-33-33-002-2020-00127-01 · Tribunal Administrativo de Casanare

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 85001-33-33-002-2020-00127-01 Medio de control: EJECUTIVO Parte Ejecutante: DEPARTAMENTO DE CASANARE Parte Ejecutada: MUNICIPIO DE RECETOR (CASANARE) Asunto: Ejecución derivada de contrato – Medios exceptivos procedentes – Condena en costas Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.

Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal en audiencia pública celebrada el 8 de noviembre de 2023, a través de la cual negó las excepciones propuestas por la demandada y ordenó seguir adelante con la ejecución. II.

ANTECEDENTES 2.1. Las pretensiones presentadas por la parte ejecutante fueron las siguientes: “Por la suma de MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS DIECINUEVE PESOS CON QUINCE CENTAVOS M/CTE ($1.341.319.017,15), por concepto de capital consagrado en el acta de liquidación del contrato interadministrativo No. 2331 de 2012, con fecha del 9 de marzo de 2018, como saldo no ejecutado e impuestos de seguridad no pagado.

Por la actualización e intereses hasta la ejecutoria del fallo, que se liquidará en los términos previstos en el inciso 2° del numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993. Por los intereses de mora a partir de la ejecutoria de la sentencia y hasta que se haga efectivo el pago de conformidad con lo señalado en los artículos 176 a 178 del C.C.A. Se condene al Municipio (sic) demandado al pago de las costas y agencias en derecho del proceso”. 2.2.

Los hechos planteados como fundamento de las pretensiones fueron, en resumen: 2.3. Entre las partes, hoy ejecutante y ejecutado, entidades territoriales, se celebró el Convenio Interadministrativo número 2331 de 2012, cuyo objeto fue Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 2 la “CONSTRUCCIÓN E INTERVENTORÍA PAVIMENTO DE LA VÍA SAN BENITO – RECETOR – CHÁMEZA EN LAS ABSCISAS APROXIMADAS (k 2+100 AL K3+950) Y (K18+000 AL K26+190), DEPARTAMENTO DE CASANARE”, por valor de $25.930.423.228,00 y un adicional en valor por $12.115.636.236,00, para un total de $38.046.059.464. 2.4.

Del total de los recursos girados por el departamento al municipio de Recetor, este último no ejecutó $709.214 y omitió el pago del impuesto del fondo de seguridad por valor de $1.340.609.803,15, para un total de $1.341.319.017,15, más los rendimientos financieros. 2.5. El 9 de marzo de 2018 se suscribió bilateralmente el acta de liquidación, de la cual se extrae un valor pendiente de pago al contratista por MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS DIECINUEVE PESOS CON QUINCE CENTAVOS M/CTE, ($1.341.319.017,15).

III. MANDAMIENTO EJECUTIVO 3.1. El 1 de octubre de 2020, el a quo libró mandamiento de pago en los siguientes términos: “PRIMERO. - Avocar conocimiento de la presente actuación. En consecuencia, LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO a favor del DEPARTAMENTO DE CASANARE y a cargo del MUNICIPIO DE RECETOR, por la obligación ejecutiva contractual identificada en la motivación, así: a) CIENTO NOVENTA Y SIETE MILLONES CUATRO MIL VEINTIDÓS PESOS ($197.004.022), correspondiente al valor a que se comprometió a pagar el municipio de Recetor al departamento de Casanare, según el acta de liquidación del 9 de marzo de 2018 suscrita entre las partes contractuales.

Para la actualización de precios e intereses de la suma antes enunciada, se tendrá en cuenta lo previsto en el inciso segundo del numeral 8º del artículo 4º de la ley 80 de 1993, respecto de la sumatoria de los valores antes mencionados, que servirá de base para la liquidación correspondiente de los mencionados intereses, la cual es exigible desde el 27 de julio de 2018, hasta que se satisfaga la obligación. El pago deberá efectuarlo los demandados dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del mandamiento (Art. 431 del C. G. del P. o ley 1564 de 2012).

Por Secretaría de este Despacho, notifíquese personalmente el presente proveído que libra mandamiento de pago al representante legal del MUNICIPIO DE RECETOR (Casanare), conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA”.. 3.2. La parte ejecutada allegó escrito de excepciones, planteando la inexistencia de la obligación derivada de la falta de claridad como condición esencial del título ejecutivo y la obligación condicionada.

IV. EL FALLO RECURRIDO 4.1. En curso de la audiencia inicial del artículo 372 de la Ley 1564 de 2012, el a quo dictó sentencia el 8 de noviembre de 2023, en los siguientes términos: Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 3 “PRIMERO: DECLARAR imprósperas las excepciones denominadas: “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN DERIVADA DE LA FALTA DE CLARIDAD COMO CONDICIÓN ESENCIAL DEL TÍTULO EJECUTIVO” y “OBLIGACIÓN CONDICIONADA”, propuestas por el MUNICIPIO DE RECETOR (CASANARE), conforme a lo atrás motivado.

SEGUNDO: Ordénese seguir adelante con la ejecución en contra del MUNICIPIO DE RECETOR (CASANARE). Lo anterior, conforme al numeral 4º del artículo 443 del Código General del Proceso y a lo esbozado en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Mantener inmodificable el auto que libró mandamiento de pago proferido el día 1º de octubre de 2020, debiendo las partes atenerse a la liquidación definitiva.

CUARTO: Condénese en costas al ejecutado MUNICIPIO DE RECETOR (CASANARE), por Secretaría del Despacho tásense. Fíjese como agencias en derecho el 5% del valor ordenado del cual se ordena seguir su ejecución y que se establecerá actualizado al momento de la liquidación que se ordenó en párrafos anteriores, a cargo del ejecutado MUNICIPIO DE RECETOR (CASANARE).

QUINTO: Practíquese la liquidación del crédito en los términos señalados en la parte motiva de la providencia, conforme a las obligaciones contempladas en el artículo 446 del Código General del Proceso.

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, líbrense las comunicaciones de rigor”. 4.2. Para adoptar esas decisiones el a quo tuvo en cuenta los siguientes aspectos relevantes: 4.3. En primer lugar, aclaró que para adoptar el monto por el cual se seguiría con la ejecución, se había adoptado la posición del Despacho 03 de este Tribunal, que por providencia de 21 de julio de 2020 había declarado su competencia por el factor cuantía. 4.4.

Efectivamente, si bien el monto pretendido en la ejecución era el equivalente a mil trescientos cuarenta y un millones trescientos diecinueve mil diecisiete pesos con quince centavos ($ 1.341.319.017,15), de acuerdo con lo expuesto en el acta de liquidación bilateral del Convenio Interadministrativo número 2331 de 2012, suscrita el 9 de marzo de 2018, se había expuesto: “4.

Que de acuerdo al balance financiero presentado en la presentada acta de liquidación, el municipio de Recetor debe reintegrar dentro de noventa (90) días hábiles siguientes a la suscripción de la presente acta a favor del departamento de Casanare la suma de SETESCIENTOS NUEVE MIL DOSCIENTOS CATORCE PESOS M/CTE. ($709.214,oo), por concepto de recursos inicialmente NO contratados por el municipio de Recetor al momento de suscribir los contratos derivados respectivamente (…), para acreditar el cumplimiento de dicha obligación, deberá informarlo oficialmente por escrito adjuntando el soporte de pago respectivo al Departamento de Casanare, para efectos de confirmar el reintegro por parte de Tesorería Departamental (…) 10.

(…) Mediante memorando No. 0368 del 19 de diciembre de 2017, emitido por la Oficina de Rentas de la Gobernación de Casanare, informan que el valor a Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 4 pagar por concepto de Impuesto al Fondo de Seguridad asciende a la suma de MIL SETESCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA y mil SESICIENTOS CATORCE PESOS M/CTE (1.796.391.614,95), de los cuales el Municipio de Recetor ha reintegrado al Departamento de Casanare, la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL SETESCIENTOS OCHENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS ONCE PESOS CON OCHENTA CENTAVOS MCTE ($455.781.811, 80), es decir, el valor corriente que se debiera reintegrar sería la suma MIL TRESCIENTOS CUARENTA MILLONES SEISCIENTOS NUEVE MIL OCHOCIENTOS TRES PESOS CON QUINCE CENTAVOS M/CTE ($1.340.609.803,15).

Sería del caso que el Municipio de Recetor reintegrara la suma de MIL TRESCIENTOS CUARENTA MILLONES SEISCIENTOS NUEVE MIL OCHOCIENTOS TRES PESOS CON QUINCE CENTAVOS M/CTE ($1.340.609.803,15) dentro de noventa (90) días hábiles siguientes a la suscripción de la presente a favor del Departamento de Casanare, sin embargo se manifiesta por parte del municipio de Recetor que no es posible reintegrar dichos dineros, dado que los recursos recaudados para el Fondo de Seguridad Departamental por concepto de contribución especial sobre el Contrato de Obra pública y su adicional, derivado del Contrato Interadministrativo No. 2331 de 2012, fueron invertidos por el Municipio en anteriores administración en diferentes contratos observándose una indebida destinación de recursos, actuaciones que serán puestas en conocimiento de la autoridades judiciales, con el fin de recuperar dichos recursos económicos, hecho que es aceptado por la Gobernación de Casanare.

Por lo anterior, el municipio de Recetor se compromete a hacer la devolución únicamente de los dineros existentes y recaudados para el Fondo de Seguridad Departamental por concepto de contribución especial de obra pública y su adicional derivado del Contrato Interadministrativo No. 2331 de 2012, correspondiente a la suma de CIENTO NOVENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS OCHO PESOS M/CTE ($196.294.808,oo), dentro de los noventa (90) días hábiles siguientes a la suscripción de la presente acta a favor del departamento de Casanare.

Para acreditar el cumplimiento de dicha obligación deberá informarlo oficialmente por escrito, adjuntando el soporte respectivo al Departamento de Casanare, para efectos de confirmar el reintegro por parte de la Tesorería Departamental, so pena de iniciar las acciones judiciales tendientes a la recuperación de estos saldos a favor del Departamento”. 4.5.

De acuerdo con esta situación, el monto de la obligación a ser ejecutada con base en las disposiciones del acta de liquidación contractual equivalía a las sumas de setecientos nueve mil doscientos catorce pesos ($ 709.214,00) y ciento noventa y seis millones doscientos noventa y cuatro mil ochocientos ocho pesos ($ 196.294.808,00), que sumadas arrojaban un total de ciento noventa y siete millones cuatro mil dos pesos ($ 197.004.002,00). 4.6.

Sobre la excepción denominada “inexistencia de la obligación derivada de la falta de claridad como condición esencial del título ejecutivo”, el a quo expuso que el acta de liquidación sí contenía obligaciones claras, expresas y exigibles, pues existía un saldo que el municipio de Recetor se obligó a pagar y respecto del cual el departamento de Casanare no presentó oposición, lo que daba lugar a que se configuraran los elementos propios del título ejecutivo. 4.7.

Sobre la excepción de “obligación condicionada”, la parte demandada expuso que la alcaldesa del municipio debía pedir permiso al Concejo Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 5 municipal para suscribir la correspondiente liquidación del contrato, lo cual no había sucedido, lo que llevaba a la conclusión de que no contaba con autoridad para liquidar el contrato y, por ende, la obligación no podía exigirse. 4.8.

Al respecto, el a quo expuso que el objeto del proceso ejecutivo se encaminaba a lograr el cumplimiento de las obligaciones en los casos en los que, pese a la certeza y exigibilidad de estas, el obligado no se había allanado a cumplirlas. Se trataba de la satisfacción coercitiva de la prestación insatisfecha y no a asuntos que fueren de naturaleza declarativa, susceptibles de otros medios de control.

V. EL RECURSO DE APELACIÓN 5.1. El apoderado de la parte ejecutada interpuso y sustentó el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia en la audiencia inicial, reiteró las excepciones planteadas en el escrito de contestación de demanda y, finalmente, efectuó una solicitud sobre las agencias en derecho. 5.2. En relación con el primer aspecto, el apoderado manifestó que para efecto de tener por sentados los elementos del título ejecutivo complejo era necesario que el acta de liquidación fuera acompañada efectivamente del contrato y en el caso objeto de estudio debía manifestarse la obligación con plena claridad, aspecto no valorado por el juez de instancia, pues, la complejidad que acompañaba la necesidad de la constitución del título también consistía en verificar que lo planteado en la liquidación debía establecerse en conjunto con lo pactado en el contrato y lo ejecutado, o lo practicado, o lo adelantado en el transcurso del proceso. 5.3.

En la situación específica de los títulos complejos no era suficiente con establecer el requisito de existencia del contrato, pues no se discutía la existencia del contrato y del acta de liquidación, sino la ausencia de criterios claros para la ejecución de la obligación, toda vez que, si bien se manifestó dentro del asunto objeto de estudio la pavimentación y la ejecución de más de 30.000 millones de pesos no era menos cierto que no se distinguió entre los ítems sobre los que versaba el acta de liquidación, en contraste con el contrato. 5.4.

Como segundo aspecto, denominado “obligación condicionada”, expuso que el a quo erró en el ejercicio de determinar si realmente la alcaldesa de la época que suscribió el acta de liquidación, es decir, que “obligó” al municipio, tenía las facultades necesarias, pues se limitó a manifestar que por ser ella efectivamente la máxima autoridad administrativa del ente territorial per se generaba la facultad de obligar al municipio. 5.5.

A juicio del recurrente, se requería decisión del concejo municipal, pues se limitó la consideración unilateral de la alcaldesa en un asunto que comprometía el presupuesto del municipio. Por así decirlo, al municipio de Recetor y a su administración se les podía comparar con los gerentes de las empresas privadas; en sus estatutos, estas sociedades podían limitar efectivamente la contratación, así como la cuantía dentro del desarrollo de las actividades contractuales.

En igual sentido, el concejo municipal haría las veces de esta asamblea de socios y, con base en los acuerdos municipales como Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 6 el 011 del 30 de noviembre de 2017, efectivamente había limitado el tema del presupuesto. 5.6.

Según el acuerdo mencionado, no era posible contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes para comprometer vigencias futuras. El acuerdo establecido en el acta de liquidación era incompatible con la normativa que en materia presupuestal preveía la existencia de una disponibilidad presupuestal previa a suscribir cualquier obligación que comprometiera los dineros del municipio, es decir, era necesario que en el presupuesto general de rentas existiera un rubro que específicamente fuera la destinación de cierta cantidad de dinero al pago de la obligación con el departamento de Casanare, situación ajena a la realidad. 5.7.

Finalmente, en lo referente a las agencias en derecho, solicitó se estableciera el factor de procedencia de la condena en un cinco por ciento (5%), esto es, si provenía de una reglamentación que el Consejo de Estado había establecido para este tipo de asuntos, en atención a estos porcentajes, o si provenía de un acuerdo para efectos de las etapas procesales o para procesos llegasen hasta la última decisión, lo que debía ser objeto de debate en segunda instancia. VI.

CONSIDERACIONES 6.1. Competencia 6.1.1. Visto el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente en razón de la naturaleza del asunto y el factor funcional, habida cuenta que la primera instancia correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Yopal. 6.2. Pronunciamiento sobre nulidades 6.2.1. Revisada la actuación surtida hasta el momento, en cumplimiento del control de legalidad del artículo 132 del CGP, no se observan irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad total o parcial de lo actuado.

Por el contrario, se encuentra cumplido el procedimiento de los artículos 422, siguientes y concordantes de ese estatuto procesal, al cual remite al artículo 298 del CPACA, es decir, se cumplió el debido proceso establecido en el artículo 29 de la Carta Política. 6.3. Límites de la apelación 6.3.1. Según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia solo debe pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante sin vulnerar el principio de non reformatio in peius, en caso de que sea apelante único, como ocurre en el presente caso. 6.4.

Problema Jurídico 6.4.1. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por el municipio de Recetor (Casanare), en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable en materia de ejecución de contratos, el problema jurídico que ocupa Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 7 a la Sala se establece en determinar si hay lugar o no a seguir adelante con la ejecución de acuerdo con el mandamiento de pago de 1 de octubre de 2020, de acuerdo con las excepciones propuestas por el extremo demandado. 6.4.2.

Para el efecto, han de abordarse las temáticas referentes a: i) el requisito de claridad en el título ejecutivo; ii) la legitimación de la alcaldesa y la interpretación normativa; y iii) aclaración sobre las agencias en derecho. 6.5. El requisito de claridad en el título ejecutivo 6.5.1. Según el recurrente, el título ejecutivo complejo bajo el cual se libró mandamiento de pago no cumplía con el supuesto de claridad, básicamente porque “i) El contenido del acta es confuso puesto que las obligaciones aparentemente a cargo del municipio de Recetor no se entienden en un solo sentido y, ii) tratándose de un título ejecutivo complejo no se integran los soportes necesarios para el establecimiento de obligaciones a cargo del municipio demandado”. 6.5.2.

Para justificar su disenso, el apoderado indicó que de acuerdo con el acta de liquidación del Convenio Interadministrativo número 2331 de 2012, quedo la siguiente anotación: “Nota: Se aclara que el valor ejecutado detallado en el presente balance financiero, corresponde al Acta de Liquidación del Contrato de obra N° SPO-OBR- 065-2013 de fecha 19 de septiembre de 2015 y Acta de Liquidación del Contrato de Interventoría N° SPO-INT-068 de fecha 5 de octubre de 2015, las cuales hacen parte integral del presente Acta”. 6.5.3.

No obstante, dichas actas no habían sido aportadas al plenario, como integrantes necesarias del título ejecutivo. 6.5.4. Además, de acuerdo con el criterio de la entidad demandada, al acta de liquidación debían acompañarse todos los soportes de la ejecución contractual, a fin de que se estableciera, más allá de lo estipulado en ella, lo realmente ejecutado. 6.5.5.

En la providencia recurrida, el a quo consideró que en este evento el título ejecutivo lo componían los siguientes documentos: “Copia auténtica del Contrato interadministrativo No. 2331 de 2012, suscrito entre DEPARTAMENTO DE CASANARE y EL MUNICIPIO DE RECETOR, Con su prórroga del 16 de junio de 2014, adicional número 1 del 24 de octubre de 2014 y adicional No. 2 del 23 de enero de 2015. - Copia de acta de liquidación del contrato, de fecha 9 de marzo de 2018. - Copia de decreto No. 0228 del 28 de julio de 2017, por medio del cual el secretario de Obras Públicas departamental fue delegado por el gobernador de Casanare, para suscribir actas de liquidación de los contratos de dicha dependencia”. 6.5.6.

En lo que respecta al título ejecutivo derivado de la actuación contractual, el numeral 3 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 dispone que: Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 8 “Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”. 6.5.7.

A partir de la lectura de la norma, el legislador no privilegió documentos obligatorios para la conformación del título ejecutivo, ni un orden taxativo para su validez, sino que expuso, entre otros, que el título se constituiría siempre y cuando los documentos contractuales constaran obligaciones claras, expresas y exigibles provenientes de los intervinientes en el negocio jurídico. 6.5.8.

Es así como el análisis para la constitución del título ejecutivo, ya sea este simple o complejo, en términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha desarrollado la materia, debe centrarse en establecer si, a partir de lo aportado, se configuran los elementos ya mencionados. 6.5.9. Por este motivo, la Sala concuerda con el a quo en cuanto a que sí existe un título ejecutivo complejo, conformado por el Convenio Interadministrativo número 2331 de 2012, sus adiciones y el acta de liquidación de 9 de marzo de 2018, porque i) el contrato es fuente de obligaciones y justifica las contraprestaciones pendientes al finalizar su ejecución; y ii) el acta de liquidación contiene en sí misma las obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de los contratantes. 6.5.10.

Sobre este punto, el Consejo de Estado ha establecido: “Es de anotar que cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, por regla general, el título ejecutivo es complejo en la medida en que está conformado no solo por el contrato, en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos, normalmente actas y facturas elaborados por Administración y contratista, en las cuales conste el cumplimiento de la obligación a cargo de este último, y de las que se pueda deducir de manera clara y expresa el contenido de la obligación y la exigibilidad de la misma a favor de una parte y en contra de la otra.

Igualmente puede ser simple cuando la obligación que se cobra consta en un solo documento, que por sí solo da cuenta de ser clara, expresa y exigible, como sucede por regla general, con las obligaciones que constan en el acta de liquidación final del contrato. Sólo cuando los documentos allegados como recaudo ejecutivo no dejan duda en el juez de la ejecución sobre la existencia de la obligación dada su claridad y su condición de expresa, además de su exigibilidad por ser una obligación pura y simple o porque siendo modal ya se cumplió el plazo o la condición, será procedente librar el mandamiento de pago.

(…) El análisis de los documentos aportados con la demanda en conformidad con lo expuesto en ésta, particularmente en los capítulos de hechos y pretensiones, llevan a inferir que la obligación cuyo cobro se pretende, consta en el acta de liquidación final del contrato, por cuanto como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, cuando el contrato ha sido Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 9 liquidado, cualquier proceso ejecutivo en relación con el mismo ha de adelantarse sobre esa liquidación final, que bien puede constar en un acta, para cuando se logró de mutuo acuerdo o, en el acto administrativo cuando se acude al procedimiento de la liquidación unilateral.

Cuando la obligación que se cobra consta en el acta de liquidación final, el título ejecutivo es simple, en tanto no necesita de otras actuaciones para concluir que se encuentra debidamente integrado, circunstancia que no releva el cumplimiento de las condiciones de claridad, expresión y exigibilidad propia de los títulos ejecutivos”1 (resaltado fuera de texto). 6.5.11.

De este modo, el acta de liquidación en los casos en que se practica de manera bilateral constituye un título ejecutivo que se puede perseguir aún en su forma simple, a menos que en ella no se hubieran presentado salvedades o que se hubiera sometido el reconocimiento a alguna condición: “[U]na vez se ha liquidado el contrato por mutuo acuerdo de los contratantes, sin que se hayan consignado salvedades en la misma, dado el carácter bilateral del acto, no es posible entablar reclamación judicial en relación con el contrato liquidado, a menos que se invoque algún vicio del consentimiento o que dicha liquidación ha sido suscrita con salvedades o reparos por alguna de las partes en el mismo momento de su firma, lo cual reserva la posibilidad del objetante de reclamar judicialmente.

Y la ejecución de las obligaciones surgidas del contrato, estará circunscrita a aquellos de que da cuenta el acta de liquidación y a las que previo expresa salvedad quedaron por fuera, y en relación con los cuales existe un título ejecutivo autónomo e independiente”2. (Resaltado fuera de texto). 6.5.12. Ahora bien, la Sala advierte que en el acta de liquidación de 9 de marzo de 2018 las partes establecieron el estado final de cuentas, es decir, el balance financiero, a partir del cual se establecieron obligaciones pendientes de cancelación por parte del municipio de Recetor: 6.5.12.1.

Saldo por servicios no contratados por parte del municipio de Recetor por valor de setecientos nueve mil doscientos catorce pesos ($ 709.214,00). 6.5.12.2. Devolución por concepto de Impuesto al Fondo de Seguridad, luego de deducir los montos ya pagados por el municipio de Recetor, por monto de mil trescientos cuarenta millones seiscientos nueve mil ochocientos tres pesos con quince centavos ($ 1.340.609.803,15). 6.5.13.

Ahora bien, el segundo valor no sería reconocido en su totalidad por parte del ente territorial demandado, toda vez que en el acta se dejaron las siguientes salvedades: “10. (…) Mediante memorando No. 0368 del 19 de diciembre de 2017, emitido por la Oficina de Rentas de la Gobernación de Casanare, informan que el valor 1 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Providencia de 24 de enero de 2007 en proceso ejecutivo con radicado 85001-23-31-000-2005-00291-01(31825). C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Providencia de 14 de julio de 2005 en proceso ejecutivo con radicado 05001-23-31-000-2000-00011-02(26046).

C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 10 a pagar por concepto de Impuesto al Fondo de Seguridad asciende a la suma de MIL SETESCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA y mil SESICIENTOS CATORCE PESOS M/CTE (1.796.391.614,95), de los cuales el Municipio de Recetor ha reintegrado al Departamento de Casanare, la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL SETESCIENTOS OCHENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS ONCE PESOS CON OCHENTA CENTAVOS MCTE ($455.781.811, 80), es decir, el valor corriente que se debiera reintegrar sería la suma MIL TRESCIENTOS CUARENTA MILLONES SEISCIENTOS NUEVE MIL OCHOCIENTOS TRES PESOS CON QUINCE CENTAVOS M/CTE ($1.340.609.803,15).

Lo expuesto basta para tener por probada la existencia del título complejo en los términos aceptados por el a quo, pues no se trata en la ejecución de discutir las fuentes de las obligaciones contractuales, toda vez que en el acta de liquidación se establecieron las obligaciones en sí, cumpliendo con los requisitos de ser claras, expresas y exigibles; sobre el supuesto de claridad, el Consejo de Estado lo ha definido en los siguientes términos: “La obligación es clara cuando, además de expresa, aparece determinada en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido”3. 3 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 30 de julio de 2021 en proceso ejecutivo con radicado 25000-23-36-000-2019-00823-01(66593). C.P. María Adriana Marín. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 11 6.5.15.

En estos términos, no le asiste razón al recurrente al afirmar que la obligación no es clara, cuando en el acta de liquidación se dispuso una “cifra numérica precisa o que sea liquidable por operación aritmética, sin estar sujeta a deducciones indeterminadas”, en términos del inciso segundo del artículo 424 del Código General del Proceso, es inteligible y se entiende en un solo sentido, contrario a lo afirmado por el recurrente, pues se estableció como una deuda a favor del departamento de Casanare por parte del municipio de Recetor inequívocamente. 6.5.16.

Por esto, no puede el municipio de Recetor pretender, bajo el supuesto de la falta de claridad del título ejecutivo, discutir asuntos que corresponderían a una eventual discusión sobre la forma en que nacieron las obligaciones, ni tampoco invocar una presunta necesidad de que se aportaran otras documentales, cuando el acta de liquidación sí contiene obligaciones claras, expresas y exigibles.

Y si del caso fuera suscitar controversia respecto del nacimiento y legitimidad de las obligaciones, debió acudir al medio de control de controversias contractuales, a fin de obtener las declaraciones judiciales respectivas. 6.6. La legitimación de la alcaldesa de Recetor y la interpretación normativa 6.6.1. El apoderado hizo referencia a que, de acuerdo con el Acuerdo número 011 del 30 de noviembre de 2017, la alcaldesa de la época no contaba con autorización del Concejo para liquidar el contrato, puesto que se implicaba comprometer vigencias futuras y no se había presentado certificado de disponibilidad presupuestal para el efecto. 6.6.2.

El artículo 6 de la norma en cita, preveía: “Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con su respectivo Certificado de Disponibilidad Presupuestal previo, en concordancia con la normatividad dispuesta para presupuesto. (…) En consecuencia ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Concejo Municipal para comprometer vigencias futuras”. 6.6.3.

De este modo, la alcaldesa obró sin autorización, e implicaba que el acuerdo establecido fuera incompatible con las reglas del presupuesto municipal. 6.6.4. Pese a que la excepción en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación se denominó “obligación condicionada”, en realidad no estaba proponiéndose que el cobro judicial de lo acordado en el acta de liquidación de 9 de marzo de 2018 se sujetaba al cumplimiento de alguna condición, sino lo que se pretendía alegar era que la alcaldesa no estaba legitimada para suscribir el acta, pues se comprometían recursos del municipio y no se contaba con el CDP ni mucho menos con la autorización del Concejo Municipal.

Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 12 6.6.5. Lo anterior implica un cuestionamiento sobre uno de los requisitos del título ejecutivo, referente a que proviniera del deudor, pues se está cuestionando la legitimación de la autoridad municipal. 6.6.6.

Al respecto, la cuestión está referida a un elemento de forma del título, de acuerdo con la definición expuesta por la jurisprudencia del Consejo de Estado: “El título ejecutivo según el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil debe reunir condiciones formales y de fondo. Las primeras miran, a que se trate de documento o documentos éstos que conformen unidad jurídica, que sea o sean auténticos, y que emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. Las exigencias de fondo, atañen a que de estos documentos aparezca, a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, una “obligación clara, expresa y exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero”4 (Resaltado fuera de texto). 6.6.7.

En este mismo sentido, se tiene el siguiente pronunciamiento judicial: “El título ejecutivo deberá demostrar la existencia de una prestación en beneficio de una persona, es decir, que el obligado debe observar en favor de su acreedor una conducta de dar, de hacer o de no hacer y esa obligación debe ser expresa, clara y exigible, requisitos que ha de reunir todo título ejecutivo, no importa su origen.

Esta Sección (…) ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones esenciales, unas formales y otras sustanciales. Las primeras se refieren a que la obligación debe constar: i) en documentos auténticos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o ii) en providencias emanadas de autoridades competentes que tengan fuerza ejecutiva, conforme a la ley, como, por ejemplo, las sentencias de condena y otro tipo de providencias judiciales que impongan obligaciones, verbigracia, aquellas que fijan honorarios a los auxiliares de la justicia, las que aprueban la liquidación de costas, etc.

Las condiciones sustanciales, por su parte, se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante sean claras, expresas y exigibles”5 (resaltado fuera de texto). 6.6.8. Así, debe traerse a colación la previsión contenida en el inciso segundo del artículo 430 de la Ley 1564 de 2012, aplicable por remisión en materia contractual del artículo 298 del CPACA, del texto anterior a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, por la fecha de emisión del mandamiento ejecutivo: “Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.

No se 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Providencia de 4 de mayo de 2000 en proceso ejecutivo con radicación 15679. C.P. María Elena Giraldo Gómez. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 30 de julio de 2021 en proceso ejecutivo con radicado 25000-23-36-000-2019-00823-01(66593).

C.P. María Adriana Marín. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 13 admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso”.

(Resaltado fuera del texto) 6.6.9. El objeto de esta excepción se reduce en realidad a la discusión sobre un requisito formal del título, lo que únicamente podía ser debatido mediante recurso de reposición contra el mandamiento de pago, asunto omitido, razón más que suficiente para que no se deba ahondar en ello, por improcedente. 6.6.10.

Ahora, si en gracia de discusión se diera lugar a estudiar de fondo el asunto propuesto con la excepción, la Sala no advierte que el asunto de la legitimación de la funcionaria debiera ser motivo para restar validez al título ejecutivo, por las siguientes razones: 6.6.11. En primer lugar, la limitación prevista en el Acuerdo 011 del 30 de noviembre de 2017 se entiende para el compromiso de vigencias futuras en materia de presupuesto; sin embargo, los rubros adeudados de acuerdo con el acta de liquidación de 9 de marzo de 2018 corresponden, de un lado, a un monto pagado por el departamento de Casanare, pero no ejecutado en contratos del municipio, es decir, recursos ya disponibles para el municipio de Recetor.

De otro lado, existía deuda por concepto de un tributo (Impuesto al Fondo de Seguridad) que debía ser contemplado con anterioridad a la celebración del contrato, pues precisamente su fuente era el valor adjudicado, lo que implicaba que no se comprometerían vigencias futuras. 6.6.12. Lo cierto es que estos cuestionamientos no debían ser ventilados en el proceso ejecutivo, del que depende únicamente la existencia del título y el cumplimiento de los requisitos de claridad, expresión y exigibilidad, pues estos asuntos tienen que ver con inconformidades de orden contractual que debían ser demandadas en proceso declarativo, a saber, por el medio de control de controversias contractuales.

El Consejo de Estado también ha adoptado esta tesis: “[L]os cuestionamientos sobre la ilegalidad del título de recaudo ejecutivo desnaturalizan el proceso de ejecución, cuyo objeto único es el de lograr coercitivamente el pago del deudor a favor del acreedor respecto de una obligación que no ofrece duda alguna acerca de su claridad, expresión y exigibilidad.

Así, el trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad de algunos de los elementos que integran el título, tal como lo pretende la parte recurrente al manifestar que existió un vicio del consentimiento al momento de celebración del contrato al cual se ha hecho referencia. En efecto, no resulta jurídicamente viable que el juez del proceso ejecutivo, el cual parte de la certeza y validez del derecho cuya ejecución se pretende, pueda arrogarse competencias propias del juez ordinario asignado para estudiar y determinar la validez de actos administrativos o contractuales en los cuales se fundamenta la ejecución”6.

(Resaltado fuera del texto) 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Providencia de 30 de julio de 2008 en proceso ejecutivo con radicado 13001-23-31-000-2001-00447-02(28346). C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 14 6.6.13.

En estos términos, esta excepción y su consecuente punto de apelación no está llamado a prosperar. 6.7. Aclaración sobre las agencias en derecho 6.7.1. El último aspecto sobre el que versa el recurso de apelación tiene que ver con una aparente confusión del apoderado del municipio de Recetor respecto de la fuente para la fijación de los montos por concepto de agencias en derecho. 6.7.2.

Pese a que no se presentó como tal una objeción, esto es, no se solicitó la revocatoria de la condena en costas, la Sala considera pertinente aclarar al apoderado del municipio de Recetor la naturaleza de la condena. 6.7.3. El a quo condenó en costas al municipio de Recetor, al resultar procedente seguir adelante con la ejecución, con base en lo previsto por el artículo 188 del CPACA y atendiendo a las previsiones, por remisión, de los artículos 365 y 366 del CGP. 6.7.4.

Ahora bien, el numeral 4 del artículo 366 del CGP dispone, sobre las agencias en derecho, lo siguiente: “Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. 6.7.5.

De acuerdo con la norma, el Consejo Superior de la Judicatura estableció las tarifas por medio del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016. Esta es la fuente para fijar los montos de las agencias en derecho y, respecto de procesos ejecutivos, el citado acuerdo dispuso: “a). De mínima cuantía. Si se dicta sentencia ordenando seguir adelante la ejecución, entre el 5% y el 15% de la suma determinada, sin perjuicio de lo señalado en el parágrafo quinto del artículo tercero de este acuerdo.

Si se dicta sentencia de excepciones totalmente favorable al demandado, entre el 5% y el 15% del valor total que se ordenó pagar en el mandamiento de pago. b.) De menor cuantía. Si se dicta sentencia ordenando seguir adelante la ejecución, entre el 4% y el 10% de la suma determinada, sin perjuicio de lo señalado en el parágrafo quinto del artículo tercero de este acuerdo.

Si se dicta sentencia de excepciones totalmente favorable al demandado, entre el 4% y el 10% del valor total que se ordenó pagar en el mandamiento de pago. c.) De mayor cuantía. Si se dicta sentencia ordenando seguir adelante la ejecución, entre el 3% y el 7.5% de la suma determinada, sin perjuicio de lo señalado en el parágrafo quinto del artículo tercero de este acuerdo.

Si se dicta sentencia de excepciones totalmente favorable al demandado, entre el 3% y el 7.5% del valor total que se ordenó pagar en el mandamiento de pago”. 6.7.6. De esta forma, queda solventada la duda del apoderado recurrente, encontrando la Sala que la tasación de las agencias en derecho realizada por el a quo se ajustó a los cánones normativos y, se reitera, dado que en el recurso Tribunal Administrativo de Casanare 85001-33-33-002-2020-00127-01 Departamento de Casanare vs. Municipio de Recetor Ejecutivo Sentencia de Segunda Instancia 15 no se solicitó la revocatoria de la condena en costas de primera instancia, esta se mantendrá. VII.

COSTAS 7.1. Al respecto, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, dispone: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

Inc. 2. adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 7.2. El numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso establece que, se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Sin embargo, como la parte ejecutante no realizó actuación en segunda instancia ni acreditó su causación, la Corporación se abstendrá de efectuar condena por este concepto, atendiendo lo preceptuado por el numeral 8 ibídem. 7.3.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal proferido el 8 de noviembre de 2023, que ordenó seguir adelante con la ejecución en el proceso de la referencia, por las razones indicadas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.

TERCERO: En firme esta providencia, ORDENAR devolver el expediente al juzgado de origen, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala virtual de 4 de julio de 2024, acta No. 45) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada JPMP