TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, febrero veintinueve (29) de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN No.: 850013333001-201900078-01 DEMANDANTE: ELIZABETH AMÉZQUITA MEDINA DEMANDADA: MUNICIPIO DE YOPAL VINCULADA: LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal el 27 de octubre de 2023 a través de la cual, se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el MUNICIPIO DE YOPAL y se denegaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La señora ELIZABETH AMÉZQUITA MEDINA, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE YOPAL en la cual formuló las siguientes: Pretensiones: Primera: DECLARAR la nulidad del oficio No. 2018RE869 del 28 de mayo de 2018 por medio del cual, la entidad demandada denegó a la actora el reconocimiento y pago de la prima de clima, desde el mes de febrero de 2018.
Segunda: como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la accionada a pagar: a. La prima de clima equivalente al 30% del salario mensualmente devengado por la accionante desde la referida fecha en adelante. b. Las sumas que resulten debidamente actualizadas en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
Tercera: INDEXAR la primera mesada a la fecha del reconocimiento. Cuarta: CONDENAR al MUNICIPIO DE YOPAL al pago de costas y a dar cumplimiento a la sentencia conforme lo señala el artículo 196 del C. P. A. C. A. (fl. 6 ítem 001 c. primera instancia). Hechos: 1. La señora ELIZABETH AMÉZQUITA MEDINA hace parte de la planta docente y de directivos docentes del MUNICIPIO DE YOPAL y desde su Pág. 2 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 vinculación el 1°. de febrero de 1986, hasta el 31 de enero de 2018 devengó la prima de clima, fecha esta última en la cual la entidad demandada dejó de cancelar dicho emolumento a raíz de la suspensión de giros por ese concepto por parte del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. 2. Mediante el acto administrativo demandado el MUNICIPIO DE YOPAL denegó a la actora el pago de la prima reclamada aduciendo que, la misma había sido creada en virtud de la Ordenanza 054 de 1967 la que fue declarada nula por el H. Consejo de Estado por lo que, no hay lugar a seguir cancelándola en el caso de los docentes pertenecientes a la otrora INTENDENCIA DE CASANARE. 3.
En sentencia de primera instancia proferida al interior del proceso de nulidad radicación No. 85001-2333002-201800019-00 este Tribunal sostuvo que la prima de clima fue creada por el Gobierno Nacional; y, en consecuencia, para los docentes que subsisten de la planta originaria del DEPARTAMENTO DE CASANARE la mencionada prestación no es extralegal y por lo tanto, frente a ellos la misma constituye un derecho adquirido resaltando que, dicha prima fue reconocida para todos los docentes de la INTENDENCIA DE CASANARE. 4.
El Decreto presidencial 575 del 31 de marzo de 1975 amplió la prima de clima a todos los docentes de la planta de la INTENDENCIA DE CASANARE (fls. 6 y 7 ítem 001 c. primera instancia). NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante consideró vulnerados, los artículos 6 de la Constitución Política de 1886, 3 del acto legislativo 01 de 1968, 1, 2, 4, 7, 13, 25, 29, 53, 68, 93, 114, 115, 122, 150, 346, 356, 357 de la Constitución Política de 1991, las Leyes 2 de 1973, 19 de 1973, 4 de 1992, 60 de 1993, 115 de 1994, 715 de 2001, los Decretos 871 de 1974, 878 de 1974, 881 de 1974, 1103 de 1974, 2664 de 1974, 575 de 1975 y jurisprudencia del H. Consejo de Estado en consideración a que, con el acto administrativo acusado se violó directamente la Constitución y la Ley pues a la demandante se le dejo de cancelar un emolumento al que tiene derecho en la medida que, la prima de clima en el caso del DEPARTAMENTO DE CASANARE no es una prestación extralegal sino legal, reconocida por el gobierno nacional a través de las normas por las cuales se creó la INTENDENCIA DE CASANARE, específicamente, la Ley 19 de 1973 y los Decretos 881 y 1103 de 1974 y salario (fls. 7 a 14 ítem 001 c. primera instancia) II.
TRÁMITE PROCESAL LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN El proceso le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, el que con providencia de fecha 22 de agosto de 2019 admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad accionada en la forma y términos previstos por el artículo 171 del C. P. A. C. A. (fls. 26 y 27 ítem 001 c. primera instancia), diligencia que se surtió el 16 de marzo de 2020 (fls. 32 y 33 ítem 001 c. primera instancia).
La entidad demandada al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que, la prima de clima no se creó con la Pág. 3 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900078-01 normatividad a que alude el demandante sino con la Ordenanza No. 054 de 1967 expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, la que fuera declarada nula por el H. Consejo de Estado; que la sentencia emitida por este Tribunal en la que se funda la demanda se encuentra en trámite de apelación por lo que, lo allí resuelto no ha cobrado firmeza; que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es la entidad encargada de realizar el giro de los recursos.
Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones que denominó NO COMPRENDER LA DEMANDA A TODOS LOS LITISCONSORTES NECESARIOS, FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA PARA EL PAGO DE LA PRIMA DE CLIMA, CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL, FALTA DE EXPRESIÓN DE LA CAUSAL DE NULIDAD ALEGADA, EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO CON OBSERVANCIA DE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES, COBRO DE LO NO DEBIDO y BUENA FE DEL DEMANDADO (ítem 002 c. primera instancia).
Mediante proveído del 8 de febrero de 2021 el proceso fue remitido al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal en cumplimiento del Acuerdo PCSJA20-11686 de 2020 (ítem 005 c. primera instancia), el que por auto del 25 de marzo de 2022 avocó su conocimiento y vinculó como litisconsorte necesario a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (ítem 007 c. primera instancia), entidad que durante el término concedido guardó silencio por lo que, mediante auto del 19 de mayo de 2022 se tuvo por no contestada la demanda.
En esa misma decisión se dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión por el término común de diez (10) días, plazo dentro del cual el señor representante del Ministerio Público podía emitir su concepto final si a bien lo tenía (ítem 014 c. primera instancia). ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En el término otorgado la PARTE ACTORA reiteró los argumentos expuestos en la demanda y solicitó que se accediera a sus pretensiones (ítem 027 c. primera instancia).
Por su parte el MUNICIPIO DE YOPAL se ratificó en las razones de defensa expuestas al contestar la demanda y pidió que se denegara lo pretendido por el accionante en la medida que, no concreto el concepto de violación en el que incurrió la precitada entidad por no seguir cancelando la prima técnica (ítem 028 c. primera instancia). Por su parte, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el MINISTERIO PÚBLICO guardaron silencio en esta etapa procesal.
SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal el 27 de octubre de 2022, la que en sus apartes pertinentes resolvió: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, presentada por el Municipio de Yopal, por las razones expuestas.
SEGUNDO: DENEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, por las razones expuestas en el presente proveído.
TERCERO: Sin condena en costas. Pág. 4 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900078-01 CUARTO: Ejecutoriada esta decisión y cumplidos sus ordenamientos, archívese el expediente, previas las constancias que sean necesarias. (…)” Como fundamentos de la sentencia el a quo consideró que: a. El MUNICIPIO DE YOPAL cuenta con legitimación en la causa por pasiva en la medida que, es la entidad territorial que en virtud del proceso de descentralización de la educación es responsable del reconocer y cancelar la prima de clima. b. De acuerdo con el material obrante en el proceso se logra determinar que el demandante se vinculó al servicio docente con posterioridad al año 1974 por lo que, la prima de clima que se le reconoció y pago tuvo origen en la ordenanza 054 de 1967 emanada de la Asamblea Departamental de Casanare la que fuera anulada por el H. Consejo de Estado lo que implica que no tiene derecho a que se le siga cancelando dicho emolumento, de conformidad con la jurisprudencia que se trascribió en la sentencia (ítem 029 c. primera instancia).
RECURSO DE APELACIÓN La parte accionante apeló oportunamente el fallo sosteniendo que, no comparte la decisión de primera instancia por las siguientes razones: a. La sentencia impugnada desconoció el régimen constitucional aplicable a la intendencia de Casanare, entidad que en 1973 dejó de ser parte del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ. En esa medida cuando el gobierno nacional expidió la Ley 19 de ese mismo año y el Decreto 881 de 1974 se reconoció el derecho de los docentes vinculados a esa intendencia a devengar la prima de clima. b. Se incurrió en vicio por error en la interpretación del ordenamiento positivo en tanto, no podían aplicarse a los docentes vinculados a la intendencia hoy DEPARTAMENTO DE CASANARE las normas que regulaban la prima de clima para los docentes adscritos al DEPARTAMENTO DE BOYACÁ; en consecuencia, era improcedente dejarse de reconocer y pagar la prestación reclamada en virtud de la anulación de la Ordenanza No. 054 de 1967. c. Existe vicio por violación directa del orden positivo porque el juzgado de primera instancia no tuvo en cuenta que la entidad demandada carecía de competencia para modificar el régimen salarial de los docentes a quienes el gobierno nacional les había reconocido el derecho a devengar la prima de clima que fueron incorporados con posterioridad a las plantas de personal docente de las entidades certificadas. d. En el caso del demandante se demostró que ingresó a laborar después de 1975 nombrado por el Ministerio de Educación a través del Fondo Educativo Regional “FER” por lo que, le fue cancelada la prima de clima al tratarse de un docente vinculado a la intendencia hoy departamento de Casanare en aplicación de lo dispuesto en los Decretos 1103, 2664 de 1974 y 575 de 1975 que señalaron que, el personal docente vinculado a la mencionada intendencia tenía derecho a devengar la referida prestación. e. Con la sentencia se desconoció el debido proceso y las formas propias de cada juicio en la media que, como la prima de clima constituía un derecho adquirido a favor del demandante la misma no podía suspenderse o derogarse sin que mediara el consentimiento de éste como lo dispone el C. P. A. C. A. y que si la entidad demandada Pág. 5 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 consideraba ilegal dicha prima debió impulsar una acción de inconstitucionalidad en contra del Decreto 881 de 1974 y de nulidad simple en contra de os Decretos 1103, 2664 de 1974 y 575 de 1975 (ítem 033 c. primera instancia). El recurso fue concedido mediante proveído del 1°. de diciembre de 2022 (ítem 034 c. primera instancia).
ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA En segunda instancia el proceso ingresó por reparto el 19 de diciembre de 2022 (ítem 002 c. segunda instancia), se puso a disposición de este Despacho el 13 de enero de 2023 y por auto del 18 de los mismos mes y año se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia (ítem. 004 c. segunda instancia).
Se precisa que, como la apelación se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia habida cuenta que, en el sub judice no se decretaron pruebas en la misma. Igualmente, que las partes y el señor Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación guardaron silencio en esta etapa procesal.
Las diligencias ingresaron para proferir sentencia el 9 de febrero de 2024 (ítem 021 c. segunda instancia). III. CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho, razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.- DE LA COMPETENCIA De conformidad con lo normado por los artículos 153 ibidem esta Corporación es competente para conocer del presente medio de control en tanto el fallo de primera instancia fue proferido por un juez administrativo del circuito de Yopal. 3.
PRESUPUESTOS PROCESALES, CUMPLIMIENTO REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD Y CADUCIDAD El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma. En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio, se encuentra debidamente demostrada, pues la demandante ELIZABETH AMÉZQUITA MEDINA es persona natural quien se identificó al momento de conferir poder con su cédula de ciudadanía, quedando demostrada su existencia (fls. 3 y 4 ítem 001 c. primera instancia); y, la demandada es una entidad estatal del orden municipal, cuya existencia no requiere prueba, por ser persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C.P.A.C.A.).
Pág. 6 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900078-01 Ahora, en relación con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1°. del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 vigente para la fecha de la presentación de la demanda, el H. Consejo de Estado señaló que, por tratarse de un asunto de carácter laboral en el que se debaten derechos ciertos e indiscutibles, no era necesario cumplir tal requisito.1 Sin embargo la parte actora surtió el referido trámite tal como consta en la certificación expedida por le PROCURADURÍA 53 JUDICIAL I PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE YOPAL visible a folios 21 y 22 del ítem 001 del expediente digitalizado.
Igualmente se observa que, el procedimiento administrativo se encuentra concluido porque en el acto administrativo acusado no se dio oportunidad a la peticionaria para interponer recursos (fls. 17 a 19 ítem 001 c. primera instancia), lo que la habilitaba a acudir directamente ante la jurisdicción Finalmente, teniendo en cuenta lo normado por el artículo 164 numeral 1) literal c) del C. P. A. C. A., cuando la demanda se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, como ocurre en el sub lite, no opera el termino de caducidad, por lo que ésta puede ser presentada en cualquier tiempo.
4. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si ¿es procedente revocar la sentencia de primera instancia para ordenar que se restablezca el pago de la prima de clima, que se suspendió por la entidad demandada presuntamente sin tener en cuenta el carácter legal de la prestación, atendiendo que las normas que la crearon fueron emitidas por el gobierno nacional?
5. CASO CONCRETO
5.1. NORMATIVIDAD APLICABLE AL SUB LITE: mediante la ordenanza No. 054 de 1967 “Por la cual se reglamenta el ejercicio de la Docencia en la Educación Media de Boyacá, se crean unas primas y se dictan otras disposiciones”, se creó la prima de clima a favor de los docentes del departamento de Boyacá, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 9º.
Los Rectores, Profesores y demás empleados del servicio de los Planteles de Enseñanza Media, situados en climas reconocidamente insalubres, como Casanare, Puerto Boyacá, etc., tendrán derecho a una Prima de Clima equivalente al treinta por ciento (30%) mensual.
ARTÍCULO 10. El valor de las primas creadas en la presente Ordenanza, serán pagados por los Presupuestos de los colegios respectivos donde se presta el servicio.
PARÁGRAFO. Los Habilitados-pagadores descontarán con destino a la Caja de Previsión Social del Departamento de Boyacá los porcentajes fijados por la Ordenanza, disposiciones legales en la misma proporción que los salarios.
ARTÍCULO 11. La presente Ordenanza deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
ARTÍCULO 12. Esta Ordenanza rige a partir del 1° de enero de 1968.” Con el acto legislativo No. 01 de 1968 que modificó la Constitución Política de 1886 se estableció el régimen constitucional del denominado situado 1 Consejo de Estado, 11 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE. Pág. 7 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 fiscal, el cual tenía por objeto la trasferencia de recursos del orden nacional a las diferentes entidades territoriales para financiar, entre otros, el servicio público de educación, veamos: “ARTÍCULO 53. El Artículo 182 de la Constitución Nacional quedará así: Los Departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución, y ejercerán sobre los Municipios la tutela administrativa necesaria para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y la prestación de servicios, en los términos que las leyes señalen.
Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, determinará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos de los mismos, y señalará el porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que deba ser distribuido entre los Departamentos, las Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, para la atención de sus servicios y los de sus respectivos Municipios, conforme a los planes y programas que se establezcan.
El treinta por ciento de esta asignación se distribuirá por partes iguales entre los Departamentos, Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, y el resto proporcionalmente a su población.” El anterior artículo fue reglamentado con la expedición de la Ley 46 de 1971, la que en relación con el tema que nos ocupa previó: “ARTÍCULO 5º.
Los departamentos, las intendencias, las comisarias y el Distrito Especial de Bogotá, invertirán la totalidad del Situado Fiscal en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria y en aquellos gastos de salud pública que no correspondan a campañas sanitarias nacionales que no hayan de ser dirigidos y administrados por la Nación. Estos recursos serán administrados por los Fondos Educativos Regionales y por los servicios seccionales de salud de todas las entidades territoriales y el Servicio Distrital de Salud de Bogotá, con sujeción a los planes nacionales que establezcan los respectivos Ministerios.
El setenta y cuatro por ciento (74%) del Situado Fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación primaria, y el veintiséis por ciento (26%) a salud, salvo decisión distinta del Gobierno Nacional anualmente. (…)” -Subraya fuera del texto- A través de la Ley 19 de 1973 se creó la intendencia de Casanare, así: “ARTÍCULO 1º.
Créase la Intendencia de Casanare, mediante segregación territorial del actual Departamento de Boyacá, la cual quedará comprendida dentro de los siguientes linderos: Por el Norte y el Oriente, con el río Casanare; Por el Sur y el Sur-Este, con el río Meta desde la desembocadura del río Upía hasta la confluencia con el Río Casanare; Por el Nor-Oeste, con la Cordillera Oriental en la parte correspondiente a los linderos con los Municipios boyacenses de Aquitania, Campohermoso, Chita, El Cocuy, Labranzagrande, Páez, Pajarito, Paya, Pisba, San Eduardo, San Luis de Gaceno, Santa María y Socotá. Políticamente limita así: Por el Norte y el Oriente, con la Intendencia de Arauca;
Por el Sur y el Sur-Este con la Comisaría del Vichada y el Departamento del Meta. Por el Occidente, parte con el Departamento del Meta y parte con el Departamento de Boyacá; y Por el Nor-Oeste, con el Departamento de Boyacá. ARTÍCULO 2º. La Intendencia de Casanare estará integrada por los siguientes Municipios: Paz de Ariporo, Trinidad, Aguazul, Támara, Yopal, San Luis de Palenque, Orocué, Nunchía, Hato Corozal, Monterrey, Maní, Pore, Sácama, Tauramena, Sabanalarga, Salina, Chámeza y Recetor.
ARTÍCULO 3 º. La capital de la Intendencia de Casanare será la población de Yopal. ARTÍCULO 4º. Para efectos de la administración de justicia, los Municipios de la Intendencia de Casanare harán parte del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo. Para efectos de la jurisdicción contencioso-administrativa, estarán adscritos a la jurisdicción del respectivo tribunal de Tunja.
Pág. 8 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900078-01 ARTÍCULO 5º. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o. y 76, numeral 12 de la Constitución, revístese al Presidente de facultades extraordinarias para que en el término de seis (6) meses a partir de la sanción de la presente ley proceda a dictar las normas o estatutos relativos a la organización administrativa, y fiscal o referente al desarrollo económico y social de la Intendencia de Casanare.
ARTÍCULO 6 º. Para efectos electorales, los Municipios de la Intendencia de Casanare continuarán adscritos a la Circunscripción Electoral del Departamento de Boyacá. ARTÍCULO 7º. Esta Ley rige desde su sanción.” Con el fin de establecer la organización administrativa, presupuestal y funcional de la recién creada intendencia de Casanare se expidieron los siguientes Decretos: 871 de 1974 “por el cuál sé fija el presupuesto de rentas y gastos de la Intendencia Nacional de Casanare”, 878 de ese año “por lo cual se determina la organización administrativa para la Intendencia del Casanare” y 879 de 1974, normas que como se verá más adelante no establecieron ninguna prestación a favor de los docentes de la recién creada intendencia de Casanare.
Por otra parte, se emitió el Decreto 881 de 1974 que respecto de la prima de clima se dispuso: “ARTÍCULO 1º. A partir del quince (15) de mayo de 1974 los cargos, las asignaciones civiles y los gastos de representación del personal de empleados de la Intendencia Nacional del Casanare, serán los siguientes: (…) CAPITULO VI. SECRETARÍA DE EDUCACIÓN. (…) Personal Docente (Primaria) 43 Profesores 1a categoría a $ 2.550 109.650 1.315.800 49 Profesores 2ª categoría a $ 2.250 110.250 1.323.000 6 Profesores 1ª categoría a $ 2.150 12.900 154.800 4 Profesores 4ª categoría a $ 1.900 7.600 91.200 71 Profesores sin categoría a $ 1.510 107.210 1.286.520 347.610 4.171.320 Primas Profesores Prima clima 42 profesores 1a categoría a $ 765.00 32.130 385.560 Prima clima 46 profesores 2ª categoría a $ 675.00 31.050 372.600 Prima clima 6 profesores 3ª categoría a $ 645.00 3.870 46.440 Prima clima 4 profesores 4ª categoría a $ 470.00 1.880 22.560 Prima clima 4 profesores 4ª categoría a $ 470.00 24.915 298.980 Prima grado 82 profesores normalistas S. a $ 150.00 12.300 147.600 Prima grado 8 profesores normalistas R. a $ 75.00 600 7.200 Prima rural 10 profesores 1ª categoría a $ 255.00 2.550 30.600 Pág. 9 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 Prima rural 20 profesores 2ª categoría a $ 225.00 4.500 54.000 113.795 1.365.540 Suma el Capítulo VI……………………………. (No incluye primas) 390.610 4.687.320 (…)” Sin embargo, el referido decreto fue derogado por el Decreto 997 de esa misma anualidad. Posteriormente, en la Constitución Política de 1991 sobre el manejo de los recursos del situado fiscal se dispuso: “ARTICULO 356.
Salvo a lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales. Determinará, así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen.
Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños. El situado fiscal aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado.
Con este fin, se incorporarán a él la retención del impuesto a las ventas y todos los demás recursos que la Nación transfiere directamente para cubrir el gasto en los citados niveles de educación. La ley fijará los plazos para la cesión de estos ingresos y el traslado de las correspondientes obligaciones, establecerá las condiciones que cada departamento asumirá la atención de los mencionados servicios y podrá autorizar a los municipios para prestarlos directamente en forma individual o asociada.
No se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para entenderlas. Un quince por ciento del situado fiscal se distribuirá por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los distritos de Cartagena y Santa Marta. El resto se asignará en proporción al número de usuarios actuales y potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta, además, el refuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial.
Cada cinco años la ley, a iniciativa de los miembros del Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución.” (Texto original de la Constitución Política). Igualmente, la Ley 60 de 1993 señaló la naturaleza de los recursos del situado fiscal y consagró que la Nación los distribuiría, que los departamentos y municipios serían los administradores de éstos; y, que la reglamentación en materia de régimen salarial del personal docente sería materia restrictiva de la Ley: “ARTÍCULO 2.- Competencias de los municipios.
Corresponde a los municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la ley, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales, así: 1.- En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: Pág. 10 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 -. Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. -. Financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación y asegurar su mantenimiento y participar con recursos propios y con las participaciones municipales en la financiación de los servicios educativos estatales y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos. -.
Ejercer la inspección y vigilancia, supervisión y la evaluación de los servicios educativos estatales. (…)
ARTÍCULO 3. - Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: 1.- Administrar los recursos cedidos por la Nación; planificar los aspectos relacionados con sus competencias para los sectores de educación y salud y ejercer funciones de coordinación, subsidiariedad y concurrencia relacionadas con las competencias municipales, conforme a la Constitución, a la Ley y a los reglamentos que sobre tales aspectos expidan los respectivos ministerios.
En desarrollo de estas funciones promoverá la armonización de las actividades de los municipios entre sí y con el departamento y contribuirá a la prestación de los servicios a cargo de los municipios cuando éstos presenten deficiencias conforme al sistema de calificación debidamente reglamentado por el respectivo Ministerio. (…) 5.- Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: (…) -.
Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales.”
ARTÍCULO 5. - Competencias de la Nación. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: (…) -.
Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales.
(…)
ARTÍCULO 6. - Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.
(…)” Ahora, en la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de educación”, en relación con el pago de prestaciones de los docentes se señaló: “ARTÍCULO 175. PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES DE LA EDUCACIÓN ESTATAL. Con los recursos del situado fiscal y demás que se determinen por ley, se cubrirá el gasto del servicio educativo estatal, Pág. 11 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 garantizando el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente, directivo docente y administrativo de la educación estatal en sus niveles de educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media. Estos recursos aumentarán anualmente de manera que permitan atender adecuadamente este servicio educativo.
PARÁGRAFO. El régimen salarial de los educadores de los servicios educativos estatales de los órdenes departamental, distrital o municipal se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979, la Ley 4ª. de 1992 y demás normas que los modifiquen y adicionen.” Posteriormente por medio del acto legislativo No. 01 de 2001 se modificó el artículo 356 de la Constitución Política, cambiando el situado fiscal por el Sistema General de Participaciones – S. G. P., así: “ARTÍCULO 2º.
El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.
Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley. Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.
Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones de éstas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios: a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad; b) Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas. Los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios se distribuirán por sectores que defina la ley. El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores.
(…)” El S. G. P. fue regulado por la Ley 715 de 2001, norma que en sus artículos 5º. y 6º. en relación con el tópico que interesa en el sub lite, previó: “ARTÍCULO 5º. COMPETENCIAS DE LA NACIÓN EN MATERIA DE EDUCACIÓN. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con Pág. 12 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural: Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural: (…) 5.13.
Distribuir los recursos para educación del Sistema General de Participaciones, conforme a los criterios establecidos en la presente ley. (…) ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.1.
Competencias Generales. (…) 6.1.2. Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información educativa departamental y suministrar la información a la Nación en las condiciones que se requiera. 6.1.3. Apoyar técnica y administrativamente a los municipios para que se certifiquen en los términos previstos en la presente ley. 6.1.4.
Certificar a los municipios que cumplen los requisitos para asumir la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones. Si el municipio cumple los requisitos para ser certificado y el departamento no lo certifica, podrá solicitarla a la Nación. 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados.
(…) 6.2.2. Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley.” De otra parte, la Secretaria de Educación de Casanare expidió la Resolución No. 034 de 2018“Por medio del cual se da aplicación al Concepto 3202 de febrero 28 de 2017, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, acogido por el Ministerio de Educación Nacional y se suspende el pago de unas primas extralegales a docentes y directivos docentes en el Departamento de Casanare, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones.”, en la que resolvió: “ARTÍCULO 1°.
SUSPENDER el pago de las primas extralegales de CLIMA, ESCALFON, RURAL Y GRADO, a los decretos y directivos docentes de las Instituciones Educativas Oficiales e los 16 Municipios no certificados de la entidad territorial Casanare, en aplicación del Concepto 3202 de febrero 28 de 2017, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, acogiendo las orientaciones que sobre el caso en particular y concreto impartió el Ministerio de Educación Nacional a través del Radicado 2017-EE-111629 del 7 de julio de 2017.
ARTÍCULO 2 °. El incumplimiento a las disposiciones legales citadas en el presente acto administrativo, acarrean responsabilidades fiscales y disciplinarias, de acuerdo a lo manifestado por el Ministerio de Educación Nacional en el Radicado 2017-EE-11629 del 7 de Julio de 2017.
ARTÍCULO 3. Contra el presente Acto Administrativo no procede recurso alguno por tratarse de un acto de ejecución, según lo dispuesto en el Artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. ARTÍCULO 4°. Esta Resolución rige a partir de la fecha de su publicación.” Pág. 13 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 El precitado acto administrativo se adicionó a través de la Resolución No. 036 de 2018, así: “ARTÍCULO 1°. Adicionar el alcance del Artículo 4 de la Resolución N° 0034 del 15 de Enero de 2018 el cual quedará así: ARTÍCULO 4°. Esta Resolución rige a partir de la fecha de su publicación, con efectos fiscales a partir del 01 de enero de 2018.”.
5.2. JURISPRUDENCIA APLICABLE AL SUB JUDICE: el H. Consejo de Estado al estudiar la demanda de nulidad que se formuló en contra de la ordenanza No. 054 de 1967 expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, sobre la prima de clima consideró lo siguiente: “Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados territoriales, en términos de la Corte Constitucional, quedó de forma concurrente, así: “Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.” De lo anteriormente expuesto, se advierte que hubo un cambio de competencia para fijar el régimen salarial de los empleados territoriales a partir del año de 1968, situación que se consolidó definitivamente con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991.
Bajo los anteriores parámetros de orden normativo y jurisprudencial puede concluirse válidamente que la Constitución Política de 1886, antes de ser modificada por el Acto Legislativo de 1968, facultaba a la Asamblea Departamental de Boyacá para crear elementos salariales, como es el caso del sobresueldo del 20o/o y de la prima de grado; sin embargo, el órgano colegiado carecía de competencia para crear la prima de clima por tratarse de una prestación social, atribución, que como ha quedado expuesto, ni antes ni después de la reforma constitucional de 1968 estuvo radicada en las entidades territoriales.
Sin embargo, es preciso advertir que los elementos salariales creados atendiendo al régimen de competencias establecido para la época de expedición de la ordenanza que se acusa, pudieron haber perdido su vigencia en consideración a los cambios que se introdujeron en esta materia, por lo cual en cada caso concreto deberá analizarse su aplicabilidad, pues tal determinación escapa a la competencia funcional de la Sala en tratándose de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta, además, que el libelo demandatorio detalló claramente los cargos que se le endilgaban a dicho acto, los cuales fueron objeto de pronunciamiento a través de las consideraciones anteriormente expuestas, quedando así agotado el ámbito de enjuiciamiento en esta instancia. En conclusión, en lo que concierne a los aspectos formales de la Ordenanza No. 54 de 1967, específicamente la competencia, se encuentra que la misma se sujetó a las normas vigentes al momento de su expedición en lo concerniente a Pág. 14 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 los factores salariales de sobresueldo y prima de grado y, por lo tanto, no adolece de nulidad, en este aspecto. Sin embargo, fue expedida sin facultades respecto de la prima de clima, situación que la torna ilegal ameritando su declaratoria de nulidad parcial, tal como lo ordenó el A quo.2” Y la misma Corporación en reciente pronunciamiento se ocupó de la legalidad de las Resoluciones No. 034 y 036 de 2018 expedidas por la Secretaría de Educación de Casanare, el cual por su pertinencia y conducencia será citado y analizado in extenso3.
En la referida providencia, en relación con la competencia con la que contaba la entidad demandada para proferir las mentadas resoluciones indicó: “4.1 La competencia de la entidad demandada para expedir el acto acusado De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67 de la Constitución Política, la educación en Colombia tiene una doble connotación; por un lado es un derecho y del otro, es un servicio público, con función social, correspondiéndole al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, que permita garantiza el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
Así pues, el mandato Constitucional dispuso que le compete a la Nación y a las entidades territoriales participar activamente en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. (…) el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto de 28 de febrero de 2017, expedido dentro del radicado N° 11001-03-06-000- 2016-00110-00(2302), efectuó un análisis de las competencias de las entidades territoriales, así como los alcances y efectos de los actos administrativos mediante los cuales tales autoridades crearon elementos salariales y prestacionales, precisando lo siguiente: “i) Primas extralegales creadas para los docentes antes del Acto Legislativo 01 de 1968 Como se explicó, antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968, tanto la ley como la jurisprudencia del Consejo de Estado reconocían la competencia de las asambleas departamentales para crear asignaciones salariales de los empleados de sus departamentos.
En tal virtud dichas asignaciones son ajustadas a derecho y deberán ser pagadas a los servidores de la educación que las devenguen, hasta cuando se produzca su retiro. Ahora bien, por ser emolumentos creados con amparo constitucional y legal, deben ser cubiertos con recursos del Sistema General de 2 CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda.
Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia Junio 30 de 2011. Expediente radicado:15001-2331-000-2007-00902-01. Radicado interno: 2031-09. DEMANDANTE: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. DEMANDADO: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOYACÁ. 3 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN B. Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Sentencia de septiembre 21 de 2023.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00019-01. Número interno: 6216-2018. Demandante: SINDICATO DE MAESTROS DE CASANARE – SIMAC. Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE. Acción: Simple nulidad – Ley 1437 de 2011. Tema: Nulidad de las Resoluciones N° 034 y 036 de 15 de enero de 2018, proferidas por la Secretaría de Educación de Casanare. Pág. 15 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 Participaciones y en su defecto con el Presupuesto General de la Nación previa validación y certificación del Ministerio de Educación Nacional. SUBRAYADO DEL TRIBUNAL. ii) Primas extralegales creadas para los docentes después del Acto Legislativo 01 de 1968 y antes de la Constitución de 1991 Para este período la jurisprudencia de la Sección Segunda y la doctrina de esta Sala del Consejo de Estado han concluido al unísono que es claro que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de todos los niveles no podía ser creado por acuerdos y ordenanzas y que a las asambleas departamentales solamente les estaba asignada la competencia para determinar las escalas salariales, pero no para crear derechos de tal entidad.
En consecuencia, las normas departamentales que crearon primas extralegales contrariaban la Constitución Política de manera evidente, lo que implica para el operador jurídico, en este caso la Administración, la obligación de inaplicarlas por inconstitucionales. Entonces, sin asomo de duda es menester acudir a la excepción de inconstitucionalidad y ante la incompatibilidad de las ordenanzas con la norma de normas, debe prevalecer la supremacía constitucional.
No sobra advertir que el Decreto 2277 de 1979 “[p]or el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”, se limitó a establecer el escalafón y de ninguna manera autorizaba a las asambleas para crear asignaciones laborales. En suma, las primas extralegales establecidas por las asambleas departamentales a partir del Acto Legislativo 1 de 1968 no pueden ser pagadas pues carecen de amparo constitucional y legal. iii) Primas extralegales creadas para los docentes después de la Constitución Política de 1991 La Constitución establece una competencia concurrente para establecer el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, pues el Congreso de la República señala los parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para fijar los límites máximos en los salarios, mientras que las asambleas y los concejos fijan las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias.
Ha dicho la jurisprudencia que la facultad constitucional otorgada a las asambleas para fijar las escalas de remuneración es de índole eminentemente técnica y no comprende la competencia para crear salarios o factores salariales, y se limita a la agrupación y clasificación de empleos del nivel departamental, y que no es posible pretender el reconocimiento de remuneraciones salariales creadas mediante ordenanzas y decretos departamentales, por cuanto tales actos resultan contrarios al ordenamiento superior.
Así las cosas, las primas extralegales establecidas por las asambleas departamentales en vigencia de la Constitución de 1991 tampoco pueden ser pagadas pues carecen de amparo constitucional y deberá aplicarse la excepción de inconstitucionalidad. Pág. 16 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900078-01 Sin embargo, los dineros percibidos por los docentes y originados en los conceptos aludidos desde que entró a regir el Acto Legislativo 1 de 1968 y aun hoy bajo la Constitución de 1991, en principio no deben ser reintegrados pues se entienden recibidos de buena fe.
En todo caso si la Administración considera que se debe obtener el reintegro de lo indebidamente pagado, podrá acudir al medio de control de reparación directa. (…) Las asignaciones salariales creadas por ordenanzas antes del Acto Legislativo 01 de 1968 son ajustadas a derecho y deberán ser pagadas a los servidores de la educación a cuyo favor hayan sido legalmente decretadas, hasta cuando se produzca su retiro.
(…) Para el período transcurrido desde la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, es claro que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de todos los niveles no podía ser creado por acuerdos y ordenanzas y que a las asambleas departamentales solamente les estaba asignada la competencia para determinar las escalas salariales.
Por tal razón las normas departamentales que crearon primas extralegales contrariaban la Constitución Política de manera evidente, lo que implica para la Administración la obligación de aplicar la excepción de inconstitucionalidad. (…) Ningún educador podía ni puede ser beneficiario de asignaciones salariales creadas en oposición a la Constitución. No obstante, los dineros percibidos por los docentes desde que entró a regir el Acto Legislativo 1 de 1968, en principio no deben ser reintegrados pues se entienden recibidos de buena fe.
(…) Las primas extralegales creadas por corporaciones o autoridades territoriales no pueden ser pagadas pues carecen de amparo constitucional. (…) Para evitar el pago de lo no debido, la Administración debe aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de los actos expedidos por las autoridades territoriales que crearon las denominadas primas extralegales. 3.3.
En caso de haberse realizado algún pago, ¿es legalmente posible recuperar esos recursos?, y, ¿cuáles mecanismos o herramientas jurídicas puede utilizar la respectiva entidad para recuperarlos? Los dineros percibidos por los docentes y originados en los conceptos aludidos desde que entró a regir la Constitución de 1991, en principio no deben ser reintegrados pues se entienden recibidos de buena fe.
En todo caso, si la Administración considera que se debe obtener el reintegro de lo indebidamente pagado, podrá acudir al medio de control de reparación directa. 3.4. En caso de que deban reconocerse valores con fundamento en los mencionados actos administrativos, ¿con cargo a qué recursos se deben pagar? Pág. 17 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 Por ser asignaciones sin amparo constitucional no pueden ser pagadas por el Estado. (…)”. Con base en lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional, a través de sendos oficios remitidos a los departamentos y municipios del país, entre estos, el oficio con radicado N° 2017-EE-111629 de 7 de julio de 2017, dirigido a la Secretaría de Educación de Casanare, les informó algunas orientaciones a las entidades territoriales certificadas en educación, respecto del contenido y aplicación del Concepto de 28 de febrero de 2017, expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “(…) En aplicación del mandato legal, el Ministerio de Educación Nacional, debe verificar que los conceptos de dudas presentados por las entidades territoriales en el marco del proceso de saneamiento de deudas laborales del sector educativo, reglamentado actualmente por el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 59 de la Ley 1753 de 2015, cuenten con sustento constitucional y legal.
(…) La Ministra de Educación Nacional decidió acoger el concepto 2302 de 2017 del Consejo de Estado, lo que se manifestó durante las mesas de negociación adelantadas con FECODE y en la reunión 24 del Comité Técnico Operativo de Saneamiento de las Deudas Laborales del Sector Educativo. (…) No es posible la cancelación de primas extralegales con recursos del Estado, y especialmente con recursos del Sistema General de Participaciones por tratarse de conceptos salariales y prestacionales que carecen de amparo constitucional y legal.
Las entidades deben adelantar las acciones necesarias en el marco de las competencias establecidas en los numerales 6.2.3 del artículo 6 y 7.3 del artículo 7 de la Ley 715 de 2001 para suspender el pago de las primas extralegales, y así evitar las consecuencias fiscales y disciplinarias derivadas del pago de lo no debido. No podrá tenerse en cuenta para efectos de ninguna asignación de recursos del Sistema General de Participaciones para Educación, los pagos de primas extralegales realizados a favor del personal docentes y administrativo del sector educativo.
No podrán tramitarse deudas por concepto de primas extralegales en el marco del proceso de saneamiento de deudas laborales del sector educativo, definido por el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 por carecer de amparo constitucional y legal. (…)”. (…) Bajo este contexto, la Secretaría de Educación de Casanare, expidió la Resolución N° 034 de 15 de enero de 2018, a través de la cual dio aplicación al Concepto 2302 de 28 de febrero de 2017, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, el cual además fue acogido por el Ministerio de Educación Nacional.
En consecuencia, resolvió: “(…)
ARTÍCULO 1. SUSPENDER el pago de las primas extralegales de CLIMA, ESCALAFÓN, RURAL Y GRADO, a los docentes y directivos docentes de las Instituciones Educativas Oficiales de los 18 Municipios no certificados de la entidad territorial Casanare, en aplicación del Concepto 2302 de febrero 28 de 2017, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, acogiendo las orientaciones que sobre el caso en particular y concreto impartió el Pág. 18 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 Ministerio de Educación Nacional a través del Radicado 2017-EE- 111629 de 7 de julio de 2017. (…)”. (subrayado fuera de texto). Así mismo, la referida autoridad territorial, profirió la Resolución N° 0036 de 15 de enero de 2018, “Por medio de la cual se adiciona el artículo 4 de la Resolución N| 0034 de 2018”, en el sentido de indicar que el acto administrativo inicial rige a partir de su publicación y tendría efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2018.
En este orden de ideas, se observa que la decisión adoptada por la administración departamental, de suspender el pago de las primas extralegales de clima, escalafón, rural y grado, a los docentes y directivos docentes de las Instituciones Educativas Oficiales de los 18 Municipios no certificados de Casanare, si bien, tiene como motivación las instrucciones impartidas por el Ministerio de Educación Nacional en el oficio con radicado N° 2017-EE-111629 de 7 de julio de 2017 y el concepto expedido el 28 de febrero de 2017, por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; lo cierto, es que la entidad territorial hizo uso de sus competencias de administración, dirección y gerencia de los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos, con los que se pagan los salarios y prestaciones sociales de los docentes y directivos docentes de las instituciones educativas oficiales de los 16 de municipios no certificados del Departamento de Casanare.
Es pertinente resaltar que en virtud del principio de descentralización administrativa, previsto en la Constitución Política de 1991 (artículos 356 y 367), modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001 y desarrollado por las leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001, es competencia de las entidades territoriales la administración y distribución de los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones – SGP-, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, lo cuales tiene como destino el “Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.”, tal y como se desprende del numeral 15.1 del artículo 15 de la Ley 715 de 2001.
Lo anterior también tiene fundamento en los principios de eficiencia y transparencia de la función administrativa, previstos en el artículo 209 Constitución, por cuanto es un deber de las autoridades públicas encargadas de administrar el gasto público, gestionar eficientemente los recursos públicos, por lo que tales preceptos superiores deben interpretarse a partir del marco jurídico que los desarrolla, entre ellos, las normas presupuestales, la destinación de los recursos y las obligaciones que surgen para los entes territoriales que las ejecutan.
Así las cosas, la Sala considera que la Secretaría de Educación de Casanare, de acuerdo con el marco jurídico referido, contaba con la capacidad de administración y disposición de los recursos dirigidos al pago de salarios y prestaciones de los docentes y directivos docentes de las instituciones educativas oficiales de los 16 de municipios no certificados del Departamento de Casanare, pues el acto administrativo demandado, no tiene otro objeto que “suspender el pago” de unos emolumentos salariales y/o prestacionales, por lo que no se puede inferir que la entidad territorial ejerció una función ajena al marco de sus funciones administrativas.
En consecuencia, el cargo invocado por la parte actora no tiene vocación de prosperidad.” (Subraya la Sala). Igualmente, al estudiar el cargo de nulidad relacionado con que las resoluciones demandadas se emitieron con desconocimiento de las normas en que debían fundarse, básicamente porque no tuvieron en cuenta las Pág. 19 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 disposiciones dictadas al momento de creación de la otrora INTENDENCIA DE CASANARE, que en su criterio establecieron la prima de clima a favor del personal docente vinculado a la misma, adujo: “4.2 El cargo de desconocimiento de las normas superiores en las que debía fundarse los actos demandados alegado por la parte actora.
(…) la Sala advierte que las Resoluciones N° 034 y 036 de 15 de enero de 2018, no incurrieron en la causal de infracción de las normas en las que debía fundarse; dado que los actos administrativos demandados se limitaron a suspender el pago de unos emolumentos laborales, atendiendo las instrucciones emitidas por el Ministerio de Educación Nacional en el oficio con radicado N° 2017-EE-111629 de 7 de julio de 2017, que a su vez acogió el concepto expedido el 28 de febrero de 2017, por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en los cuales se expone la improcedencia de pagos laborales con cargo al Sistema General de Participaciones – SGP -, que no tengan un sustento legal y constitucional.
(…) Ahora, si bien la parte actora en los escritos de demanda y apelación cuestiona la legalidad de las Resoluciones N° 034 y 036 de 15 de enero de 2018, expedidas por la Secretaría de Educación de Casanare, porque considera que se les dio una connotación de extralegal a las primas de “clima, escalafón, rural y grado”, desconociendo el carácter legal que tenían dichos emolumentos con fundamento en lo dispuesto en la Ley 19 de 1973 y los Decretos 871, 878, 879, 881, 1103 y 2664 de 1974, también es cierto que la lectura de dichas normas no permite inferir que tales elementos laborales tenga un origen Constitucional y legal, derivado de la normativa referida, tal y como lo describe el apoderado de el demandante.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el texto del artículo 1° de la Ley 19 de 1973, revela que el Congreso creó la Intendencia de Casanare, mediante segregación territorial del actual Departamento de Boyacá y en su artículo 5° revistió al Presidente con facultades extraordinarias para que dictara “normas y estatutos relativos a la organización administrativa, y fiscal referente al desarrollo económico y social de la intendencia de Casanare”.
Razón por la cual se expidieron los Decretos 871, 878, 879 y 881, a través de los cuales se desarrollaron elementos normativos dirigidos a i) fijar el presupuesto de rentas, ii) determinar la estructura y/o organización administrativa, iii) clasificar, establecer escalas de remuneración y categorías de empleos. En este orden, se advierte que en los mencionados decretos tenían como objeto definir la estructura administrativa de la recién creada intendencia de Casanare – hoy Departamento de Casanare, sin que en los mismos se pudiera inferir la determinación de emolumentos salariales y prestacionales.
Al respecto, el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho donde analizó el alcance de los decretos referidos frente al reconocimiento de la prima de clima de un docente vinculado con el departamento de Casanare, señaló lo siguiente: “(…) Así las cosas, a través del primer decreto [decreto 881 de 1974] no se creó la prima de clima y dicha norma fue derogada por el Decreto Ley 997 de 1974.
Por medio del Decreto 1103 de 1974 simplemente se aprobó el Decreto Intendencial 06 del mismo año, y ninguno de los dos son la fuente de esta prima. Y en lo que se refiere al Decreto 2664 de 1974, su análisis permite concluir que a través del simplemente de determinó la asignación de la prima de clima para los cargos que allí se relacionan y se aprobó el Decreto Intendencial 069 de 1974, pero tampoco es el origen de ella.
Pág. 20 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900078-01 En consecuencia, la prima de clima no fue creada por los Decretos 881, 1103 y 2664 de 1974 ni con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 5 de la Ley 19 de 1973, como lo afirma la parte demandante. Todo indica que la prima de clima para docentes de Casanare fue creada por la Ordenanza 54 de 1967 emitida por la Asamblea Departamental de Boyacá, la cual fue declarada nula en lo que a esta prestación concierne mediante sentencia del 29 julio de 2009 emanada del Tribunal Administrativo de Boyacá y del 30 de junio de 2011 por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado.
La última Corporación mencionada señaló en dicho fallo que la prima de clima era una prestación social y no un factor salarial, y consecuencialmente concluyó que la Asamblea Departamental de Boyacá no tenía competencia para crearla, pues era un asunto reservado a la Ley. (…)”. (Sic) Bajo estas consideraciones, para la Sala los argumentos plateados por la parte actora, para justificar la legalidad de los emolumentos suspendidos con las Resoluciones N° 034 y 036 de 15 de enero de 2018, por la Secretaría de Educación del Departamento de Casanare y atribuirle el vicio de desconocimiento de las normas superiores en las que debía fundarse, no son suficientes para acreditar tal irregularidad.
Por consiguiente, el cargo alegado por el demandante no prospera.” Finalmente, en lo que tiene que ver con el cargo relativo a la expedición irregular de las Resoluciones Nos. 034 y 036 de 2018, consideró: “4.3 El cargo de expedición irregular alegado por la parte actora Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación4 ha señalado que la expedición irregular es un vicio de nulidad de los actos que se materializa cuando se vulnera el procedimiento determinado para la formación y expedición de un acto administrativo, es decir, cuando la actuación administrativa se realiza con anomalías en el trámite de expedición del mismo, en otras palabras, cuando se cuestiona la forma en la que se profirió el respectivo acto.
En tal sentido el Consejo de Estado ha expuesto que5: “La expedición irregular como vicio anulante de los actos administrativos se configura cuando la decisión de la administración viola las normas de orden adjetivo que establecen el procedimiento para su formación o la forma como éste debe presentarse. Cuando el acto es expedido con vicios en el trámite debe verificarse si éstos son de una suficiencia tal que afecten el sentido de la decisión. Si la irregularidad en el proceso logra afectar la decisión por cuanto es sustancial o trascendente, el acto será anulable por expedición irregular, caso contrario, es decir, cuando el defecto es formal e intrascendente, no hay lugar a decretar su anulación”.
(Negrita fuera de texto). En suma, la causal de nulidad por expedición irregular se configura cuando se acredita la existencia de alguna anomalía sustancial en el proceso de formación del acto. No obstante, en el sub examine, se observa que la parte actora no propone, ni acredita, alguna irregularidad de carácter procesal, relacionada con el trámite de expedición de los actos administrativos demandados.
Razón por la cual, no 4 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de agosto de 2015, radicado N° 11001-03-28-000-2014-00128-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. También se puede ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 18 de enero de 1994, rad. 2779, Consejo de Estado, providencia de 27 de enero de 2011, Radicado: 11001-03-28-000-2010-00007-00, entre otras. 5 Radicado: 11001-03-28-000-2010-00007-00, de 27 de enero de 2011.
Pág. 21 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900078-01 es posible advertir que la administración actuó por fuera del procedimiento establecido para ello, al punto de incurrir en el vicio de nulidad alegado. En efecto, si bien, la inconformidad de la parte demandante se relaciona con la denominación de extralegales que la administración departamental les atribuyó a los elementos salariales de “clima, grado, escalafón y rural”, en las resoluciones demandadas, no se puede concluir que tal situación comporta una irregularidad procesal de tal entidad que imponga declarar la nulidad de los actos administrativos acusados.
En consecuencia, para la Sala el vicio de nulidad alegado por la parte actora carece de fundamento y no está llamado a prosperar.” 5.3 LO PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio que reposa en el repositorio del expediente digital se establece que, los hechos que a continuación se relacionan se encuentran debidamente acreditados: a. La señora ELIZABETH AMÉZQUITA MEDINA devengó el equivalente al 30% de su salario básico por concepto de prima de clima entre el 1°. de febrero de 1986 y el 31 de enero de 2018 (fl. 20 ítem 01 c. primera instancia). b. Con oficio No. 2018RE869 del 28 de mayo de 2018 el MUNICIPIO DE YOPAL denegó a la actora el reconocimiento y pago de la prima de clima a partir del mes de febrero de 2018 (fls. 17 a 19 ítem 001 c. primera instancia).
5.4. DE LA RESOLUCIÓN DE LOS CARGOS DE IMPUGNACIÓN: de acuerdo con la normatividad y jurisprudencia analizadas y atendiendo lo probado en el proceso considera la Sala que, los cargos de apelación carecen de vocación de prosperidad, por las razones que pasan a exponerse: a. Las normas por medio de las cuales se creó y organizó la intendencia de Casanare no señalan que debe cancelarse la prima de clima para los docentes que, como en el caso del demandante, se vincularon a dicha entidad territorial con posterioridad a su promulgación y en esa medida no puede afirmarse que, el reconocimiento y pago de la prima de clima estuviera amparada por ese marco legal. b. Con fundamento en lo probado en el proceso y lo considerado por el H. Consejo de Estado en la sentencia del 21 de septiembre de 2023 se determina que, la prima del clima que se venía pagando a la señora AMÉZQUITA MEDINA tuvo origen en la ordenanza No. 054 de 1967 expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá, acto administrativo que a la postre se declaró nulo por la misma Corporación; y, por ende, dejó la mencionada prestación sin soporte constitucional y legal alguno, tal como se establece con las conclusiones a las que arriba la providencia que estudió la legalidad de las Resoluciones No. 034 y 036 de 2018, que suspendieron el pago de la prima de clima a los docentes departamentales. c. Lo anterior implica que, en este aspecto a la accionante le era aplicable lo dispuesto para los docentes del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, en atención a la decisión por la cual fue anulada la referida ordenanza. d. El acto administrativo que soporta la suspensión del pago de la prima del clima a favor de la actora fue expedido por la entidad territorial certificada competente, que a partir del proceso de descentralización de la educación es a quien le corresponde la administración de los recursos que le asigne la Nación vía Sistema General de Participaciones con el objeto de cubrir, entre otros, el gasto público del servicio de educación que supone el cumplimiento de las obligaciones Pág. 22 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD.
No. 850013333001-201900078-01 salariales y prestacionales del personal docente adscrito a la misma. En consecuencia, correspondía al MUNICIPIO DE YOPAL, en acatamiento de lo manifestado en las directrices ministeriales en las que se acogió el concepto que sobre este tema emitiera la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, proceder a la suspensión de un emolumento reconocido ilegalmente. e. El hecho que la demandante se hubiera vinculado al servicio docente con posterioridad a la expedición de las normas por las cuales se dispuso la creación y organización de la intendencia de Casanare no es suficiente para que pueda devengar la prima de clima, pues se reitera, el pago de la misma no se derivó de las normas que invoca. f. Como la normatividad que reconocía a los docentes que prestaban sus servicios en el territorio de la otrora intendencia de Casanare fue excluida del ordenamiento jurídico por disposición judicial, no puede hablarse en el caso de la accionante de un derecho adquirido, pues para ello es necesario apelar a un soporte constitucional o legal que lo ampare, lo cual no acontece en el sub judice. g. Habida consideración que el reconocimiento y pago de la prima de clima no se originó en las normas que reglamentaron la creación y organización de la intendencia de Casanare, no era necesario que para suspender su pago el MUNICIPIO DE YOPAL agotara ningún procedimiento previo porque como se vio, contaba con la competencia y el sustento legal para salvaguardar los recursos del Sistema General de Participaciones que se estaban viendo afectados con el pago del emolumento ilegal. h. Como lo señaló la jurisprudencia proferida en la materia por el tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa previamente citada, la prima de clima no tiene el carácter de factor salarial, sino que se trata de una prestación social otorgada a los docentes del hoy DEPARTAMENTO DE CASANARE que laboraban en climas considerados insalubres, beneficio que no podía surgir de disposiciones administrativas, como aconteció en el sub judice, pues su creación es competencia exclusiva del Congreso de Republica.
Con fundamento en lo expuesto fuerza concluir que, la sentencia de primera instancia debe ser confirmada en su integridad.
6. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” De otro lado, no pasa por alto la Sala que el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.”; lo cual implicaría en principio que debía condenarse a la parte actora por dicho concepto.
Sin embargo, revisadas las actuaciones en esta instancia no se observa que la entidad demandada haya acreditado Pág. 23 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. No. 850013333001-201900078-01 las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas. En relación con lo dispuesto en la primera instancia sobre este aspecto, se mantendrá incólume en tanto no fue objeto de la apelación. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal el 27 de octubre de 2022, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 16) Notifíquese y cúmplase. INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada