TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, mayo veintitrés (23) de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN No.: 850013333001-201900312-01 DEMANDANTE: AURA MARINA FARFÁN BETANCOURT DEMANDADO: LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y FIDUPREVISORA S. A. Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal en providencia del 7 de diciembre de 2023 a través de la que se declaró la caducidad del medio de control.
I.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora AURA MARINA FARFÁN BETANCOURT, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO “FOMAG” y FIDUPREVISORA S. A., en la cual formuló las siguientes PRETENSIONES Primera: Declarar: a. La nulidad parcial de la Resolución No. 1094 del 2 de noviembre de 2018 expedida por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA DE YOPAL, por la cual se reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial a la señora AURA MARINA FARFÁN BETANCOURT. b. Que la demandante tiene derecho a que LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL le reconozca y pague, a través del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO su cesantía parcial de manera retroactiva, tomando como base el tiempo de servicio a partir de su vinculación como docente (17 de agosto de 2004) y liquidada sobre el último salario devengado, con la totalidad de factores salariales, de conformidad con la Leyes 6ª. de 1945 y 65 de 1946; y, los Decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947.
Segunda: Condenar a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a: a. Pagar las diferencias entre los valores efectivamente cancelados en cumplimiento de la Resolución No. 1094 del 2 de noviembre de 2018 y los que surjan de la reliquidación por concepto de la cesantía parcial retroactiva.
Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900312-00 2 b. Indexar las sumas que resulte cancelar conforme al IPC, atendiendo lo normado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. c. Pagar los intereses moratorios según lo dispuesto en el párrafo 3° del artículo 192 y numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 del 2011. d. Cumplir la sentencia como lo ordena el parágrafo 2 del artículo 192 y los numerales 1, 2, y 3 del artículo 195 ibidem. e. Cancelar las costas del proceso (fls. 5 y 6 ítem 001 archivo 1 índice 003).
Fundó sus solicitudes, relatando la ocurrencia de los siguientes HECHOS: 1. A partir del 17 de agosto de 2004 la señora AURA MARINA FARFÁN BETANCOURT presta sus servicios como docente al servicio del MUNICIPIO DE YOPAL. 2. El 10 de mayo de 2018 la antes referida señora elevó solicitud de reconocimiento y pago de una cesantía parcial bajo el radicado No. 20l8-CES-563048. 3.
Mediante Resolución No. 1094 del 2 de noviembre de 2018, la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA DE YOPAL, en nombre y representación del “FOMAG”, ordenó el reconocimiento y pago a la demandante de la suma de DIECISIETE MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS ($17.644.955), por concepto de cesantías parciales, decisión que se le notificó el 21 de los precitados mes y año. 4.
En el referido acto administrativo la entidad demandada liquidó las cesantías de conformidad con lo previsto por la Ley 91 de 1989, es decir con el régimen anualizado, pese a que para la fecha en que se vinculó la actora al servicio docente debió liquidarse con el régimen retroactivo de que tratan las Leyes 6 de 1945 y 65 de 1946 y los decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947. 5.
Con Resolución No. 0315 del 5 de marzo de 2019 la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA DE YOPAL, en nombre y representación del FOMAG aclaró el nombre e identificación de la accionante plasmado en el acto administrativo acusado (fls. 6 a 8 ítem 001 archivo 1 índice 003). NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN: Para fundamentar las pretensiones de la demanda la parte actora afirmó que, con la expedición del acto acusado LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO vulneró los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25 29, 53, 58, 67 y 122 de la Constitución Política de Colombia; 12 y 17 de la Ley 6ª de 1945; 1°. del Decreto 2767 de 1945; 1°. de la Ley 65 de 1946; 1°., 2°., 5°. y 6°. del Decreto 1160 de 1947; 89 del Decreto 1848 de 1969; 5, 40 y 45 del Decreto 1045 de 1978; 7 y 9 del Decreto 2563 de 1990; literal a) del artículo 2° de la Ley 4ª de 1992; 6 de la Ley 60 de 1993; 176 de la Ley 115 de 1994; 5 del Decreto 196 de 1995; 13 de la Ley 344 de 1996; 1º. del Decreto 1582 de 1998 y 5º. de la Ley 1071 de 2006 al no aplicar el régimen retroactivo para la liquidación de las cesantías parciales de la docente demandante pese a que su vinculación fue anterior a la entrada en vigencia del régimen anualizado, lo que conlleva el desconocimiento de derechos adquiridos así como de las Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900312-00 3 garantías laborales y prestacionales consagradas en las normas invocadas (fls. 8 a 24 ítem 001 archivo 1 índice 003). II. TRÁMITE PROCESAL LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN Con providencia del 30 de enero de 2020, se admitió la demanda y se ordenó notificar a las accionadas (ítem 010 archivo 1 índice 03), diligencia que se surtió el 15 de octubre de 2020 (ítem 013 archivo 1 índice 03).
Dentro del término concedido para el efecto LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO se opuso a las pretensiones de la demanda indicando que, la resolución demandada se expidió atendiendo el régimen legal aplicable a la demandante quien se vinculó al servicio docente el 17 de agosto de 2004 por lo que, no era viable reconocerle sus cesantías parciales de forma retroactiva pues tal régimen desapareció para el personal docente con la Ley 91 de 1990.
Con fundamento en lo expuesto propuso las excepciones de mérito que denominó EL TÉRMINO SEÑALADO COMO SANCIÓN MORATORIA A CARGO DEL FOMAG Y LA FIDUPREVISORA ES MENOR AL QUE SEÑALA LA PARTE DEMANDADA, AUSENCIA DEL DEBER DE PAGAR SANCIONES POR PARTE DE LA ENTIDAD FIDUCIARIA, PRESCRIPCIÓN, IMPROCEDENCIA DE LA INDEXACIÓN, IMPROCEDENCIA DE CONDENA EN COSTAS, CONDENA CON CARGO A TÍTULOS DE TESORERÍA DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (ítem 017 archivo 1 índice 03).
Mientras que la FIDUPREVISORA S. A. no contestó la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La PARTE DEMANDANTE se ratificó en los hechos y pretensiones de la demanda solicitando que, se ordene a la demandada cancelar sus cesantías parciales bajo el régimen retroactivo (ítem 030 c. primera instancia archivo 1 índice 03) Por su parte LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO afirmó que, no hay lugar a pagar las cesantías en las condiciones solicitadas por la actora en tanto, su vinculación es posterior a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1990 que estableció para el personal el régimen de cesantías anualizado (ítem 031 c. primera instancia archivo 1 índice 03) SENTENCIA RECURRIDA En providencia del 7 de diciembre de 2023 el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal profirió el fallo de primera instancia, el que en sus apartes pertinentes indicó: “PRIMERO: DECLARAR que en el presente asunto operó el fenómeno jurídico de la CADUCIDAD, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte vencida en juicio, conforme lo motivado. (…)” Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900312-00 4 El a quo fundamentó el fallo de primera instancia señalando que: a. La señora AURA MARINA FARFÁN BETANCOURT inició a laborar como docente al servicio del MUNICIPIO DE YOPAL el 16 de enero de 2006, por lo que su régimen de cesantías es anualizado y sin retroactividad, de conformidad con lo previsto en la Ley 91 de 1989. b. No es procedente declarar la nulidad de la Resolución No. 1094 de 2018 ni reliquidar la cesantía parcial de la demandante incluyendo los años 2004 y 2005 y reliquidando el año 2007 pues, de conformidad con lo indicado por el H. Consejo de Estado, como en el caso analizado la relación laboral entre la demandante y la entidad accionada finalizó, el sub judice estaba sometido al fenómeno de la caducidad la cual operó toda vez que, a través de la Resolución No. 6043 del 13 de diciembre de 2006 se liquidaron las cesantías causadas en los años 2004 y 2005, pero no se demandó su nulidad dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su notificación, como lo ordena el literal d del numeral 2 del artículo 164 del C. P. A. C. A. (ítem 032 archivo 1 índice 03).
RECURSO DE APELACIÓN La PARTE ACCIONANTE apeló el fallo de primera instancia considerando que, en el asunto bajó estudio no operó la caducidad del medio de control, pues el computo del mismo inició a partir del 21 de noviembre de 2019 día hábil siguiente a la notificación de la Resolución No. 1094 de 2018, luego el término para radicar la acción estuvo suspendido durante el trámite de la conciliación prejudicial, es decir entre el 7 de marzo y el 12 de abril de 2019, y la demanda se radicó 22 del mismo mes y año, es decir, antes del fenecimiento del plazo correspondiente (ítem 034 archivo 1 índice 03).
Con proveído del 25 de enero de 2024 se concedió el recurso interpuesto por la parte demandante (ítem 036 archivo 1 índice 03). ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El proceso se repartió el 2 de febrero de 2024 (archivo 2 índice 3), ingresó al Despacho el 9 del mismo mes y año (índice 4) y por auto del 15 de febrero de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia (índice 5).
Finalmente se precisa que, como el mencionado recurso se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia habida cuenta que, en el sub judice no se decretaron pruebas en la misma. Igualmente, que, el señor Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación guardó silencio en esta etapa del proceso.
III. CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900312-00 5 2.- DE LA COMPETENCIA De conformidad con lo normado por los artículos 153 ibidem esta Corporación es competente para conocer del presente medio de control. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES, CUMPLIMIENTO REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD Y CADUCIDAD El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 por lo que, nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio, se encuentra debidamente demostrada, pues la demandante AURA MARINA FARFÁN BETANCOURT es una persona natural quien se identificó al momento de conferir poder con su cédula de ciudadanía quedando demostrada su existencia (ítem 003 archivo 1 índice 03); y, la Demandada es una Entidad Estatal del orden nacional, cuya existencia no requiere prueba por ser persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C. P. A. C. A.).
Por otra parte, la demandante cumplió con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1°. del artículo 161 ibidem, según consta en certificación expedida por la Procuraduría 182 Judicial I para Asuntos Administrativos de Yopal, visible en el ítem 4 del archivo 1 del índice 03. Igualmente se observa que, el procedimiento administrativo se encuentra concluido porque contra el acto demandado procedía únicamente el recurso de reposición, cuya interposición no es obligatoria según lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora bien, atendiendo que la parte actora apeló el fallo de primera instancia señalando que, en el presente caso no operó la caducidad del medio de control y por ello debe efectuarse un estudio de fondo de las pretensiones de la demanda, el análisis de dicho fenómeno jurídico se realizará en el estudio del caso concreto. 4.- PROBLEMA JURÍDICO.
Verificado el expediente se observa que, los problemas jurídicos a resolver se contraen a determinar si: a- ¿es procedente revocar el fallo de primera instancia que declaró la caducidad del medio de control pese a que con el mismo se pretende la reliquidación del auxilio de cesantía parcial de un docente del sector oficial? b- ¿se debe reconocer y pagar el auxilio de cesantía parcial consignado a un docente que actualmente se encuentra en carrera administrativa, cuando este se causó mientras trabajó en provisionalidad, cuando no hubo solución de continuidad? c- ¿es procedente reliquidar las cesantías consignadas a un docente cuando estas se calcularon sin incluir la totalidad de los factores salariales previstos en el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978? Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900312-00 6 d- ¿debe declararse la ineptitud sustantiva de la demanda respecto de pretensiones que fueron planteadas en instancias jurisdiccionales, pero no en la sede administrativa?
5.1. CASO CONCRETO
5.1. NORMATIVIDAD RELEVANTE PARA EL SUB-LITE: De conformidad con la fecha de vinculación de la accionante al servicio de la educación, esto es 1993 se tiene que, el régimen aplicable al caso sub examine es el contenido en el artículo 15 numeral 3º. de la Ley 91 de 1989, Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que en su artículo 15 preceptuó: “Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley.” (…) 3.
Cesantías “B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período (…)”. 5.1.1 RÉGIMEN DE CESANTÍAS CREADO CON POSTERIORIDAD A LA LEY 91 DE 1989: En primer término, se encuentra que la ley 50 de 1995 en su artículo 99, creó un nuevo régimen en materia de cesantías que inicialmente señaló: “ARTÍCULO 99.
El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900312-00 7 fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4ª.
Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. 5ª. Todo trabajador podrá trasladar su saldo de un fondo de cesantía a otro de la misma naturaleza. El Gobierno fijará el procedimiento que deba seguirse para el efecto. 6ª.
Los Fondos de Cesantía serán administrados por las sociedades cuya creación se autoriza, y cuyas características serán precisadas en los decretos que dicta el Gobierno Nacional, en orden a: a. Garantizar una pluralidad de alternativas institucionales para los trabajadores, en todo el territorio nacional; b. Garantizar que la mayor parte de los recursos captados para orientarse hacia el financiamiento de actividades productivas. 7ª.
Todos los aspectos que no se modifiquen específicamente por esta Ley, continuarán regulados por las normas vigentes del régimen tradicional relativas al auxilio de cesantía.” Posteriormente, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, estableció el régimen de cesantías aplicable a los trabajadores que se vinculen a los órganos y Entidades estatales de la siguiente manera: “ARTÍCULO 13.
Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo.” Finalmente, el decreto 1582 de 1998, por medio del cual se reguló la norma antes transcrita, amplio el ámbito de aplicación de la precitada normatividad, a los servidores públicos del nivel territorial, así: “El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.”. 5.1.2 JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: En cuanto a la caducidad de las prestaciones sociales, el H. Consejo de Estado ha indicado: “(…) esta Corporación ha indicado que las prestaciones periódicas hacen referencia a aquellas sumas de dinero que se originan como consecuencia de una relación laboral, que tienen como finalidad atender las necesidades personales del trabajador y, en algunos casos, cubrir los riesgos y las contingencias que se presenten con motivo de su labor, sin embargo, una vez finalizado el vínculo laboral, esta connotación de periodicidad desparece (…) Dicho en forma breve, lo anterior lleva a la conclusión de que durante la existencia de la relación laboral, las prestaciones sociales y los salarios que se perciben tienen el carácter de prestación periódica hasta el momento en el que Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900312-00 8 ocurre el retiro del servicio, pues a partir de aquí se convierten en prestaciones definitivas y, por ende, susceptibles de caducidad. (…)”1 5.1.3 LO PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio allegado al expediente se determina que, los hechos que a continuación se relacionan se encuentran debidamente acreditados: 1.
El 17 de agosto de 2004 la señora AURA MARINA FARFÁN BETANCOURT se vinculó como docente al servicio del DEPARTAMENTO DE CASANARE, labor que culminó el 30 de diciembre de 2005 (fl. 36 ítem 03 archivo 1 índice 03). 2. El 4 de agosto de 2006 la señora FARFÁN BETANCOURT solicitó al DEPARTAMENTO DE CASANARE la reliquidación y pago de sus cesantías definitivas (fl. 36 ítem 03 archivo 1 índice 03). 3.
Mediante Resolución No. 6043 del 13 de diciembre de 2006 el secretario de educación del DEPARTAMENTO DE CASANARE en nombre y representación de LA NACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO reconoció a la accionante la suma de UN MILLÓN DOSCIENTOS SESENTA MIL TRESCIENTOS DIECINUEVE PESOS ($1.260.319) por concepto de cesantías definitivas (fls. 36 a 38 ítem 03 archivo 1 índice 03). 4.
Desde el 16 de enero de 2006 la actora se ha venido desempeñando como docente oficial en el MUNICIPIO DE YOPAL (fl. 20 ítem 03 archivo 1 índice 03). 5. Con Resolución No. 1094 del 2 de noviembre de 2018 la secretaria de educación y cultura de YOPAL liquidó y reconoció las cesantías parciales causadas en favor de la demandante entre los años 2006 y 2017, decisión que le notificó el 21 de los mismos mes y año (fls. 4 y 7 ítem 03 archivo 1 índice 03).
De conformidad con lo anterior, la Sala estudiará el cargo de apelación propuesto por la parte actora: a.- CADUCIDAD DE LA ACCIÓN: En cuanto al término para solicitar la nulidad de un acto administrativo de carácter particular el C. P. A. C. A. establece: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…)” 1 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN SEGUNDA. Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Fecha:12 de abril de 2018. Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00098-01(0837-15). Actor: SERGIO ALONSO SÁNCHEZ MURILLO. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900312-00 9 Respecto de la caducidad, el tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa la ha definido como: “(…) la consecuencia jurídica prevista en la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda.
Debido a que dicha figura es un mandato de orden público, debe ser observada con apremiante cumplimiento por parte del juez, quien debe analizar su estructuración en todas las etapas del iter procesal, incluso, en los eventos en los cuales no ha sido formulada por los sujetos procesales, puesto que busca concretar el principio de seguridad jurídica respecto de cualquier sujeto involucrado en la contienda.”.2 Sobre la oportunidad para solicitar la nulidad del acto administrativo a través del que se reconocen y liquidan cesantías parciales, la referida alta corte indicó: “(…) Es necesario concluir que cuando el asunto que se plantea ante la jurisdicción esté relacionado con las cesantías en vigencia de la relación laboral, éstas tienen la naturaleza de prestación periódica, lo que se traduce en que su reclamación por vía judicial puede presentarse en cualquier tiempo, en atención al literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA (…)”.3 Con fundamento en lo anterior se encuentra que, contrario a lo señalado en la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 7 de diciembre de 2023, el cálculo del término de caducidad no debe efectuarse a partir de la notificación de la Resolución No. 6043 del 13 de diciembre de 2006, pues esta no resultaba objeto de control judicial dado que, en el presente medio de control únicamente se demandó la nulidad de la Resolución No. 1094 del 2 de noviembre de 2018, acto administrativo que se profirió cuando se encontraba vigente la relación laboral existente entre la actora y el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL por lo que el auxilio referido tiene el carácter de prestación periódica; y, en consecuencia, podía demandarse en cualquier tiempo lo que implica que, debe revocarse la sentencia proferida en primera instancia y efectuar el estudio de fondo de las pretensiones. b.- PROCEDENCIA DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA: Reconocimiento de las cesantías causadas entre los años 2004 y 2005: la parte actora solita declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 1094 del 2 de noviembre de 2018 en tanto en esta no se tuvieron en cuenta las cesantías correspondientes a los años 2004 y 2005.
Empero, en el plenario no reposa prueba que determine que estas le hubieran sido canceladas a la demandante pero sí que solicitó su reconocimiento, liquidación y pago como cesantías definitivas el 4 de agosto del 2006, a lo cual accedió el previamente aludido ministerio a través del DEPARTAMENTO DE CASANARE con la expedición de la de la Resolución No. 6043 del 13 de diciembre de 2006, que ordenó pagarle por dicho concepto la suma de UN MILLÓN DOSCIENTOS SESENTA MIL TRESCIENTOS DIECINUEVE PESOS ($1.260.319). 2 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA.
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ. Fecha: 22 de noviembre de 2021. Radicación número: 76001-23-31-000-2011-01595-01(51078). Actor: TITO GENTIL CÁRDENAS. Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL 3 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA. Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Fecha: 14 de febrero de 2019. Radicación número: 25000-23-42-000-2017-02715-01(1074-18).
Actor: HULDY ORJUELA ORJUELA. Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900312-00 10 Sin embargo, como el fenecimiento de la vinculación provisional que existió entre la accionante y el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL se dio el 30 de diciembre de 2005 y reingresó el 16 de enero de 2006 como docente en carrera administrativa no hubo solución de continuidad en la relación laboral pues no trascurrieron más de treinta días.
Al respecto el H. Consejo de Estado en jurisprudencia reciente refirió: “(…) La prestación social reclamada por la demandante no es la causada entre el 15 de julio de 1985 al 30 de noviembre de 1992, en la medida que al finalizar las precitadas relaciones laborales en dicha época, los derechos se encontrarían prescritas, por lo anterior, la reliquidación del auxilio de cesantías es desde el año 1993, momento en el que obtuvo el nombramiento en propiedad y la prestación del servicio se dio ininterrumpidamente, en consecuencia, se tiene en cuenta la fecha de vinculación de 5 de febrero de 1993 que es la vigente al momento de la solicitud de reconocimiento, pues, constituye el factor determinante para establecer el régimen de liquidación. Existe prueba de se ejerció labores como docente con la Secretaría del Distrito de Bogotá antes del 1° de enero de 1990 bajo la modalidad de vinculaciones temporales de tiempo completo, sin embargo, no hubo continuidad en los nexos laborales, la solución de continuidad en el tiempo de servicio prestado es un impedimento para la inclusión de esos periodos, ya que, el Legislador ha sido claro en prever que el trabajador tiene derecho al pago de las cesantías por el tiempo laborado de manera continua o discontinuamente, no es dable extender la mencionada posibilidad cuando la permanencia del servicio prestado se ha disuelto por la ausencia de los elementos materiales y formales que configuran el vínculo propiamente dicho.
(…)”4 (negrillas y subrayado fuera del texto original). En la misma línea, en cuanto a la ruptura de la relación laboral en aquellos casos en que se profirieron actos de desvinculación pero no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio, el tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa ha indicado: “(…) al analizar las pruebas relacionadas en el acápite 2.3 de esta providencia, la Sala concluye que, en realidad, la relación laboral que la demandante sostiene con el Distrito de Buenaventura no ha concluido, pues es evidente que se ha mantenido en el tiempo, en forma continua, desde el 25 de marzo de 2003 e, incluso, hasta más allá del 14 de enero de 2011,32 fecha en que se generó el formato único para la expedición del certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el cual consta que la accionante continúa «activa» en el servicio.
En efecto, producto de los nombramientos realizados por dicha entidad territorial por medio de los Decretos 2491-1 del 26 de diciembre de 2002, 261 del 31 de diciembre de 2007 y 364 del 9 de septiembre de 2008, con sus correspondientes actas de posesión, no se observa rompimiento de la relación laboral y, por el contrario, se constata que no ha habido solución de continuidad en la prestación del servicio, como se hace evidente en el aludido formato único; por lo tanto, se debe concluir que se trata de una relación laboral que se ha mantenido en forma continua y aun a pesar de que han existido «actos de 4 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA.
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Noviembre 24 de 2022. Radicación: 25000-23-42-000-2019-01188-01 (2533-2022). Demandante: FLOR MARINA TORRES BARRIGA. Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900312-00 11 desvinculación» y otros, subsiguientes, de nombramiento, ellos no han tenido la virtualidad de romper el vínculo, por lo que se entiende que la prestación del servicio ha sido ininterrumpida con la entidad territorial, lo que conlleva que no es viable acceder a pretensión alguna, relacionada con el reconocimiento de cesantías catalogadas como definitivas o sanción por su inoportuno pago, pues al estar vigente la relación laboral, aquellas no se han causado.(…)”5 De esta manera y no existiendo prueba del pago de las cesantías reconocidas a través de la Resolución No. 6043 del 13 de diciembre de 2006, la actora tiene derecho a que las mismas se incluyan en la liquidación efectuada en el acto administrativo acusado, por lo que se ordenará que le sean canceladas. Reliquidación de las cesantías del año 2007: en lo que a este punto respecta señala la parte actora que, el auxilio de cesantías de la señora FARFÁN BETANCOURT correspondiente al año 2007 se liquidó de forma indebida, pues se le reconoció un total de NOVECIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS ($985.000), mientras que en la anualidad precedente se le había reconocido la suma de UN MILLÓN TRES MIL TRESCIENTOS SESENTA Y TRES PESOS ($1.003.363) por el mismo concepto.
Sobre el régimen anualizado de cesantías la Ley 91 de 1989 señaló: “ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 3. Cesantías: Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. (…)”. (negrillas y subrayado fuera del texto). 5 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA.
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Mayo 4 de 2023. Radicación: 76001 23 33 000 2013 00758 01 (5969-19). Demandante: SANDRA CASTRO VALENCIA. Demandado: DISTRITO DE BUENAVENTURA (VALLE DEL CAUCA). Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900312-00 12 Mientras, respecto de los factores que deben tener en cuenta para efectuar la liquidación correspondiente, el Decreto Ley 1045 de 1978: “ARTÍCULO 45.
De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta los siguientes factores de salario: o La asignación básica mensual; o Los gastos de representación y la prima técnica; o Los dominicales y feriados; o Las horas extras; o Los auxilios de alimentación y transporte; o La prima de navidad; o La bonificación por servicios prestados; o La prima de servicios; o Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; o Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; o La prima de vacaciones; o El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968.”.
Pues bien, en el año 2007 la demandante percibió los siguientes factores salariales: a. Del 1° al 15 de enero de 2007: FACTOR SALARIAL VALOR Asignación básica $887.822 Subsidio de alimentación $35.512 TOTAL $923,333 b. Del 16 de enero al 31 de diciembre de 2007: FACTOR SALARIAL VALOR Asignación básica $887.822 Auxilio de movilización $ 20. 255 Prima de navidad $ 961,806 Prima de vacaciones $ 461,667 Subsidio de alimentación $ 35.512 TOTAL $2.367.062 De conformidad con la liquidación practicada por el contador adscrito a esta Corporación, el auxilio de cesantía de la accionante en la precitada anualidad debió liquidarse de la siguiente manera: 2007 CONCEPTO VALOR CESANTIAS ASIGNACION BASICA $ 887.822,00 $ 887.822,00 Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900312-00 13 AUXILIO MOVILIZACION $ 20.255,00 $ 17.301,15 PRIMA DE NAVIDAD $ 961.806,00 $ 80.150,50 PRIMA DE VACACIONES $ 461.667,00 $ 38.472,25 SUBSIDIO DE ALIMENTACIÓN $ 35.512,00 $ 30.333,17 TOTAL $ 1.054.079,06 Así las cosas, para el año 2007 la demandante tenía derecho a percibir por concepto de auxilio de cesantía la suma de UN MILLÓN CINCUENTA Y CUATRO MIL SETENTA Y NUEVE PESOS ($1.054.079), pero únicamente le fue reconocido y cancelado un total de NOVECIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS ($985.356) por lo que existe una diferencia de SESENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS VEINTITRÉS PESOS ($ 68.723)6. Reajuste de los intereses sobre las cesantías: la parte actora en sede administrativa no lo solicitó directamente a la entidad demandante.
Al respecto el Tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa expresó: “(…) El derecho administrativo ha previsto que se debe agotar previamente la vía gubernativa en los términos del artículo 63 del CCA antes de acudir a la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto es un presupuesto procesal necesario para interponerla.
Además de lo anterior, la jurisprudencia ha destacado que en sede judicial no pueden cambiarse de forma sustancial o agregarse nuevas peticiones a las expuestas ante la administración, precisamente porque en la vía administrativa es donde se le solicita a la entidad una decisión sobre una pretensión específica y en tal virtud, la administración sólo tiene la oportunidad de pronunciarse respecto de las que le formulan.
Así, debe existir congruencia entre lo pedido en sede administrativa y lo que se solicita en la demanda, lo contrario desconocería la naturaleza y el objeto mismo del agotamiento de la vía gubernativa. (…)”7 Igualmente, la misma Corporación afirmó: “(…) para determinar si hubo un debido agotamiento de la vía gubernativa, interesa definir si hay identidad en cuanto al sustento fáctico y al petitum que contienen la reclamación administrativa y la demanda contenciosa.
(…)”8. Por lo tanto, como la parte accionante no acreditó haber solicitado ante la administración el reajuste de los intereses sobre las cesantías, se declarará probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva y se negaran las pretensiones de la demandan en lo que a este punto corresponde. Indexación de las sumas reconocidas: las sumas correspondientes al auxilio de cesantía del demandante causado entre los años 2004 y 6 $1.054.079-$985.356=$ 68.723 7 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA.
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Fecha: 10 de octubre de 2018. Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00276-01(3070-15). Actor: MARIELA DEL SOCORRO MONTERO SANCHEZ. Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD- ATLÁNTICO 8 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA. Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Fecha: 18 de julio de 2019. Radicación número: 54001-23-31-000-2004-01397-02(3372-16).
Actor: HUGO LEÓN MONSALVE HERNÁNDEZ. Demandado: UNIVERSIDAD FRANCISCO DE PAULA SANTANDER Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900312-00 14 2005, que no le fue cancelado, y a la diferencia del valor que se le pagó con el que efectivamente debió haber percibido por concepto de esa misma prestación en el año 2007, deben indexarse.
Empero en la medida que, en el expediente no hay prueba de la fecha en que la demandante recibió los dineros que se ordenó cancelársele en la Resolución No. 1094 del 2 de noviembre de 2018 expedida por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA DE YOPAL, se ordenará a las accionadas que, actualicen dichas sumas de dinero, para lo cual se empleará la siguiente formula: Dónde: vf: es el valor final o condena actualizada o ajustada. vi: las sumas reconocidas a la demandante en el presente medio de control (cesantías de 2004 y 2005 y la diferencia de lo que debió percibir en el 2007 por este mismo concepto y lo que le fue cancelado). índice final: ultimo índice del IPC reportado a la fecha de ejecutoria esta sentencia (mayo de 2024). índice inicial: el correspondiente a la fecha en que las sumas de dinero anteriormente referidas debieron haber sido canceladas a la demandante, que debe corresponder con aquella en que le fueron desembolsados los recursos que se ordenó pagar en la Resolución No. 1094 del 2 de noviembre de 2018.
Recapitulando tenemos que, se debe declarar la nulidad parcial del acto administrativo acusado y ordenar a las entidades accionadas que, de conformidad con sus competencias, reconozcan y paguen a la demandante el auxilio de cesantías de los años 2004 y 2005 junto con la diferencia de la suma que recibió por concepto de dicha prestación social en cuanto al año 2007 y aquella que efectivamente debió recibir.
6. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Por su parte, el numeral 1º. del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que: “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.”, lo cual implicaría en principio que debía condenarse las entidades accionadas por dicho concepto. Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900312-00 15 Sin embargo, revisadas las actuaciones en ambas instancias no se observa que la parte demandante hubiera acreditado que incurrió en las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de 7 de diciembre de 2023, a través de la que se declaró la caducidad del medio de control y se negaron las pretensiones de la demanda y en su lugar disponer: “PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda respecto del pago de intereses moratorios sobre las sumas de dinero reconocidas en favor de señora AURA MARINA FARFÁN BETANCOURT.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. 1094 del 2 de noviembre de 2018 expedida por la secretaría de educación y cultura de Yopal en nombre del FOMAG, en lo que refiere a la liquidación de los auxilios de cesantía de los años 2004, 2005, y 2007, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO “FOMAG” y a FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. que cancele a la señora AURA MARINA FARFÁN BETANCOURT las siguientes sumas de dinero, indexadas en la forma señala en la parte motiva de esta providencia: Por concepto de auxilio de cesantías de los años 2004 y 2005: la suma de UN MILLÓN DOSCIENTOS SESENTA MIL TRESCIENTOS DIECINUEVE PESOS ($1.260.319). Por concepto de la reliquidación del auxilio de cesantías del año 2007: la suma de SESENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS VEINTITRÉS PESOS ($ 68.723)
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: No condenar en costas en esta instancia.”
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: en firme esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. Notifíquese y cúmplase. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 39) INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Pág. No NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900312-00 16 LEONARDO GALENO GUEVARA Magistrado