REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal Casanare, dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Radicación 850013333-004-2024-00041-01 Medio de control: TUTELA Accionante: MIRLA COROMOTO HERNÁNDEZ DE FUENTES Accionadas: DEPARTAMENTO DE CASANARE – HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUIA (HORO) ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) MINISTERIO DE SALUD Asunto: MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO GALEANO GUEVARA Procede el Tribunal a resolver la impugnación presentada por el departamento de Casanare en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal el 15 de abril de 2024, a través de la cual tuteló el derecho fundamental a la salud de la accionante y emitió órdenes para su protección. ACTUACIÓN PROCESAL 1.
Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO SAMAI FECHA DE RADICACIÓN DE LA PETICIÓN DE TUTELA 4-04-2024 Índice 2 SAMAI. C. de primera instancia.
ORDENA MEDIDA PROVISIONAL ADMITE TUTELA 4-04-2024 Índice 4 SAMAI. C. de primera instancia. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA ADRES 5-04-2024 Índice 9 SAMAI. C. de primera instancia CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA DEPARTAMENTO DE CASANARE 8-04-2024 Índice 10 SAMAI. C. de primera instancia CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN 10-04-2024 Índice 12 SAMAI.
C. de primera instancia CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA HOSPITAL REGIONAL ORINOQUIA ESE 10-04-2024 Índice 13 a 14 SAMAI. C. de primera instancia SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 15-04-2024 Índice 16 SAMAI. C. de primera instancia NOTIFICACIÓN DEL FALLO 15-04-2024 Índice 18 SAMAI. C. de primera instancia IMPUGNACIÓN 19-04-2024 Índice 20 SAMAI.
C. de primera instancia Radicación 850013333-004-2024-00041-01 2 CONCEDE RECURSO 22-04-2024 Índice 21 SAMAI. C. de primera instancia INGRESÓ AL DESPACHO TAC 24-04-2024 Índice 4 SAMAI. C. de segunda instancia ANTECEDENTES 2. En la petición de tutela solicita lo siguiente: “PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental a LA SALUD y SEGURIDAD SOCIAL y A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, en consecuencia, se ordene a las entidades accionadas lo siguiente: 1.1.
Ordenar se AUTORICE, GESTIONE Y ASIGNE LA REMISIÓN PARA CENTRO MÉDICO DE TERCER NIVEL PARA MANEJO INTEGRAL POR GINECOLOGIA CON DISPONIBLIDAD DE ONCOLOGÍA CON AMBULANCIA MÉDICA TERRESTRE. 1.2. La integralidad de los servicios de salud que requiera en el tratamiento de mi Diagnóstico, es decir, además de las autorizaciones, asignación de citas médicas, exámenes y medicamentos, cubrir los gastos de servicios complementarios de transporte, albergue y alimentación cuando requiera atención en IPS fuera del municipio de residencia es decir fuera del municipio de Villanueva. 1.4. respetuosamente ruego al señor (a) Juez ordenar todo lo que el despacho considere necesario para garantizar el restablecimiento de los derechos vulnerados y/o amenazados.” 2.1.
Se citan como hechos relevantes, los siguientes: a.- La señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes es migrante en condición irregular, llegó al municipio de Arauca en enero de 2022, no está afiliada en el régimen de salud colombiano. b.- La accionante desde que llegó a Colombia ha pretendido resolver la situación para realizar el trámite de PPT, pero realizarlo luego de las fechas establecidas para hacer el RUMV no lo logró, además por estado de salud se encuentra en condición de refugiado. c.- El 19 de marzo de 2024, la señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes recibió respuesta por parte de la Cancillería indicándole que tenía que hacer correcciones. d.- El 19 de marzo del año en curso la accionante ingresó al HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUIA (HORO) donde el médico le diagnosticó lo siguiente “TUMOR DE COMPORTAMIENTO INCIERTO O DESCONOCIDO DEL OVARIO, ASCITIS, ANEMIA GRADO II”. e.- Debido a su condición de salud fue remitida a centro médico de tercer nivel para manejo integral por ginecología con disponibilidad de oncología con ambulancia terrestre la que no ha sido posible porque no tiene documentos para la regularización migratoria o afiliación a salud.
Radicación 850013333-004-2024-00041-01 3 f.- El 3 de abril del mismo año la señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes envió nuevamente solicitud de refugio con las correcciones realizadas y sigue en la espera que cancillería acepte el reconocimiento de la condición de refugiado autorice el salvo conducto y pueda afiliarse al régimen de salud. g.- El 4 de abril el médico especialista ginecólogo le manifestó a la accionante que le daría de alta y que espere la remisión en la casa. h.- La demandante aduce que la condición de salud no ha cambiado, que le dieron salida porque no tiene seguro médico y que el Hospital Regional de la Orinoquia pasaron por alto el riesgo que corre la salud y la vida. 2.2.
A título de medida provisional se solicitó: Ordenar a los accionados que autoricen, gestionen y asignen de manera inmediata la remisión para centro médico de tercer nivel para manejo integral. Con fundamento en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, la Ley 1571 de 2015, el numeral 3.º del artículo 153 de la Ley 100 de 1993, hizo referencia a dos sentencias una y la otra una sentencia de unificación1 y la otra de Corte Constitucional2 2.3.
El juez de primera instancia, en atención a la petición hecha por la accionante, en el auto admisorio dispuso: (…) “SEGUNDO: ACCEDER a la medida provisional solicitada y en consecuencia ORDENAR al HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUÍA (HORO), que proceda en forma inmediata, sin superar las veinticuatro (24) horas, a remitir en ambulancia terrestre básica a la señora MIRLA COROMOTO HERNÁNDEZ DE FUENTES a una entidad prestadora del servicio que disponga del servicio de “GINECÓLOGO ONCÓLOGO” en III nivel de atención. (…)
CUARTO: ORDENAR a al HORO que, en el término de dos (02) días, allegue copia íntegra de la historia clínica de atención de la señora MIRLA COROMOTO HERNÁNDEZ DE FUENTES y de los tramites médicos y administrativos adelantados desde el 21 de marzo de 2024 para surtir remisión a III nivel de atención”. 2.4. Contestación de la Tutela 2.4.1.
ADRES: señaló que la atención de población no afiliada no es función de esta entidad, la prestación de los servicios de salud, por lo que la vulneración a derechos fundamentales se produciría por una omisión no atribuible a la Administradora 1 SU-677 de 2017 2 T-705 de 2017. Radicación 850013333-004-2024-00041-01 4 de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en salud, situación que se establece en una falta de legitimación en la causa por pasiva.
Indicó que la autoridad judicial estudie si el accionante puede ser tratado como “población pobre no asegurada”, para efectos de que la atención sea asumida como tal con subsidios a la demanda con cargo a los recursos de la oferta de la respectiva entidad territorial de acuerdo con el artículo 236 de la Ley 1955 de 2019. En relación a la prestación de servicios de salud a los nacionales venezolanos hizo relación a los artículos 140 de la Ley núm.1873 de 2017, (?) del Decreto núm. 1288 de 2018 y las Resoluciones 2502 del 23 de septiembre y 2359 del29 de septiembre de 2020.
Así mismo, se refirió sobre el derecho a la salud y seguridad social, vida digna y dignidad humana, derecho a la vida. Solicitó negar el amparo en lo que tiene que ver con la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, y que se le desvincule. Que se le imponga la carga al accionante de legalizar la permanencia en Colombia y realizar afiliación al ADRES, abstenerse de pronunciarse respecto de facultad de recobro y modular las decisiones en el sentido de no comprometer la estabilidad del sistema con cargas en servicios y tecnologías que escapan del ámbito de la salud. 2.4.2.
El departamento de Casanare: indicó que los hechos de la demanda el 1.º, 3.º y 4.º son ciertos según la documentación adjunta, el 2.º debe probarse, el 5.º, 6.º y 7.º no le consta. Adujo que es improcedente la acción en contra de esta entidad territorial, por cuanto, no es la encargada de la atención en salud de los migrantes venezolanos, sino que es problemática del gobierno nacional en el Ministerio de Salud y Protección Social –MSPS, en cumplimiento de las funciones como ente rector del Sistema General de Seguridad Social de Salud en especial el aseguramiento adoptando medidas que garanticen la afiliación de la población migrante a los regímenes subsidiado o contributivo.
Señaló que para para la población migrante venezolanos, mediante la Resolución núm. 3015 de 2017 por la cual se adoptó el Permiso Especial de Permanencia -PEP como documento válido en los sistemas de la protección social. Adujo que la Secretaría de Salud Departamental de Casanare, desde el marco conceptual de competencia funcional es ajena frente al cumplimiento de las pretensiones que solicita la accionante.
Manifestó que las EPS deben garantizar la cobertura de procedimientos y medicamentos incluidos en el POS (hoy Plan de Beneficios en Salud). Es la EPS a la que se afilie la Radicación 850013333-004-2024-00041-01 5 accionante, la entidad encargada de cumplir sus pretensiones según la Resolución núm. 2366 de 2023, mediante el cual se actualiza integralmente los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la UPC.
Afirmó que los procedimientos requeridos por la parte accionante son de competencia de la EPS que escoja a través de su red prestadora de servicios de salud que debe surtir autorización. Concluyó que se configuró falta de legitimación en la causa por pasiva de su parte, por ende, carecen de competencia para autorizar citas médicas, traslados o suministrar medicamentos o tratamientos requeridos por los usuarios, toda vez que es una función de la EPS.
Solicitó desvincular a esta entidad y además los entes territoriales solo deben asumir los costos de los procedimientos no POS o no PBS del régimen subsidiado de salud. 2.4.3. Ministerio de Salud y Protección Social: señaló que los hechos descritos en la demanda no le constan, se opone a las pretensiones, además no ha violado ni amenazado derecho fundamental alguno, teniendo en cuenta que no es el responsable de la regularización del estatus migratorio de los extranjeros, así como tampoco es el encargado de la prestación de servicios de salud solicitados mediante esta acción y así mismo es improcedente la tutela.
En relación a la prestación de servicios de salud a la población extranjera de nacionalidad venezolana adujo que que en aras de garantizar los derechos fundamentales de los nacionales venezolanos que migran al territorio colombiano el Gobierno Nacional, desarrolla la política integral humanitaria, teniendo en cuenta la información relacionada en el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos en Colombia.
El SGSSS, garantiza la atención médica a los nacionales venezolanos en el territorio nacional de manera regular y frente a aquellos extranjeros cuya estancia, tránsito o permanencia es de manera irregular, se les presta la atención de urgencias. Adujo que la institución encargada de dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, lo cual se desarrolla a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo, que en el marco de las competencias legales da línea de política en materia de salud en Colombia, pero no es el encargado de prestar los servicios de salud, ni adelantar trámites de aseguramiento o afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Indicó que los derechos de los usuarios del sistema son transgredidos, deberá acudir a la Superintendencia Nacional de Salud quien tiene la competencia de Inspección, Vigilancia y Control sobre los actores del Sistema. Solicitó librarle de cualquier responsabilidad pues cumplió con el desarrollo de Radicación 850013333-004-2024-00041-01 6 la política integral humanitaria para atención de nacionales venezolanos en el territorio nacional. 2.4.4.
Hospital Regional de la Orinoquía: manifestó que sobre los hechos del libelo son ciertos: el 1.º, 3.º, 4.º, 5.º, 6.º y 7.º y sobre el 2.º dijo que se atienen a lo resuelto objetivamente probado a lo largo del proceso. En relación a la medida provisional dijo que no es competente para resolver la orden decretada por el a-quo el 4 de abril de 2024, no tienen atribuciones para que el Departamento de Casanare a través de la Secretaría de Salud, autorice cualquier trámite administrativo, procedimiento y tratamiento médico.
Solicitó desvincularla de la presente acción por falta de legitimación de la causa pasiva. Negar las pretensiones porque no existe acción u omisión que amenace o vulnere los derechos fundamentales de la accionante. Señaló que la señora Mirla Coromoto Hernández es que sea trasladada a un centro de mayor nivel de complejidad que cuente con el servicio ginecología oncológica, que corresponde a la Secretaría de Salud del Departamento gestionar y autorizar el transporte de ambulancia medicalizada terrestre.
La accionante tiene los derechos reconocidos a los extranjeros en el territorio nacional de acuerdo al artículo 100 de la Constitución, que le corresponde al Departamento de Casanare gestionar el traslado garantizado su aceptación en otras IPS que cuente con el servicio requerido. Además, la accionante permanece hospitalizada en la institución en espera del traslado.
La remisión está pendiente por la conducta omisiva de un tercero como la Secretaría de Salud del Departamento. Refirió a la sentencia de Corte Constitucional3 aduciendo que para los casos en que los extranjeros están en el territorio nacional de manera irregular y no cuenten con capacidad económica de asumir los tratamientos médicos requeridos deberán ser amparados y costeados por las entidades territoriales por las diversas ERP.
La entidad requirió a la Secretaría de salud y el Centro regulador de Emergencias CRUE, en consonancia con el artículo 17 del Decreto núm. 4747 de 2007. Reiteró que se ordene al Departamento de Casanare realizar las gestiones administrativas pertinentes a fin de trasladar a la señora Hernández a un hospital de mayor nivel de complejidad que reciba la atención integral como lo fue ordenado por el médico tratante.
LA DECISIÓN IMPUGNADA 3. Fue proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal el 15 de abril de 2024 y en ella dispuso, en lo pertinente: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la salud y vida digna que le asisten a la señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes, por las razones expuestas en la parte motiva. 3 T 025 de 2019 Radicación 850013333-004-2024-00041-01 7 SEGUNDO: ORDENAR al representante legal o quien hagas sus veces del Hospital Regional de la Orinoquía que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, remita por urgencias inmediatamente en ambulancia terrestre básica a la paciente Mirla Coromoto Hernández de Fuentes a una entidad prestadora de III nivel del servicio de salud que sí disponga de la especialidad de Ginecología Oncológica, conforme a lo indicado en la parte motiva.
TERCERO: ORDENAR al representante legal del Departamento de Casanare que, con cargo al presupuesto departamental, financie los servicios de salud que sean suministrados por el HORO y la institución de tercer nivel a donde se le remita la paciente Mirla Coromoto, para lo cual, y por tratarse de un trámite administrativo deberá gestionar lo que haya lugar con las entidades prestadoras del servicio de salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: INSTAR a la señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes a que adelante las actuaciones necesarias para continuar con el trámite de regularización de su situación migratoria y, posterior a ello, realice su afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud (…)” 3.1. Para adoptar estas decisiones tuvo en cuenta lo siguiente: a. La señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes no está afiliada al Sistema de Seguridad Social en Salud Colombiano y tampoco se encuentra regularizada en este país, es una ciudadana extranjera en situación de irregularidad, sin embargo, actualmente recibe tratamiento médico por el servicio de urgencias del Hospital Regional de la Orinoquía en donde se le ha definido como conducta de manejo la remisión a un nivel de mayor complejidad, se le diagnosticó, ascitis y también la presencia de un tumor de comportamiento incierto en el ovario, lo cual debe ser manejado por un médico especialista Ginecólogo Oncólogo en una institución de nivel III. b. La Corte Constitucional ha indicado claramente que la financiación de los servicios de salud en estos eventos de irregularidad y ausencia de aseguramiento del paciente que carezca de recursos económicos, de conformidad con la Ley núm. 715 de 2021, se encuentra en cabeza de la entidad territorial en donde resida, en este caso, es deber del Departamento de Casanare asumir dicha carga, pues, la accionante ha señalado que reside en un municipio de la jurisdicción y es ama de casa, que no cuenta con ingresos, aunado a que tampoco se desvirtuó esa situación. c. El a-quo consideró que han impuesto barreras para remitir por urgencias a la tutelante, tanto por el Hospital Regional de la Orinoquía como por el Departamento de Casanare, este al no responder los registros de remisión y aquel al no remitir directamente a la paciente a una institución de III nivel en donde le puedan continuar la atención de urgencias para concretar el Radicación 850013333-004-2024-00041-01 8 diagnóstico del tumor que tiene en el ovario, aun cuando hubo orden judicial como medida provisional. d. Es obligación de las entidades garantizarle la atención básica y de urgencias yendo más allá de la preservación de sus signos vitales en este caso, pues ante el diagnóstico de la presencia de un tumor de comportamiento desconocido, debe considerarse la posibilidad de ser tratada como una enfermedad catastrófica que requiera ser cobijada con la atención urgente para preservar su vida y su salud. e. Con relación de la integralidad en los servicios de salud que requiera como citas, exámenes, medicamentos; los gastos de transporte, albergue y alimentación cuando lo requiera fuera del municipio de Villanueva Casanare, debe decirse que, como lo ha indicado la jurisprudencia, la señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes no cumple con la normativa de regularización de su situación migratoria y de afiliación al sistema de seguridad social en salud, razón por la que resulta totalmente improcedente, porque si bien los extranjeros gozan en el territorio de la República de Colombia de las mismas garantías concedidas a los nacionales, este trato igualitario está limitado por su permanencia regular en el país y por el cumplimiento de las obligaciones migratorias que les son exigibles. f. Por ende, se solicitará a la señora Hernández de Fuentes que cumpla con la regularización de su estancia en Colombia a través de los canales institucionales previstos para ello pues de lo contrario se enfrenta a la exclusión institucional. g. Negó el tratamiento integral y los demás servicios solicitados pues la Corte Constitucional ha sentado que la situación de irregularidad y falta de afiliación al sistema de seguridad social en salud, impiden que el Estado brinde estas prerrogativas.
LA IMPUGNACIÓN 4. El Hospital Regional de Casanare impugnó oportunamente la decisión, indicando que tanto la Secretaría del Departamento y el CRUE conocían el estado de salud de la accionante y, de conformidad a su diagnóstico, requería atención en un centro de mayor nivel de complejidad especializado en ginecología – oncología. Por parte del HORO, la atención y servicios que brindados habían sido oportunos y adecuados según las disposiciones normativas del sistema de seguridad social, por ende, la remisión no se ejecutó por la conducta omisiva de la Secretaría de Salud del Departamento, que tenía la administración y financiamiento de salud de los extranjeros no residentes.
Refirió a los artículos 13 y 100 de la Constitución Política. Señaló que para acceder a otros beneficios del SGSSS más allá de la atención de urgencias, era necesaria la respectiva afiliación al sistema, y ello se lograba a partir de la regularización del estatus migratorio en cumplimiento de los deberes y obligaciones previstos en la Constitución y la ley.
Adujo que la obligación de esta ESE frente a la orden de remisión prescrita por el médico tratante, implicaba el Radicación 850013333-004-2024-00041-01 9 reporte a las entidades competentes justificando la necesidad. El Hospital no contaba con el Servicio de ambulancia, pues este era suministrado por las distintas ERP, ni correspondía a esta garantizar la aceptación en otras IPS, cada institución contaba con protocolos establecidos para el acceso a sus servicios y una de ellas era la garantía que debían suministrar las entidades que financiaban dichos servicios.
Solicitó revocar el numeral segundo del fallo impugnado en relación a la orden de remisión por urgencias en ambulancia terrestre básica de la paciente Mirla Coromoto Hernández de Fuentes a una entidad prestadora de III nivel del servicio de salud que sí dispusiera de la especialidad de Ginecología Oncológica, pues se constituía en una imposibilidad legal en favor de la entidad, si se tenía en cuenta que la paciente se encontraba en contexto de hospitalización, y el deber de autorización recaía en la entidad responsable de pago o en su defecto al Centro Reguladores Urgencias y Emergencias CRUE.
CONSIDERACIONES
5. PRONUNCIAMIENTO SOBRE NULIDADES Y PRESUPUESTOS PROCESALES Vista la actuación surtida hasta el momento se deduce que no hay irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad total o parcial de lo actuado. Por el contrario, cumplido fue el procedimiento previsto en el Decreto 2591 de 1991, es decir, se agotó el debido proceso del artículo 29 de la Constitución Política.
De otra parte, este Tribunal es competente para resolver la apelación por cuanto la primera instancia fue tramitada y decidida por uno de los juzgados administrativos de Yopal. 6.- PROBLEMA JURÍDICO. Del análisis de la sentencia de primera instancia, con relación a su impugnación, las pruebas debidamente incorporadas al proceso y nuestro ordenamiento jurídico, se establece que el problema jurídico ¿consiste en determinar si es procedente confirmar el fallo de primera instancia en cuanto declaró transgredido ese derecho y emitió órdenes para su protección o por el contrario debe revocarse por que la entidad accionada no ha vulnerado al derecho a la salud de la tutelante que realizò las gestiones necesarias para trasladarla? Para resolverlo debe considerarse lo siguiente: 7.- GENERALIDADES DE LA ACCIÓN DE TUTELA El artículo 86 de la Constitución Política prescribe este mecanismo de control como un procedimiento preferente y sumario para la protección de los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de autoridades públicas o de los particulares en los casos en que ella es procedente.
Radicación 850013333-004-2024-00041-01 10 Dicha norma en su inciso 3º dispone taxativamente que esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El artículo 6º numeral 1º del Decreto núm. 2591 de 1991 repite esta disposición y agrega que la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias del solicitante.
La Corte Constitucional, desde sus inicios4 resaltó como carácter esencial de la tutela la subsidiaridad, al señalar: “La tutela tiene como dos de sus caracteres distintivos esenciales los de la subsidiariedad y la inmediatez; el primero por cuanto tan solo resulta procedente instaurar la acción cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable; el segundo puesto que no se trata de un proceso sino de un remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad, concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.” Así lo reiteró en la sentencia T – 613/05, cuya parte pertinente nos permitimos transcribir: “4.
Subsidiaridad de la acción de tutela. “Como es suficientemente conocido, la acción de tutela fue consagrada por el Constituyente de 1991 como un mecanismo al alcance de todas las personas cuando consideren vulnerados o amenazados sus derechos constitucionales fundamentales ante la actuación u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos establecidos en la Constitución y la ley5, siempre y cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial (mecanismo principal), o cuando a pesar de la existencia del mismo la acción sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Ahora bien, en relación con el medio alternativo de defensa judicial la Corte desde sus inicios ha sostenido que el mismo debe servir, ser idóneo y eficaz en relación con el fin perseguido, que no es otro que la protección de los derechos constitucionales fundamentales. En ese sentido, en la sentencia de unificación SU 086 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se dijo: “[t]ambién ha sido clara esta Corporación al señalar, fundada en la prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.) y en la necesidad, impuesta por la Carta, de dar efectividad a los derechos fundamentales (arts. 2, 5 y 86 C.P.), que en cada caso concreto el juez de tutela debe establecer la eficacia del medio judicial que formalmente se muestra como alternativo, para establecer si en realidad, consideradas las circunstancias del solicitante, se está ante un instrumento que sirva a la finalidad específica de garantizar materialmente y con prontitud el pleno disfrute de los derechos conculcados o sujetos a amenaza.
En otros términos, el medio alternativo de defensa judicial debe ser evaluado y calificado por el juez de tutela respecto de la situación concreta que se pone en su conocimiento”. 4 T- 01 de 1992 5 Constitución Política art. 86. Decreto 2591 de 1991, art. 42. Radicación 850013333-004-2024-00041-01 11 (…) No obstante, lo expresado, el examen de la idoneidad del medio ordinario de defensa judicial no puede restringirse a establecer cuál es el que podrá resolver con mayor prontitud el conflicto, pues si tal ejercicio se fundara exclusivamente en dicho criterio, la jurisdicción de tutela, por los principios que la rigen y los términos establecidos para decidir, desplazaría por completo a las demás jurisdicciones y acciones, con salvedad del habeas corpus.
Si se admitiera tal consideración se desdibujaría la configuración constitucional sobre la tutela. Por ello, la Corte ha precisado que aquel “análisis impone tomar en cuenta que el juez ordinario al resolver respecto de la acción contenciosa está en la capacidad de brindar al conflicto una solución clara, definitiva y precisa, pudiendo ordenar, además, el pago de la indemnización respectiva si a ello hubiere lugar.
Lo contrario, sería pasar por alto que la ley ha dispuesto una jurisdicción y un trámite al servicio de la resolución de controversias de esta naturaleza”6. La acción de tutela, como se señaló, también puede ser interpuesta como mecanismo transitorio aun ante la existencia de otro medio de defensa judicial7, siempre y cuando su finalidad no sea otra que la de evitar un perjuicio irremediable, el cual se estructura a partir de la existencia concurrente de ciertos elementos, a saber: la inminencia, el cual se relaciona con la exigencia de medidas inmediatas; la urgencia que tiene la persona por salir del perjuicio inminente; y, la gravedad de los hechos que hace impostergable la tutela como un mecanismo indispensable para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales8.
Sobre el particular, esta Corporación ha sostenido que “[e]l perjuicio irremediable consiste en un riesgo inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental, que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño. La gravedad de los hechos debe ser de tal magnitud que haga impostergable la tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos; además, debe resultar urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en que se encuentra”9.
Esta posición se mantiene, muestra de ello, son las sentencias T-006 de 2020 y T-001 de 2021, y T-021 de 2022, entre otras de dicha Corporación. 8.- DEL DERECHO A LA SALUD DE MIGRANTES EN ESTADO IRREGULAR Tema analizado por la Corte Constitucional en varias oportunidades, así, por ejemplo, en la sentencia T-120 de 2022, señaló: “El derecho a la salud y a la atención de urgencias de los migrantes en situación irregular.
Reiteración de jurisprudencia 6 Corte Constitucional. Sentencia T-803-02, M.P. Alvaro Tafur Gálvis. En esta sentencia se incluyó el siguiente comentario de píe de página: “La procedencia del amparo por la demora de los trámites ordinarios, se ha admitido solo excepcionalmente cuando el juez de tutela logra constatar que la tardanza en la resolución del conflicto puede hacer ineficaz el mecanismo ordinario; lo anterior, tomando en cuenta las condiciones personales del demandante.
Cfr. T- 352 de 2002, T-235 de 2002”. 7 El artículo 8° del Decreto 2591 de 1991, consagra la tutela como mecanismo transitorio, en los siguientes términos “[A]ún cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.
En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. Si no se instaura cesarán los efectos de éste. Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irremediable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso”. 8 Cfr. T-225/93, T-789/00, SU544/01, SU1070/03 9 SU - 1070/03. Radicación 850013333-004-2024-00041-01 12 41. La vinculación de los extranjeros al SGSSS está sujeta, en principio, a que cumplan los requisitos legales contemplados en las normas que regulan el trámite de afiliación. Lo anterior, en las mismas condiciones que deben hacerlo los nacionales.
Al respecto, el artículo 153 de la Ley 100 de 1993 señala que “(…) la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud es obligatoria para todos los residentes en Colombia […]”. Por su parte, el numeral 5º del artículo 2.1.3.5 del Decreto 780 de 2016 establece que su afiliación puede realizarse con la cédula de extranjería, pasaporte, carné diplomático o salvoconducto de permanencia, según corresponda.
La Resolución 5797 de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores creó el Permiso Especial de Permanencia (PEP). Aquel es un documento válido para afiliarse al sistema de salud10. Una interpretación sistemática de la normativa en materia de salud y del marco legal migratorio permite concluir que la afiliación de un migrante al SGSSS exige la regularización de su situación en el territorio nacional y que cuente con un documento de identificación válido en Colombia.
Sobre lo anterior, en casos similares en los que ciudadanos venezolanos en situación de irregularidad han solicitado la prestación de servicios de salud, la Corte ha enfatizado en que “(…) el reconocimiento de los derechos de los extranjeros genera la obligación de su parte de cumplir con las normas y los deberes establecidos para todos los residentes en el país”11.
En consecuencia, los extranjeros en general -incluidos los migrantes-, con permanencia irregular en el territorio colombiano tienen la obligación de cumplir con los deberes que a la fecha contempla la política migratoria. Por lo tanto, asumen el deber de regularizar su situación para obtener un documento de identificación válido y afiliarse al sistema de salud en Colombia. 42.
Ahora bien, el literal b) del artículo 10° de la Ley 1751 de 2015 establece que toda persona tiene derecho a recibir atención de urgencias sin que sea exigible un pago previo. En ese sentido, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió el Decreto 866 de 201712, que reglamenta la atención inicial de urgencias prestada a nacionales de los países fronterizos, en territorio colombiano. Esa normativa reguló una fuente complementaria de recursos consagrada en el artículo 57 de la Ley 1815 de 201613.
La disposición estableció un mecanismo a través del cual el 10 La Resolución 5797 del 25 de julio de 2017 fijó un plazo de 90 días posteriores a la expedición de la Resolución para solicitar el PEP y entre los requisitos para su otorgamiento se prevé que quien lo solicita debía encontrarse en el territorio colombiano a la fecha de expedición de la resolución. Posteriormente las Resoluciones 740 de 2018, 6370 de 2018, 10677 de 2018 y 0240 de 2020 establecieron nuevos plazos y condiciones para acceder al PEP. 11 Sentencia T-705 de 2017, M.P José Fernando Reyes Cuartas. 12 “Por el cual se sustituye el Capítulo 6 del Título 2 de la Parte 9 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016 - Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social en cuanto al giro de recursos para las atenciones iniciales de urgencia prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de los países fronterizos”. 13 El artículo 57 de la Ley 1815 de 2016 señala que “[c]on el fin de financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política y el artículo 9o de la Ley 1122 de 2007, para la vigencia 2017 se presupuestarán en el Presupuesto General de la Nación los ingresos corrientes y excedentes de la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga). // Previa cobertura de los riesgos amparados con cargo a la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), se financiará, con cargo a dicha subcuenta la sostenibilidad y afiliación de la población pobre y vulnerable asegurada a través del Régimen Subsidiado; una vez se tenga garantizado el aseguramiento, se podrán destinar recursos a financiar otros programas de salud pública. // También podrán ser financiados con dichos recursos, en el marco de lo dispuesto por el artículo 337 de la Constitución Política y los tratados e instrumentos internacionales vigentes, los valores que se determinen en cabeza del Estado colombiano por las atenciones iniciales de urgencia que sean prestadas a los nacionales colombianos en el territorio extranjero de zonas de frontera con Colombia, al igual que las atenciones iniciales de urgencia prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de los países fronterizos, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno nacional. // Los excedentes de la Subcuenta ECAT con corte a 31 de diciembre de 2016 serán incorporados en el presupuesto del FOSYGA o la entidad que haga sus veces, y se destinarán a la financiación del aseguramiento en salud. // A partir del 1o de enero del 2017, el FOSYGA podrá implementar la unidad de caja a que hace referencia el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, con los recursos corrientes de las subcuentas del FOSYGA y sus excedentes, dando prioridad al aseguramiento obligatorio en salud”.
Radicación 850013333-004-2024-00041-01 13 Ministerio de Salud y Protección Social pone a disposición de las entidades territoriales, recursos excedentes de la Subcuenta ECAT del FOSYGA o quien haga sus veces, para el pago de las atenciones iniciales de urgencia prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de países fronterizos.
Esos recursos se destinan a aquellos casos en los que concurran las siguientes condiciones del artículo 2.9.2.6.3 del Decreto 866 de 2017: “1. Que corresponda a una atención inicial de urgencias en los términos aquí definidos. 2. Que la persona que recibe la atención no tenga subsidio en salud en los términos del artículo 32 de la Ley 1438 de 2011 ni cuente con un seguro que cubra el costo del servicio. 3.
Que la persona que recibe la atención no tenga capacidad de pago. 4. Que la persona que recibe la atención sea nacional de un país fronterizo. 5. Que la atención haya sido brindada en la red pública hospitalaria del departamento o distrito”. 43. El Decreto 866 de 2017 debe leerse en forma conjunta con las definiciones contenidas en el Decreto 780 de 2016.
Esta última normativa distingue entre lo que se entiende por “atención inicial de urgencias” y la “atención de urgencias”, en los siguientes términos: “Artículo 2.5.3.2.3 Definiciones. Para los efectos del presente Título, adóptense las siguientes definiciones: 1. Urgencia. Es la alteración de la integridad física y/o mental de una persona, causada por un trauma o por una enfermedad de cualquier etiología que genere una demanda de atención médica inmediata y efectiva tendiente a disminuir los riesgos de invalidez y muerte. 2.
Atención inicial de urgencia. Denomínase como tal a todas las acciones realizadas a una persona con patología de urgencia y que tiendan a estabilizarla en sus signos vitales, realizar un diagnóstico de impresión y definirle el destino inmediato, tomando como base el nivel de atención y el grado de complejidad de la entidad que realiza la atención inicial de urgencia, al tenor de los principios éticos y las normas que determinan las acciones y el comportamiento del personal de salud. 3.
Atención de urgencias. Es el conjunto de acciones realizadas por un equipo de salud debidamente capacitado y con los recursos materiales necesarios para satisfacer la demanda de atención generada por las urgencias”. Por su parte, el Decreto 866 de 2017, que sustituye el artículo 2.9.2.6.2 del Decreto 780 de 2016, señala que “(…) se entiende que las atenciones iniciales de urgencia comprenden, además, la atención de urgencias”.
Es decir, en el caso particular de los nacionales de países fronterizos con Colombia, la atención de urgencias está incluida en la atención inicial de urgencias. 44. De otra parte, la Ley 715 de 2001 reguló las competencias de los departamentos en materia de la prestación del servicio de salud. En tal sentido, señaló concretamente que, sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, les corresponde a los Radicación 850013333-004-2024-00041-01 14 departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el Sistema General de Seguridad Social en Salud en su jurisdicción. Para tal efecto, tendrán la función de “[f]inanciar con los recursos propios, si lo considera pertinente, con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental”.
En consecuencia, dicha normativa precisó que es en los departamentos en quienes recae el deber de asumir de manera activa la obligación de garantizar el acceso al servicio de salud de la ‘población pobre no asegurada’ que se encuentre en su territorio. De ese modo, el pago de las atenciones de urgencia a los migrantes provenientes de los países fronterizos se realiza, en primer lugar, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones – SGP y, complementariamente, con recursos del orden nacional, regulado en el Decreto 866 de 2017.
En aplicación de la anterior regulación, la Corte ha reconocido el derecho que por ley tienen todos los extranjeros, incluidos aquellos que se encuentran en situación irregular, a recibir atención de urgencias, en su acepción más amplia. (…) 47. Del recuento anterior, la Sala sintetiza las siguientes reglas y subreglas jurisprudenciales sobre el derecho de los migrantes en Colombia, incluidos aquellos con situación migratoria irregular, a recibir la atención de urgencias, para proteger sus derechos a la vida y a la salud: i. Los extranjeros con permanencia irregular en el territorio nacional tienen derecho a recibir atención básica y de urgencias con cargo al subsidio a la oferta cuando carezcan de recursos económicos.
Lo expuesto, en virtud de la protección de sus derechos a la vida digna y a la integridad física. Las respectivas entidades territoriales y, en subsidio la Nación cuando se requiera, están a cargo de asegurar los recursos para garantizar esta atención. Dicha obligación se extiende hasta que se logre la afiliación de estas personas al Sistema General de Seguridad Social en Salud. ii.
La atención de urgencias comprende (a) emplear todos los medios disponibles para estabilizar la situación de salud del paciente, preservar su vida y atender sus necesidades básicas; y, (b) remitir inmediatamente al paciente a una entidad prestadora del servicio que sí disponga de los instrumentos requeridos para estabilizarlo y preservar la vida del paciente.
Esta situación se presenta en caso de que dicho medio no esté disponible en el hospital que presta la atención inicial de urgencias. iii. Los procedimientos o intervenciones médicas para la atención de enfermedades catastróficas pueden incluirse en el concepto de urgencias en casos extraordinarios. Particularmente, en los que esté acreditada la necesidad para preservar la vida y la salud del Radicación 850013333-004-2024-00041-01 15 paciente.
La atención básica en salud no incluye la entrega de medicamentos ni la autorización de tratamientos posteriores a la atención en urgencias. iv. De acuerdo con el derecho internacional, los Estados deben garantizar a todos los migrantes, incluidos aquellos que se encuentran en situación de irregularidad, no solo la atención de urgencias con perspectiva de derechos humanos, sino la atención en salud preventiva, con un enérgico enfoque de salud pública. v. Lo anterior no implica que los extranjeros en situación irregular en Colombia no deban afiliarse al SGSSS para obtener un servicio integral y, previo a ello, regularizar su estatus migratorio.
Tampoco supone prescindir de la obligación que tienen de adquirir un seguro médico o un plan voluntario de salud en los términos del parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 1438 de 2011”. 8.1. Otro pronunciamiento de la H. Corte Constitucional14, indicó que: ACCESO AL SISTEMA DE SALUD DE LA POBLACIÓN MIGRANTE EN SITUACIÓN IRREGULAR (…) 166.
Marco normativo sobre los derechos y obligaciones de los migrantes venezolanos en territorio colombiano. Bajo el ordenamiento jurídico interno, los extranjeros tienen una serie de derechos y obligaciones orientados a garantizar, sin discriminación alguna, el goce efectivo de sus libertades, bajo el estricto apego a los parámetros que para el efecto fije la ley interna.
Así, el artículo 4º de la Constitución Política impone sobre los extranjeros que se encuentren en territorio colombiano el deber “acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. Por su parte, el artículo 100 de Carta establece que los extranjeros disfrutan de los mismos derechos civiles y garantías que se conceden a los colombianos. Sin embargo, ello no implica que esté proscrita la posibilidad de instituir un determinado tratamiento diferencial entre nacionales y extranjeros, si existen razones constitucionales legítimas que así lo justifiquen.
De hecho, el mismo precepto señala que, por razones de orden público, el Legislador puede imponer restricciones en el ejercicio de este tipo derechos15. 167. En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que el criterio de nacionalidad para efectos de establecer distinciones en el disfrute de ciertos derechos es un criterio sospechoso de discriminación16, por lo que ha impuesto un examen de igualdad a efectos de determinar si una determinada restricción es constitucionalmente admisible17.
Ahora bien, se ha señalado que el análisis de igualdad no es mismo para todos los casos, 14 Sentencia T-145 de 2023, M.P. Alejandro Linares Cantillo 15 El artículo en cita reza: “Artículo 100. Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. // Así mismo, los extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley. // Los derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital.” 16 En efecto, una diferenciación basada en dicho criterio puede vulnerar el principio de igualdad consagrada en el artículo 13 de la Constitución Política, el artículo 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 4 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. 17 Corte Constitucional, sentencia C-119 de 2021.
Radicación 850013333-004-2024-00041-01 16 sino que su intensidad depende del objeto de la medida en cuestión y de los derechos involucrados. Al respecto, se ha señalado que cuando el Legislador establezca un trato diferente entre extranjeros y el nacionales, “será preciso examinar (i) si el objeto regulado permite realizar tales distinciones, (ii) la clase de derecho que se encuentre comprometido, (iii) el carácter objetivo y razonable de la medida, (iv) la no afectación de derechos fundamentales, (v) la no violación de normas internacionales y (vi) las particularidades del caso concreto”.18 168.
Una de las materias en las cuales se ha aceptado que el Estado establezca un trato diferencial entre los dos grupos referidos es, precisamente, el control y regulación migratoria19. De este modo, tal y como lo prevé el artículo 2.2.1.11.2.1., del Decreto 1067 de 2015, la persona que desee ingresar al territorio nacional “deberá presentarse ante la autoridad migratoria con su pasaporte vigente, documento válido, según el caso, y con la visa correspondiente cuando sea exigible.
Así mismo, deberá suministrar la información solicitada por la autoridad migratoria.” 169. Ahora bien, en respuesta a la profunda problemática conocida de desplazamiento masivo de los ciudadanos venezolanos hacia Colombia y a la dificultad que muchos migrantes de presentar el pasaporte para acceder a las visas, a través del Decreto 1067 de 2015, el Gobierno Nacional definió los eventos en los cuales una persona se encuentra en situación de permanencia irregular y creó un mecanismo extraordinario y transitorio basado en permisos, para que la autoridad migratoria regularice el ingreso de los extranjeros al territorio nacional.
Estos permisos están clasificados en Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP) y en Permiso Temporal de Permanencia (PTP)20. A modo de ilustración, el citado decreto dispone que un migrante irregular que haya incurrido en permanencia irregular podrá acercarse a las instalaciones del Centro Facilitador de Servicios Migratorios de Migración Colombia para obtener, previa cancelación de la sanción a la que hubiere lugar, un salvoconducto SC-2.
Dicho documento, no solo representa una autorización que habilita al extranjero para solicitar un permiso válido de permanencia, sino que le permite, de manera temporal, afiliarse al SGSSS21. 170. Por otro lado, el Decreto 216 del 1 de marzo de 2021, por medio del cual se adoptó el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos bajo el régimen de protección temporal, creó el Registro Único de Migrantes Venezolanos y el Permiso por Protección Temporal (PPT).
Estas dos medidas conforman un mecanismo jurídico de protección temporal dirigido a generar el registro de información de esta población y, posteriormente, otorgar un beneficio temporal de regularización. 171. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social emitió el Decreto 780 de 2016, por medio del cual fijó las reglas que rigen la afiliación al SGSSS y estableció su obligatoriedad para todos los residentes.
Para facilitar la afiliación de las personas extranjeras y, sobre todo, de migrantes en situación irregular, el decreto autoriza la presentación de varios tipos de documentos, incluidos la cédula de 18 Corte Constitucional, sentencia C-834 de 2007. 19 Corte Constitucional, sentencia T-090 de 2021. 20 El artículo 2.2.1.11.2.5 del Decreto 1067 2015 dispone que: “La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia desarrollará mediante acto administrativo, lo concerniente a los tipos, características y requisitos para el otorgamiento de los Permisos de Ingreso y Permanencia, Permisos Temporales de Permanencia a los visitantes extranjeros que no requieran visa y que ingresen al territorio nacional sin el ánimo de establecerse en él, y los Permisos de Ingreso de Grupo en Tránsito.” 21 Decreto 1067 2015, art. 2.2.1.11.4.9.
Corte Constitucional, sentencias T-314 de 2016 y T-576 de 2019. Radicación 850013333-004-2024-00041-01 17 extranjería, el pasaporte, el carné diplomático o el salvoconducto de permanencia22, así como el Permiso Especial de Permanencia -PEP-23. 172. Ahora bien, por medio Decreto 1288 de 201824, expedido por el Gobierno Nacional a fin de regularizar la situación de los migrantes que están en permanencia irregular en el territorio nacional, se adoptaron medidas para que los ciudadanos venezolanos puedan acceder a los servicios de salud a través de la afiliación a la seguridad social para recibir una atención integral en salud25.
De esta manera, quien no gestione la regularización, no podrá acceder al servicio integral de salud, pero sí tendrá el derecho a ser atendido en la unidad de urgencias de las entidades prestadoras de salud26. Al respecto, en sentencia T-390 de 2019, este tribunal aclaró que: “Bajo ese contexto, se ha advertido que aquellos extranjeros que pretendan invocar una protección en salud que vaya – más allá de la atención de urgencias –es decir, que garantice la cobertura integral de los procedimientos, tratamientos y medicamentos que se requieren para tratar un problema de salud tienen que cumplir, previamente, con el prerrequisito de obtener por parte de las autoridades migratorias los documentos que los identifiquen, bien sea, pasaporte, cédula de extranjería, carné diplomático, salvoconducto de permanencia o permiso especial de permanencia - PEP-, según corresponda para así, dar inicio al trámite de afiliación al sistema que habilite el acceso a toda la oferta de servicios médicos”. 173.
En suma, el ordenamiento colombiano contempla varios mecanismos que responden al fenómeno de migración masiva de ciudadanos venezolanos y que, a través de mecanismos de regularización migratoria, buscan facilitar el acceso a una atención integral en salud. Sin embargo, para poder acceder a procedimientos que se extienden por fuera del alcance de los servicios de urgencias, los extranjeros deberán cumplir unas cargas mínimas tendientes a legalizar su permanencia en territorio colombiano y realizar las gestiones pertinentes ante el SGSSS. 174.
Acceso a servicios de salud por parte de migrantes en situación migratoria irregular en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Esta corporación ha tenido la posibilidad de pronunciarse en múltiples oportunidades sobre solicitudes de migrantes en situación de irregularidad que pretenden acceder a una atención médica que excede el alcance de los servicios de urgencia. Estos casos le han permitido a esta corporación establecer los alcances del derecho al acceso a la salud de la población migrante, atendiendo a las distintas situaciones que rodean cada caso.
A continuación, se reseñan algunos de los pronunciamientos más relevantes. (…) 22 Decreto 780 de 2016, art. 2.1.3.5. 23 El Permiso Especial de Permanencia -PEP- fue añadido a la lista de documentos autorizados para efectuar la afiliación al SGSSS por medio de la Resolución 5797 de 2017. 24 “Por medio del cual se adoptan medidas para garantizar el acceso de las personas inscritas en el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos a la oferta institucional y se dictan otras medidas sobre el retorno de colombianos" 25 La inscripción en el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos -RAMV - es de carácter gratuito y solo se necesita documento que certifique la nacionalidad.
COLOMBIA. ABC registro administrativo de migrantes venezolanos en Colombia (RAMV). 21 de marzo de 2018. 26 Corte Constitucional, sentencia T-452 de 2019. Radicación 850013333-004-2024-00041-01 18 181. En consecuencia, las reglas jurisprudenciales sobre el derecho de los migrantes en Colombia a recibir la atención en urgencias para proteger sus derechos a la vida y a la salud (incluidos aquellos con situación migratoria irregular), pueden ser sintetizados de la siguiente manera: “(i) el derecho a la salud es un derecho fundamental y uno de sus pilares es la universalidad, cuyo contenido no excluye la posibilidad de imponer límites para acceder a su uso o disfrute;
(ii) en Colombia, los extranjeros gozan de los mismos derechos civiles que los nacionales y, a su vez, se encuentran obligados a acatar la Constitución y las leyes. Por consiguiente, y atendiendo al derecho a la dignidad humana, se establece que (iii) todos los extranjeros, regularizados o no, tienen derecho a la atención básica de urgencias en el territorio, sin que sea legítimo imponer barreras a su acceso;
(iv) a pesar de ello, aquellos que busquen recibir atención médica integral – más allá de la atención de urgencias–, deben cumplir con la normatividad de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo cual implica la regularización de su situación migratoria; (v) en situaciones excepcionales, el concepto de urgencias puede llegar a incluir procedimientos o intervenciones médicas, siempre y cuando se acredite su urgencia para preservar la vida y la salud de la persona.
Y, por último, (vi) cuando la atención de urgencias sea prestada inicialmente por una institución de un nivel de complejidad insuficiente para tratar al paciente, debe surtirse una remisión dirigida a que la entidad competente lo valore y determine qué tratamiento requiere”27.(…) 200. Sin perjuicio de este deber, la Sala reiteró que todos los extranjeros, incluidos aquellos que se encuentran en situación de migración irregular, tienen derecho a recibir atención básica de urgencias en el territorio nacional.
Ahora bien, señaló que existen casos excepcionales o situaciones límite en las cuales los migrantes, independientemente de su status migratorio, pueden acceder a una protección médica que excede la atención básica de urgencias, en los términos en que se señala en la ley, pero que tiene respaldo como tal en la valoración médica. Este es el caso, por ejemplo, de personas diagnosticadas con enfermedades catastróficas, menores en estado de embarazo y recién nacidos.
Respecto de los primeros, reiteró los requisitos exigidos por la jurisprudencia para el reconocimiento excepcional de atención médica integral, a saber: (i) que el solicitante padezca de una enfermedad catastrófica; (ii) que ponga en riesgo su vida o integridad; y (iii) que cuente con un concepto técnico del médico tratante que justifique la necesidad urgente de un tratamiento específico.
(Negrilla fuera del texto original) 27 Corte Constitucional, sentencias T-403 de 2019 y T-348 de 2018. Radicación 850013333-004-2024-00041-01 19 9.- ESTUDIO DEL CASO 9.1.-Visto lo anterior, a través del presente medio de control, la tutelante, como migrante irregular de 44 años de edad pretende la garantía del derecho a la salud y en particular la remisión a tercer nivel que se indica le fue ordenada aún sin materializar.
Adicionalmente que se disponga que le sea entregado un salvoconducto de permanencia para poderse afiliar al sistema de seguridad social en salud. 9.2.- El departamento de Casanare no se pronunció sobre la sentencia de primera instancia. 9.3.- El juez, luego de analizar la posición de las partes y las pruebas allegadas al proceso concluyó: 9.3.1.- Que el Hospital Regional de la Orinoquia y el Departamento de Casanare han impuesto trabas en remitir remisión por urgencias de la ciudadana extranjera, al no responder los registros de remisión y al no remitir directamente a la paciente a una institución de III nivel para continuar la atención de urgencias y concretar el diagnóstico del tumor que tiene en el ovario, aun cuando se dictó la orden judicial como medida provisional. 9.3.2.- En relación con la gestión y las actuaciones de regularización de la situación migratoria, el a-quo indicó que es obligación de la tutelante realizar los trámites para obtenerlo y para regularizar su estadía en el territorio colombiano poder acceder a todos los beneficios de salud. 9.4.- El Hospital Regional de la Orinoquia, inconforme con la decisión, la impugnó para que se revoque el numeral segundo de la sentencia en el sentido que la remisión de urgencias terrestre básica de la accionante a una entidad prestadora de III nivel del servicio de salud que sí disponga de la especialidad de Ginecología Oncológica, que es deber de autorizar, bien de la entidad responsable de pago o en su defecto al Centro Regulador Urgencias y Emergencias CRUE en atención al estado de hospitalización de la accionante. 9.5.- De la documentación allegada en el proceso se establece que, los hechos que a continuación se relacionan y que tienen que ver con lo presentado en la impugnación, están debidamente acreditados: ➢ Acorde con la historia clínica la señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes suscrita por el Hospital Regional de la Orinoquia, el 20 de marzo de 2024 el médico ginecólogo y obstetricia diagnosticó: (fl.42 índice 13 SAMAI) ➢ El 21 de marzo del año en cita el medicó Asdrúbal Medina Pérez ginecólogo y obstetricia en la historia clínica en el análisis indicó que: (fl.42 índice 13 SAMAI) Radicación 850013333-004-2024-00041-01 20 ➢ El 22 de marzo del mismo año el médico especialista en ginecología y obstetricia, Edgardo Alfonso Rudas Gonzalez, señaló en la historia clínica: (…) (fl.52 índice 13 SAMAI) “POR HALLAZGO DE TAC SE INICIÓ REMISIÓN A III NIVEL PARA MANEJO INTEGRAL POR GINECÓLOGO ONCÓLOGO.
CX GENERAL VALORA A LA PACIENTE EL DÍA DE AYER QUIENES INDICAN QUE SE BENEFICIA DE PASO A SALAS DE CIRUGÍA, SE INDICA ANOTAR EN SALAS PARA PASO DE CATÉTER DE DRENAJE PERITONEAL Y TOMA DE MUESTRA PARA ESTUDIO CITOPATOLÓGICO EL DIA DE HOY. YA QUE PACIENTE NO CUENTA CON SERVICIOS DE SALUD ACTIVOS, SE INFORMA DIFICULTAD PARA PROCESO DE REMISIÓN PREVIAMENTE SOLICITADOS.
SE EXPLICA CONDUCTA MÉDICA ACTUAL A LA PACIENTE QUIEN REFIERE ENTENDER Y ACEPTAR.” ➢ El 23 de marzo del año en curso el cirujano general diagnosticó a la paciente “ASCITIS” y en el análisis de la historia clínica reiteró que continua en trámites de remisión y vigilancia intrahospitalaria por ginecología. (fl.56 a 57 índice 13 SAMAI) ➢ Ese mismo día mes y año el médico ginecólogo y obstetricia Lewis Alberto Pérez Forero adujo pendiente remisión a III nivel para manejo integral por ginecólogo oncólogo (fl.58 índice 13 SAMAI) ➢ El 25 de marzo de la misma anualidad el médico ginecólogo y obstetricia Juan De Jesús Pachón Rincón en las órdenes médicas: (fl.65 índice 13 SAMAI) ➢ Desde el 26 de marzo hasta el 3 abril de 2024 la señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes está en la espera en remisión a III nivel para el manejo integral por ginecología con disponibilidad de oncología, sin respuesta.
Continua manejo intrahospitalario y seguimiento por la especialidad. Según costa en la historia clínica (fls.66 a 85 índice 13 SAMAI) Radicación 850013333-004-2024-00041-01 21 ➢ El 4 de abril del año en cita el médico ginecólogo y obstetricia Juan De Jesús Pachón Rincón en el análisis de la historia clínica manifestó: “CONTINUA MANEJO MEDICO A LA ESPERA DE LA REMISIÓN. SE INSISTE EN LA REMISIÓN SE EVALUAR POR TRABAJO SOCIAL RED DE APOYO PARA CONTINUAR AMBULATORIAMENTE LOS TRAMITES DE LA REMISIÓN” (fl.91 índice 13 SAMAI) ➢ El 5 de abril de la misma anualidad la médica general le diagnosticó a la paciente: (fl.92 índice 13 SAMAI) ➢ Ese mismo día la señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes tuvo interconsulta por trabajo social con el objetivo de evaluar la red de apoyo para continuar ambulatoriamente los trámites de la remisión. En la historia clínica manifestó que: “PACIENTE QUIEN RECIBE VISITA DE MIGRACIÓN COLOMBIA Y FUNDACIÓN IAN ÁLVAREZ, ESTO CON EL FIN DE GESTIONAR DOCUMENTACIÓN DE LA PACIENTE Y ACELERAR PROCESO DE REMISIÓN.” (…) SE INTERPUSO ACCIÓN DE TUTELA PARA DAR CELERIDAD A PROCESO DE REMISIÓN, POR LO TANTO, SE SOLICITA AL SERVICIO NO DAR EGRESO A LA PACIENTE, YA QUE ESTO TRUNCARÍA EL PROCESO LEGAL QUE SE HA INTERPUESTO, AFECTANDO EL DERECHO A LA SALUD Y EL ACCESO A LA INTERVENCIÓN OPORTUNA DE LOS SERVICIOS MÉDICOS.
SE ORIENTA A PACIENTE A SEGUIR INDICACIONES MÉDICAS DURANTE ESTANCIA HOSPITALARIA Y AL EGRESO.” (fl.93 índice 13 SAMAI) ➢ Igualmente, la médica Sandra Yaneth Leguizamón Martínez ginecóloga y obstetricia señaló que está en proceso de remisión activo para valoración y manejo integral por ginecología oncológica sin respuesta afirmativa aun, ya que la paciente no cuenta con documentación legal vigente del país, ni aseguramiento alguno. (fl.95 índice 13 SAMAI) ➢ Según la historia clínica desde el 6 al 9 de abril la señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes sigue en la espera de la remisión a III nivel para manejo integral por ginecología oncología SS ambulancia terrestre básica.
(fsl. 97 a 104 índice 13 SAMAI) 9.6. También obra en el expediente registro de actividades para remisión de paciente Mirla Coromoto Hernández de Fuentes como se observa en la imagen: Radicación 850013333-004-2024-00041-01 22 (fsl. 20 a 21 índice 13 SAMAI) Radicación 850013333-004-2024-00041-01 23 9.7. Sin embargo, y pese a encontrase acreditado que, el Hospital Regional de la Orinoquia ha realizado las gestiones que ha podido en busca de la remisión que se le ordenó, los derechos constitucionales fundamentales de la señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes a la salud y a la vida que fueron protegidos en la decisión del a-quo siguen sin materializarse, así que los argumentos de impugnación no están llamados a prosperar, por ende, el HORO le corresponde continuar con las actuaciones que resulten necesarias para lograr el traslado de la accionante a una institución de salud que cuente con la especialidad de Ginecología Oncológica. 9.8.
Ahora bien, la tutelante al ingresar al HORO presentaba anemia, así mismo luego de la atención fue dictaminada con ascitis que en la literatura médica se tiene:28 “Ascitis Es la acumulación de líquido en el espacio que existe entre el revestimiento del abdomen y los órganos abdominales. Causas La ascitis resulta de la presión alta en ciertas venas del hígado (hipertensión portal) y niveles bajos en sangre de una proteína llamada albúmina.
Las enfermedades que pueden causar daño hepático grave pueden llevar a que se presente ascitis. Estas incluyen: • Infección crónica con hepatitis C o B • Abuso de alcohol durante muchos años • Enfermedad del hígado graso (esteatohepatitis no alcohólica o EHNA) • Cirrosis causada por enfermedades genéticas Las personas con ciertos cánceres en el abdomen pueden desarrollar ascitis.
Estos incluyen cáncer del apéndice, de colon, de ovarios, del útero, del páncreas y del hígado. Otras afecciones que pueden causar este problema incluyen: • Coágulos en las venas del hígado (trombosis de la vena porta) • Insuficiencia cardíaca congestiva • Pancreatitis • Engrosamiento y cicatrización de la cubierta similar a un saco del corazón (pericarditis) La diálisis renal también puede estar asociada con ascitis.” (Resaltado fuera del texto original) 9.9.
Obsérvese que desde el 21 de marzo de 2024 el médico tratante diagnosticó con descubrimiento de una “masa de aspecto neoplásico de anexos bilaterales heterogénea con componente sólido, quístico, probable origen neoplásico abundante liquido primario de ovarico (sic) sin descartar metástasis vs tumor de krukenberg. Abudante liquido 28 https://medlineplus.gov/spanish/ency/article/000286.htm Radicación 850013333-004-2024-00041-01 24 abdomino-pélvico al parecer musinoso.
Liquido en cavidad endometrial. En espera de marcadores tumorales ss, marcador CA 19 y ss valoración por cx general, dado reporte de TAC que sospecha tumor Krukenberg el cual el origen primario es colon o estómago. Además, por hallazgo de tac inició remisión a tercer nivel para manejo integral por ginecólogo y oncólogo ss ambulancia terrestre medicalizada.” (…) (Resaltado fuera del texto original) 9.10.
La Sala acota que la examinada posee un tumor ovárico de comportamiento incierto, acompañado de abundante liquido primario (ascitis) que no descarta metástasis vs tumor de Krukenberg cuyo origen se sospecha en colon o estómago. La paciente puede presentar metástasis o tumor de Krukenberg, por lo primero, es la “propagación de un foco canceroso en un órgano distinto de aquel en que se inició,”29 por el segundo “el tumor de Krukenberg es un cáncer metastásico de estirpe epitelial que infiltra el estroma ovárico.
Este tipo de tumores tiene una incidencia del 1-2% de todos los tumores del ovario. La localización más frecuente del tumor primario es el estómago y en segundo lugar, el colon.”30. 9.11. La Sala estima que en este caso la situación de salud de la demandante, requiere de una atención prioritaria, urgente e integral, en tanto que al estar en el campo de la oncología y ginecología, el tratamiento en tejidos blandos del organismo exige la atención especializada e integral de la paciente, pues, ante la característica del tumor y su etiología esta es un padecimiento de alto costo y considerado por la Resolución núm. 047 de 2008 modificada por la Resolución núm. 2473 de 2014, 247 de 2014, 123 de 2015, 193 de 2015 y 1692 de 2077 y 273 de 2019 del Ministerio de Salud se cataloga como enfermedad catastrófica. 9.12.
Así entonces, la situación de urgencia inmediata dictaminada, se torna en un estado continuado que afecta la salud de la paciente y al ser un padecimiento de alto costo31 y en consideración a las condiciones socioeconómicas de vulnerabilidad de la demandante, imponen conforme al artículo 1.º constitucional que promulga como principio rector del estado colombiano la dignidad humana, en asocio con la cláusula del estado social de derecho atinente a la garantía efectiva de los derechos y el derecho a la vida (digna), ordenar la atención integral de la paciente y su efectiva remisión al III nivel de atención hospitalario, para lo cual, el departamento del Casanare deberá impartir las instrucciones respectivas para hacer efectiva la remisión a dicho nivel de salud y con asunción de los rubros que se generen por los traslados y la atención que es necesario brindar a la paciente. 9.13.
Así las cosas, la Sala estima necesario a fin de evitar la consumación de un perjuicio irremediable de acuerdo con los postulados constitucionales ya expuestos garantizar una protección reforzada al derecho a la salud de la señora Mirla Coromoto Hernández de Fuentes adicionando la sentencia 29 rae.es/diccionario-lengua-espanola-rae-buscadores/google 30 https://www.elsevier.es/es-revista-cirujano-general-218-articulo-tumor-krukenberg- primario-colon-bilateralX1405009914734146#:~:text=El%20tumor %20de %20 Krukenberg%20es, en%20segundo%20lugar%2C%20el%20colon. 31 Mediante las Resoluciones números 4700 de 2008 modificada por la Resolución 2463 de 2014, 247 de 2014 123 de 2015, 1393 de 2015, 1692 de 2017 y 273 de 2019 estableció los reportes que deben hacer las entidades administradora de planes de beneficios y las entidades territoriales del orden departamental, distrital y municipal a la cuenta de alto costo de pacientes diagnosticados con enfermedad renal crónica-ERC hipertensión arterial y diabetes mellitus, cáncer, hemofilia y otras coagulopatías asociadas a déficit de factores de la coagulación, artritis reumatoide, hepatitis C crónica, infección por el virus de la inmunodefiencia humana-VIH y el síndrome de inmunodefiencia -sida, catalogadas como enfermedades catastrófica.
Radicación 850013333-004-2024-00041-01 25 de primera instancia en el sentido de ordenar al Departamento de Casanare que a través de la Secretaría de Salud: ➢ Ubique la institución de III nivel a la que se debió haber remitido la accionante, al fin de que se monitoree su proceso de diagnóstico y garantice que este preste los servicios médicos de acuerdo con los principios de integralidad y continuidad necesarios. ➢ Asuma los costos de la atención integral que debe brindarse a la señora Mirla Coromoto Hernández De Fuentes en atención a su delicado estado de salud. 9.14.
También se dispondrá remitir copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo Regional Casanare para que en el marco de su competencia de acuerdo con la particularidad de la accionante realice el seguimiento al cumplimiento de lo ordenado al interior de esta acción constitucional. 9.15. De otra parte, debe indicarse que lo relacionado con el salvoconducto y en general los trámites para regularizar la estadía de la tutelante en Colombia no fue objeto de impugnación y por lo mismo debe estarse a lo resuelto por el juez de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: ADICIONAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal el 15 de abril de 2024, así:
SÉPTIMO: ORDENAR al Departamento de Casanare que a través de la Secretaría de Salud: a. Ubique la institución de III nivel a la que se debió haber remitido la accionante, al fin de que se monitoree su proceso de diagnóstico y garantice que este preste los servicios médicos de acuerdo con los principios de integralidad y continuidad necesarios. b. Asuma los costos de la atención integral que debe brindarse a la señora Mirla Coromoto Hernández De Fuentes en atención a su especial estado de salud.
OCTAVO: REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo Regional Casanare para que en el marco de su competencia de acuerdo con la particularidad de la accionante realice el seguimiento al cumplimiento de lo ordenado al interior de esta acción constitucional.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia impugnada por las razones indicadas en las consideraciones. Radicación 850013333-004-2024-00041-01 26 TERCERO: NOTIFICAR la decisión aquí contenida a las partes, por el medio más expedito y comunicar lo resuelto al a quo para los efectos a que haya lugar.
CUARTO: REMÍTASE copia de esta providencia al juzgado de primera instancia para los efectos pertinentes. QUITO: Ejecutoriada la presente providencia ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. (Aprobado en Sala del 2 de mayo de 2024, acta) LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado Ponente INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LLG