REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) ACCIÓN POPULAR RADICADO: 85001-33-33-002-2019-00304-02 DEMANDANTE: PERSONERÍA MUNICIPAL DE YOPAL DEMANDADO: MUNICIPIO DE YOPAL VINCULADO: ANA JOSÉ PÉREZ RODRIGUEZ _________________________________________________________________________ Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y/O AL PATRIMONIO PÚBLICO / DIFERENCIA ENTRE DERECHOS COLECTIVOS Y DERECHOS INDIVIDUALES SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Yopal en calidad de demandado, contra la sentencia de primera instancia, proferida el 2 de mayo de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal.
I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 24 de julio de 2019, la Personería Municipal de Yopal instauró demanda contra el municipio de Yopal, por la presunta vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público por parte del municipio de Yopal, que por acción u omisión permite la ocupación ilegal de un predio particular a pesar de existir una orden de desalojo.
Como pretensiones solicita se acceda a la protección de los derechos colectivos al patrimonio público, la moralidad administrativa y a todas las que oficiosamente se consideren pertinentes para la reivindicación de los derechos colectivos base de reclamo. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 2 1.2. Hechos Relata los siguientes: 1.2.1.
El 12 de septiembre de 2012, un grupo significativo de familias, invadió ilegalmente 11 hectáreas que hacían parte de un predio privado denominado “Finca los Sitios” ubicado la vereda Guafilla, hoy perímetro urbano zona de extensión de la comuna 5 y 6 de la ciudad de Yopal. 1.2.2. Como consecuencia de lo anterior, los propietarios del predio invadido iniciaron querella policiva con el fin de recuperar la posesión del mismo; en el transcurso de dicho proceso, se han programado varias audiencias de desalojo que no se han podido materializar, por cuanto se decretó el desistimiento tácito de la querella por un amparo de tutela que protegió a parte de la población de invasores, por sus especiales condiciones de vulnerabilidad, condicionando la salida del predio a que el municipio de Yopal garantice una propiedad digna para ellos, teniendo en cuenta que se encuentran menores de edad, madres cabeza de familia y personas víctimas del conflicto armado entre. 1.2.3.
Refiere que, el alcalde de turno ha dilatado el desalojo pese a tener plena garantía del acompañamiento de la Fuerza Pública, del Ministerio Público y los demás posibles entes intervinientes. 1.2.4. La falta de cumplimiento de la orden judicial de desalojo del predio ilegalmente invadido, hace responsable al municipio de Yopal ante el propietario del predio por los “daños patrimoniales y extrapatrimoniales” que se le causen, que pueden ascender a una suma superior a los $ 4'950.000.000, esto es, el valor de las 11 hectáreas invadidas incluyendo lo que se ha dejado de explotar económicamente. 1.2 Derechos vulnerados El accionante considera vulnerados los derechos al patrimonio público consagrado en el artículo 4 literal E de la Ley 472 de 1998 y la moralidad administrativa.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 3 1.3 Contestación 1.3.1. Municipio de Yopal (Consecutivo 12) Explica que la situación fáctica señalada por el demandante, resulta incongruente con la petición de la proteger los derechos colectivos de defensa al patrimonio público y moralidad administrativa, pues lo único que ha hecho la administración es respetar el fallo de la acción de tutela en toda su integridad, por cuanto ha dirigido sus esfuerzos a la construcción de viviendas definitivas para los moradores que se encuentran ubicados en el asentamiento humano "Mi Nueva Esperanza”.
Manifiesta que, el proceso policivo fue fallado desde el 2012 y solo hasta el 2016 se intentó el desalojo, precisamente cuando sobreviene la acción de tutela impartiendo unas órdenes, que por ahora hacen imposible cumplirlo a cabalidad, salvo que las personas beneficiadas con el fallo de tutela renuncien a estos derechos que el juez constitucional les otorgó y que no pueden ser cercenados por ningún despacho judicial.
Por tanto, pide que se denieguen las pretensiones de la demanda. 1.3.2. Tercero con interés - Ana José Pérez Rodríguez. (Consecutivo 014, pág. 5 y ss.) Considera improcedentes, temerarias e indebidas las pretensiones de la demanda, toda vez que, tanto el municipio de Yopal como la Personería de dicha jurisdicción, buscan verse favorecidas por encontrarse condenadas dentro de un proceso de tutela que hace tránsito a cosa juzgada pues fue objeto de revisión por la Corte Constitucional.
Afirma que, en el año 2012 presentó querella por ocupación de hecho en la cual se ordenó diligencia de lanzamiento desde el 18 de octubre de 2012 pero ha sido postergada con ocasión, entre otras, por la acción de tutela No. 2012-095 adelantada en el Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal que amparó el derecho al debido proceso. Sostiene que se disfraza la necesidad en el proceso popular, para salvaguardar los intereses pecuniarios y responsabilidades procesales, jurídicas y administrativas del municipio de Yopal y los funcionarios involucrados por el incumplimiento de sus deberes sustentado en que pueden venir condenas.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 4 1.4. Sentencia de Primera Instancia (Consecutivo 043 C. ppal.) Mediante providencia de fecha 2 de mayo de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, amparó los derechos colectivos a la moralidad pública y a la defensa del patrimonio público; ordenó la actualización del censo de la población ubicada en el predio Mi Nueva Esperanza, se elabore el plan de reasentamiento de dicha comunidad y se entregue formalmente a la señora Ana José Pérez Rodríguez, entre otras medidas.
Como soporte de su decisión esgrime que la problemática objeto de demanda esto es, la presunta omisión de la administración municipal de Yopal en dar cumplimiento al desalojo ordenado con ocasión de la querella policiva instaurada por la señora Ana José Pérez Rodríguez y la sentencia de tutela proferida el 11 de noviembre de 2016 por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal dentro del expediente No. 2015-00095-00, en la que dispuso llevar a cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho de las personas indeterminadas que se encentran en el predio denominado “Finca Los Sitios”, ubicado en la vereda La Guafilla de Yopal, previa evaluación de la población allí asentada, garantizándoles la reubicación temporal mientras solucionan el problema de vivienda definitiva.
Refiere que en este proceso no se trata de conminar a la administración para hacer cumplir la orden de tutela, sino proceder al abordaje de los derechos colectivos de la comunidad afectada, para establecer las posibles soluciones encaminadas a evitar los riesgos y un detrimento patrimonial a futuro. Precisa que, no pasan desapercibidas las actuaciones desplegadas por las últimas administraciones locales que llevaron a la asignación de dos predios para reubicar entre otros, el asentamiento humano “Mi Nueva Esperanza”, sin que hasta el momento se haya concretado la orden de desalojo en las condiciones ordenadas por el juez de tutela, dejando a la nueva administración la carga de la reubicación para liberar el terreno invadido.
El Juzgado ampara los derechos colectivos deprecados, para evitar un probable daño contingente o su agravación, siendo imperiosa tanto la entrega del predio objeto de desalojo forzoso, como la reubicación de la población allí asentada, en las condiciones indicadas por el juez constitucional. En consecuencia, dispone las medidas necesarias para TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 5 garantizar la protección de los derechos colectivos, teniendo en cuenta la naturaleza preventiva de este mecanismo constitucional.
Agrega que, el municipio de Yopal está en mora de acatar las órdenes policivas y de tutela que amparan la propiedad de la señora Ana José Pérez Rodríguez, lo que a la postre puede generar un detrimento del erario público. Finalmente, hace referencia a las medidas cautelares decretadas mediante auto proferido el 20 de enero de 2020, indicando que las mismas no se han cumplido en su totalidad y por ello las toma como medidas definitivas. 1.5 Recurso de apelación - Municipio de Yopal (consecutivo 045) Considera que el a quo vulnera el debido proceso y de defensa por cuanto no motivó su decisión, como fundamento cita la sentencia C-145/98 de la Corte Constitucional.
Como motivos de disenso, señala que el Juzgado de primera instancia hace énfasis en la vulneración al erario por la eventual demanda que presente la accionante, conclusión que no fundamenta a pesar de que el medio de control de reparación directa que utilizaría el actor, está caducado. Por lo anterior, aduce que dicho pronunciamiento adolece de fundamentos fácticos y jurídicos.
Afirma que, si los supuestos derechos colectivos a la moralidad administrativa y patrimonio público se fundamentan en la afectación del Tesoro Público a partir de una demanda de reparación directa, dada la presunta omisión de la administración en desalojar a la comunidad de “Mi Nueva Esperanza”, claramente, no se argumentó por qué ello es así y no de otra manera, toda vez que no se detallan los citados derechos colectivos al caso objeto de litis.
Resalta, que el derecho perseguido por la accionante no es subjetivo, ni colectivo, pues la moralidad administrativa y el patrimonio público nacen posterior a los hechos narrados en la acción popular y a la supuesta amenaza, aunado a que si el daño es conocido por la parte demandante desde el año 2012, fecha en que se adelantó y falló la querella policiva y se ordenó el desalojo, y en que se promovió una acción de tutela que fue fallada el 11 de noviembre de 2016, al día de hoy está más que caducado su derecho a demandar.
Por tanto, opera la teoría del daño al descubierto, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 6 en el sentido de que la caducidad del medio de control se cuenta desde el momento en que la presunta víctima conoció la existencia del mismo. Por lo anterior, solicita se revoque la decisión del a quo, toda vez que no se acreditó el daño, ni el interés colectivo vulnerado o amenazado, sumado a la ausencia de motivación. II.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 16 de junio de 2023 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Yopal (consecutivos 045, 1era instancia). Dentro del término de ejecutoria no hubo pronunciamiento de los sujetos procesales. III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. Competencia. El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación impetrado en contra de la sentencia proferida el 2 de mayo de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal. 2.
Problema jurídico: ¿Se encuentra probada la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, invocados en la demanda? 3. Tesis de la Sala La respuesta al problema jurídico planteado es adversa. Revisado el acervo probatorio, no se evidencia el quebrantamiento de una disposición jurídica ni conductas corruptas o arbitrarias con fines particulares; tampoco se demuestra la presencia de bienes o recursos públicos en las situaciones referidas por el actor, ni su gestión negligente.
La Sala precisa que la orden de reubicar el asentamiento irregular Nueva Esperanza que está invadiendo el predio de propiedad de la señora Ana José Pérez Rodríguez y la disposición de lanzamiento de las personas inmersas en mora de acatar la TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 7 orden de lanzamiento, se dieron mediante sentencia de tutela del 11 de noviembre de 2016, proferida el Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal dentro del expediente No. 2015-00095-00.
En consecuencia, si bien el municipio de Yopal tiene la obligación de reubicar a dicha población, no es posible pasar por alto que tal actuación obedece a la orden dada en sede de tutela. En cuanto a lo solicitado en la presente acción popular respecto a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, no se prueba en el expediente el uso indebido de recursos o intereses particulares y amañados que permitan aseverar la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa al patrimonio público.
Por tanto, se revocará la sentencia de primera instancia. 4. Premisas jurídicas 4.1. Acción popular y acción de tutela Las acciones populares se encuentran consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998; su finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos cuando estos resultan amenazados, vulnerados o cuando existe un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Al respecto el artículo 2 de la citada Ley preceptúa: “Artículo 2°. Acciones populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.” Así mismo, el artículo 144 del CPACA dispone: “ARTÍCULO 144.
Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 8 agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.
Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.” (Negrilla fuera de texto). Ahora bien, la acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Constitución Política, es procedente para reclamar la protección de derechos fundamentales que se encuentren vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública, siempre que el afectado no cuente con otro mecanismo de defensa, con el fin de evitar un perjuicio irremediable1, mecanismo constitucional que se encuentra reglamentado por el Decreto 2591 de 1991.
La citada norma, establece en su artículo 27 que el fallo que concede la tutela debe cumplirse sin demora y el artículo 52 ibidem, señala que quien desobedezca la correspondiente orden judicial, incurrirá en desacato sancionable con arresto y multa. Con fundamento en lo previamente expuesto se colige que la finalidad de la acción de tutela es garantizar la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales y ante su incumplimiento, la medida procedente es el incidente de desacato. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ; 31 de julio de 2014;
Radicación número: 25000-23-41-000-2014- 00858-01(AC) Actor: JAZMIN AGUDELO Demandado: TRANSMILENIO S.A. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 9 Por otro lado, la acción popular está encaminada a proteger y prevenir la afectación de los derechos de toda una colectividad y para acudir a la jurisdicción requiere previamente que el actor popular solicite a la autoridad o al particular que, en ejercicio de sus funciones administrativas, adopten las medidas necesarias para proteger el derecho o interés colectivo amenazado.
En consecuencia, para que la acción popular proceda, se debe probar: i) Una acción u omisión por parte de las entidades demandada. ii) Un daño contingente, peligro, o amenaza o vulneración de los derechos colectivos. iii) La relación de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos invocados por los accionantes.
Pues bien, teniendo claros los anteriores conceptos, la Sala se aplica a determinar si los hechos relevantes relatados y probados en el expediente, apuntan al desacato en sede de tutela en la que se ampararon derechos fundamentales, o si, por el contrario, aluden a la vulneración a la moralidad administrativa y al patrimonio público, como derechos colectivos; con tal propósito se abordará brevemente su naturaleza y contenido. 4.2.
Moralidad Administrativa A la luz de la Constitución Política, la moralidad administrativa ostenta una doble connotación, esto es, como principio de la función administrativa (Constitución Política, artículo 209 y ley 489 de 1998, artículo 3) y como derecho colectivo. En el primer caso, como principio, orienta la elaboración normativa de rango constitucional y legal, a la vez que se configura como precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico.
En el segundo evento, como derecho o interés colectivo, es de naturaleza subjetiva, toda vez que crea expectativas en la comunidad susceptibles de ser protegidas a través de la acción popular y así lo ha reconocido por la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Al respecto, la Corte Constitucional explica que el principio de moralidad en el ámbito de los deberes jurídicos de la administración pública, está TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 10 ligado al artículo 6 de la Constitución Política, en cuanto dispone que los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes; ello, significa que las personas de derecho privado que ejercen funciones públicas están obligadas a hacer solo lo que la Ley permite, de manera que cuando en el desempeño de sus funciones desconocen preceptos normativos, sobrepasan lo que por orden constitucional les está permitido ejecutar2.
El Consejo de Estado en sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018, señala los elementos para que se configure la vulneración a la moralidad administrativa: “Desde el punto de vista del interés colectivo tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública”.3 Igualmente en pronunciamiento posterior, la citada Corporación expone que la trasgresión a la moralidad administrativa se configura cuando concurren los siguientes elementos esenciales: i) el desconocimiento de alguna disposición jurídica; ii) que el ejercicio de la función administrativa no se haya encausado hacia la satisfacción del interés general, sino en aras de favorecer un interés particular, sea este, propio o de un tercero; y iii) que se realice una imputación directa, seria y real a una persona en específico. 4 En suma, la vulneración a la moralidad administrativa conlleva el quebrantamiento del principio de legalidad, con el cual se busca que las entidades públicas y privadas cumplan con los fines del Estado y la primacía del interés general, sobre el personal o de un tercero. 4.3.
Defensa al patrimonio público La protección al patrimonio público pretende que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, siguiendo el ordenamiento jurídico y las normas presupuestales5. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-826 de 2013 Referencia: expediente D-9623; M.P: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA;
Bogotá, 13 de noviembre de 2013. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, radicación nro. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), C.P. William Hernández Gómez 4 CONSEJO DE ESTADO; SECCIÓN PRIMERA; Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS; 12 de diciembre de 2019; Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00607-02(AP). 5 CONSEJO DE ESTADO¸ SECCIÓN PRIMERA; consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS; 18 de marzo de 2021;
Radicación número: 73001-23-31-000-2012-00241-02 (AP); TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 11 El Consejo de Estado, en sentencia del 1 de febrero de 2022, unificó la jurisprudencia respecto al concepto de patrimonio público y su alcance, así: “El patrimonio público es el conjunto de los bienes y recursos, cualquiera que sea su naturaleza, que son propiedad del Estado y que le sirven para el cumplimiento de sus cometidos, conforme a la legislación positiva.
En ellos se incluyen, además del territorio, los bienes de uso público y los fiscales, los inmateriales y los derechos e intereses que no son susceptibles de apreciación pecuniaria cuyo titular es toda la población, los valores tangibles e intangibles o no fácilmente identificables, tales como el patrimonio cultural de la Nación, el patrimonio arqueológico, los bienes que conforman la identidad nacional y el medio ambiente.
La garantía colectiva a la defensa del patrimonio público propugna por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas y procura porque su administración sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento.”6 En ese sentido, la defensa del patrimonio público tiene como finalidad resguardar los bienes públicos, garantizando que su administración y uso sea eficiente y transparente.
De manera que cuando se ve afectado este derecho colectivo su protección procede mediante la acción popular, en la cual se deben analizar la existencia de un bien público y la gestión de ese patrimonio. También se debe verificar si hubo negligencia, con los cuatro elementos que para tal efecto relaciona en Consejo de Estado en la providencia que se trae a colación: “El patrimonio público comprende los bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables que integran el territorio colombiano y también a la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus fines.
Si los bienes que componen el patrimonio público se ven afectados negativamente por su manejo indebido, el derecho colectivo a su defensa se entiende conculcado y, por ello, su protección puede proceder por medio de la acción popular. La protección del patrimonio público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente (capacidad de producir el efecto deseado optimizando recursos) y transparente.
Así pues, la defensa del patrimonio público estudia dos elementos: 1) la existencia de un bien o conjunto de bienes de propiedad del Estado; y 2) el análisis de la gestión de ese patrimonio, de forma tal, que, si ésta se hace de forma irresponsable o negligente, pone en peligro el interés colectivo. La irresponsabilidad y negligencia en la gestión se puede desgranar, a su vez, en cuatro elementos: 1) detrimento patrimonial, entendido como deterioro y menoscabo del patrimonio público por mala gestión. 2) Ineficacia. 3) Falta de transparencia. 4) Falta de planificación. Este derecho busca asegurar no sólo la eficiencia y transparencia en el manejo y la administración de los recursos públicos, 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DÉCIMA ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 1° de febrero de 2022.
Radicación: 73001-33-31-006-2008-00027-01 Actor: Germán Eduardo Triana López Demandado: Compañía Energética del Tolima S.A - E.S.P. – ENERTOLIMA S.A. E.S.P. y Electrificadora del Tolima S.A E.S.P. – ELECTROLIMA S.A. E.S.P. en Liquidación Tema: Revisión eventual de acción popular. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 12 sino también la utilización de estos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado.
En ese sentido, dicha corporación señala que, si se afecta el patrimonio público debido a que la administración o el particular que administra recursos públicos los maneja indebidamente, ya sea porque lo haga en forma negligente o ineficiente o porque los destine a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, es posible buscar su protección por vía de la acción popular.”7 (Negrilla fuera de texto).
Por ello, el Consejo de Estado explica que se afecta este derecho colectivo, cuando los recursos públicos se manejan indebidamente, de manera negligente o cuando se destinan a gastos que no están contemplados normativamente.8 5. Premisas fácticas En el proceso se encuentra probado lo siguiente: ✓ Mediante sentencia de tutela proferida el 11 de noviembre de 2016 dentro del expediente No. 2015-00095-00, el Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora Pérez Rodríguez y ordenó: “PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso invocado por ANA JOSÉ PÉREZ RODRÍGUEZ frente a las accionadas ALCALDÍA MUNICIPAL E INSPECCIÓN SEGUNDA DE POLICÍA DE YOPAL conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la INSPECCIÓN SEGUNDA DE POLICÍA DE YOPAL que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, proceda a fijar la fecha y hora para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho de las personas indeterminadas que se encentran en el predio propiedad de la accionante y que se denomina “Finca Los Sitios” ubicado en la vereda La Guafilla en la jurisdicción del Municipio de Yopal e identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-8428; la práctica de la diligencia se llevará a cabo en un plazo no superior a quince (15)días hábiles, término en el cual y con apoyo de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE YOPAL se efectuarán las gestiones pertinentes y necesarias para la evaluación de la población asentada en el predio objeto de litigio, garantizándoles la reubicación temporal mientras solucionan el problema de vivienda definitiva, ello bajo la aplicación de los estándares en materia de desalojos forzosos de los que tienen pleno conocimiento con el fin de asegurar la protección de los derechos fundamentales de la comunidad asentada en el predio”. 7 Consejo de Estado; sentencia del 6 de junio de 2019, con radicado No. 68001-23-33-000-2015- 00847- 01 y consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 8 Consejo de Estado; consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ; providencia del 23 de octubre de 2020;
Radicación: número: 25000-23-41-000-2012-00207-01(AP); Actor: CARLOS ALBERTO AGUIRRE; Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 13 En sus consideraciones, señala que tanto el municipio como la Inspección Segunda de Policía de Yopal han sido renuentes a practicar la diligencia de desalojo por múltiples situaciones, entre ellas, la condición de las personas que se encuentran en el predio y que se denominan asentamiento humano “Mi Nueva Esperanza”, porque se trata de una comunidad víctima del conflicto armado, desplazados en condición de pobreza, desamparados y con niños, niñas adolescentes, adultos mayores y personas en condición de discapacidad.
El Juez de tutela considera que las accionadas tienen la obligación de recuperar la tenencia del bien y asegurar el derecho a la vivienda digna de la población vulnerable asentada en el predio de la señora Ana José Pérez Rodríguez denominada “Finca de los Sitios”, inicialmente de manera transitoria, mientras se facilitan los mecanismos para brindar una medida de carácter definitiva (consecutivo 05/consecutivo 01/consecutivo 02 Tutela 2015-095- cuaderno de pruebas). ✓ La referida decisión ha sido objeto de 5 incidentes de desacato, el último proferido el 6 de julio de 2020, por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal, declaró que el municipio de Yopal incurrió en desacato al fallo de tutela proferido el 11 de noviembre de 2016 dentro del expediente No. 2015-095 y sancionó al alcalde Luis Eduardo Castro con multa de 3 SMLMV.
En la parte motiva se indicó que la citada entidad no acreditó el desarrollo de gestiones positivas encaminadas a cumplir la mencionada orden judicial (C. Ppal. Consecutivo 15). ✓ Mediante oficio del 18 de junio de 2019, el alcalde de municipio de Yopal dio respuesta a la solicitud presentada por el personero municipal de Yopal, relacionada con la fecha en que se realizará la devolución del predio denominado Nueva Esperanza y el traslado de las personas de dicho asentamiento.
Adujo que las familias invasoras del predio Los Sitios, serán trasladadas al predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-76583, previa construcción de las viviendas y para lo cual los ocupantes deben cumplir los requisitos legales, con el fin de acceder al subsidio de vivienda. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 14 Igualmente indicó que, el lugar donde se llevará a cabo la reubicación no cuenta con uso del suelo, razón por la cual, la Oficina Asesora de Planeación está encargada de liderar la presentación del proyecto de acuerdo correspondiente y que se tiene previsto radicar el proyecto arquitectónico urbanístico, para la aprobación de viviendas multifamiliares, la cual contaría con 60 apartamentos, dividido en 55 torres de 3 pisos, 4 apartamentos por piso (págs. 17 y 19, consecutivo 01). ✓ En la providencia del 3 de febrero de 2020, el Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal se abstuvo de imponer sanción por desacato, por las controversias que se presentan para dar cumplimiento a la orden planteada e indica: “Reubicación: Ha informado previamente la administración municipal que específicamente en el Acuerdo Municipal No. 011 del 05 de agosto de 2019, que cuenta con un predio para lograr la reubicación de la población asentada en la invasión mi nueva esperanza, sin nomenclatura, identificado con matrícula inmobiliaria No. 470-76583 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal, pero que dicho inmueble no tiene en la actualidad información catastral disponible y que presenta una falta de tradición, por lo que deberá adelantar las gestiones necesarias para la declaración de bien baldío urbano y así sanear la falsa tradición que corresponde al predio del municipio.
Desalojo: La diligencia de desalojo demanda la participación de diversas entidades de orden público para que participen dentro de este proceso en lo que a cada una les compete y en tanto convergen una multiplicidad de derechos por el número y variedad de personas que habitan en el asentamiento por lo que es pertinente el apoyo interdisciplinario y logístico de entidades del municipio como el ICBF, la Policía Nacional, la Cruz Roja, entre otras.
(…) Suscripción de contrato de conformación de UT: Se plantea la incertidumbre que deja la administración anterior frente al contrato de cogestión, alianza estratégica y conformación de la unión temporal, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 15 suscrito el 23 de diciembre de 2019 entre la Oficina Asesora de Planeación y el Consorcio Inmobiliario, donde no existe según se ha dicho, claridad en los lineamientos específicos para los proyectos a desarrollar, entre los cuales se encuentra el tema de vivienda.” Igualmente señaló que es palmaria la dificultad que supone el cumplimiento de la diligencia ordenada en la tutela, por ocupación de hecho, por las circunstancias de tiempo, modo y lugar que se interponen en el desarrollo de la diligencia antedicha (pág. 14 a 17 consecutivo 14). ✓ Mediante Acuerdo No. 11 del 5 de agosto de 2019, el Concejo Municipal de Yopal declaró de importancia estratégica para el municipio de Yopal, el proyecto de Vivienda de Interés Prioritario Mi Nueva Esperanza, para dar solución de vivienda de interés prioritaria, a aquellas familias que se encuentran ubicados en asentamientos irregulares del área urbana de Yopal, dentro de los que se encuentra el denominado “Mi Nueva Esperanza” y dispuso entre otras cosas, “Determinar para la reubicación de sentamientos humanos irregulares y para la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de vivienda y hábitat en el municipio de Yopal, el predio inscrito al folio de matrícula inmobiliaria No. 470-76583 (…)” En la parte considerativa se indica que en el año 2012 se invadió el predio denominado “Los Sitios”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-84281, ubicado en la vereda La Guafilla de Yopal, razón por la cual su propietaria presentó querella tramitada en la Inspección Segunda de Policía, instancia en la se profirió el auto del 10 de febrero de 2015, en que se ordenó pagar las expensas de desalojo, so pena de desistimiento tácito y mediante auto del 27 de abril de 2015, se decretó la terminación del proceso por desistimiento tácito.
Señala que el 29 de septiembre de 2015, dentro de la acción de tutela No. 2015-00095-00, el Juzgado, profirió fallo amparando el derecho al debido proceso de la señora Ana José Pérez Rodríguez y se ordenó dejar sin efectos los autos del 10 de febrero y 27 de abril de 2015 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 16 dictados dentro del proceso policivo por ocupación de hecho No. 021 de 2012 y se realice el lanzamiento en el término de 48 horas.
Esgrime que en el asentamiento humano Mi Nueva Esperanza, se encuentran personas de desplazamiento forzado, víctimas de desastres naturales, mujeres cabeza de hogar, adultos mayores, niños, adolescentes y personas con discapacidad, cuyas caracterizaciones fueron realizadas por el IDURY. Señala que la destinación del predio al proyecto de vivienda que se busca declarar por importancia estratégica para el municipio, daría solución a la reubicación del asentamiento humano Mi Nueva Esperanza; que el municipio cuenta con un predio de su propiedad inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-76583 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal, con disponibilidad de servicios públicos, uso de suelos autorizados e índices de construcción autorizados, entre otros factores de impacto positivo (págs. 3 a 17, consecutivo 07, c. medidas cautelares). ✓ Dentro de la verificación de habitabilidad en el asentamiento humano Mi Nueva Esperanza, se observa que hay 437 lotes (págs. 21 a 55, consecutivo 07, c. medidas cautelares). ✓ A través de certificación del 3 de febrero de 2020, la gerente del Instituto de Desarrollo Urbano y Rural de Yopal “IDURY”, señala que los 437 núcleos familiares, relacionados con la caracterización efectuada en el asentamiento denominado “Mi Nueva Esperanza” y radicado dentro de la presente acción popular, presentaron su documentación en la vigencia 2019 (pág. 57, consecutivo 07, c. medidas cautelares). ✓ Se precisa que, con los alegatos de conclusión de primera instancia, el municipio de Yopal allegó varios documentos relacionados las actividades adelantadas para reubicar al asentamiento humano “Mi Nueva Esperanza; sin embargo, los mismos no se tienen en cuenta, por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 17 cuanto no fueron aportados en la oportunidad procesal establecida en el artículo 212 del CPACA.9 6.
Caso Concreto El municipio de Yopal en calidad de apelante, señala que en el sub exámine no se probó la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Para analizar el sub exámine considera la Sala que, tal como se expuso en el acápite de premisas jurídicas, para determinar si se vulneró el derecho colectivo a la moralidad pública se deben acreditar el elemento objetivo, consistente en el quebrantamiento de una disposición jurídica y, el elemento subjetivo, que exige comprobar una conducta corrupta o arbitraria encausado a identificar la conducta irregular y la persona que se aparta de la correcta administración de los recursos públicos.
En lo referente a la defensa al patrimonio público, se debe verificar la existencia de un bien o conjunto de bienes de propiedad del Estado y analizar cuál ha sido la gestión de ese patrimonio; en caso de advertirse negligencia en su administración, se determina si hubo detrimento patrimonial, falta de transparencia, de planificación o un deterioro o menoscabo del bien público por una mala gestión. La demanda incoada en la presente acción popular, se fundamenta en la omisión de practicar la diligencia de lanzamiento forzoso de las personas indeterminadas que se encuentra en el predio denominado “Finca Los Sitios”, de propiedad de la señora Ana José Pérez Rodríguez, efectuando las gestiones pertinentes para evaluar la población que está asentada en dicho inmueble y garantizarles la reubicación temporal mientras solucionan el problema de vivienda definitiva, cuya orden se encuentra contenida en el 9 “Artículo 212.Oportunidades probatorias.
Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 18 fallo de tutela proferida el 11 de noviembre de 2016 dentro del expediente 2015-00095-00 por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal.
En la sentencia de primera instancia, el a quo señaló que, la finalidad de este medio de control no se dirige a que la señora antes mencionada recupere su bien inmueble, pues dicha pretensión se materializa con el cumplimiento de la orden de tutela y que el objeto de este proceso es garantizar los derechos colectivos de la comunidad “Nueva Esperanza”, quienes habitan en el predio identificado como “Finca Los Sitios”.
La Sala considera que no es posible adoptar medidas en la acción popular tendientes cumplir la sentencia de tutela ni a amparar los derechos particulares de la propietaria del predio objeto de invasión, pues para ello debe acudir al incidente de desacato, escenario en el cual el juez de tutela tiene la potestad de exigir el cumplimiento de la orden judicial e imponer las sanciones en caso de advertir renuencia por parte de los obligados a acatar las medidas adoptadas en el fallo correspondiente.
En el expediente se demuestra que el municipio de Yopal en atención a la tutela, adelantó el proceso de caracterización del asentamiento humano “Mi Nueva Esperanza”, conformado por población vulnerable, que suma 437 núcleos familiares, sin que hasta el momento se haya logrado la reubicación de este grupo de personas; sin embargo, no es posible pasar por alto el escenario constitucional en que dio el amparo a derecho fundamental que dada su naturaleza resulta ser diferente al de los derechos colectivos que corresponden al medio de control popular, y en el caso bajo estudio, el acervo probatorio recaudado se concretó a verificar si se ha dado cumplimiento del fallo de tutela proferido a favor de la señora Pérez Rodríguez, a través de la diligencia de desalojo y la correspondiente restitución del inmueble denominado “Finca Los Sitios”.
No es posible concluir que se vulneran los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, aduciendo que no se ha dado cumplimiento a la orden de tutela o que el desacato conlleve automáticamente a una demanda para reclamar eventuales perjuicios, pues no obra prueba que permita inferir que se va a presentar una reclamación en este aspecto, máxime que la acción popular no es el mecanismo para salvaguardar los derechos fundamentales de una sola TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 19 persona, en este caso, de la señora Ana José Pérez Rodríguez, quien pretende recuperar el predio que se encuentra ocupado por el asentamiento humano denominado “Mi Nueva Esperanza”.
Es del caso resaltar que las medidas adoptadas en la sentencia objeto de la presente apelación ya se encuentran inmersas en el fallo de tutela proferido el 11 de noviembre de noviembre de 2016 por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal, en el expediente No. 2015-00095-00, en cuanto ordenó llevar a cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, efectuando las gestiones pertinentes para evaluar la población asentada en el predio invadido, con el fin de garantizarles una reubicación temporal, mientras solucionan el problema de vivienda definitiva, medidas que se reitera, se pueden exigir a través del trámite incidental.
Por lo previamente analizado, la Sala no encuentra infracción a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y/o al patrimonio público ante la eventual responsabilidad y condena de la entidad territorial, pues lo que existe es una querella policiva y las órdenes dadas vía acción de tutela. No se advierte una vulneración a la moralidad administrativa, no obra en el expediente prueba de una conducta corrupta o irregular por parte del municipio de Yopal encaminada a favorecer a alguna persona o grupo en particular, razón por la cual, no están acreditados los elementos objetivo y subjetivo indicados por la sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018, para que se pueda aseverar que dicho derecho colectivo se encuentra lesionado10.
Tampoco se prueba la afectación al patrimonio público, por cuanto el predio objeto de invasión es de propiedad privada y no obra en este proceso actuación alguna sobre bienes del Estado o recursos públicos y, por ende, no es posible aseverar que se está causando un detrimento patrimonial o que haya una gestión negligente. Recapitulando, en el presente asunto no se demostró que el municipio de Yopal haya incurrido por acción u omisión en la vulneración a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público y tampoco obra prueba 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, radicación nro. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), C.P. William Hernández Gómez TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 85001-3333-002-2019-00304-02 20 de afectación a derechos colectivos de la comunidad “Mi Nueva Esperanza” que se encuentra en el predio de la señora Ana José Pérez Rodríguez.
Por tanto, se revocará la sentencia de primera instancia y, por ende, las medidas allí adoptadas como definitivas quedan sin efecto. 7. Costas Teniendo en consideración que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente o de mala fe y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no hay lugar a imponerlas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO REVOCAR la sentencia proferida el 2 de mayo de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, dejando las constancias de rigor. (Aprobado en Sala del 15 de febrero de 2024, acta No. 11)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Firmado electrónicamente SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada MCJO