85001-33-33-002-2017-00072-01 · Tribunal Administrativo de Casanare

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, junio seis (6) de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN No.: 850013333002-201700072-01 DEMANDANTE: JAQUELINE AVENDAÑO URBINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE AGUAZUL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 27 de julio de 2023, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora JAQUELINE AVENDAÑO URBINA, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE AGUAZUL, en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES Primera: que se declare la nulidad de los actos administrativos que a continuación se relacionan: a. Decreto No. 0055 del 22 de septiembre de 2016 proferido por el alcalde municipal de Aguazul, por el cual se suprimieron unos empleos de la planta de personal de la alcaldía de la misma localidad. b. Oficio No. 130.6 de la misma fecha a través de la cual se comunicó a la actora la supresión del cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 407, grado 02 de la planta global de personal del Municipio de Aguazul, ordenada en el precitado acto administrativo.

Segunda: que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada: a. Reintegrar a la señora JAQUELINE AVENDAÑO URBINA, a un cargo de condiciones similares al que venía desempeñando a la fecha de desvinculación. b. Cancelar los salarios y demás derechos laborales a que tenía derecho desde el momento de su retiro y hasta que sea efectivamente reintegrada Tercera: que se condene al MUNICIPIO DE AGUAZUL en costas y agencias en derecho (fls. 3 y 4 ítem 001 archivo 1 índice 3).

Sustentó fácticamente sus pretensiones relatando la ocurrencia de los siguientes: PAG. 2 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01 HECHOS 1. A través de Decreto No. 115 del 16 de diciembre de 2015 se nombró en provisionalidad a la señora JAQUELINE AVENDAÑO URBINA en el cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 407, grado 02 de la planta global de personal del Municipio de Aguazul, empleo del que tomó posesión en la misma fecha. 2.

Con Resolución No. 185 del 15 de junio de 2016 se prorrogó el antes referido nombramiento por seis (6) meses más. 3. Mediante Decreto No. 0055 del 22 de septiembre de 2016 proferido por el alcalde municipal de Aguazul se suprimieron unos empleos de la planta de personal de la alcaldía de la misma localidad, entre ellos, el de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 407, grado 02 que ocupaba la demandante. 4.

La reforma a la planta de personal no se socializó como lo ordena la Circular No. 100-003 de 2013 emanada del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, ni se respetó el derecho al debido proceso como tercera afectada en su expedición y tampoco se vinculó a las organizaciones sindicales del municipio. 5. Con posterioridad a la expedición del decreto acusado se omitió expedir los actos administrativos de nombramiento del personal que ocuparía los cargos de la nueva estructura administrativa del municipio, así como los que establecieran que funcionarios que hacían parte de la planta de personal preexistente no iban a ser vinculados a la recién creada. 6.

El Decreto No. 0055 del 22 de septiembre de 2016 no se publicó en la gaceta municipal ni en otro instrumento análogo, la comunicación de la supresión del empleo que ocupaba la demandante la suscribió la secretaria general del Municipio y la condición resolutoria del nombramiento en provisionalidad consistente en la provisión del empleo en periodo de prueba tampoco se cumplió (fls. 5 y 6 ítem 001 archivo 1 índice 3).

FUNDAMENTOS DE DERECHO Para fundamentar las pretensiones de la demanda señala el mandatario judicial de la actora que, los actos administrativos cuya nulidad pretende desconocen los artículos 2 y 29 de la C. P., 3 de la Ley 1437 de 2011, 46 de la Ley 909 de 2004, 97 del Decreto 1227 de 2005 y la Circular No. 100-003 de 2013 emanada del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

Igualmente, el precedente de la H. Corte Constitucional relacionado con la estabilidad laboral de los empleados nombrados en provisionalidad y el del H. Consejo de Estado sobre fundamentación técnica de las reformas administrativas por las razones que pasan a exponerse: a. Para la emisión del decreto demandado no se vinculó a la demandante como tercera afectada con las resultas del proceso ni a los empleados de carrera del municipio y tampoco a las organizaciones sindicales municipales. b. Al no permitir que la actora participara como se señala en el numeral anterior se le violó el debido proceso porque no pudo interponer recursos ni aportar argumentos y pruebas. c. El estudio técnico no se elaboró para expedir el Decreto 0055 de 2016 pues es muy anterior en el tiempo, en los actos cuya nulidad se PAG. 3 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.

No. 850013333002-201700072-01 pretende se señala de forma genérica que la reestructuración se basó en estudios técnicos pero los mismos no se identificaron y no se hizo un análisis profundo respecto de la finalidad de racionalizar el gasto público que hiciera necesaria la reforma a la planta de personal lo que además de desconocer las normas que establecen el contenido de los estudios técnicos conlleva a una falta de motivación y a la desviación de poder. d. La reforma a la planta de personal del Municipio de Aguazul no respondió a una modificación de las estructuras orgánica y funcional del precitado ente territorial efectuada por el concejo municipal (fls. 6 a 13 ítem 001 archivo 1 índice 3).

TRÁMITE PROCESAL LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN Con providencia del 21 de abril de 2017 el juzgado segundo administrativo de Yopal, a quien le correspondió el proceso por reparto, admitió la demanda y ordenó notificar a las partes en la forma y términos previstos por el artículo 199 del C. P. A. C. A., modificado por el artículo 612 del C. G. P. (fls. 48 y 49 ítem 001 archivo 1 índice 3), diligencia que se surtió el 14 de febrero de 2018 (fls 50 a 51 ítem 001 archivo 1 índice 3).

Dentro del término concedido para el efecto el MUNICIPIO DE AGUAZUL se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que pasan a exponerse: a. La expedición del Decreto No. 0055 de 2016 cumplió el procedimiento establecido por la Ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios para la reforma a las plantas de personal de las entidades públicas lo que implica que se dio cumplimiento al debido proceso administrativo pues su contenido se le informó a la accionante con el oficio acusado, el que está debidamente motivado y si no estaba de acuerdo con su contenido, habría podido interponen recurso de reposición. b. La reestructuración de la planta de personal de Municipio de Aguazul se fundamentó en el estudio técnico elaborada para el efecto el que, además de cumplir la normativa que rige la materia, dio como resultado que se requería reducir los gastos de funcionamiento. c. Mediante Acuerdo No. 014 del 26 de noviembre de 2016 el concejo municipal de Aguazul modificó la estructura administrativa del municipio.

Con fundamento en lo expuesto propuso las excepciones que denominó LEGALIDAD DE LOS ACTOS DEMANDADOS y la GENÉRICA (fls. 61 a 69 ítem 001 archivo 1 índice 3) ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En audiencia de pruebas celebrada el 2 de diciembre de 2019 se dispuso que las partes presentaran por escrito sus alegatos de conclusión dentro de los diez (10) días siguientes a la diligencia, plazo dentro del cual, el señor representante del MINISTERIO PÚBLICO podía emitir su concepto final si a bien lo tenía (fl. 355 ítem 001 archivo 1 índice 3).

Las partes presentaron su escrito final y el Ministerio Público guardó silencio. PAG. 4 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01 El señor mandatario judicial del MUNICIPIO DE AGUAZUL en sus alegaciones finales recalcó la argumentación expuesta al momento de dar contestación a la demanda (fls. 358 a 363 ítem 001 archivo 1 índice 3).

Por su parte el señor apoderado de la PARTE ACTORA en sus alegatos de conclusión luego de recalcar lo expuesto en la demanda, afirmó que: a. La reforma a la planta de personal del Municipio de Aguazul no estuvo precedida de la modificación de la estructura municipal efectuada por el concejo municipal de dicho ente territorial. b. La decisión de suprimir los cargos fue discrecional del alcalde. c. No hubo estudios técnicos dirigidos específicamente a suprimir los cargos de que da cuenta del Decreto No. 0055 de 2016 y para efectuar una reestructuración administrativa no basta con señalar como argumento la racionalización del gasto público, sino que se requiere el estudio técnico elaborado conforme a la ley que regula el tema y en el sub lite no se analizaron cargas funcionales ni laborales tan es así que las funciones que desempeñaba la actora siguieron desempeñándose, pero a través de OPS. d. El estudio no se elaboró por un grupo interdisciplinario como se exige por las normas vigentes, sino que lo hizo un odontólogo, por otra parte tampoco lo adoptó por el jefe de la entidad todo lo cual conlleva a una desviación de poder (fls. 365 a 372 ítem 001 archivo 1 índice 3).

SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 27 de julio de 2023, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta que: a. El Decreto No. 0055 de 2016 se profirió por el alcalde municipal de Aguazul en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 7 del artículo 315 de la C. P. en tanto la supresión de cargos no modifica la estructura de la planta de empleos para lo cual se requiere de la autorización previa del concejo municipal y en el sub lite ello obedeció a razones del servicio fundamentadas en un estudio técnico. b. El retiro del servicio de la actora se dio como consecuencia de la supresión del cargo que ocupaba, lo que implica que la estabilidad que se predica en la demanda no es aplicable en estos casos, pues se trata de una causa legal de desvinculación. Adicionalmente, la estabilidad de los nombrados en provisionalidad es relativa y para su desvinculación solo se requiere de un acto debidamente motivado por lo que, no puede aducirse que esté sujeta a condición resolutoria alguna. c. Las pruebas allegadas al proceso permiten determinar que, el estudio técnico cumplió los requisitos establecidos por la ley lo que implica que la supresión del cargo de la demandante no fue discrecional. d. La iniciativa de reorganización de la planta de personal del Municipio de Aguazul se socializó con la comisión de personal y el representante de los empleados, el municipio no cuenta con sindicato y el Decreto No. 055 se publicó en la página web de la alcaldía municipal de Aguazul (ítem 002 archivo 1 índice 3).

Igualmente se aclaró por el a quo que, como el acto que contiene la voluntad supresora del cargo que la demandante desempeñaba es el Decreto No. 0055 de 2016 era sobre dicho acto que debía realizarse el juicio de legalidad razón PAG. 5 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01 por la que se abstenía de pronunciarse sobre la nulidad del Oficio No. 130.6 de la misma fecha.

RECURSO DE APELACIÓN La parte actora apeló en término la sentencia de primera instancia aduciendo que: a. No es cierto como lo señaló el a quo que el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005 se encuentre derogado, sino que fue compilado en el Decreto 1083 de 2015. b. No se reveló en la providencia apelada la relación entre los acápites del documento técnico y los motivos del acto demandado pues los motivos de éste debieron plasmarse con claridad en los considerandos pues al juez no le es dable averiguarlos posteriormente. c. El estudio solo enumera los requisitos del artículo 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015 pero los mismos no se acreditan pues se omite estudiar los procesos técnico-misionales y de apoyo, la prestación de los servicios o las funciones y los perfiles y cargas de trabajo del empleo que admitieran la supresión del cargo desempeñado por la accionante lo que implica que, el análisis es superficial e insuficiente pues se limita a expresar que el cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 407, grado 02 “se suplirá con una reubicación laboral”. d. El Decreto demandado no expone la razón por la cual el estudio técnico contenía las conclusiones que llevaron a la supresión del antes mencionado empleo como debió hacerse y en todo caso, la revisión conjunta de los referidos documentos da cuenta de la inexistencia de la relación entre el numeral 1 del acto demandado y las conclusiones del estudio técnico por lo que necesariamente la conclusión del juez de primera instancia es contraria a la realidad probatoria. e. La versión del testigo CARLOS ROBAYO analizada en conjunto con el acto acusado y el estudio técnico que este mismo elaboró conducen a una conclusión diferente a la señalada por el a quo cuando aquel por ejemplo indagado sobre el estudio de cargas laborales indicó que, tales estudios no fueron tenidos en cuenta el momento de disponer la supresión de empleos, así como tampoco se acreditó que dichos estudios hayan tenido en cuenta la metodología implementada por el DAFP pera esos efectos. f. El Decreto 0055 de 2016 vulneró los artículos 313 y 315 de la C. P. en tanto la redistribución de funciones era competencia privativa del concejo municipal y la enunciación de una nueva planta de personal correspondía con una modificación de la estructura del sector central. g. Las funciones que desempeñaba la demandante continuaron en el municipio pues se trata de competencias misionales que no pueden ser cumplidas por el jefe de la oficina jurídica. h. No se constituyó un equipo interdisciplinario para que elaborara el estudio técnico y éste no se adoptó por el jefe de la entidad, falto emitir el acto administrativo de incorporación de los empleados a la nueva planta de personal, se omitió socializar el proceso de supresión de cargos. i. Los cargos eliminados fueron ni más ni menos los que creo la administración anterior sin hacer un estudio de cargas laborales ni establecer si los mismos eran o no necesarios en la planta de personal PAG. 6 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.

No. 850013333002-201700072-01 del Municipio de aguazul lo que implica que los verdaderos motivos se encuentran en razones políticas, generándose una desviación de poder pues el municipio había podido incoar una demanda en la que demandara su propio acto y dejarlo sin efectos Por todo lo anterior solicitó revocar la sentencia apelada y en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda (ítem 006 archivo 1 índice 3).

Con proveído del 5 de febrero de 2024 se concedió el mencionado recurso (ítem 008 archivo 1 índice 3). ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El proceso se repartió el 14 de marzo del mismo año (archivo 2 índice 3) e ingresó al Despacho en el antes referido día (archivo 4 índice 3), el que por auto del 21 siguiente lo admitió (índice 5). Se precisa que, como el recurso de apelación se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia habida cuenta que, en el sub judice no se decretaron pruebas en la misma.

CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho, razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.- DE LA COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 ibidem esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación impetrado contra un fallo proferido por un Juez Administrativo del circuito de Yopal. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES, CUMPLIMIENTO REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD Y CADUCIDAD El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.

En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio, se encuentra debidamente demostrada, pues la demandante JAQUELINE AVENDAÑO URBINA es persona natural quien se identificó al momento de conferir poder con su cédula de ciudadanía quedando demostrada su existencia (fls. 16 a 18 ítem 001 archivo 1 índice 3); y, la demandada es una Entidad estatal del orden territorial, cuya existencia no requiere prueba, por ser persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C. P. A. C. A.).

Ahora, la accionante cumplió con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1°. del artículo 161 ibidem, según consta en certificación expedida por la Procuraduría 72 Judicial I para Asuntos PAG. 7 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01 Administrativos de Yopal, visible a folios 42 y 43 del ítem 001 del archivo 1 del índice 3.

Igualmente se observa que, el procedimiento administrativo se encuentra concluido de conformidad con lo dispuesto por el inciso segundo del numeral 2°. del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 en razón a que, en el Oficio No. 130.6 del 22 de septiembre de 2016 a través de la cual se comunicó a la actora la supresión del cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 407, grado 02 de la planta global de personal del Municipio de Aguazul, no se indicaron los recursos que procedían contra el Decreto No. 0055 del 22 de septiembre de 2016 (fl. 38 ítem 001 archivo 1 índice 3), lo que habilitaba a la señora JAQUELINE AVENDAÑO URBINA a acudir directamente a la jurisdicción. Finalmente, el artículo 164 del C. P. A. C. A. en relación con la oportunidad para presentar la demanda, señala en el literal d) del numeral 2°: “Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo (…).” Pues bien, como a través de Oficio No. 130.6 del 22 de septiembre de 2016 se comunicó a la actora el contenido del Decreto No. 0055 de la misma fecha proferido por el alcalde municipal de Aguazul, decisión que se le notificó ese día, el trámite de conciliación extrajudicial se surtió entre el 20 de enero y el 14 de febrero de 2017 (fls. 20 y 21 ítem 004 archivo 1 índice 3) y la demanda se radicó el 15 de febrero del mismo año (fl. 46 ítem 001 archivo 1 índice 3), la acción no se encuentra caducada atendiendo a la norma antes transcrita.

4. PROBLEMA JURÍDICO En el sub lite son el problema jurídico que se debe resolver en el sub lite se contrae a determinar si ¿debe revocarse el fallo de primera instancia porque presuntamente el estudio elaborado para la supresión de empleos no cumplió con los requisitos de ley, el alcalde municipal no contaba con la competencia para llevar a cabo la misma y se incurrió en desviación de poder?

5. EL CASO CONCRETO 5.1 NORMATIVIDAD APLICABLE AL SUB LITE El inciso primero del artículo 109 de la Carta fundamental dispone que, “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.” El artículo 313 superior contempla entre las funciones que les competen a los concejos municipales la de “6.

Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” PAG. 8 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.

No. 850013333002-201700072-01 A su vez, el artículo 315 ibidem dentro de las atribuciones de los alcaldes municipales relaciona la de “7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.” De otro lado, el artículo 125 de la Constitución Política prevé que “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.

Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. (…)”. Por su parte, el artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968 preceptúa: “El nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil, que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin motivar la providencia. Sin embargo, deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida (…)”.

Igualmente, el artículo 107 del Decreto Reglamentario 1950 de 1973 dispone: “En cualquier momento podrá declararse insubsistente un nombramiento ordinario o provisional, sin motivar la providencia, de acuerdo con la facultad discrecional que tiene el gobierno de nombrar y remover libremente sus empleados (…)”. Y la Ley 909 de 2004, norma que en la actualidad regula la Carrera Administrativa indica en su artículo 25 que, cuando el empleado de carrera se encuentre en situación administrativa que implique separación temporal de su cargo, el mismo será provisto en forma provisional, “sólo por el tiempo que duren aquellas situaciones, cuando no fuere posible proveerlos mediante encargo con servidores públicos de carrera”.

A su vez, el artículo 41 prevé como una de las causales de retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa, la de supresión del empleo y en el parágrafo prescribe que, el retiro de los empleos de carrera debe efectuarse por acto motivado. Por su parte, el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012, expresa: "Artículo 46.

Reformas de planta de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-.

El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública." (subrayado y negrilla de la Sala) Para reglamentar lo anterior, el Decreto 1227 de 2005 expresa: PAG. 9 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.

No. 850013333002-201700072-01 “ARTÍCULO 95. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.

PARÁGRAFO. Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.

ARTÍCULO 96. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 96.1. Fusión, supresión o escisión de entidades. 96.2.

Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 96.3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 96.4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 96.5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 96.6.

Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 96.7. Introducción de cambios tecnológicos. 96.8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 96.9. Racionalización del gasto público. 96.10.

Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARÁGRAFO 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.

Artículo 97. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 97.1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 97.2. Evaluación de la prestación de los servicios. 97.3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.” También la Ley 909 de 2004 regula los relacionado con las comisiones de personal y en sus apartes pertinentes aduce:

ARTÍCULO

16. LAS COMISIONES DE PERSONAL. 1. En todos los organismos y entidades reguladas por esta ley deberá existir una Comisión de Personal, conformada por dos (2) representantes de la entidad u organismo designados por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los empleados quienes deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los empleados.

En igual forma, se integrarán Comisiones de Personal en cada una de las dependencias regionales o seccionales de las entidades. PAG. 10 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01 (…) Además de las asignadas en otras normas, las Comisiones de Personal cumplirán las siguientes funciones: a) Velar porque los procesos de selección para la provisión de empleos y de evaluación del desempeño se realicen conforme con lo establecido en las normas y procedimientos legales y reglamentarios y con los lineamientos señalados por la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Las citadas atribuciones se llevarán a cabo sin perjuicio de las facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Para el efecto, la Comisión de Personal deberá elaborar los informes y atender las solicitudes que aquella requiera; b) Resolver las reclamaciones que en materia de procesos de selección y evaluación del desempeño y encargo les sean atribuidas por el procedimiento especial; c) Solicitar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la exclusión de la lista de elegibles de las personas que hubieren sido incluidas sin reunir los requisitos exigidos en las respectivas convocatorias, o con violación de las leyes o reglamentos que regulan la carrera administrativa.

En el caso de no atenderse la solicitud, deberán informar de esta situación a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que adopte las medidas pertinentes; d) Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que formulen los empleados de carrera que hayan optado por el derecho preferencial a ser vinculados, cuando se les supriman sus empleos, por considerar que han sido vulnerados sus derechos; e) Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que presenten los empleados por los efectos de las incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad o por desmejoramiento de sus condiciones laborales o por los encargos; f) Velar porque los empleos se provean en el orden de prioridad establecido en las normas legales y porque las listas de elegibles sean utilizadas dentro de los principios de economía, celeridad y eficacia de la función administrativa; g) Velar porque en los procesos de selección se cumplan los principios y reglas previstas en esta ley; h) Participar en la elaboración del plan anual de formación y capacitación y en el de estímulos y en su seguimiento; i) Proponer en la respectiva entidad la formulación de programas para el diagnóstico y medición del clima organizacional; j) Las demás funciones que le sean atribuidas por la ley o el reglamento.

(…)” - subraya la Sala- Finalmente, el Decreto 1085 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.” y que compiló las normas que regulaban la materia, refiere en lo relacionado con las reformas a las plantas de personal, destacando: “(…)

ARTÍCULO 2. 2.12.1 Reformas de las plantas de empleos. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y contar con estudios técnicos de análisis de cargas de trabajo e impacto en la modernización que así lo demuestren.

(…)

ARTÍCULO 2. 2.12.2 Motivación de la modificación de una planta de empleos. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 1.

Fusión, supresión o escisión de entidades. 2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. PAG. 11 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5.

Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7. Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9.

Racionalización del gasto público. 10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

ARTÍCULO 2. 2.12.3 Estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2.

Evaluación de la prestación de los servicios. 3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. (…)”. De las normas antes transcritas se concluye que, la supresión de cargos por mandato constitucional es competencia de los alcaldes municipales, se constituye como una causal de retiro del servicio prevista para los empleados públicos indistintamente de la calidad que ostenten (libre nombramiento y remoción, período fijo o carrera administrativa) lo que se justifica en el principio constitucional que señala que el interés particular debe ceder ante el interés general.

De esta manera, el derecho a la estabilidad laboral no comporta la obligación de la administración de mantener a un funcionario indefinida e incondicionalmente en el empleo. Por ello, la Constitución y la ley conceden a la administración la facultad para suprimir empleos y señalan el procedimiento respectivo. Es así como, de conformidad con la Ley 909 de 2004 y los decretos que la reglamentan, con el objeto de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades que impliquen supresión de empleos de carrera deben fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.

Es decir, las razones que motivan la supresión de cargos se deben deducir de un documento mediante el cual se acredita la necesidad del servicio que sirve de causa a la decisión de la administración de: o bien reducir los cargos de la planta de personal (simple supresión de cargos) o bien modificar la estructura orgánica de la entidad municipal (reestructuración orgánica).

PAG. 12 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01 Conforme con lo anteriormente expuesto, una de las formas más contundentes para demostrar que las razones que motivaron una supresión de un cargo, no se fundaron en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración, lo constituye el hecho de probar la inexistencia del estudio técnico exigido en la ley o la insuficiencia o limitación del mismo.

5.2. JURISPRUDENCIA QUE REGULA LA MATERIA COMPETENCIAS DE LAS ALCALDÍAS Y LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN EL MANEJO DE LAS PLANTAS DE PERSONAL: al respecto el H. Consejo de Estado indicó: “(…) Así las cosas, se debe entender que la competencia para suprimir empleos en las dependencias de la administración municipal, la ejerce de forma autónoma el Alcalde cuando tal supresión no comporta un cambio o modificación en la estructura orgánica de la administración municipal; y cuando dicha supresión es el resultado de un cambio en la estructura orgánica de la administración municipal, el acto de supresión debe motivarse en la existencia previa de un acuerdo expedido por el Concejo Municipal, mediante el cual esta entidad colegiada ejerce su competencia constitucional para definir las variaciones de la estructura orgánica de la municipalidad.

(…)”1 SUPRESIÓN DE EMPLEOS Y MODIFICACIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL: en relación con este punto, la misma Corporación enseñó: “De conformidad con el inciso 1º del Artículo 209 de la Constitución Política16, la función administrativa debe ejercerse con fundamento en el bien común y el interés general, es decir, persiguiendo los fines propios de un Estado Social de Derecho.

Uno de los mecanismos idóneos en pro de la consecución de una adecuada función administrativa es precisamente la consolidación de la carrera como sistema técnico de administración de personal, que guía no sólo el ingreso al servicio sino también su permanencia y retiro17; garantizándose, además, la estabilidad laboral «Artículos 25, 53 y concordantes de la Constitución Política»; la mayor eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios a cargo del Estado; y, la igualdad de oportunidades «Artículos 13 y 40 numeral 7º ibidem».

El Artículo 2º de la Ley 443 de 1998 siguiendo con estos lineamientos expresó que la carrera administrativa debe desarrollarse fundamentalmente con base en los principios de igualdad y del mérito, entendiendo por el segundo de ellos que “( ) el acceso a los cargos de carrera, la permanencia en los mismos y el ascenso estarán determinados por la demostración permanente de las calidades académicas y la experiencia, el buen desempeño laboral y la observancia de buena conducta de los empleados que pertenezcan a la carrera y de los aspirantes a ingresar a ella.”.

Dentro de esta concepción, la supresión de empleos se debe entender como una causa admisible de retiro del servicio de los empleados del sector público, que encuentra su sustento en la necesidad de adecuar las plantas de personal de las entidades públicas a los requerimientos del servicio. En efecto, la supresión de cargos de carrera en la administración suele presentarse por varias circunstancias, bien por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos o bien por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público para el control del gasto público. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA, SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A. Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN.

Octubre 20 de 2014. Radicación número: 05001-23-31-000-2002-03012-01(2919-13) Actor: JULIA ROSA CALLE Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO TRIUNFO PAG. 13 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01 Así, cuando se retira a un empleado de la planta de cargos, como consecuencia de una supresión, se hace porque el empleo específico fue suprimido por un acto administrativo, lo que sucede cuando la cantidad de cargos desaparece o disminuye, o en la nueva planta de personal no subsisten cargos con funciones iguales o equivalentes a los cuales pueda incorporarse el funcionario18.

La Administración, en síntesis, por motivos de interés general ligados a la eficacia y eficiencia de la función pública puede acudir a la supresión de cargos en una entidad pública, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios, ya que, éstos deberán ceder ante el interés general, como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia C-370 de 27 de mayo de 1999, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz: “(…) No hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos.

La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el empleado sea inamovible, como si la Administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la carrera administrativa.

( )” En otras palabras, el derecho a la estabilidad no impide que la administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general.

Ahora bien, el proceso de reestructuración de las plantas de personal en la rama administrativa se encuentra compuesto por una serie de etapas que son necesarias para su prosperidad y que comienzan con la elaboración del estudio técnico, luego, la propuesta de modificación de la planta de personal, el concepto técnico favorable y el concepto de viabilidad presupuestal.

(…)”2 ESTUDIO TÉCNICO REQUISITOS: frene al punto el H. Consejo de Estado expresó: “(…) Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran como exigencia previa para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal.

Se trata entonces de una formalidad, como presupuesto, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular. Siendo entonces el proceso de reestructuración una actuación administrativa esencialmente reglada en donde la ley le señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal (Ley 443 de 1998), pues su accionar está siempre determinado en una norma de derecho positivo y su desarrollo no puede estar al libre albedrío de la autoridad.

(…)”3 2 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "B". Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Octubre 9 de 2020. Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03082-01(0399-19). Actor: CAROLINA LÓPEZ ESGUERRA. Demandado: INSTITUTO UNIVERSITARIA DE CONOCIMIENTO E INNOVACIÓN PARA LA JUSTICIA – CIJ. 3 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON.

Abril 27 de 2015. Radicación número: 76001-23-31-000-2001-02885-01(0151-14). Actor: UNIÓN SINDICAL DE SERVIDORES PÚBLICOS Y CONTRATISTAS Y OTRO. Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y OTRO PAG. 14 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01

5.3. DE LO DEMOSTRADO EN EL PROCESO Si se revisa el material probatorio allegado a las diligencias se determina que, los hechos que a continuación se relacionan y que se encuentran relacionados con la impugnación que nos ocupa, se encuentran debidamente acreditados: 1. Con Circular Externa No. DAFP 100-003 DE 2013 el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA les comunica a los representantes legales de las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva en los órdenes nacional y territorial que, en caso de iniciar procesos de modificación de la estructura interna y/o de reforma de planta de empleos, “socializarán el alcance de los mismos con los empleados públicos y representantes sindicales a efectos de escuchar sus inquietudes y sugerencias sobre el tema; lo anterior sin perjuicio de las facultades constitucionales y legales asignadas a las diferentes autoridades públicas para su adopción.” (fl. 41 ítem 001 archivo 1 índice 3). 2.

Por Resolución No. 0232 del 27 de febrero de 2015 se conformó la comisión de personal de la alcaldía municipal de Aguazul por el termino de dos años, contados a partir de la fecha de expedición del acto y hasta el 26 de febrero de 2017 (fls. 70 y 71 ítem 001 archivo 1 índice 3). 3. Mediante el Decreto No. 0115 del 16 de diciembre de 2015 se nombró en provisionalidad a la señora JAQUELINE AVENDAÑO URBINA en el cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 407, grado 02 de la planta globalizada de la alcaldía municipal de Aguazul mientras su titular estuviera encargado del empleo de SECRETARIO código 440, grado 03, del cual tomó posesión en la misma fecha (fls. 21 a 25 ítem 001 archivo 1 índice 3). 4.

Con el Decreto No. 001 del 4 de enero de 2016 se ajustó el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la alcaldía municipal de Aguazul, acto que previó como funciones del precitado empleo: a. Apoyar el desarrollo del procedimiento Comunicaciones Oficiales del proceso Gestión de la Información, del proceso en el que participa. b. Apoyar el desarrollo del procedimiento Peticiones, Quejas, Reclamos, Denuncias del proceso Gestión de la Información, relacionadas con el proceso en el que participa. c. Apoyar la entrega y recepción de las encuestas de evaluación del servicio o percepción del cliente, a los usuarios, conforme al procedimiento establecido, relacionadas con el proceso en el que participa. d. Apoyar la organización del archivo de gestión del proceso en el que participa, aplicando la tabla de retención documental, para facilitar la búsqueda y atender oportunamente las solicitudes de los usuarios, conforme al procedimiento Organización de documentos: Archivos de Gestión del proceso Gestión de la Información. e. Atender a los ciudadanos conforme a los lineamientos establecidos en el Manual Protocolo Atención al Ciudadano. f. Apoyar la Implementación y el mantenimiento del Sistema de Gestión Integral de Calidad y Control Interno bajo las normas MECI - NTC GP1000 y/o ISO 9001y mejorar continuamente su eficacia, eficiencia, y efectividad, de los procesos en los cuales participa, de acuerdo con los requisitos de las normas. g. Apoyar el registro del servicio no conforme en el formato adoptado, de acuerdo con el procedimiento establecido Control, de Producto y/o Servicio No conforme en el proceso Evaluación, Seguimiento & PAG. 15 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.

No. 850013333002-201700072-01 Mejoramiento Continuo, cuando el proceso en el que participa corresponda a un proceso misional. h. Las demás que se le asigne y que correspondan a la naturaleza del empleo.” (fls. 26 a 28 ítem 001 archivo 1 índice 3). 5. A través de Oficio No. 130.20.03 del 18 de enero de 2016 el alcalde municipal de Aguazul le comunica a la actora que, a partir de la fecha el cargo que ocupaba se reubicaba de la oficina de asesoría jurídica a la oficina asesora de planeación (fls. 29 y 30 ítem 001 archivo 1 índice 3). 6.

El 10 de junio de 2016 se reunió la comisión de personal del ente territorial accionado con, entre otros, el objeto de socializar la reorganización administrativa y para ello, la secretaría general manifestó que se suscribió con el señor CARLOS ALBERTO ROBAYO ULLOA contrato por el término de tres (3) meses, a fin que asesore a la entidad en la realización del diagnóstico situacional de la actual planta de personal para lo cual, el antes referido se reunirá con los servidores públicos a fin de efectuar mesas de trabajo para llevar a cabo la evaluación de cargas laborales y determinar las necesidades de personal en cantidad y calidad para las nuevas dependencias; y, que con fundamento en ello se realizarán los ajustes que se consideren necesarios (fls. 72 y 73 ítem 001 archivo 1 índice 3). 7.

Con Decreto No. 0185 de 15 de junio de 2016 se prorrogó el nombramiento efectuado a la accionante por un término que no podría ser superior a seis (meses) -fls. 31 y 32 ítem 001 archivo 1 índice 3- 8. En agosto de 2016 se elaboró el denominado “ESTUDIO TÉCNICO PARA LA CREACIÓN DE LA OFICINA DE CONTROL INTERNO DE GESTIÓN, SECRETARÍA PRIVADA, DIRECCIÓN DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES (TIC) Y LA DIRECCIÓN DE GESTIÓN AMBIENTAL”, en el que se señaló que el documento se centra “en la viabilidad técnica y financiera para la creación de cuatro nuevas dependencias (Secretaría Privada, Dirección de Gestión Ambiental, Dirección de Tecnologías de la información y comunicaciones-TIC- y la Oficina de Control Interno de Gestión) vitales para el cumplimiento del Plan de Desarrollo Municipal "Aguazul Responsabilidad de Todos 2016-2019" (fls. 80 y 81 ítem 001 archivo 1 índice 3) 9.

Por Decreto No. 0055 del 22 de septiembre de 2016 se suprimió de la planta de personal de la alcaldía municipal de aguazul, entre otros, el empleo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 407, grado 02 de la oficina asesora jurídica y se fijó la nueva planta de personal de la misma, situación administrativa que se le comunicó a la demandante con Oficio No. 130.06 de la misma fecha (fls. 34 a 38 ítem 001 archivo 1 índice 3).

Veamos entonces si con las pruebas que se relacionaron con anterioridad, se lograron acreditar los cargos de apelación: a.- No es cierto como lo señaló el a quo que el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005 se encuentre derogado, sino que fue compilado en el Decreto 1083 de 2015: efectivamente el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005 se compiló en el artículo 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015 en los siguientes términos:

Evaluación de la prestación de los servicios. PAG. 16 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01 3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. También es cierto que, en el folio 33 del ítem 002 del cuaderno de primera instancia en el que se encuentra la sentencia, el a quo señaló que “En lo que respecta al artículo 97 del Decreto 1227 de 2005, fue derogado por el Decreto 1083 de 2015, norma que sirvió de fundamento para la expedición del acto acusado, en cuyo artículo 2.2.12.3 enlista los aspectos a tener en cuenta en los estudios que soporten las modificaciones de las planta del empleo”.

Si embargo, tal imprecisión no tiene la envergadura para modificar ni revocar el fallo de primera instancia. b.- No se reveló en la providencia apelada la relación entre los acápites del documento técnico y los motivos del acto demandado los que debieron plasmarse con claridad en los considerandos, pues al juez no le es dable averiguarlos posteriormente: el juez de primera instancia señaló claramente que el documento que contiene el estudio técnico fue elaborado con base en metodologías de diseño organizacional y ocupacional y contiene el análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios y de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos y no es cierto que, todos los cargos creados en el año 2015 se suprimieran porque por necesidades del servicio se mantuvieron cuatro, lo que descarta la arbitrariedad en la decisión a la que alude la parte accionante.

Estudiado el Decreto No. 0055 del 22 de septiembre de 2016 proferido por el alcalde municipal de Aguazul, por el cual se suprimieron unos empleos de la planta de personal de la alcaldía de la misma localidad se establece con claridad que, dentro de las consideraciones del mismo se señala que “como resultado del estudio técnico en la parte financiera Capitulo IV, se concluye: “Lo anterior conlleva a que la actual planta de personal no sea sostenible ya que se incrementó al final de la vigencia del año 2015 en un 18.9% su valor sin tener en cuenta si existían los saldos disponibles para la creación de los cargos y su impacto fiscal.

Ante la situación de déficit que presenta la Alcaldía, no es sostenible la actual planta de personal, por lo tanto se debe considerar la posibilidad de suprimir algunos cargos de los creados al final de la pasada vigencia y como ya se recomendó, reducir algunos gastos de funcionamiento” lo que implica que, tal como lo señaló el juzgado de primera instancia, la motivación del antes referido acto administrativo que constituye el acusado dentro de las presentes diligencias, se fundamentó claramente en las conclusiones del estudio técnico por lo que el cargo en estudio tampoco prospera. c.- El Decreto demandado no expone la razón por la cual el estudio técnico contenía las conclusiones que llevaron a la supresión del antes mencionado empleo como debió hacerse y en todo caso, la revisión conjunta de los referidos documentos da cuenta de la inexistencia de la relación entre el numeral 1º. del acto demandado y las conclusiones del estudio técnico por lo que necesariamente la conclusión del juez de primera instancia es contraria a la realidad probatoria: al respecto se encuentra que, en el estudio técnico luego de establecerse la situación financiera del MUNICIPIO DE AGUAZUL al cierre de la vigencia 2015 y un plan financiero que tiene como elementos estructurantes la proyección de ingresos de libre destinación y de gastos de funcionamiento y hacer un análisis de flujos de recursos máximos para financiar incrementos en los servicios personales y hacerlos sostenibles para los próximos nueve años con inclusión de 2016, se concluye que “la actual planta de personal no sea sostenible ya que se incrementó al final de la vigencia del PAG. 17 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.

No. 850013333002-201700072-01 año 2015 en un 18.9% su valor sin tener en cuenta si existían los saldos disponibles para la creación de los cargos y su impacto fiscal. Ante la situación de déficit que presenta la Alcaldía, no es sostenible la actual planta de personal, por lo tanto se debe considerar la posibilidad de suprimir algunos cargos de los creados al final de la pasada vigencia y como ya se recomendó, reducir algunos gastos de funcionamiento.” (fls. 111 a 132 ítem 002 archivo 1 índice 3) lo cual se acompasa con lo señalado por el artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015 que dispone que, “Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: (…) 9.

Racionalización del gasto público.”; y, que “Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.” (fls. 289 ítem 002 archivo 1 índice 3) Con fundamento en lo expuesto y atendiendo lo señalado en el análisis del cargo anterior fuerza concluir que, contrario a lo afirmado por la demandante para argumentarlo la supresión del empleo que desempañaba si fue objeto del estudio técnico que sirvió de base para el efecto, tal como se consigna en el considerando cinco del mismo y en el folio 288 del ítem 002 del archivo 1 índice 3 expresando que se suprime el cargo de Auxiliar Administrativo Código 407 Grado 02 asignado a la Oficina Asesora de Jurídica ya que la dependencia cuenta con un cargo de Secretario Código 440 Grado 03 que cumple funciones afines al cargo” lo que conlleva a que, el mismo no esté llamado a prosperar. d.- El estudio solo enumera los requisitos del artículo 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015 pero los mismos no se acreditan pues se omite estudiar los procesos técnico-misionales y de apoyo, la prestación de los servicios o las funciones y los perfiles y cargas de trabajo del empleo que admitieran la supresión del cargo desempeñado por la accionante lo que implica que, el análisis es superficial e insuficiente pues se limita a expresar que el cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 407, grado 02 “se suplirá con una reubicación laboral”: en este punto la revisión íntegra del estudio técnico elaborado, entre otras, para suprimir el empleo que desempeñaba la demandante permite determinar que, cumplió a cabalidad las normas que regulan la materia en tanto se elaboró con base en metodologías de diseño organizacional y cuenta con los requisitos a que refiere el artículo 2.2.12.1 del Decreto 1083 de 2015, en tanto se efectuó un análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo y se llevó a cabo la evaluación de la prestación de los servicios y de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados tal como se consignó en los siguientes capítulos:  Capítulo V: en el que luego de determinar la misión, visión, valores y principios de la entidad se desarrolló un mapa de procesos, distinguiéndose cuáles correspondían a los estratégicos, los misionales y los de apoyo, se estableció lo relacionado con políticas de desarrollo administrativo, la estructura organizacional y se propuso una nueva estructura orgánica para el Municipio de Aguazul en dos posibles escenarios, fundamentándose las razones legales, financieras y de buen servicio tanto para la creación como para la supresión de cargos (fls. 134 a 268 ítem 001 archivo 1 índice 3).  CAPITULO VI: se efectuó el estudio de cargas de trabajo utilizándose métodos de estándares subjetivos con los que se evidenció sobrecarga laboral en las dependencias y se concluyó que hay necesidad de fortalecer la estructura orgánica para responder de manera eficiente a los retos de la actual dinámica institucional y proyectar la propuesta PAG. 18 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.

No. 850013333002-201700072-01 de creación de dependencias y cargos (fls. 268 a 275 ítem 001 archivo 1 índice 3).  CAPÍTULO VII: se lleva a cabo un análisis comparativo de la planta de personal actual con la que se propone establecer puntualizándose el costo en los dos escenarios planteados (fls. 276 a 293) e.- No se constituyó un equipo interdisciplinario para que elaborara el estudio técnico y éste no se adoptó por el jefe de la entidad, falto emitir el acto administrativo de incorporación de los empleados a la nueva planta de personal, se omitió socializar el proceso de supresión de cargos: en este aspecto tampoco le asiste razón a la apelante si se tiene en cuenta que, lo que deja claro la norma que prevé la modificación a las plantas de personal, tal como se transcribió en el acápite pertinente es que las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán contar con estudios técnicos de análisis de cargas de trabajo e impacto en la modernización que así lo demuestren (art. 2.2.12.1 decreto 1083 de 2015) y que éstos deben contemplar como mínimo con análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; y evaluación de la prestación de los servicios así como de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos, pero en ninguna parte contempla que el mismo se deba elaborar por un equipo interdisciplinario requiera ser adoptado por el jefe de la entidad.

En el Decreto No. 0055 de 2015 se dispuso que, este regía a partir de su publicación la cual obviamente se ordena a continuación y pese a que dentro del expediente no aparece prueba de ello, la falta de publicación de un acto administrativo no genera su nulidad, sino que lo hace inoponible. Así lo ha señalado el H. Consejo de Estado en jurisprudencia pacífica, tal como se ve a continuación: “(…) De lo anterior se desprende que ningún acto administrativo es obligatorio para sus destinatarios ni para las autoridades mientras no haya sido objeto de publicidad a través de las formas especialmente dispuestas para tal fin, las que tratándose de aquellos de carácter general aluden a la publicación. En cuanto a la manera en que debe surtirse esta última, la disposición transcrita conduce a afirmar que, en principio, los actos administrativos proferidos por entidades del nivel territorial deben publicarse en la gaceta respectiva y, a falta de esta, es factible acudir a otros instrumentos que garanticen el conocimiento efectivo por parte de sus destinatarios.

Por su parte, la regla general tratándose de actos administrativos que se originen en una autoridad del nivel nacional es que la publicación se realice en el diario oficial. No obstante lo anterior, vía jurisprudencial, también se ha aceptado que el requisito de publicación se satisfaga a través de cualquier otro mecanismo que permita la difusión efectiva y eficaz de su contenido.

Así, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que «[…] los actos administrativos [generales], por disposición del legislador, admiten dos formas concretas de publicidad, su publicación en el Diario Oficial, gaceta o cualquier otro medio oficial de divulgación […]». Ahora bien, el Consejo de Estado ha señalado que, a pesar de la relevancia que tiene la publicidad en el ejercicio de la función administrativa, este no es un requisito propio de la existencia ni de la validez del acto administrativo general, de manera tal que su ausencia o las irregularidades que se lleguen a cometer en ese sentido no vician de nulidad el acto administrativo sino que conducen a su ineficacia o inoponibilidad.

(…) En conclusión, la carencia de publicación de los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, no afecta su validez sino PAG. 19 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01 su eficacia, tornándolos inoponibles frente a terceros, pero en ningún momento viciándolos de nulidad.

(…)”4 -Negrilla fuera de texto- Adicionalmente, a la señora JAQUELINE AVENDAÑO URBINA se le notificó personalmente que mediante Decreto No. 0055 de 22 de septiembre de 2016 el cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 407, grado 02 mediante Oficio No. 130.06 de la misma fecha. Finalmente, tampoco obra en el expediente prueba que permita acreditar la incorporación de los empleados del MUNICIPIO DE AGUAZUL a la nueva planta de personal, tal situación no afecta a la antes referida si se tiene en cuenta que, el empleo que esta ocupaba fue suprimido. f.- Los cargos eliminados fueron ni más ni menos los que creó la administración anterior sin hacer un estudio de cargas laborales ni establecer si los mismos eran o no necesarios en la planta de personal del municipio de aguazul lo que implica que los verdaderos motivos se encuentran en razones políticas, generándose una desviación de poder pues el municipio había podido incoar una demanda en la que solicitara la nulidad su propio acto y dejarlo sin efectos: ello tampoco aconteció, pues de los cargos creados en la reestructuración del año 2015 se dejaron cuatro empleos, veamos: “Se mantienen los cargos creados al final de la vigencia 2015 bajo las siguientes consideraciones: Profesional Universitario Código 222 Grado 05 asignado a la Oficina Asesora de Planeación ya que ante la disminución de los recursos de regalías, se hace necesario fortalecer lo relacionado con proyectos del OCAD y seguimiento al Plan de Desarrollo.

Profesional Universitario Código 219 Grado 03 asignado al área de sistemas, éste cargo es fundamental para fortalecer lo relacionado con las TIC y atender los requerimientos nacionales al respecto considerados ampliamente en la justificación técnica y jurídica del escenario I en el presente estudio. Es importante resaltar que no es viable crear la Dirección TIC por lo tanto, se hace necesario este cargo para la nueva dinámica institucional al respecto.

Profesional Universitario Código 219 Grado 03 asignado a la Secretaría de Desarrollo Económico y Ambiental ya que esta dependencia carece de más personal de planta y el reto hacia la parte productiva y ambiental en el Plan de Desarrollo es ambiciosa, por lo tanto, este cargo es necesario para cumplir con los objetivos y metas en el área de Desarrollo Económico.

Profesional Universitario Código 219 Grado 02 asignado a la Secretaría de Gobierno para la Comisaría de Familia el cual no impacta fiscalmente ya que se encuentra proyectado con recursos del SGP.” (fls. 291 y 292 ítem 001 archivo 1 índice 3) Por otro lado, en el estudio técnico se consignan las razones por las cuales los empleos debían ser suprimidos: CARGOS SUPRIMIDOS RAZONES DEL ESTUDIO TECNICO (fl. 291 ítem 002 archivo 1 índice 3) PROFESIONAL UNIVERSITARIO, código 219, grado 04 oficina asesora Sus funciones serán asumidas por 4 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”.

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Abril 30 de 2020. Radicación: 11001-03-25-000-2014-00675-00(2084-14). Actor: ASOCIACIÓN SINDICAL UNITARIA DE SERVIDORES PÚBLICOS DEL SISTEMA PENITENCIARIO (UTP) y OTRO. Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC, Y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - CNSC. PAG. 20 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.

No. 850013333002-201700072-01 jurídica el jefe de la oficina PROFESIONAL UNIVERSITARIO, código 219, grado 02 secretaría de obras públicas La dependencia cuenta con PROFESIONAL ESPECIALIZADO, código 222, grado 05 que cumple funciones afines al cargo. Dos CORREGIDORES código 227, grado 02 secretaría de gobierno En la planta actual solo está nombrado uno (fl. 288) SECETARIO código 440, grado 03 secretaría de educación y cultura Se suplirá con una reubicación laboral AUXILIAR ADMINISTRATIVO código 407, grado 02 oficina asesora jurídica La dependencia cuenta con un cargo de SECETARIO código 440, grado 03 que cumple funciones afines al cargo Las anteriores decisiones se tomaron luego de establecer la difícil situación financiera por la que atravesaba la entidad demandada a finales de 2015 y efectuado el estudio técnico correspondiente por lo que, no existió desviación de poder alguna; y, en consecuencia, el cargo tampoco está llamado a prosperar. g.- La versión del testigo CARLOS ROBAYO analizada en conjunto con el acto acusado y el estudio técnico que este mismo elaboró conducen a una conclusión diferente a la señalada por el a quo cuando aquel por ejemplo indagado sobre el estudio de cargas laborales indicó que, tales estudios no fueron tenidos en cuenta el momento de disponer la supresión de empleos, así como tampoco se acreditó que dichos estudios hayan tenido en cuenta la metodología implementada por el DAFP para esos efectos: en lo que refiere a este cargo debe reiterarse que, con el estudio técnico que se arrimó al proceso y que sirvió de base para la supresión de los empleos, entre otros, el que ostentaba en provisionalidad la demandante se determina que, cumplió los requisitos del artículo 97 del Decreto 1227 de 2005 compilado en el artículo 2.2.12.1 del Decreto 1083 de 2015. h.- El Decreto 0055 de 2016 vulneró los artículos 313 y 315 de la C. P. en tanto la redistribución de funciones era competencia privativa del concejo municipal y la enunciación de una nueva planta de personal correspondía con una modificación de la estructura del sector central: en este punto tampoco le asiste razón a la impugnante por cuanto de conformidad con la norma constitucional y la jurisprudencia transcritas líneas atrás el artículo 315 de la C.P. consagra como una competencia de los alcaldes municipales la de crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias que fue exactamente lo que aconteció en el caso sub examine.

Por su parte el Concejo Municipal mediante Acuerdo No. 014 de 26 de noviembre de 2016 modificó la estructura orgánica y administrativa de la alcaldía del municipio de Aguazul y señaló las funciones generales de sus dependencias (fls. 300 a 326 ítem 001 c. principal), en cumplimiento a lo normado por el artículo 313 superior. i.- Las funciones que desempeñaba la demandante continuaron en el municipio pues se trata de competencias misionales que no pueden ser cumplidas por el jefe de la oficina jurídica: al respecto no se arrimó prueba alguna que permita acreditar tal afirmación y como se advirtió atrás, la supresión del empleo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO código 407, grado 02 que ocupaba la accionante se justificó señalándose que, la dependencia PAG. 21 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.

No. 850013333002-201700072-01 cuenta con un cargo de SECRETARIO código 440, grado 03 que cumple funciones afines al suprimido. Además, en la planta de personal del MUNICIPIO DE AGUAZUL que se estableció después de la reforma quedaron dos cargos de AUXILIAR ADMINISTRATIVO código 407, grado 02 los que teniendo en cuenta que se trata de una planta global deben tener funciones casi que idénticas con las que desarrollaba la señora AVENDAÑO URBINA.

De esta manera, los cargos de apelación no están llamados a prosperar por lo que, debe confirmarse la sentencia impugnada.

9. COSTAS PROCESALES En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa:  “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.  <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”    Por su parte, el numeral 1º. del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que: “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código.”, lo cual implicaría en principio que debía condenarse a la parte accionante por dicho concepto. Sin embargo, revisadas las actuaciones en ambas instancias no se observa que la entidad accionada hubiera acreditado que se incurrió en las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 27 de julio de 2023, atendiendo las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.

TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 41) PAG. 22 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333002-201700072-01 INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado