1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, dieciséis (16) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Acción: Tutela – Sanción Incidente de Desacato Accionante: Marco Antonio Vargas Barrera Accionado: Nueva EPS EXPEDIENTE: 85001-3333-001-2023-00136-01 ASUNTO: GRADO DE CONSULTA MAGISTRADA PONENTE: AURA PATRICIA LARA OJEDA CONSULTA EN LA ACCIÓN DE TUTELA/DESACATO/CONFIRMACIÓN DE SANCIÓN POR DESACATO/CONFIGURACIÓN DEL ELEMENTO SUBJETIVO DEL DESACATO Procede la Sala a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la providencia emitida el 12 de febrero de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, a través del cual sancionó por desacato a los señores Cesar Alfonso Grimaldo Duque en calidad de director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS con multa de 4 SMLMV y Seird Núñez Gallo en calidad de gerente de Recaudo y Compensación con multa de 2 SMLMV, por incumplir las órdenes de tutela emitidas en primera instancia el 28 de agosto de 2023.
I.
ANTECEDENTES: El señor Marco Antonio Vargas Barrera, presentó acción de tutela para que se amparen los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital y en consecuencia se ordene a la accionada que haga efectivo el pago de las incapacidades dadas por el médico especialista de los periodos del 09 al 18 de mayo de 2023 (10 días), del 26 de mayo al 14 de junio de 2023 (20 días) y del 27 de junio de 2023 al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3331-0001-2023-00136-01 2 11 de julio de 2023 (15 días) para un total de 45 días, pues el tutelante aduce que le han sido negadas.
Mediante sentencia de 28 de agosto de 2023 proferida por el a quo, cuyo incumplimiento se acusa, se resolvió: “PRIMERO: DECLARAR vulnerados los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital del accionante Marco Antonio Vargas Barrera por parte de la Nueva EPS conforme a lo expuesto en la motivación de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Nueva EPS que en el término cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, si aún no lo ha hecho, proceda a pagar lo debido por concepto de incapacidades al ciudadano Marco Antonio Vargas Barrera identificado con C.C. núm. 9.397.007 expedida en Sogamoso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva”.
(consecutivo 006, c. primera instancia) – (negrilla fuera del texto) 2. El incidente de desacato (consecutivo 007- carpeta incidente) A través de auto proferido el 30 de enero de 2024, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal abrió incidente de desacato en contra de los señores Cesar Alfonso Grimaldo Duque en calidad de director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS y Seird Núñez Gallo en calidad de gerente de Recaudo y Compensación de la NUEVA EPS, indicando que la parte actora presentó solicitud de incidente de desacato en razón a que la accionada no ha cancelado las incapacidades ordenadas en el fallo de tutela.
Por lo anterior, se requirió al director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS y al gerente de Recaudo y Compensación como superior jerárquico del anterior. La NUEVA EPS a través de apoderada judicial manifestó que la entidad siempre ha tenido la voluntad de cumplir con lo solicitado por los usuarios. Refirió que el área técnica de prestaciones económicas ha informado que las incapacidades son derivadas de los diagnósticos relacionados con accidentes de trabajo, por lo cual le corresponde pagarlas a la Administradora de Riesgos Laborales.
Señaló, que la entidad no se ha negado a suministrar lo requerido por el accionante, por lo cual se demuestra la carencia de necesidad de sancionar a la NUEVA EPS. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3331-0001-2023-00136-01 3 3. La providencia consultada (consecutivo 010 cuaderno primera instancia) A través de auto proferido el 12 de febrero de 2024, se impuso sanción por desacato a los señores Cesar Alfonso Grimaldo Duque en calidad de director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS y Seird Núñez Gallo en calidad de gerente de Recaudo y Compensación. Como soporte de su decisión, señaló que la orden contenida en el fallo de tutela de 28 de agosto de 2023 fue dirigida al Doctor Cesar Alfonso Grimaldo Duque, en calidad de director de Prestaciones Económicas, dado que es el encargado de pagar las incapacidades médicas, como lo indicó la misma apoderada especial de la Nueva EPS, en el escrito de contestación del incidente de desacato.
Precisó que, para cumplir la anterior orden, se dio un término de 48 horas desde la notificación de la sentencia de primera instancia, que transcurrieron entre el 31 de agosto y 01 de septiembre de 2023, atendiendo a que los fallos proferidos en el marco de las acciones de tutela se cumplen de inmediato, conforme al artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Resaltó, que en el expediente no se encuentra acreditado que el director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS – Cesar Alfonso Grimaldo Duque -, haya dado cumplimiento total o parcial al fallo proferido por el Juzgado, esto es, que haya efectuado a favor del señor Marco Antonio Vargas Barrera el pago de las incapacidades de los periodos del 09 al 18 de mayo de 2023 (10 días), del 26 de mayo al 14 de junio de 2023 (20 días) y del 27 de junio de 2023 al 11 de julio de 2023 (15 días), pues por el contrario el despacho evidenció que no se ha realizado el pago atendiendo a que en concepto de la accionada estas tienen su origen en un accidente de trabajo, según lo indicado en el escrito de respuesta al incidente.
Indicó, que el Doctor Cesar Alfonso Grimaldo Duque, en calidad de director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS, durante el traslado del auto de apertura del incidente de desacato, no demostró haber adelantado alguna gestión para cumplir el precitado fallo de tutela, pues guardó silencio durante el trámite incidental. Advirtió que el argumento de la NUEVA EPS a través de su apoderada es que no se ha pagado por considerar que TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3331-0001-2023-00136-01 4 las incapacidades derivan de accidente de trabajo, lo cual no es de recibo, pues al proferirse el fallo de tutela se indicó que estas son de origen común, pues en esa oportunidad no se refutó lo contrario, decisión que no fue impugnada por la accionada.
El a quo, precisó que el accionante ha esperado más de 6 meses para que se cumpla la orden dada en el fallo de tutela, para lo cual el despacho otorgó un término improrrogable de 48 horas que ya están superadas. Por lo anterior, concluyó que el obligado de cumplir la sentencia no ha realizado o acreditado alguna gestión tendiente al cumplimiento del fallo y se muestra renuente a acatar lo ordenado por el despacho, por lo que resulta necesario utilizar los poderes disciplinarios del Juez de Tutela hasta que se cumpla la orden.
Por otra parte, en lo que respecta a la conducta desplegada por el señor Seird Núñez Gallo, Gerente de Recaudo y Compensación de la Nueva EPS, superior jerárquico del Doctor Cesar Alfonso Grimaldo Duque, director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS, el Juzgado indicó que no acreditó haber requerido o adelantado alguna actuación tendiente a conminar a este último funcionario, para que diera cumplimiento a las órdenes contenidas en la sentencia de tutela de primera instancia, pese a que previo a la apertura de este incidente fuera requerido con dicho fin.
Aclaró que el funcionario en comento fue vinculado como superior jerárquico del obligado a acatar el fallo de tutela y no como el responsable directo, aunado a que la Nueva EPS, en ningún caso indicó que dicho funcionario, no ostentara la condición de superior jerárquico del señor Cesar Alfonso Grimaldo Duque, director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS.
Así las cosas, ante el desentendimiento de los incidentados frente a las órdenes dadas, consideró el despacho razonable y proporcional, imponer sanción a Cesar Alfonso Grimaldo Duque en calidad de director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS con multa de 4 SMLMV y a Seird Núñez Gallo en calidad de gerente de Recaudo y Compensación con multa de 2 SMLMV, por incumplir las órdenes de tutela emitidas en primera TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3331-0001-2023-00136-01 5 instancia el 28 de agosto de 2023.
Finalmente se remitió el expediente a este Tribunal para que se surtiera el grado de consulta. II. CONSIDERACIONES: 1. Competencia En los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, le corresponde a esta Corporación conocer en grado jurisdiccional de consulta la sanción por desacato impuesta a través de providencia de 12 de febrero de 2024. 2.
Problema jurídico: ¿Se acredita el elemento subjetivo para imponer sanción por desacato a los señores Cesar Alfonso Grimaldo Duque en calidad de director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS y en su condición de gerente de Recaudo y Compensación, derivado del incumplimiento de las órdenes de tutela? 3. Tesis: En el sub- examine, la Sala encuentra configurado el elemento subjetivo para imponer sanción a los incidentados, pues en sentencia proferida el 28 de agosto de 2023, se ordenó a la NUEVA EPS a pagar lo debido por concepto de incapacidades al accionante y pese a ser requeridos no han dado cumplimiento a tales órdenes, ni señalado las razones por las cuales no han gestionado o adelantado las actuaciones necesarias para el pago de dicho valores, desde el ámbito de sus competencias siendo el señor Cesar Alfonso Grimaldo Duque el directo responsable del cumplimiento del fallo y el señor Seird Núñez Gallo su superior jerárquico.
En consecuencia, la Sala considera que la sanción impuesta debe mantenerse, pues no obran pruebas que acrediten gestión alguna por parte de la entidad tutelada y en tal sentido se confirmará la providencia consultada. 4. Procedencia del incidente de desacato de tutela El Decreto 2591 de 1991, que regula la acción de tutela, señala en su artículo 27 que el cumplimiento del fallo debe hacerse sin demora.
Así mismo, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3331-0001-2023-00136-01 6 artículo 52 ibídem establece que la persona que incumpliere esta orden incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, que será impuesta por el Juez que profirió la decisión mediante trámite incidental y consultada al superior jerárquico, para que este decida sobre su legalidad.
El incidente es un instrumento jurídico que procura el cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela para garantizar la protección integral del derecho amparado, en que el Juez por medio de los poderes que se le han entregado para hacer cumplir las providencias judiciales en sede de tutela, proceda a imponer sanciones, encaminadas a obtener el cumplimiento de lo ordenado.
Al respecto, la Corte Constitucional explica: “(…) (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional;
(iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida, salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado; (v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada;
(vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas;
(viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”.
De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”1 1 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-652 de 2010. Expediente T-2.706.370. Acción de tutela instaurada por Luis Enrique Triana Llanos contra el Juzgado Octavo Administrativo de Cali.
M. P.: JORGE IVÁN PALACIO; Bogotá D.C., 30 de agosto de 2010. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3331-0001-2023-00136-01 7 Respecto a la finalidad del incidente de desacato la mencionada Corporación señala: “Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados”2 Según la jurisprudencia previamente citada, la finalidad del incidente de desacato es lograr el cumplimiento efectivo de una orden de tutela y, de persistir la renuencia del funcionario obligado, se impondrán las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, momento en el que se analizarán los criterios objetivos y subjetivo del incumplimiento a la decisión constitucional adoptada.
En relación con el grado de Consulta, el Consejo de Estado señala que la finalidad del mismo se concreta a verificar el cumplimiento del fallo de tutela y si la sanción impuesta es la correcta: “La Corte Constitucional ha abordado la institución de la consulta dentro del trámite del incidente por desacato a un fallo de tutela y al respecto ha señalado que el juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes.
Primero debe verificar si hubo un incumplimiento y/o si este fue total o parcial; en ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta.
Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. Por su parte, esta Corporación en relación con los aspectos del nombrado trámite sancionatorio que debe absolver el ad quem para decidir en consulta un incidente de desacato, ha señalado que además de verificar el cumplimiento del debido proceso en la instancia inferior, debe definir con certeza si se cumplió con el fallo de tutela que contiene la orden impuesta (…)”A su turno, de conformidad con lo sostenido por la jurisprudencia constitucional, en sede de consulta una vez verificado el referido cumplimiento del fallo, se debe valorar las causas del incumplimiento, con 2 Corte Constitucional – Sentencia SU034/2018;
Referencia: Expediente T-6.017.539; Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS; 3 de mayo de 2018. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3331-0001-2023-00136-01 8 el objeto de asegurar la tutela judicial efectiva y analizar la razonabilidad, adecuación y proporcionalidad de la sanción con miras a obtener el cumplimiento del fallo.
Finalmente, no puede perderse de vista que, en tanto la sanción por desacato es una medida de orden correccional, deben analizarse las situaciones que rodearon el incumplimiento con el objeto de derivar de allí una responsabilidad por parte del funcionario llamado a cumplir la orden, tampoco, el hecho que el objeto de estudio en el grado jurisdiccional de consulta es única y exclusivamente, los motivos que originaron la sanción impuesta (…)3.
(Negrilla fuera de texto). Conforme a lo anterior, en el grado de consulta, se deben analizar los elementos objetivo y subjetivo, para determinar si la sanción impuesta a los sancionados por desacato es proporcional o no, para lo que se debe verificar si la sentencia de tutela se incumplió total o parcialmente, sino también las razones que generaron el desacato de la orden judicial, resaltando que el fin de la medida correccional no se concreta a pagar una multa sino a acatarse la orden constitucional desatendida.
5. CASO CONCRETO 5.1. La orden y su cumplimiento En sentencia proferida el 28 de agosto de 2023, se ampararon los derechos fundamentales a la vida digna, seguridad social y mínimo vital del señor Marco Antonio Vargas Barrera. En consecuencia, se ordenó a la NUEVA EPS que, en el término cuarenta y ocho horas contadas desde la notificación de la sentencia, pague lo debido por incapacidades al ciudadano Marco Antonio Vargas Barrera identificado con C.C. núm. 9.397.007 expedida en Sogamoso.
Mediante escrito calendado 17 de enero de 2024, el accionante promovió solicitud de incidente de desacato, manifestando que han transcurrido 5 meses desde que se emitió la orden de tutela sin que la entidad haya pagado sus incapacidades. Con fundamento en lo anterior, el 30 de enero de 2024 se abrió incidente de desacato en contra de los señores Cesar Alfonso Grimaldo Duque en su condición de director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS y Seird Núñez Gallo en calidad de gerente de Recaudo y Compensación de la Nueva EPS y superior jerárquico del primero. Tal decisión fue notificada al 3 CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ; 22 de marzo de 2022;
REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA; RADICACIÓN: 85001- 23-33-000-2017-00204-0. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3331-0001-2023-00136-01 9 correo secretaria.general@nuevaeps.com.co (consecutivo 008). Se les concedió la oportunidad para que informara las gestiones surtidas para acreditar el cumplimiento del fallo de tutela proferido en el presente asunto Se observa, que la abogada Viviana Milena Pico Veslin quien manifiesta ser apoderada de la NUEVA EPS aporta escrito de contestación del incidente en el cual advierte que las incapacidades ordenadas al actor deben ser pagadas por la Administradora de Riesgos Laborales al ser originadas en accidente de trabajo; sin embargo, la Sala precisa, que este escrito no será tenido en cuenta ya que la profesional del derecho aportó poder conferido por la representante legal KATHERINE TOWNSEND SANTAMARÍA pero no se acredita su calidad de poderdante.
De conformidad con lo anterior, se colige que al señor Marco Antonio Vargas Barrera no le han sido pagadas las incapacidades ordenadas en el fallo de tutela de 28 de agosto de 2023 de los periodos del 09 al 18 de mayo de 2023 (10 días), del 26 de mayo al 14 de junio de 2023 (20 días) y del 27 de junio de 2023 al 11 de julio de 2023 (15 días) para un total de 45 días, siendo evidente el incumplimiento de la orden constitucional impartida, lo cual atenta contra los derechos fundamentales del actor si se tiene en cuenta que estos valores suplen el salario que no puede devengar por la incapacidad otorgada por enfermedad general según se evidencia en las pruebas obrantes en el plenario (pág. 7 a 9- consecutivo 001- cuaderno primera instancia) Ahora bien, a pesar de que los señores Cesar Alfonso Grimaldo Duque y Seird Núñez Gallo fueron requeridos y se les brindó la oportunidad para que manifestaran las gestiones adelantadas para dar cumplimiento al fallo, guardaron silencio y en ese sentido, se colige la negligencia y con ello se configura el elemento subjetivo, pretermitiendo los derechos fundamentales del accionante, lo cual da lugar a la sanción por desacato.
De la sanción impuesta El Consejo de Estado de manera reiterada ha señalado que se debe confirmar una sanción por desacato cuando no obran pruebas que acrediten el cumplimiento de la orden de tutela4. 4 CONSEJO DE ESTADO; SECCIÓN SEGUNDA; SUBSECCIÓN A; consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ; 19 de agosto de 2021; Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00374-06(AC)A TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3331-0001-2023-00136-01 10 Como se indicó previamente, los incidentados incumplieron la orden judicial sin justificación alguna, pues a pesar de ser requeridos no allegaron el informe el que se indiquen los trámites surtidos para garantizar el pago de las incapacidades otorgadas por la NUEVA EPS al tutelante, razón por la cual el monto de la multa impuesta por el a quo para cada uno se mantiene.
Finalmente, se ordena a los señores Cesar Alfonso Grimaldo Duque en calidad de director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS y Seird Núñez Gallo en calidad de gerente de Recaudo y Compensación que efectúe los trámites que correspondan encaminados a garantizar el pago de las incapacidades en favor del actor sin demoras ni trabas injustificadas.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Casanare, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de 12 de febrero de 2024, por medio de la cual se sancionó a los señores Cesar Alfonso Grimaldo Duque en calidad de director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS con multa de 4 SMLMV y Seird Núñez Gallo en calidad de gerente de Recaudo y Compensación con multa de 2 SMLMV, por incurrir en desacato de las órdenes de tutela emitidas en primera instancia el 28 de agosto de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Requerir al señor Cesar Alfonso Grimaldo Duque en calidad de director de Prestaciones Económicas de la Nueva EPS y/o quien haga sus veces a gestionar y pagar las incapacidades médicas otorgadas al actor, ello para garantizar dar cumplimiento a las órdenes de tutela impartidas. Se advierte, que deberá allegar las constancias que avalen el trámite surtido ante el Juzgado de conocimiento.
TERCERO: Requerir al señor Seird Núñez Gallo en calidad de gerente de Recaudo y Compensación de la Nueva EPS y/o quien haga sus veces para que requiera al señor Cesar Alfonso Grimaldo Duque el cumplimiento a las TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3331-0001-2023-00136-01 11 órdenes de tutela impartidas. Se advierte, que deberá allegar las constancias que avalen el trámite surtido ante el Juzgado de conocimiento.
CUARTO: Se exhorta a la NUEVA EPS a adoptar las medidas administrativas correspondientes para dar cumplimiento efectivo a lo ordenado en el fallo de tutela proferido dentro del presente asunto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: En firme esta providencia devuélvase de manera inmediata, el expediente al Juzgado de origen, dejando las anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala Extraordinaria del 16 de febrero de 2024, acta No. 13)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Firmado electrónicamente SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada KETC