85001-23-33-000-2023-00009-00 · Tribunal Administrativo de Casanare

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, abril veinticinco (25) de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: NULIDAD Radicación: 850012333000-202300009-00 Demandante: CARLOS RAFAÉL AVELLA PÉREZ Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE – ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE Procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de nulidad el señor CARLOS RAFAEL AVELLA PÉREZ instauró demanda contra el DEPARTAMENTO DE CASANARE – ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE, en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES Primera: declarar la nulidad de los siguientes apartes subrayados de los artículos 247, 254 y 261 de la Ordenanza Departamental número 16 del 2015 modificados en su orden por artículos 2, 4 y 11 de la Ordenanza Departamental número 16 del 2017 y del parágrafo del artículo 4 de la Ordenanza número 23 del 2021: 1.1.

Ordenanza Departamental número 16 del 2017: “ARTÍCULO 2. Modifíquese el artículo 247 de la Ordenanza No. 016 de Diciembre 15 de 2015, el cual quedará así:

ARTICULO 247. EXENCIONES. Son aplicables al gravamen de Estampilla Pro- Desarrollo Departamental, las siguientes exenciones: (…) 3.-La transferencia de recursos del Sistema General de Regalías - SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así como los convenios y/o contratos que la Gobernación suscriba con los municipios del Departamento de Casanare y los entes descentralizados de dichas entidades territoriales, no deberán cancelar los valores causados por Estampilla Pro-Desarrollo Departamental al momento de la suscripción o expedición de dichos actos; los valores causados por Estampilla Pro-Desarrollo Departamental serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de transferencia, contrato o convenio y girados al Departamento de Casanare dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo.

No. 850012333000-202300009-00 2 descentralizadas, se incluirá una cláusula o articulo indicando que los recursos causados por concepto de Estampilla Pro-Desarrollo Departamental que genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento. (…)

ARTÍCULO 4. Modifíquese el artículo 254 de la Ordenanza No. 016 de Diciembre 15 de 2015, el cual quedará así:

ARTICULO 254. EXENCIONES. Son aplicables al gravamen de Estampilla Procultura, las siguientes exenciones: (…) 3.-La transferencia de recursos del Sistema General de Regalías - SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así como los convenios y/o contratos que la Gobernación suscriba con los Municipios del Departamento de Casanare y los entes descentralizados de dichas entidades territoriales, no deberán cancelar los valores causados estampilla Procultura al momento de la suscripción o expedición de dichos actos; los valores causados por la Estampilla Procultura serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de la transferencia, contrato o convenio y girados al Departamento de Casanare dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo.

Como reconocimiento a la gestión de recaudo que realiza el municipio, el departamento le reconocerá un diez por ciento (10%) del valor recaudado; el porcentaje cedido deberá ser invertido por los municipios en los proyectos y programas municipales de cultura. En todo caso, en los actos administrativos de transferencia de recursos, y contratos o convenios suscritos con las entidades territoriales y sus descentralizadas, se incluirá una cláusula o artículo indicando que los recursos causados por concepto de estampilla Procultura que genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento.

(…)

ARTÍCULO 11. Modifíquese el artículo 261 de la Ordenanza No. 016 de Diciembre 15 de 2015, el cual quedará así:

ARTICULO 261. EXENCIONES. Son aplicables al gravamen de Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor, las siguientes exenciones: (…) 3.-La transferencia de recursos del Sistema General de Regalías - SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así como los convenios y/o contratos que la Gobernación suscriba con los Municipios del Departamento de Casanare y los entes descentralizados de dichas entidades territoriales, no deberán cancelar los valores causados por la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor al momento de la suscripción o expedición de dichos actos; los valores causados por Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de la transferencia, contrato o convenio y girados al Departamento de Casanare dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo.

No. 850012333000-202300009-00 3 genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento. (…)” 1.2.-Ordenanza Departamental número 23 del 2021: “ARTÍCULO 4. HECHO GENERADOR. Es la suscripción de contratos convenios y los adicionales que realice la Administración Central del Departamento y las Empresas Industriales y Comerciales del Departamento.

Igualmente será· hecho generador los contratos de obra suscritos por las empresas industriales y comerciales del Estado, empresas de economía mixta y asociaciones de participación mixta y entes de Control del orden Departamental en Casanare. Igualmente quedan incluidos los contratos de obra suscritos por todas las entidades Administrativas departamentales con personería jurídica que cree, organice o autorice la Ley, las ordenanzas y que formen parte de la Rama Ejecutiva del orden Departamental.

Parágrafo. A las entidades que se les transfieran recursos por parte de la Administración Central del Departamento y/o las Empresas citadas en el presente artículo, a través de convenios interadministrativos, deben aplicar la estampilla pro Universidad pública al recurso transferido cuando contrate con terceros. (…)” -fls. 1 a 3 archivo 1 índice 3 SAMAI- Sustenta fácticamente sus pretensiones relatando la ocurrencia de los siguientes:

HECHOS: 1. La Asamblea Departamental de Casanare expidió las siguientes ordenanzas que se encuentran vigentes: ✓ Número 16 del 2015 “Por la cual se expide el Estatuto Tributario del Departamento de Casanare”, reglamentando en su totalidad las diferentes rentas departamentales. ✓ Número 16 del 2017 “Por la cual se modifica la Ordenanza No. 016 del 15 de diciembre de 2015” introduciendo cambios a las Estampillas Departamentales Pro Desarrollo, Pro Cultura y Pro Bienestar del Adulto Mayor. ✓ Número 23 del 2021 “Por medio de la cual se ordena la emisión de la estampilla Pro Unitrópico y se dictan otras disposiciones”. 2.

En consideración a las anteriores normas la Dirección Departamental de Rentas viene adelantando procesos tributarios en contra de los diferentes municipios del DEPARTAMENTO DE CASANARE, expidiendo actos administrativos a través de los cuales liquida el valor de las precitadas estampillas e imponiendo el pago de intereses moratorios a título de sanción, gravando de esta forma los contratos que ejecutan con los recursos transferidos por regalías o por la suscripción de convenios interadministrativos - fl. 3 a 4 archivo 1 índice 3 SAMAI- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN: Como fundamento de sus pretensiones señala la parte actora que, los actos administrativos acusados vulneran los artículos 150 numeral 12, 287, 313 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, por las razones que se exponen en el estudio del caso concreto fl. 5 a 11 archivo 1 índice 3 SAMAI -.

Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 4 II. TRÁMITE PROCESAL LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN La demanda se admitió con providencia del 9 de febrero de 2023 ordenándose la notificación de las Entidades accionadas y del MINISTERIO PÚBLICO (índice 5 SAMAI), diligencias que se surtieron el 10 de los mismos mes y año (índice 12 SAMAI).

Dentro del término concedido para el efecto los accionados expresaron: El DEPARTAMENTO DE CASANARE se opuso a las pretensiones de la demanda considerando que, los actos sometidos a control judicial se encuentran amparados por la presunción de legalidad, la Asamblea Departamental emitió las estampillas de acuerdo con las competencias asignadas por la Constitución y la Ley, y propuso como excepciones las que denominó: INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA, PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD e INEXISTENCIA DE VICIOS DE NULIDAD – LA DEMANDA HACE UNA INADECUADA INTERPRETACIÓN DEL ALCANCE DE LOS ACTOS PARCIALMENTE DEMANDADOS (índice 29 SAMAI).

La ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE se opuso a las súplicas de la demanda al considerar que los actos administrativos no contrarían los preceptos constitucionales invocados en la demanda y fueron expedidos conforme a las competencias que se ubican en cabeza de esta corporación administrativa (índice 25 SAMAI) MEDIDA CAUTELAR Con la demanda se solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados y con providencia del 2 de marzo de 2023 se negó la misma (índice 18 SAMAI), decisión confirmada por el H. Consejo de Estado con proveído del 25 de mayo del mismo año (índice 45 SAMAI).

DECISIÓN DE EXCEPCIONES En el asunto sub lite solo el DEPARTAMENTO DE CASANARE formuló las excepciones que denominó: INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA, PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD e INEXISTENCIA DE VICIOS DE NULIDAD – LA DEMANDA HACE UNA INADECUADA INTERPRETACIÓN DEL ALCANCE DE LOS ACTOS PARCIALMENTE DEMANDADOS (índice 29 SAMAI). Con providencia del 18 de mayo del año anterior, se declaró no probada la excepción de INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA (índice 35 SAMAI), en lo que respecta a los demás medios exceptivos propuestos por tratarse de razones más de la defensa que no enervan el fondo del asunto, se resolverán junto con el estudio del caso concreto.

FIJACIÓN DEL LITIGIO Y PRUEBAS En audiencia inicial llevada a cabo el 7 de noviembre de 2023 se fijó el litigio y se dispuso tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y su contestación (índice 50 SAMAI). Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 5 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En dicha diligencia se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y para que el señor representante del MINISTERIO PÚBLICO emitiera su concepto final si a bien lo tenía, oportunidad en la que los sujetos procesales radicaron sus alegaciones, así: El DEMANDANTE reiteró los fundamentos expuestos en el escrito inicial complementándolos expresando que, la accionada confundió el sentido y alcance del artículo 170 del Decreto Ley 1222 de 1986 al referir que este es el único límite para que la Asambleas Departamentales ejerzan su autonomía tributaria; y, manifestó su inconformidad respecto al concepto dado por el Ministerio Público sobre la Estampilla Pro Unitrópico en el sentido de que la Ley 1223 del 2021 dejó un margen mínimo de maniobra a las Asamblea para su creación ya que definió cada uno de sus elementos -índice 55 SAMAI-.

El DEPARTAMENTO DE CASANARE insistió sobre las razones de defensa señaladas en la contestación de la demanda y agregó que, la interpretación de las disposiciones demandas realizada por el demandante es subjetiva y errónea porque no se gravan los contratos que celebren los municipios, sino que se les asignó la función de recaudo de los montos causados por concepto de Estampillas, sin afectar su autonomía territorial -índice 56 SAMAI-.

La ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE volvió a traer a colación sus argumentos expuestos en la contestación de la demanda -índice 54 SAMAI-. El MINISTERIO PÚBLICO en su concepto solicitó negar las pretensiones al encontrar que la Asamblea Departamental de Casanare expidió las cuestionadas Estampillas sin exceder los límites constitucionales y legales, no usurpó atribuciones de los Concejos Municipales y los apartes normativos demandados se limitaron a establecer un sistema de recaudo de dichos recursos -índice 52 SAMAI-.

III. CONSIDERACIONES 1.-CONTROL DE LEGALIDAD En cumplimiento a lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.- DE LA COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el numeral 1º.1 del artículo 152 ibidem modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, y el factor territorial (Art. 156 numeral 1 ibidem) el Tribunal es competente para conocer el proceso de 1 (…)

ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1.

De la nulidad de actos administrativos expedidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden. Igualmente, de los de nulidad contra los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, relativos a impuestos, tasas, contribuciones y sanciones relacionadas con estos asuntos.” Pág. NULIDAD RAD.

No. 850012333000-202300009-00 6 la referencia en tanto, los actos acusados se expidieron en el MUNICIPIO DE YOPAL. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma. En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio se encuentra debidamente demostrada, pues el señor CARLOS RAFAEL AVELLA PÉREZ es persona natural quien se identificó al momento radicar la demanda con su cédula de ciudadanía quedando demostrada su existencia (archivo 1 índice 3 SAMAI); y, la demandada es una entidad estatal del territorial, cuya existencia no requiere prueba, por ser persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C.P.A.C.A.).

Ahora, en relación con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1°. del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 vigente para la fecha de la presentación de la demanda, en los asuntos que versen sobre el medio de control de nulidad no es obligatorio agotar este requisito. Finalmente en lo que tiene que ver con la caducidad del medio de control se tiene que, teniendo en cuenta lo normado por el artículo 164 numeral 1) literal a) de la Ley 1437 de 2011 cuando se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 ibidem como ocurre en el sub examine, no opera el término de caducidad, por lo que ésta puede ser presentada en cualquier tiempo. 4.- PROBLEMA JURÍDICO.

El problema jurídico principal en el sub lite se encamina a determinar si: ¿Es procedente declarar la nulidad de los apartes de las ordenanzas acusadas en tanto presuntamente fueron proferidos con infracción de las normas en que debían fundarse y sin competencia? 5.- EL CASO CONCRETO 5.1 NORMATIVIDAD RELEVANTE PARA EL SUB-LITE: 5.1.1 DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS PARA LA IMPOSICIÓN DE TRIBUTOS ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES: En relación con este punto los artículos 286, 287, 294 y 338 de la C. P., establecen: “ARTICULO 286.

Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.” “ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.

En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.” (Resalta la Sala) Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 7 “ARTICULO 294.

La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.” “ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” 5.1.2 COMPETENCIA DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES Y LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN MATERIA TRIBUTARIA: en relación con las primeras el artículo 300 de la C.P., indica: “ARTICULO 300. <Artículo modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo No. 1 de 1996.

El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales. (…)” Por su parte, el Decreto Ley 1222 de 1986 por el cual se expide el Código de Régimen Departamental, norma vigente al momento de la expedición de las decisiones que se cuestionan, expresaba: “ARTICULO 62.-Son funciones de las asambleas: 1.

Establecer y organizar los impuestos que se necesiten para atender a los gastos de la administración pública, con arreglo al sistema tributario nacional, pero sin gravar artículos que sean materia de impuestos de la Nación, a menos que para hacerlo se les dé facultad expresa por la ley. (…)”2 Y en lo que tiene que ver con los concejos municipales la Carta de 1991, señala:

ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…) Igualmente, la Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 1551 de 2012 establece: “ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes 2 Norma derogada por la Ley 2200 de 2022 Pág. NULIDAD RAD.

No. 850012333000-202300009-00 8 (…) 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. (…)” 5.1.3 REGLAMENTACIÓN DE LAS ESTAMPILLAS OBJETO DE CONTROVERSIA: los artículos 170 y 175 del Decreto Ley 1222 de 1986 autorizaron a las Asambleas para ordenar la emisión de Estampillas “Prodesarrollo Departamental” así: “ARTICULO 170.

Autorizase a las Asambleas para ordenar la emisión de estampillas "Prodesarrollo Departamental", cuyo producido se destinará a la construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva. (…).” “ARTÍCULO 175.-La obligación de adherir y anular las estampillas a que se refieren los artículos anteriores queda a cargo de los funcionarios departamentales que intervengan en el acto.” Por su parte, sobre la Estampilla Procultura la Ley 397 de 1997 en su artículo 38 confirió la autorización a las asambleas y concejos municipales para su expedición, veamos “ARTICULO 38.

ESTAMPILLA PROCULTURA. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 666 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Autorizase a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos municipales para que ordenen la emisión de una estampilla "Procultura" cuyos recursos serán administrados por el respectivo ente territorial, al que le corresponda, el fomento y el estímulo de la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes nacionales y locales de cultura.” “ARTÍCULO 38-2. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de 2001.

El nuevo texto es el siguiente:> Autorizase a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos municipales para que determinen las características, el hecho generador, las tarifas, las bases gravables y los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla "Procultura" en todas las operaciones que se realicen en su respectiva entidad territorial.

PARÁGRAFO. Las ordenanzas y acuerdos que expidan las asambleas departamentales, los concejos distritales y los concejos municipales en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley, deberán ser remitidas para el conocimiento del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal.” Con respecto a la Estampilla Pro-Adulto Mayor la Ley 1276 de 2009 consagró: “ARTÍCULO 2o.

ALCANCES. La presente ley aplica en todo el territorio nacional; en las entidades territoriales de cualquier nivel, que a la fecha hayan implementado el cobro de la estampilla y estén desarrollando programas que brinden los servicios señalados en la presente ley. Los recursos adicionales generados en virtud de esta ley, serán aplicados a los programas de adulto mayor, en los porcentajes aquí establecidos.” “ARTÍCULO 3o.

Modificase el artículo 1o de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Autorízase a las Asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se llamará Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor, como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales.

El producto de dichos recursos se destinará, como Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 9 mínimo, en un 70% para la financiación de los Centros Vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional.

PARÁGRAFO: el recaudo de la Estampilla de cada Administración Departamental se distribuirá en los distritos y municipios de su Jurisdicción en proporción directa al número de Adultos Mayores de los niveles I y II del sisbén que se atiendan en los centros vida y en los centros de bienestar del anciano en los entes Distritales o Municipales.” En cuanto a la Estampilla Pro Unitrópico la Ley 2123 de 2021 estableció lo siguiente: “ARTÍCULO 1o.

OBJETO. Autorícese a la Asamblea del Departamento de Casanare para que ordene la emisión de la Estampilla “Pro Unitrópico” con destino al fortalecimiento de la Universidad que trata la Ley 1937 de 2018.” “ARTÍCULO 4o. HECHO GENERADOR. Es la suscripción de contratos y convenios que realice la Administración Central del Departamento y las Empresas Industriales y Comerciales del Departamento.

Dentro de los hechos y actividades económicas sobre los cuales se obliga el uso de la estampilla la Asamblea podrá incluir contratos de obra pública exceptuando los contratos que deban financiarse con recursos que por ley correspondan al sector salud.

PARÁGRAFO 1 o. No serán hechos generadores de esta estampilla los contratos de prestación de servicios profesionales suscritos con personas naturales cuyo valor no supere los 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de honorarios mensuales.

PARÁGRAFO 2 o. Quedan incluidos los contratos de obra suscritos por las empresas industriales y comerciales del Estado, empresas de economía mixta y asociaciones de participación mixta y entes de Control del orden Departamental en Casanare. Igualmente quedan incluidos los contratos de obra suscritos por las entidades por todas las entidades Administrativas departamentales con personería jurídica que cree, organice o autorice la Ley, las ordenanzas y que formen parte de la Rama Ejecutiva del orden Departamental.

PARÁGRAFO. La Emisión de la Estampilla que trata la presente ley se expedirá por parte de la Asamblea del Departamento de Casanare, una vez sea expedida la ordenanza que oficialice la institución que trata la Ley 1937 de 2018.” “ARTÍCULO 5o. SUJETO ACTIVO. El sujeto activo de la Estampilla “Pro Unitrópico” es el departamento de Casanare, previa aprobación por parte de la asamblea departamental.” “ARTÍCULO 6o.

SUJETO PASIVO. Es toda persona natural o jurídica que suscriba contratos, convenios o negocie en forma ocasional, temporal o permanente los suministros, obras, asesorías, consultorías, provisiones e intermediaciones y demás formas contractuales que se celebren con la administración departamental, sus establecimientos públicos y Empresas industriales y Comerciales.” http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_2123_2021.html “ARTÍCULO 7o.

TARIFA. La tarifa para la presente estampilla será así: Valor del contrato Tarifa >0 UVT <100 UVT >0,15% <0,3% >100 UVT<200 UVT >0,3%<0,65% >200 UVT<700 UVT >0,65% <1,25% >700 UVT 1,5% Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 10 Por medio de ordenanza, la asamblea departamental decidirá qué tarifa tomar según los rangos estipulados.

En ningún caso, la tarifa podrá ser superior ni inferior a los rangos mencionados.” Con fundamento en lo anterior, la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE profirió la ordenanza No. 016 de 16 de agosto de 2015 a través de la cual se sancionó el estatuto tributario del departamento el que establece el régimen legal de las estampillas Pro-Desarrollo Departamental (art. 242 a 247), Pro Cultura (art. 248 a 254) y Pro Adulto Mayor (art. 255 al 262.), modificada por la ordenanza No. 016 del 17 de agosto de 2017: “ARTÍCULO 242.

ADOPCIÓN. Adóptese en el Departamento de Casanare la Estampilla “Pro-Desarrollo Departamental” de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 170 del Decreto 1222 de 1986.” “ARTÍCULO 243. ESTRUCTURA. La Estampilla “Pro-Desarrollo Departamental” del Departamento de Casanare, tendrá la siguiente estructura: Hecho Generador: Lo constituye la transferencia de recursos del Sistema General de Regalías -SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así mismo es hecho generador de esta estampilla la suscripción de contratos y/o convenios con la Administración Departamental de Casanare, incluida la Asamblea Departamental, Contraloría Departamental, Establecimientos Públicos del Orden Departamental, CAPRESOCA EPS, INDERCAS, Instituto Financiero E.S.P., ACUATODOS S.A. E.S.P. y demás entidades descentralizadas del orden departamental.

Causación: La obligación de pagar el valor de la estampilla Pro-Desarrollo Departamental del contrato y/o convenio se pagará en la Tesorería Departamental y entidades financieras designadas por el departamento, como requisito previo para la suscripción del acta de inicio. Base Gravable: La base gravable está constituida por el valor del contrato excluido el impuesto al Valor Agregado IVA.

La base gravable de convenios o transferencias será el valor del aporte del Departamento. Tarifa: La tarifa aplicable por Estampilla Pro-Desarrollo Departamental será el uno por ciento (1%) del valor total del contrato, convenio y/o transferencia y sus respectivas adiciones. Sujeto Activo: El sujeto activo es el Departamento de Casanare como acreedor de los recursos que se generen por la estampilla Pro-Desarrollo Departamental.

Sujeto Pasivo: La persona natural o jurídica, la sociedad de hecho, sucesión ilíquida, unión temporal, consorcio o entidad a quien le sea aplicable el Hecho Generador. Parágrafo: En todo caso, al momento de la liquidación del contrato o convenio, los valores no ejecutados disminuirán la base gravable del tributo; los mayores valores cancelados serán objeto de devolución si a ello hubiere lugar.” “ARTICULO 247.

EXENCIONES. Son aplicables al gravamen de Estampilla Pro- Desarrollo Departamental, las siguientes exenciones: (…) 3. La transferencia de recursos del Sistema General de Regalías – SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así como los convenios y/o contratos que la Gobernación suscriba con Pág. NULIDAD RAD.

No. 850012333000-202300009-00 11 los municipios del Departamento de Casanare y los entes descentralizados de dichas entidades territoriales, no deberán cancelar los valores causados por Estampilla Pro-Desarrollo Departamental al momento de la suscripción o expedición de dichos actos; los valores causados por Estampilla Pro-Desarrollo Departamental serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de transferencia, contrato o convenio y girados al Departamento de Casanare dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo.

Como reconocimiento a la gestión de recaudo que realiza el municipio, el departamento le reconocerá un diez por ciento (10%) del valor recaudado; el porcentaje cedido deberá ser invertido por los municipios acatando la destinación del artículo 170 del decreto ley 1222 de 1986. En todo caso, en los actos administrativos de transferencia de recursos, y contratos o convenios suscritos con las entidades territoriales y sus descentralizadas, se incluirá una cláusula o artículo indicando que los recursos causados por concepto de Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor que genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento.

(…)” “ARTÍCULO 248. ADOPCIÓN. Adóptese en el Departamento de Casanare la estampilla “Procultura” de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley 397 de 1997.” “ARTÍCULO 249. ESTRUCTURA. La estampilla “Procultura” del Departamento de Casanare, tendrá la siguiente estructura: Hecho Generador: Lo constituye la transferencia de recursos del Sistema General de Regalías –SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así mismo es hecho generador de esta estampilla la suscripción de contratos y/o convenios, el trámite de documentos con la administración departamental de Casanare, Asamblea Departamental, Contraloría Departamental, Establecimientos Públicos, CAPRESOCA, EPS e INDERCAS, ACUATOADOS S.A E.S.P. y demás entidades descentralizadas del orden departamental.

Así mismo, generan el pago de Estampilla Procultura, los siguientes actos, trámites y/o expedición de documentos: 1. Expedición de pasaportes. 2. Registro e inscripciones ante las dependencias y entidades departamentales. 3. Expedición de copia auténtica de registro profesional. 4. Certificado de funcionamiento de establecimiento educativo.

Causación: La obligación de pagar el valor de la estampilla Procultura nace en el momento de la suscripción del contrato y/o convenio y a la solicitud del trámite gravado a expedición del documento que genera el gravamen y se pagara en la Tesorería Departamental y entidades financieras designadas por el departamento, come requisito previo para la suscripción del acta de inicio o adelantamiento del trámite solicitado.

Base gravable: La base gravable está constituida por el valor del contrato excluido el impuesto al valor agregado IVA; la base gravable de convenio o transferencia será el monto del aporte del Departamento. Los demás actos gravados tendrán come base gravable la unidad o número de actuaciones o actos solicitados. Tarifa: La tarifa aplicable por Estampilla Procultura será el uno por ciento (1%) del valor de contratos, convenios o transferencia y sus respectivos adicionales.

Los demás actos o hechos gravables cancelaran por Estampilla Procultura un salario mínimo diario legal vigente (1SMLDV). Sujeto Activo: El sujeto activo es el Departamento de Casanare coma acreedor de los recursos que se generen por la estampilla. Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 12 Sujeto Pasivo: La persona natural o jurídica, la sociedad de hecho, sucesión ilíquida, unión temporal, consorcio o entidad a quien le sea aplicable el Hecho Generador.” “ARTICULO 254.

EXENCIONES. Son aplicables al gravamen de Estampilla Procultura, las siguientes exenciones: (…) 3. Lo constituye la transferencia de recursos del Sistema General de Regalías – SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así mismo es hecho generador de esta estampilla la a transferencia de recursos del Sistema General de Regalías – SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así como los convenios y/o contratos que la Gobernación suscriba con los municipios del Departamento de Casanare y los entes descentralizados de dichas entidades territoriales, no deberán cancelar los valores causados por Estampilla Pro- Cultura al momento de la suscripción o expedición de dichos actos; los valores causados por Estampilla Pro-Cultura serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de transferencia, contrato o convenio y girados al Departamento de Casanare dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo.

Como reconocimiento a la gestión de recaudo que realiza el municipio, el departamento le reconocerá un diez por ciento (10%) del valor recaudado; el porcentaje cedido deberá ser invertido por los municipios por los municipios en los proyectos y programas municipales de cultura. En todo caso, en los actos administrativos de transferencia de recursos, y contratos o convenios suscritos con las entidades territoriales y sus descentralizadas, se incluirá una cláusula o artículo indicando que los recursos causados por concepto de Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor que genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento.

(…)” (Modificado por el artículo 4º de la Ordenanza 016 de 2017) “ARTÍCULO 255. ADOPCIÓN. (Conc Ley 1276 de 2009) Adóptese en el Departamento de Casanare la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad en cada uno de los municipios del Departamento.

(…)” “ARTÍCULO 257. ESTRUCTURA. La “Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor” en el departamento de Casanare, tendrá la siguiente estructura: Hecho Generador: Lo constituye la transferencia de recursos del Sistema General de Regalías –SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así mismo es hecho generador de esta estampilla la constituye la suscripción de contratos y/o convenios con la Administración Departamental de Casanare, incluida la Asamblea Departamental, Contraloría Departamental, Establecimientos Públicos del Orden Departamental, CAPRESOCA EPS, INDERCAS, Instituto Financiero de Casanare, Empresas Sociales del Estado de naturaleza Departamental, ENERCA S.A. E.S.P., ACUATODOS S.A. E.S.P. y dernás entidades descentralizadas del orden departamental.

Causación. La obligación de pagar el valor de la estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor nace en el memento de la suscripción del contrato y/o convenio, y se pagará en la Tesorería Departamental y entidades financieras designadas por el departamento, como requisito previo para la suscripción del acta de inicio. Base Gravable: La base gravable está constituida por el valor del contrato excluido el impuesto al valor agregado IVA; la base gravable de convenios o transferencias será el monto del aporte del Departamento.

Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 13 Tarifa. La tarifa aplicable por Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor será el tres por ciento (3%) del valor total del contrato, convenio y/o transferencia y sus respectivas adiciones. Sujeto Activo: El sujeto active es el Departamento de Casanare como acreedor de los recursos que se generen por la estampilla.

Sujeto Pasivo: La persona natural o jurídica, la sociedad de hecho, sucesión ilíquida, unión temporal, consorcio o entidad con quien suscriba el contrato y/o convenio.” “ARTICULO 261. EXENCIONES. Son aplicables al gravamen de Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor, las siguientes exenciones: (…) 3.-Lo constituye la transferencia de recursos del Sistema General de Regalías – SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así mismo es hecho generador de esta estampilla la a transferencia de recursos del Sistema General de Regalías – SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así como los convenios y/o contratos que la Gobernación suscriba con los municipios del Departamento de Casanare y los entes descentralizados de dichas entidades territoriales, no deberán cancelar los valores causados por Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor al momento de la suscripción o expedición de dichos actos; los valores causados por Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de transferencia, contrato o convenio y girados al Departamento de Casanare dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo.

Como reconocimiento a la gestión de recaudo que realiza el municipio, el departamento le reconocerá un diez por ciento (10%) del valor recaudado; el porcentaje cedido deberá ser invertido por los municipios en los proyectos y programas municipales de bienestar de adulto mayor. En todo caso, en los actos administrativos de transferencia de recursos, y contratos o convenios suscritos con las entidades territoriales y sus descentralizadas, se incluirá una cláusula o artículo indicando que los recursos causados por concepto de Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor que genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento.

(…)” La ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE expidió la Ordenanza No. 23 de 18 de noviembre del 2021 a través de la cual se ordenó la emisión de la Estampilla Pro-Unitrópico, reglamentando sus elementos esenciales así: “ARTÍCULO 4. HECHO GENERADOR. Es la suscripción de contratos convenios y los adicionales que realice la Administración Central del Departamento y las Empresas Industriales y Comerciales del Departamento.

El sujeto activo de la Estampilla “Pro Unitrópico” es el Departamento de Casanare, quien tendrá las potestades Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 14 tributarias de administración, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro en los términos del estatuto de rentas departamental.” “ARTÍCULO 6. SUJETO PASIVO.

Es toda persona natural o jurídica que suscriba contratos y/o convenios con las entidades a que se refiere el artículo 4 de la presente ordenanza.” “ARTÍCULO 7. BASE GRAVABLE. La base gravable de la estampilla “Pro Unitrópico” es el valor del contrato o convenio expresado en pesos colombianos, excluido el IVA; valor que será convertido en Unidades de Valor Tributario (UVT) para efectos de la aplicación del rango tarifario a que se refiere el artículo 8 de la presente ordenanza.

La base gravable de convenios es el monto del aporte del departamento.” “ARTÍCULO 8. TARIFA. Para efectos de la liquidación y pago de la estampilla “Pro Unitrópico”, establézcase el siguiente rango tarifario, de conformidad con el valor del contrato o convenio convertido a Unidades de Valor Tributario (UVT), así: Valor del contrato Tarifa >0 UVT <100 UVT 0,3% >100 UVT<200 UVT 0,65% >200 UVT<700 UVT 1,25% >700 UVT 1,5% (…)”

5.2. JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: sobre los límites que deben acatar las entidades territoriales al imponer tributos en su jurisdicción la H. Corte Constitucional ha señalado: “40. La jurisprudencia constitucional ha establecido que, en materia tributaria, el Legislador tiene una competencia concurrente con las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales.

Sobre el ejercicio de esta competencia, ha fijado las siguientes reglas: (i) La autonomía impositiva de los entes territoriales está subordinada a la Constitución y a la ley. (ii) A pesar de que la facultad de las asambleas departamentales y de los concejos distritales y municipales para imponer contribuciones no es originaria (está subordinada a la Constitución y a la ley), las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para decidir sobre el establecimiento o la supresión de impuestos de carácter local autorizados en forma genérica por la ley, como para administrar libremente todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos.

(iii) La definición de los elementos estructurales de los impuestos nacionales está a cargo del Congreso de la República. La ley mediante la cual se crea un impuesto de carácter nacional debe definir todos los elementos de la obligación tributaria de manera clara e inequívoca. En contraste, para los impuestos territoriales, cuando la ley autoriza su creación, existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales en relación con la definición de los elementos del tributo respectivo.

(iv) El Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales deben determinar los elementos estructurales del tributo, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa, o estos deben ser determinables a partir de la ley, ordenanza o acuerdo, según sea el caso. De esta manera se satisface el principio de legalidad y, en particular, la certeza del tributo.

Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 15 (v) Tratándose de tributos territoriales, las leyes que autorizan a establecer tributos a las entidades territoriales, solo deben ocuparse de sus elementos básicos. Esto quiere decir que el Congreso no puede fijar todos sus elementos estructurales porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales.

(vi) Al expedir leyes que autorizan la creación de tributos territoriales, corresponde al Congreso definir sus aspectos básicos (como son el hecho generador, los sujetos y la metodología para fijar la tarifa), los cuales serán apreciados en cada caso concreto. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los parámetros generales que fije la correspondiente ley de autorización. En las Sentencias C-035 de 2009 y C-459 de 2013, la Corte definió los aspectos básicos que deben ser determinados por el Legislador en las leyes que autorizan la creación de tributos territoriales.

Particularmente, indicó que los parámetros mínimos que deben ser señalados por el Legislador son dos: (i) la autorización del gravamen, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo, esto es, del hecho generador.”3 (Se Resalta) Al respecto el H. Consejo de Estado sobre este tema ha dicho: “Así lo ha precisado la Corte Constitucional desde la sentencia C-517 de 1992, de conformidad con la cual la interpretación teleológica y sistemática de los mandatos superiores conduce a afirmar que las potestades tributarias atribuidas a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales deben entenderse circunscritas a lo que determine la ley.

De ahí que sea constitucionalmente inadmisible la existencia de tributos territoriales regulados exclusivamente por normas locales o delimitados por estas en contravía del precepto legal, pues la competencia normativa que asiste a las entidades territoriales para establecer los elementos del tributo debe ser ejercida dentro de los límites y conforme con los parámetros fijados por la ley.

Sobre la base de esos planteamientos, al analizar el alcance de los artículos 294 y 362 superiores, el máximo intérprete de la Constitución, además, ha precisado que, una vez establecido un tributo territorial, el Congreso conserva la posibilidad de modificarlo puesto que la autonomía que la Carta reconoce a las entidades subnacionales no vacía de contenido la competencia atribuida al Congreso de la República para señalar los linderos de la actividad impositiva a nivel territorial.

Por el contrario, la Corte ha destacado que, incluso en lo que atañe a los tributos locales, el legislador conserva su potestad de configuración normativa con miras a definir y precisar el alcance de las figuras impositivas, “en especial, para delimitar sus elementos esenciales, como ocurre con la definición de los hechos y bases gravables” (sentencia C-587 de 2014, MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez).

(…) En definitiva, los límites de la potestad tributaria de los entes territoriales les impiden, además de crear tributos, apartarse de la configuración que efectúe el legislador en relación con los elementos de los tributos locales, hechos gravados, sujetos, bases gravables y tarifas.”4 (Resalta la Sala) 3 SENTENCIA C-101 de 2022 Magistrado Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. 4 CONSEJO DE ESTADO.

SECCIÓN CUARTA. Magistrado ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E). Diciembre 3 de 2020. Exp. 25000-23-37-000-2017-01296-01(25088). Demandante: SEGURIDAD DE COLOMBIA LTDA. Demandado: SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL DE BOGOTÁ. Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 16

5.3. LO PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio allegado al expediente se determina que, los hechos que a continuación se relacionan se encuentran debidamente acreditados: a. La ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE expidió las siguientes Ordenanzas las cuales fueron sancionadas por el señor GOBERNADOR DE CASANARE: ✓ El 15 de diciembre de 2015 la número 16 "POR LA CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL DEPARTAMENTO DE CASANARE" (fls. 13 a 224 archivo 35 índice 29 SAMAI), sancionada el 24 de diciembre del mismo año (fls. 225 y 226 archivo 35 índice 29 SAMAI). ✓ El 16 de agosto de 2017 la número 16 “POR LA CUAL SE MODIFICA LA ORDENANZA No. 016 DEL 15 DE DICIEMBRE DE 2015 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” (fls. 227 a 237 archivo 35 índice 29 SAMAI), con sanción del 25 del mismo mes y año (fl. 238 archivo 35 índice 29 SAMAI). ✓ El 18 de noviembre de 2021 la número 23 “POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA LA EMISIÓN DE LA ESTAMPILLA PRO UNITRÓPICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” (fls. 239 a 242 archivo 35 índice 29 SAMAI), sancionada el 23 de los mismos mes y año (fls. 243 y 244 archivo 35 índice 29 SAMAI). b. El 14 de marzo de 2019 la DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO emitió concepto sobre las estampillas pro cultura y pro adulto mayor del nivel departamental y municipal (fls. 19 y 20 archivo 1 índice 3 SAMAI).

Veamos entonces si el cargo efectuado a los actos acusados se encuentra acreditado: La reglamentación efectuada por la asamblea departamental de Casanare en lo relativo a las estampillas Pro-Desarrollo Departamental (art. 247), Pro Cultura (art. 254), Pro Adulto Mayor (art. 261.) contenida en la ordenanza No. 16 de 16 de agosto de 2015 modificada parcialmente por la Ordenanza No. 16 de 2017; y de la estampilla Pro-Unitrópico (art. 4) establecida en la Ordenanza No. 23 del 2021 vulneran lo dispuesto por los artículos 150 numeral 12, 287 numeral 3, 313 numeral 4 y 338 de la Constitución Política ya que en la práctica la normativa departamental grava los contratos que suscriben los municipios con terceros para ejecutar los recursos que el Departamento de Casanare transfiere a través de giros del sistema general de regalías SGR, o por medio de convenios interadministrativos, ya sea directa a los municipios o a entidades descentralizadas del nivel municipal, y las leyes de autorización en materia de estampillas no facultaron de manera alguna a los departamentos a gravar actos o contratos en los que no intervengan directamente sus funcionarios lo que constituye una extralimitación. Respecto de estos puntos se encuentra que, en lo que refiere a la Estampilla Pro-Desarrollo Departamental, el H. Consejo de Estado ha afirmado: “Estampilla ProDesarrollo y ProCiudadela Departamental El artículo 170 del Decreto Ley 1222 de 1986, Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental, autorizó a las asambleas departamentales para crear la estampilla ProDesarrollo departamental en su jurisdicción, destinada a la construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva.

Además, en su artículo 175, se dispuso que la obligación de adherir y anular la estampilla queda a cargo de los funcionarios departamentales que intervengan en el acto. Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 17 De acuerdo con la norma que autorizó la creación de la estampilla ProDesarrollo departamental, solo pueden gravarse con esta, las actividades y operaciones realizadas en el departamento, no las realizadas por los municipios, distritos ni las entidades municipales o distritales.

(…) Respecto al hecho generador de la estampilla ProDesarrollo, es criterio reiterado de la Sala que, para que se configure el hecho generador es necesario que los actos gravados se realicen en el territorio del departamento y que el funcionario departamental intervenga directamente en la operación gravada con la estampilla. De manera que, la intervención de la autoridad departamental no obedece a su calidad de sujeto activo de la relación jurídica tributaria, sino de su intervención real y efectiva en la operación gravada, pues, de lo contrario, “se gravaría cualquier actividad generada dentro del departamento sin distinción del sujeto, finalidad que no posee el presente tributo”.

(…) Respecto de la autonomía territorial, los artículos 287-3, 300-4 y 338 de la Constitución Política, dispone que las asambleas departamentales y los concejos municipales gozan de autonomía para establecer los elementos de los tributos del orden departamental, distrital y municipal, de acuerdo con la ley. De manera que, aun cuando la normativa constitucional reconoce a las entidades territoriales su autonomía impositiva para definir directamente los elementos esenciales del tributo, esta facultad se debe llevar a cabo dentro de los parámetros fijados por el legislador, por lo que en el presente caso, tratándose de la estampilla ProDesarrollo Departamental, requiere la necesaria intervención del funcionario departamental en el hecho generador de esta.

Mientras que, la estampilla ProCiudadela que recae sobre actos de orden municipal o distrital requiere que el ente territorial en ejercicio de la potestad tributaria conferida por ley, adopte y fije su regulación dentro del ámbito de su jurisdicción.” 5 Y en reciente pronunciamiento del órgano de cierre de esta jurisdicción reiteró: “Conforme con la norma que autorizó la creación de la estampilla pro desarrollo departamental, solo pueden gravarse con esta, las actividades y operaciones realizadas en el departamento, no las realizadas por los municipios, distritos ni las entidades municipales o distritales.

Respecto al hecho generador de la estampilla pro desarrollo, es criterio reiterado de la Sección que para que se configure el hecho generador es necesario que los actos gravados se realicen en el territorio del departamento y que el funcionario departamental intervenga directamente en la operación gravada con la estampilla”6 De otra parte, la H. Corte Constitucional en la sentencia C-1097 de 2001 abordó el análisis de la Ley 397 de 1997 por la cual se creó la estampilla Procultura, resolviendo el cuestionamiento referente a qué ocurre cuando un mismo hecho económico resulta gravado con esta estampilla por un municipio y un departamento: “(…) 6.-La estampilla Procultura en el ámbito de la unidad y descentralización cultural El artículo acusado faculta tanto a las asambleas departamentales como a los concejos municipales para crear una estampilla Procultura, propiciando al respecto la siguiente pregunta: ¿qué ocurre si un mismo hecho económico resulta gravado con esa estampilla por un municipio y por el departamento del cual hace parte ese municipio? 5 CONSEJO DE ESTADO.

Sección Cuarta. Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA. Noviembre 25 de 2021. Exp. 08001-23-33- 000-2015-00073-02(25452). Demandante: GENARO MAURICIO CELIA ADACHI. Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO- ASAMBLEA DEPARTAMENTAL 6 CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA. Mayo 12 de 2022. Exp. 66001-23-33-000- 2015-00457-02 [25349]).

Demandante: WILLIAN GARCÍA GIRALDO. Demandado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 18 Para contestar a esta pregunta conviene observar que siendo Colombia un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades descentralizadas, el municipio como célula político-administrativa está llamado en primer lugar a desarrollar las tareas públicas que con arreglo a la Constitución y la ley se le facilitan en razón de su cercanía para con los habitantes de su jurisdicción, para lo cual debe contar con los recursos financieros suficientes dentro de parámetros de planeación estratégica.

La cuantía, frecuencia, racionalidad, transparencia y sentido social con que esos recursos se produzcan, administren y ejecuten darán claras luces acerca de los esfuerzos que las autoridades municipales y la comunidad realizan en procura de la autonomía territorial, entendiendo a la vez que la eficiencia fiscal de los municipios debe mirarse primordialmente a partir de sus ingresos de fuente endógena, pues sin perjuicio de los ingresos de fuente exógena, no cabe duda alguna que mientras las políticas fiscales locales no encuentren respaldo y fuerza vinculante en el aparato productivo de su jurisdicción, distante estará toda opción de alcanzar una auténtica eficiencia fiscal.

Sin que por otra parte sea dable olvidar que los tributos del orden nacional, de los cuales provienen los ingresos exógenos, tienen su fuente primigenia en el municipio, con la diferencia de que mientras los tributos nacionales gozan de una estructura técnico-jurídica administrada en una esfera de vastos márgenes de recaudo, por su parte los tributos de estirpe municipal – salvo algunas excepciones- tradicionalmente han ostentado una estructura técnico-jurídica menos cualificada, que a la par con las deficiencias en su administración han hecho del recaudo una labor de bajo perfil.

Bajo estos supuestos –atendido el tenor literal de la norma habilitante- propio es reconocer en el orden de precedencia que el Municipio debe privilegiarse frente al Departamento en lo tocante a la creación, administración y recaudo de la estampilla Procultura. Consecuentemente, en el evento de que sobre un mismo hecho o actuación concurra -doblemente- la estampilla Procultura a instancias del departamento y del municipio, necesario será entender que el gravamen únicamente se causa a favor de este último: el municipio.

Cierto es que el artículo 38 de la ley 397 de 1997 para los efectos vistos faculta tanto a las asambleas departamentales como a los concejos municipales, pero también lo es que ante la inviabilidad de la comentada coexistencia tributaria existen poderosas razones de orden fiscal, descentralista y autonómico que inclinan la balanza a favor del municipio: el vecindario más cercano y cotidiano que tiene el habitante colombiano. Por lo demás, pese a que el artículo censurado autoriza simultáneamente a las asambleas y concejos municipales para crear la estampilla Procultura, ante el eventual conflicto fiscal se impone la aplicación del principio de subsidiariedad a favor del municipio, habida consideración de su carácter primitivo dentro de la estructura político-administrativa: como que es un hecho notorio que el municipio toma su origen a partir de los habitantes.

(…)”7 En igual sentido, el Tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa sobre la estampilla Pro-Adulto Mayor ha señalado que las asambleas departamentales no tienen la facultad para gravar los contratos que celebren los municipios de su jurisdicción so pena de vulnerar el principio de autonomía territorial: “En ese sentido, la sentencia proferida el 12 de marzo de 2012 (exp. 18744, CP.

Dra. Martha Teresa Briceño) que examinó la legalidad de la ordenanza departamental que estableció la “estampilla probienestar centro del anciano” en el Departamento del Amazonas, sobre los contratos celebrados por las personas naturales y jurídicas con los Municipios de Leticia y Puerto Nariño, entre otros, puntualizó que, si bien las asambleas departamentales y los concejos 7 SENTENCIA C-1097 de 2001 Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería. Pág. NULIDAD RAD.

No. 850012333000-202300009-00 19 municipales no pueden crear tributos, en desarrollo de su autonomía impositiva sí pueden definir los elementos básicos de los tributos creados, que no hubiere regulado el legislador. (…) Bajo esa premisa, surgida en el marco de la organización territorial que dispuso el constituyente de 1991, en la que los departamentos y los municipios gozan de autonomía para administrar los asuntos de sus respectivos territorios con la consiguiente facultad de decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, la referida sentencia del 12 de marzo del 2012, anotó: “(…) Se concluye que con base en la autonomía de los entes territoriales, y de la forma como las Leyes 48 de 1986 y 687 de 2001 diseñaron la estampilla (se refiere a la estampilla para centros de bienestar del anciano y centros de vida para la tercera edad), la Asamblea Departamental del Amazonas no podía gravar actos, contratos u operaciones realizadas en los municipios de Leticia y Puerto Nariño, porque tal competencia, es privativa de los concejos de dichos municipios, quienes tienen la libertad de adoptar la estampilla y fijar su regulación conforme a la ley de creación. (…) Para la Sala, la estampilla autorizada por la ley, ha de tener un ámbito espacial para su aplicación y desarrollo en la respectiva entidad territorial… sin la intervención de las autoridades del departamento se terminaría gravando cualquier tipo de acto, contrato u operación. (…) para que se configure el hecho generador de la estampilla, se requiere que el acto, contrato u operación se realice en el territorio del departamento, y que cuente con la intervención de esta autoridad, no solo como sujeto activo de la relación tributaria, sino como un interviniente real en la operación que se grava con la estampilla.” 8 Con fundamento en lo anterior se establece que, mediante la Ordenanza No. 16 de 2015 modificada parcialmente por la Ordenanza No. 16 del 2017 la Asamblea de Casanare reglamentó las estampillas Pro-Desarrollo Departamental, Pro-Cultura y para el Bienestar del Adulto Mayor y en común se tiene que: el hecho generador de las mismas lo constituye: i.) la transferencia de recursos del Sistema General de Regalías –SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; y ii.) la suscripción de contratos y/o convenios con la Administración Departamental de Casanare, incluida la Asamblea Departamental, la Contraloría Departamental, los Establecimientos Públicos del Orden Departamental, CAPRESOCA EPS, INDERCA, el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, las Empresas Sociales del Estado de naturaleza Departamental, ENERCA S.A. E.S.P., ACUATODOS S.A. E.S.P. y demás entidades descentralizadas del orden departamental; y, el sujeto pasivo es la persona natural o jurídica, la sociedad de hecho, sucesión ilíquida, unión temporal, consorcio o entidad a la que le sea aplicable el hecho generador.

Sin embargo, como se transcribió en líneas anteriores, se creó la exención tributaria en favor de los municipios que recibieran transferencias de recursos del SGR o celebraran convenios o contratos con el Departamento, pero se les impuso la obligación de retener estos impuestos respecto de la ejecución de 8 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN CUARTA.

Magistrado ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ. Julio 18 de 2013. Exp. 66001-23-31-000-2010-00040-01(19398). Demandante: PERSONERO MUNICIPAL DE PEREIRA. Demandado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA. Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 20 estos recursos y el deber de girarlos dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo, previa deducción del 10% que se reconoce por su gestión. También que, la Corporación Administrativa de Casanare mediante Ordenanza No. 23 del 2021 reglamentó la Estampilla Pro-Unitrópico estableciendo como hecho generador: i.) la suscripción de contratos convenios y los adicionales que realice la Administración Central del Departamento y las Empresas Industriales y Comerciales del Departamento; ii.) los contratos de obra suscritos por las empresas industriales y comerciales del Estado, empresas de economía mixta y asociaciones de participación mixta y entes de Control del orden Departamental en Casanare; y, ii.) a las entidades que se les transfieran recursos por parte de la Administración Central del Departamento y/o las Empresas citadas en el presente artículo, a través de convenios interadministrativos, deben aplicar la estampilla pro Universidad pública al recurso transferido cuando contrate con terceros.

Sin embargo, este último ingrediente normativo presente en el parágrafo del artículo 4º de la Ordenanza número 23 del 2021 fue agregado o adicionado a la definición de hecho generador realizado por el legislador en el artículo 4º de la Ley 2123 de 2021, que conforme a la posición pacífica de la H. Corte Constitucional y H. Consejo de Estado es de competencia exclusiva del legislador como manifestación de los principios de legalidad y certeza tributaria.

De esta manera considera la Sala tal como lo ha señalado en otro caso9, las precitadas normas riñen con el principio constitucional de autonomía territorial que se traduce en que tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden establecer los elementos de los tributos de acuerdo con la ley habilitante, contraria los artículos 1, 287-3, 300-4 y 338 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado que se transcribió anteriormente, por lo que la Ordenanza No. 16 de 2015 modificada parcialmente por la Ordenanza No. 16 del 2017 en sus artículos 247.3, 254.3 y 261.3, y la Ordenanza No. 23 del 2021 en el parágrafo de su artículo 4º. desconocieron las anteriores normas superiores, al gravar los contratos que celebren los municipios del Departamento con terceros cuando se ejecuten recursos transferidos del sistema general de regalías o del departamento a través de convenios interadministrativos.

Con fundamento en lo expuesto, se debe declarar nulidad de los apartes normativos invocados en la demanda presentes en las normas mencionadas. Como consecuencia de lo anterior se declararán no probadas las excepciones propuestas por el DEPARTAMENTO DE CASANARE que denominó PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD e INEXISTENCIA DE VICIOS DE NULIDAD – LA DEMANDA HACE UNA INADECUADA INTERPRETACIÓN DEL ALCANCE DE LOS ACTOS PARCIALMENTE DEMANDADOS.

De otro lado se observa que, el abogado JAVIER ENRIQUE RODRÍGUEZ GRANADOS, apoderado del DEPARTAMENTO DE CASANARE, renuncia al poder que ésta le confirió, allegando la comunicación de que trata el artículo 76 del C. G. P. (índice 58 SAMAI). 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE. Magistrada ponente: Inés del Pilar Núñez Cruz. Abril 4 del 2024.

Exp. 850012333000- 202300021-00. Demandante: MUNICIPIO DE OROCUÉ. Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE. Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 21 Finalmente se encuentra que. a la abogada DINA ANDREA AMÉSQUITA GORDILLO, identificada con la cédula de ciudadanía número 23.424.461 expedida en San Luis de Gaceno y la tarjeta profesional número 218.594 del C. S. J., allegó poder legalmente conferido por el representante legal de la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE, el cual cumple con los requisitos del artículo 74 del C. G. P., por lo que se le reconocerá personería para actuar (índice 50 SAMAI).

6. EFECTOS DEL FALLO El H. Consejo de Estado en casos similares ha expuesto: “23. Esta Corporación, frente a los efectos de una sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general, ha avanzado sobre cuatro tesis, (i) la primera que aboga por los efectos hacia el pasado de la sentencia de nulidad, los llamados efectos «ex tunc», (ii) la segunda, es compartida por los que consideran que dicha decisión sólo afecta al porvenir, pues sólo puede predicarse hacia el futuro, es decir, sus efectos son «ex nunc», (iii) la de que ambas tesis son complementarias en el sentido de que el fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos son «ex nunc», pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son «ex tunc», por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos y (iv) la que ya mencionamos, como modulación de los efectos de la sentencia. (…) 26.

Efectos que fijó conforme a la tercera tesis, esto es, la que sostiene que las sentencias que anulan el acto administrativo general producen efectos «ex tunc» porque afectan el acto en sus presupuestos esenciales y ab initio; sin que se pueda modificar las situaciones jurídicas concretas y particulares que se consolidaron al amparo de tal acto mientras rigió, es decir, que frente a estos eventos concretos los efectos son «ex nunc».”10 En ese orden, los efectos del fallo son inmediatos y hacia el futuro (ex tunc), sin que modifiquen situaciones jurídicas concretas y particulares que se consolidaron al amparo de los apartes normativos que se anulan en este fallo mientras rigieron (ex nunc).

7. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya 10 CONSEJO DE ESTADO.

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 19. Magistrado ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Octubre 1º. de 2019. Exp. 66001-2333-003-2012-00007-01 Demandante: SANDRA LILIANA AGUIRRE SÁNCHEZ Y OTROS. Demandado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 22 liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Conforme a la norma en cita al tratarse este proceso de interés público no se condenará en costas a la parte vencida. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la expresión “los valores causados por Estampilla Pro-Desarrollo Departamental serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de transferencia, contrato o convenio y girados al Departamento de Casanare dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo.

Como reconocimiento a la gestión de recaudo que realiza el municipio, el departamento le reconocerá un diez por ciento (10%) del valor recaudado; el porcentaje cedido deberá ser invertido por los municipios acatando la destinación del artículo 170 del decreto ley 1222 de 1986. En todo caso, en los actos administrativos de transferencia de recursos, y contratos o convenios suscritos con las entidades territoriales y sus descentralizadas, se incluirá una cláusula o articulo indicando que los recursos causados por concepto de Estampilla Pro-Desarrollo Departamental que genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento.”, contenida en el numeral 3 del artículo 247 de la Ordenanza número 16 del 2015 modificado por el artículo 2 de la Ordenanza número16 del 2017 proferidas por la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la expresión “los valores causados por la Estampilla Procultura serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de la transferencia, contrato o convenio y girados al Departamento de Casanare dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo. Como reconocimiento a la gestión de recaudo que realiza el municipio, el departamento le reconocerá un diez por ciento (10%) del valor recaudado; el porcentaje cedido deberá ser invertido por los municipios en los proyectos y programas municipales de cultura.

En todo caso, en los actos administrativos de transferencia de recursos, y contratos o convenios suscritos con las entidades territoriales y sus descentralizadas, se incluirá una cláusula o artículo indicando que los recursos causados por concepto de estampilla Procultura que genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento.” contenida en el numeral 3 del artículo 254 de la Ordenanza número 16 del 2015 modificado por el artículo 4 de la Ordenanza número 16 del 2017 expedidas por la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE.

TERCERO: DECLARAR la nulidad de la expresión “los valores causados por Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de la transferencia, contrato o convenio y girados al Departamento de Casanare Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300009-00 23 dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo.

Como reconocimiento a la gestión de recaudo que realiza el municipio, el departamento le reconocerá un diez por ciento (10%) del valor recaudado; el porcentaje cedido deberá ser invertido por los municipios en los proyectos y programas municipales de bienestar de adulto mayor. En todo caso, en los actos administrativos de transferencia de recursos, y contratos o convenios suscritos con las entidades territoriales y sus descentralizadas, se incluirá una cláusula o artículo indicando que los recursos causados por concepto de Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor que genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento.” contenida en el numeral 3 del artículo 261 de la Ordenanza número 16 del 2015 modificado por el artículo 11 de la Ordenanza número 16 del 2017 de la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE.

CUARTA: DECLARAR la nulidad del parágrafo del artículo 4º. de la Ordenanza número 23 del 2021 expedida por la ASAMABLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE.

QUINTO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por DEPARTAMENTO DE CASANARE que denominó PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD e INEXISTENCIA DE VICIOS DE NULIDAD – LA DEMANDA HACE UNA INADECUADA INTERPRETACIÓN DEL ALCANCE DE LOS ACTOS PARCIALMENTE DEMANDADOS, por las razones anotadas en este fallo.

SEXTO: Los EFECTOS de este fallo son inmediatos y hacia el futuro, sin que modifique situaciones jurídicas concretas y particulares que se consolidaron al amparo de las expresiones normativas anuladas en esta sentencia mientras rigieron.

SÉPTIMO: Sin costas en la instancia.

OCTAVO: ACEPTAR la renuncia presentada por el Profesional del Derecho JAVIER ENRIQUE RODRÍGUEZ GRANADOS al poder conferido por el DEPARTAMENTO DE CASANARE.

NOVENO: RECONOCER Y TENER a la Abogada DINA ANDREA AMÉSQUITA GORDILLO como apoderada de la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CASANARE, en los términos y para los efectos del mandato conferido.

DÉCIMO: Si no se presentan recursos y ejecutoriado este proveído, ARCHIVAR las diligencias, dejando las constancias y anotaciones de rigor. Si existe excedente de gastos procesales, devuélvanse al interesado. Notifíquese y cúmplase. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 29) INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente Pág. NULIDAD RAD.

No. 850012333000-202300009-00 24 AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado