TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, diciembre seis (6) de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD ELECTORAL RADICACIÓN No.: 850012333000-202300053-00 DEMANDANTE: JOSÉ LUIS BARRIOS ARRIETA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CASANARE, GLORIA VALENCIA CASTAÑEDA VINCULADOS: HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUÍA “HORO” E. S. P., ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUÍA “ASUHORO” Procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de nulidad electoral el señor JOSÉ LUIS BARRIOS ARRIETA, actuando en nombre propio, instauró demanda contra el DEPARTAMENTO DE CASANARE y la señora GLORIA VALENCIA CASTAÑEDA, en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES Primera: DECLARAR la nulidad de la elección de la representante de los usuarios ante la Junta Directiva del HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUIA “HORO”, acaecida el pasado 27 de mayo de 2023, en la Asamblea General de Afiliados de la ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUÍA “ASUHORO”, en la cual resultó elegida en el referido cargo la señora GLORIA VALENCIA CASTAÑEDA.
Segunda: como consecuencia de la anterior declaración: a. Dejar sin efectos la posesión de la mencionada señora en el cargo de representante de los usuarios ante la junta directiva del HORO. b. Tener como representante de los usuarios ante la junta directiva del HORO a la persona que le siga en votos y se le posesione en el mencionado cargo (fl. 2 ítem 001).
Para fundamentar sus pretensiones relata la ocurrencia de los siguientes HECHOS 1. Por medio del Acuerdo No. 006 de 2019 se expidió el reglamento interno de la Junta Directiva del HORO. 2. Mediante Circular No. 089 del 13 de abril de 2023 la Secretaría de Salud de Casanare convocó a la Asamblea General de ASUHORO para Pág. 2 NULIDAD ELECTORAL Rad.
No. 850012333000-202300053-00 el 27 de mayo siguiente a efectos de escoger, entre otros cargos, al representante de los usuarios ante la junta directiva del HORO. 3. El 27 de mayo del año en curso se eligió con 120 votos a la señora GLORIA VALENCIA CASTAÑEDA en el referido cargo, para un periodo de dos (2) años. 4. El 30 de los mismos mes y año la señora CONSUELO OJEDA solicitó a la Secretaría de Salud de Casanare se abstuviera de posesionar a la señora VALENCIA CASTAÑEDA en la medida que, el Acuerdo No. 006 de 2019 establece de manera expresa la prohibición de reelección para el cargo de representantes de los usuarios ante la junta directiva del HORO. 5.
El 1º. de junio del año en curso la Secretaria de Salud del departamento de Casanare denegó la anterior solicitud y el 7 de los mismos mes y año posesionó a la señora GLORIA VALENCIA CASTAÑEDA en el cargo de representante de los usuarios ante la junta directiva del HORO (fls. 2 y 3 ítem 001 c. principal). NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Señala el actor que, el acto administrativo demandado desconoce lo previsto por los artículo 238 de la Constitución Política y 88 del C. P. A. C. A., pues se expidió con infracción en la norma en las que debía fundarse en la medida que, desconoció el reglamento interno de la Junta Directiva del HORO que prohíbe la reelección del representante de los usuarios, configurándose de esta manera una inhabilidad y una incompatibilidad para que la demandada tomara posesión en el mencionado cargo al haber ostentado tal calidad desde mayo del periodo inmediatamente anterior, por lo que la Secretaría de Salud debió abstenerse de posesionarla; y, que para el caso específico no resulta aplicable el artículo 2.5.3.8.4.2.5. del Decreto 780 de 2016 por cuanto el reglamento interno expresamente excluye de la reelección el cargo de representante de los usuarios (fls. 3 a 6 ítem 001 c. principal).
II. TRÁMITE PROCESAL LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN Con providencia del 10 de agosto de 2023, se admitió el medio de control de la referencia y se ordenó notificar a la entidad accionada, a la señora GLORIA VALENCIA CASTAÑEDA y al señor agente del Ministerio Público (ítem 011 c. principal), diligencia que se surtió al día siguiente (ítems 013 y 014 c. principal).
Mediante proveído del 7 de septiembre de la presente anualidad se dispuso la vinculación del HORO y de ASUHORO (ítem 026 c. principal) a quienes se les notificó la decisión al día siguiente (ítems 028 y 029 c. principal). El DEPARTAMENTO DE CASANARE al contestar la demanda manifestó que, en relación con las pretensiones de la demanda se atenía a lo que se resolviera en esta sede judicial en tanto, las decisiones cuestionadas no fueron adoptadas por esa entidad territorial porque no participó en el proceso de elección del representante de los usuarios ante la Junta Directiva del HORO por lo que no incurrió en irregularidad alguna, tampoco emitió acto administrativo dentro del proceso de elección objeto de cuestionamiento, pues se limitó a dar posesión a la persona que fue elegida en la sesión del 29 Pág. 3 NULIDAD ELECTORAL Rad.
No. 850012333000-202300053-00 de mayo de 2023, determinación no puede regular o modificar el DEPARTAMENTO DE CASANARE. Con fundamento en lo anterior, propuso como excepciones las que denominó NO COMPRENDER LA DEMANDA A TODOS LOS LITISCONSORTE NECESARIOS, INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES, FALTA DE LEGITIMACIÓN MATERIAL EN LA CAUS POR PASIVA (ítem 024 c. principal).
La particular demanda y las vinculadas no contestaron la demanda, tal como se relaciona en informe secretarial del 19 de octubre del año en curso (ítem 038 c. principal). FIJACIÓN DEL LITIGIO Y PRUEBAS En proveído del 9 de noviembre de la presente anualidad, luego de fijarse el litigio y tener como pruebas las allegadas con la demanda y su contestación, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por el término común de diez (10) días, plazo dentro del cual el señor representante del Ministerio Público podía emitir su concepto final se ha bien lo tenía (ítem 042 c. principal).
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En el término otorgado, la demandada GLORIA VALENCIA CASTAÑEDA a través de apoderada solicitó denegar las pretensiones de la demanda en la medida que, al tratarse el HORO de una ESE de segundo nivel de complejidad no resulta aplicable la prohibición de reelección del representante de los usuarios pues la misma no se encuentra consagrada en la Constitución o la Ley, ya que las normas que regulan la conformación de las juntas directivas para las ESE de ese nivel no establecen de manera taxativa prohibición alguna al respecto, y que lo señalado en el Acuerdo No. 006 de 2019, solamente constituye una prohibición reglamentaria que debe ser inaplicada por ilegalidad (ítem 044 c. principal).
Las demás partes guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó escrito de cierre. III. CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.- DE LA COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 152 numeral 7º.
Literal c) de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, esta Corporación es competente para conocer en primera instancia del medio de control de nulidad electoral de la referencia. Pág. 4 NULIDAD ELECTORAL Rad. No. 850012333000-202300053-00 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES Y CADUCIDAD El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio, se encuentra debidamente demostrada, pues el demandante JOSÉ LUIS BARRIOS ARRIETA es persona natural quien se identificó al momento de presentar la demanda con su cédula de ciudadanía la cual fue verificada por el Despacho sustanciador en la página web de la ADRES1 quedando acreditada su existencia; y, se encuentra habilitado para demandar en los términos del artículo 139 del C. P. A. C. A. (ítem 001 c. principal); y, el DEPARTAMENTO DE CASANARE es una Entidad Estatal del orden territorial, cuya existencia no requiere prueba, por ser persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C. P. A. C. A.) y la demandada GLORIA VELENCIA CASTAÑEDA se identificó con su cédula de ciudadanía al momento que se practicó la diligencia de notificación personal (ítem 014 c. principal).
Finalmente, el Artículo 164 del C. P. A. C. A. en relación con la oportunidad para presentar la demanda, señala en el literal a) del numeral 2: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días. Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1° del artículo 65 de este Código ” Teniendo en consideración que la elección demandada se efectuó en audiencia de la Asamblea General de la Asociación ASUHORO celebrada el 27 de mayo de 2023 y que la demanda se presentó el 7 de julio del año que avanza (ítem 003), la acción no se encuentra caducada, atendiendo la norma antes transcrita. 4.- PROBLEMA JURÍDICO.
El problema jurídico en el sub examine, se contrae a determinar si ¿es procedente declarar la nulidad del acto de elección del representante de los usuarios ante la junta directiva de una Empresa Social del Estado, por no atender las prohibiciones contenidas en el reglamento interno de dicha junta? 5.- EL CASO CONCRETO 5.1 NORMATIVIDAD RELEVANTE PARA EL SUB LITE: el artículo 49 de la Constitución Política establece el derecho a la participación de la comunidad en la organización de los servicios de salud, al indicar que: “(…) Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.
(…)” (Subraya la Sala). El artículo 194 de la Ley 100 de 1993 en relación con la naturaleza de las Empresas Sociales del Estado “E.S.E”, preceptúa: “ARTÍCULO 194. NATURALEZA. La prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a 1 https://www.adres.gov.co/eps/regimen-contributivo/Paginas/afiliados-compensados.aspx Pág. 5 NULIDAD ELECTORAL Rad.
No. 850012333000-202300053-00 través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.” (…) El artículo 2.10.1.1.9. del Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social sobre la participación de la comunidad en las instituciones que integran el sector prevé: “Artículo 2.10.1.1.9.
Garantías a la participación Las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, garantizarán la participación ciudadana, comunitaria y social en todos los ámbitos que corresponda, conforme a las disposiciones legales aplicables.” Ahora la Ley 1438 de 2011 sobre la integración de la junta directiva de las ESE de primer nivel, dispone: “ARTÍCULO
70. DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO. La Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado de nivel territorial de primer nivel de complejidad, estará integrada de la siguiente manera: 70.1 El jefe de la administración departamental, distrital o municipal o su delegado, quien la presidirá. 70.2 El director de salud de la entidad territorial departamental, distrital o municipal o su delegado. 70.3 Un representante de los usuarios, designado por las alianzas o asociaciones de usuarios legalmente establecidas, mediante convocatoria realizada por parte de la dirección departamental, distrital o municipal de salud. 70.4 Dos (2) representantes profesionales de los empleados públicos de la institución, uno administrativo y uno asistencial, elegidos por voto secreto.
En el evento de no existir en la ESE profesionales en el área administrativa, la Junta Directiva podrá integrarse con un servidor de dicha área con formación de técnico o tecnólogo.
PARÁGRAFO 1 o. Los representantes de los usuarios y de los servidores públicos de la entidad tendrán un periodo de dos (2) años y no podrán ser reelegidos para periodos consecutivos, ni podrán ser parte de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado en más de dos ocasiones. En los municipios de 6ª categoría, los representantes de los usuarios y los empleados públicos tendrán un periodo de 4 años.
PARÁGRAFO 2 o. La Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado del nivel municipal que hagan parte de convenios o planes de desempeño suscritos o que se llegaren a suscribir entre el departamento y la Nación, tendrá además de los miembros ya definidos en el presente artículo, tendrán como miembro de la Junta Directiva al gobernador del departamento o su delegado.
PARÁGRAFO 3 o. Cuando en una sesión de Junta Directiva exista empate para la toma de decisiones, el mismo se resolverá con el voto de quien preside la Junta Directiva. (Subraya por fuera del texto). Por otro lado, el Decreto 2993 de 2011 “Por el cual se establecen disposiciones relacionadas con la conformación y funcionamiento de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado de nivel territorial (municipal, departamental o distrital) de primer nivel de atención y se dictan otras disposiciones” en relación con las juntas directivas de las ESE de segundo y tercer nivel, establece: “Artículo 9°.
Conformación, período y requisitos de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado de segundo y tercer nivel de atención. La conformación, elección, período y requisitos de los miembros de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado de segundo y tercer nivel de atención de nivel territorial, continuará rigiéndose por lo previsto en los Pág. 6 NULIDAD ELECTORAL Rad.
No. 850012333000-202300053-00 Decretos 1876 y 1757 de 1994 o las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan.” Ahora el Decreto 1757 de 1994 en relación con el tema que interesa a este proceso señaló: “Artículo 12. Representantes de las alianzas de usuarios o asociaciones de usuarios. Las alianzas o asociaciones de usuarios elegirán sus representantes en asamblea general, y entre los elegidos de éstas si hubieren varias asociaciones o alianzas de usuarios, para períodos de dos (2) años.
Para el efecto, sus instancias de participación podrán ser: 1. Un (1) representante ante la Junta Directiva de la respectiva empresa promotora de salud pública y mixta. 2. Un (1) representante ante la Junta Directiva de la institución prestataria de servicios de salud de carácter hospitalario, pública y mixta. 3. Un (1) representante ante el comité de participación comunitaria respectivo. 4.
Un (1) representante ante el Consejo Territorial de Seguridad Social, elegido conforme a las normas que regulen la materia. 5. Dos (2) representantes ante el comité de ética hospitalaria, de la respectiva institución prestataria de servicios de salud, pública o mixta. Artículo 14. Funciones de las asociaciones de usuarios. Las asociaciones de usuarios tendrán las siguientes funciones: (…) 3.
Participar en las Juntas Directivas de las empresas promotoras de salud e instituciones prestatarias de servicios de salud, sean públicas o mixtas, para proponer y concertar las medidas necesarias para mantener y mejorar la calidad de los servicios y la atención al usuario. En el caso de las privadas, se podrá participar, conforme a lo que dispongan las disposiciones legales sobre la materia.
(…) 12. Elegir democráticamente sus representantes ante la junta directiva de las empresas promotoras y las instituciones prestatarias de servicios de carácter hospitalario que correspondan, por y entre sus asociados, para períodos máximos de dos (2) años. 13. Elegir democráticamente sus representantes ante los comités de ética hospitalaria y los comités de participación comunitaria por períodos máximos de dos (2) años.
(…)” Y el Decreto 1876 de ese mismo año sobre este tópico dispone: “Artículo 7º.- Mecanismo de conformación de las Juntas Directivas para las Empresas Sociales del estado de carácter territorial. Las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado tendrán un número mínimo de seis miembros. En este evento, la Junta se conformará de la siguiente manera: (…) 3.
Los dos (2) representantes de la comunidad serán designados de la siguiente manera: Uno (1) de ellos será designado por las Alianzas o Asociaciones de Usuarios legalmente establecidos, mediante convocatoria realizada por parte de la Dirección Departamental, Distrital o Local de salud. El segundo representante será designado por los gremios de la producción del área de influencia de la Empresa social, en caso de existir Cámara de Comercio dentro de la jurisdicción respectiva la Dirección de salud solicitará la coordinación por parte de ésta, para la organización de la elección correspondiente.
No obstante, cuando éstos no tuvieren presencia en el lugar sede de la Empresa Social del Estado respectiva, corresponderá designar el segundo representante a los Comités de Participación Comunitaria del área de influencia de la Empresa. (…) Pág. 7 NULIDAD ELECTORAL Rad. No. 850012333000-202300053-00 Artículo 8º.- Requisitos para los miembros de las Juntas Directivas.
Para poder ser miembro de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales de Salud se deben reunir los siguientes requisitos: (…) 2. Los representantes de la comunidad deben: Estar vinculados y cumplir funciones específicas de salud en un Comité de Usuarios de Servicio de Salud; acreditar una experiencia de trabajo no inferior a un año en un Comité de Usuarios. No hallarse incurso en ninguna de las inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la ley.
(…)” Mediante Acuerdo No. 006 del 31 de julio de 2019 la Junta Directiva del Hospital Regional de la Orinoquía “HORO” se dio su propio reglamento y en el artículo 6 dispone: “ARTÍCULO 6 PERÍODO DE LOS MIEMBROS DE LA JUNTA DIRECTIVA: Los miembros de la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado respectiva, tendrán un periodo de tres (3) años en el ejercicio de sus funciones y podrán ser reelegidos.
PARÁGRAFO. Se exceptúan de la anterior regla el representante de la alianza o asociación de usuarios quien actuará por un lapso de dos (02) años y no es relegible. También se exceptúa de la regla prevista en este artículo a los representantes del estamento político administrativo quienes ostentaran tal calidad como consecuencia del ejercicio del correspondiente cargo.” (Destaca la Sala).
5.2. JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: la H. Corte Constitucional en relación con las reglas para solución de antinomias o conflictos entre disposiciones jurídicas, consideró: “6. Los conflictos y antinomias entre disposiciones jurídicas. Criterios de solución 6.1. Asociado al ejercicio de la facultad derogatoria legislativa, está el tema de las tensiones y conflictos interpretativos que surgen al interior del ordenamiento jurídico.
La Corte ha tenido oportunidad de estudiar el punto, concretamente, en el aspecto relativo a los criterios y reglas que deben aplicarse para dar solución a las antinomias entre leyes, entendiendo por tal, la situación en que se encuentran dos disposiciones pertenecientes a un mismo sistema normativo que, concurriendo en los ámbitos temporal, espacial, personal y de validez, reconocen consecuencias jurídicas incompatibles entre sí a determinado supuesto fáctico, resultando imposible su aplicación simultánea. 6.2.
Recientemente, en la Sentencia C-451 de 2015, esta Corporación hizo expresa referencia al aludido tema. En dicho fallo, basada en las previsiones que sobre la materia establecen las Leyes 57 y 153 de 1887 y lo dicho en la jurisprudencia, la Corte puso de presente que existen al menos tres criterios hermenéuticos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre la inferior (lex superior derogat inferiori);
(ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior, esto es, que en caso de incompatibilidad entre dos normas de igual jerarquía expedidas en momentos distintos debe preferirse la posterior en el tiempo (lex posterior derogat priori); y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general (lex specialis derogat generali).
Con respecto a este último criterio, se sostiene que, en tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas difieren en su ámbito de aplicación.” (…)”2. (Subraya y negrilla fuera del texto). 2 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-439 de 2016. Magistrado ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. Pág. 8 NULIDAD ELECTORAL Rad. No. 850012333000-202300053-00 Y en reciente pronunciamiento la misma Corporación en lo referente al derecho a elegir y ser elegido destacó: “(…) El derecho al voto: principios constitucionales del derecho a elegir y ser elegido 20.
Este tribunal ha señalado que el carácter democrático del Estado, reconocido desde el artículo 1 de la Constitución “implica (i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o directamente”. 21.
La tercera de tales dimensiones, la de concurrir a los actos electivos para definir la integración de los órganos mediante los cuales se expresa el poder público, se concreta en el derecho a elegir y ser elegido previsto en el artículo 40 la Constitución Política de 1991. Dicha garantía se integra entonces al concepto de democracia participativa, más amplio y moderno que el de la democracia representativa.
Se conforma así el principio democrático, de naturaleza universal y expansiva, el cual la Constitución declara y protege: “Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social.
El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.” 22.
El derecho a elegir y ser elegido constituye una manifestación expresa de la calidad activa del ciudadano. Forma parte del conjunto de derechos y deberes de las personas en su relación con el poder político, como partícipes de la organización del Estado. Ese derecho, reflejo de la radicación de la soberanía en el pueblo (art. 3), garantiza a los ciudadanos -mediante el ejercicio del derecho al voto- no solo (i) la posibilidad de seleccionar entre las diferentes alternativas programáticas y políticas que concurren a la competencia electoral, sino también (ii) la atribución al elegido de una responsabilidad de representar el voto, por lo tanto, el voto es el mecanismo por medio del cual, los electores manifiestan su voluntad encaminada a elegir a uno de los candidatos como su representante.
(…) 26. Como todo derecho, el derecho de elegir y ser elegido, no es absoluto. Debe ser entendido en su doble dimensión de derecho-función, como una forma de contribución a la formación de la voluntad política y al buen funcionamiento del sistema democrático. Es por ello por lo que, como se dijo, se sujeta a las condiciones fijadas en la Constitución y la ley.
Los electores y los candidatos tienen la obligación de observar las reglas para ejercer el derecho al voto y para postularse como candidato. Así mismo, deben acatar las disposiciones que el mismo ordenamiento establece para el control administrativo y judicial de los actos de elección y nombramiento. A juicio de la Corte las disposiciones electorales, “en su conjunto y no de forma aislada, garantizan la Pág. 9 NULIDAD ELECTORAL Rad.
No. 850012333000-202300053-00 institucionalidad misma y el respeto de los principios de participación democrática previstos en la Constitución”. 27. Dicho de otro modo, las reglas electorales en cuanto (i) fijan procedimientos para concurrir a las elecciones, (ii) establecen condiciones que deben satisfacer los aspirantes para participar en ellas y (iii) prevén mecanismos institucionales para asegurar su cumplimiento, constituyen un presupuesto de existencia del sistema democrático.
Precisamente en esa dirección la Corte ha señalado que “[n]o basta con la mera expresión de la voluntad popular”. Se requiere “que dicha voluntad se haya expresado conforme al ordenamiento jurídico, de suerte que cualquier desconocimiento de las prescripciones en la materia, acarrean la nulidad de las elecciones o del voto individualmente considerado”.
Precisamente esta idea refleja “una enorme tensión entre la democracia – entendida como voluntad popular e individual- y el Estado de Derecho”. Y por ello “es necesario que la regulación –expresión del Estado de Derecho- tenga por efecto potenciar el principio democrático.3” (negrillas no originales). En esa misma oportunidad, luego de resaltar que el derecho de acceso a cargos públicos es una expresión del principio de participación democrática, se ocupó de analizar las restricciones al referido derecho, consideraciones que por su pertinencia al caso bajo estudio se transcribe in extenso, así: “(…) Las limitaciones y las restricciones al ejercicio del derecho de acceso a los cargos públicos señaladas en la Constitución 33.
La Constitución de 1991 estableció directamente un régimen de inhabilidades, prohibiciones e incompatibilidades para determinados servidores públicos o para aquellas personas con las que estos tengan lazos de parentesco. Por una parte, el inciso 5 del artículo 122 de la Constitución (introducido por el Acto Legislativo 01 de 2009), estableció una inhabilidad intemporal para quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, debido a la comisión de algunos delitos allí enunciados.
(…) 36. La jurisprudencia de este tribunal ha definido las inhabilidades como “aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él”. Su objetivo primordial es “lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”.
La Corte también se ha referido a ellas como aquellos “requisitos negativos, cuya ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren”. A su vez, como inelegibilidades, es decir, como “hechos o circunstancias antecedentes, predicables de quien aspira a un empleo que, si se configuran en su caso en los términos de la respectiva norma, lo excluyen previamente y le impiden ser elegido o nombrado”.
(…) 38. Así las cosas, las inhabilidades, las incompatibilidades y las prohibiciones buscan regular el acceso y ejercicio de la función pública “en condiciones de igualdad, moralidad, transparencia y probidad en la ejecución de los fines del Estado, ya que pretenden la realización de intereses colectivos”. Por tal razón, para la jurisprudencia constitucional, las circunstancias y las condiciones personales y funcionales que configuran las inhabilidades, las incompatibilidades y las prohibiciones son límites y restricciones legítimas al derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. 3 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia SU-207 de 2022. Magistrado ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS. Pág. 10 NULIDAD ELECTORAL Rad. No. 850012333000-202300053-00 El carácter taxativo y restrictivo del régimen de limitaciones al ejercicio del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos. Principios constitucionales del derecho electoral 39. La Corte Constitucional ha determinado que las limitaciones y las restricciones en el ejercicio del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos -inhabilidades- establecidas directamente en la Constitución “no pueden ser modificadas por el legislador, para ampliarlas, ni para reducirlas en sus componentes y sus efectos”.
De modo que las limitaciones al ejercicio del derecho de participación son de naturaleza excepcional y no pueden ser interpretadas de manera extensiva. 40. Adicionalmente, las restricciones deben responder a criterios de razonabilidad y la proporcionalidad, así como a los principios pro libertatis, pro persona o pro homine. Según estos principios, cuando existan dudas en el alcance interpretativo de una inhabilidad, debe preferirse aquella interpretación que: (i) menos limite el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos (principio pro libertatis); y (ii) implique la menor restricción del derecho de participación política del elegido (principio pro homine).
A continuación, la Corte se detiene en el análisis de estos principios. (…) 42. Bajo esa perspectiva, es claro que en función del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones posibles de una norma que regula una prohibición, se debe preferir aquella que limita en menor grado el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos. 43.
Esta Corte ha fijado que el intérprete debe acudir primero a la disposición que establece la prohibición. Solo en la medida en que esta sea incompleta o insuficiente para resolver el caso, puede acudir a su concretización. Para ello, en la solución del problema, el operador jurídico se encuentra obligado a incluir tanto los elementos que le proporciona la disposición normativa restrictiva como las directrices que la Constitución contiene.
Por tales razones, la aplicación de las prohibiciones y, en general, de cualquier limitación al ejercicio de un derecho fundamental no admite analogías ni aplicaciones extensivas. Por el contrario, se deben aplicar de manera taxativa y restringida. Esto, “en aras de impedir, o bien una afectación desproporcionada del derecho, o bien una contradicción que haga inocuo el mandato superior”.
Para la Corte, “si es la Constitución la que opta por limitar el ejercicio del derecho a acceder a cargos públicos de una forma determinada, no le es permitido al legislador o su intérprete entrar a flexibilizar o extender tales límites”. En adición de ello, cabe advertir que la aplicación de estas disposiciones debe realizarse de tal modo que no excedan los objetivos que a ella se adscriben. 44.
En la Sentencia SU-566 de 2019, este tribunal explicó que, en función de los principios pro persona y pro libertatis, entre dos interpretaciones posibles “siempre se deberá elegir aquella que haga efectivos los principios y valores constitucionales en que se funda el derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos”. La autoridad judicial debe preferir la interpretación “que limite en menor medida ( ) el derecho de las personas a acceder a cargos públicos”. 45.
El principio pro homine o pro persona es un criterio hermenéutico que permea la interpretación de los derechos humanos. Según dicho principio se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer limitaciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión extraordinaria.
Este principio coincide con el rasgo fundamental del Derecho de los Derechos Humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre. (…) 48. En conclusión, el intérprete de las normas que incluyen limitaciones o restricciones a los derechos de participación política debe hacer un ejercicio hermenéutico restrictivo. Su lectura no admite analogías o aplicaciones extensivas.
Conforme con ello, la aplicación de este tipo de reglas debe Pág. 11 NULIDAD ELECTORAL Rad. No. 850012333000-202300053-00 ajustarse a su texto e, insiste la Corte, no puede exceder los fines que las justifican. (…)4”.
5.3. RESOLUCIÓN DEL CARGO DE NULIDAD: el cargo formulado en la demanda se contrae a señalar que, el acto contentivo de la elección de la señora GLORIA VALENCIA CASTAÑEDA como representante de los usuarios ante la Junta Directiva del HORO debe declararse nulo en la medida que desconoce lo previsto por el reglamento interno del precitado organismo en tanto allí se dispone que, el representante de los usuarios no podría ser reelegido.
Con el marco legal analizado se establece que, dentro de las normas que regulan la conformación de las juntas directivas de las Empresas Sociales del Estado se diferencian dos grupos de ESE: las de primer nivel y las de segundo y tercer nivel. En relación con las primeras la Ley 1438 de 2011 es diáfana en señalar que, el representante de los usuarios ante las juntas directivas de esas entidades no puede ser reelegido y respecto de las de segundo y tercer nivel no señaló prohibición alguna.
Por su parte el Decreto 2993 de esa misma anualidad reglamentario de la precitada Ley dispuso que, en relación con esas entidades se seguía aplicando en materia de la organización de las juntas directivas lo señalado en los Decretos 1757 y 1876 ambos de 1994, normas que tampoco hacen referencia a restricción alguna para el ejercicio del cargo de representantes de los usuarios ante las juntas directivas de las ESE de segundo y tercer nivel.
Aclarado lo anterior y para desatar el caso bajo estudio resulta indispensable establecer a que nivel de prestación pertenece el HORO para lo cual, la Sala consultó el Registro Especial de Prestadores en Salud “REPS”5 en el cual se señala que pertenece al segundo nivel, como se muestra a continuación: 4 Ibídem 5 https://prestadores.minsalud.gov.co/habilitacion/consultas/sedes_reps.aspx?tbhabi_codigo_habilitacion=8500100001 Pág. 12 NULIDAD ELECTORAL Rad.
No. 850012333000-202300053-00 Entonces, establecido que el HORO es una ESE de segundo nivel de atención, la primera conclusión a la que se arriba es que no puede aplicarse en el sub lite lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 1438 de 2011, en tanto lo allí previsto se limita a las ESE de primer nivel; y, en segundo lugar, que las normas de orden nacional que regulan la materia previstas en los Decretos 2993 de 2011, 1757 y 1876 de 1994, no establecen ninguna limitante para la reelección del representante de los usuarios ante la Junta Directiva.
Así las cosas fuerza concluir que, el cargo de nulidad propuesto carece de vocación de prosperidad, pues si bien es cierto el reglamento interno de la Junta Directiva del HORO establece la prohibición de reelección para el representante de los usuarios, lo cierto es que las normas nacionales que son de rango superior no hacen alusión a tal prohibición. De esta manera, en aplicación del criterio jerárquico y de los principios de taxatividad e interpretación conforme debe entenderse que, el representante de los usuarios de una ESE de segundo nivel, como lo es el HORO, puede ser reelegido, interpretación que además llevar a la materialización de los principios democráticos pro homine, pro persona y pro libertatis al permitir que la persona que obtuvo la mayor votación ejerza el cargo para el que se le eligió en tanto, no existe prohibición constitucional o legal que le impida ejercer tal dignidad.
Con fundamento en lo anterior, deberá inaplicarse por inconstitucional el parágrafo del artículo 6 del Acuerdo No. 006 del 31 de julio de 2019 proferido por la Junta Directiva del HORO. En consecuencia, las pretensiones de la demanda serán denegadas. Finalmente, se encuentra que la profesional en derecho LUZ CARIME CHAVEZ ROJAS identificada con la cédula de ciudadanía número 60.332.741 expedida en Cúcuta y la tarjeta profesional número 81.549 del C. S. J., allegó poder legalmente conferido por la señora GLORIA VALENCIA CASTAÑEDA, el cual cumple con los requisitos del artículo 74 del C. G. P., Pág. 13 NULIDAD ELECTORAL Rad.
No. 850012333000-202300053-00 por lo que se le reconocerá personería para actuar (fls. 17 y 18 ítem 044 c. principal).
6. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO Con fundamento en lo normado por el artículo 188 del C. P. A. C. A. que expresa que la condena en costas procede respecto de la parte vencida, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, como lo es el presente medio de control, cuya finalidad es la protección del patrimonio público, en el sub lite no se impondrá tal condena.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional el artículo 6 del Acuerdo No. 006 del 31 de julio de 2019.
SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda formulada por JOSÉ LUIS BARRIOS ARRIETA contra el DEPARTAMENTO DE CASANARE y la señora GLORIA VALENCIA CASTAÑEDA, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: RECONOCER y TENER a la abogada LUZ CARIME CHAVEZ ROJAS como apoderada de la señora GLORIA VALENCIA CASTAÑEDA, en los términos y para los efectos del mandato conferido.
QUINTO: Si no se presentan recursos y ejecutoriado este proveído, ARCHIVAR las diligencias, dejando las constancias y anotaciones de rigor en el sistema de información judicial SAMAI. Si existe excedente de gastos procesales, devuélvanse al interesado. Notifíquese y cúmplase. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 67) INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Pág. 14 NULIDAD ELECTORAL Rad.
No. 850012333000-202300053-00 JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO Magistrado