TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE PALACIO DE JUSTICIA – CARRERA 14 Nº 13-60 BARRIO COROCORA-YOPAL Yopal Casanare, dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: JOSÉ LEONARDO REINA SÁNCHEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Asunto: CONFIRMA FALLO DE PRIMERA INSTANCIA PERO POR RAZONES DIFERENTES A LAS INDICADAS POR EL A-QUO Magistrado Ponente: JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO I. OBJETO Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de agosto de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal Casanare, a través de la cual negó a las pretensiones dentro del medio de control de la referencia. II.
ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de radicación de la demanda 9-11-2018 Cons. 006 C. primera instancia expediente digital. Admisión de la demanda 29-04-2019 Cons. 008 C. primera instancia expediente digital. Notificación del auto admisorio 22-05-2019 Cons. 011 primera instancia expediente digital.
Contestación de la demanda 13-08-2019 Cons. 014 C. primera instancia expediente digital. Traslado de excepciones 7-02-2020 Cons. 018 C. primera instancia expediente digital. Audiencia inicial 15-03-2022 Cons. 025 y 027 C. primera instancia expediente digital. Audiencia de pruebas 24-08-2022 Cons. 037 C. primera instancia expediente digital.
Alegatos de conclusión parte demandada 30-08-2022 Cons. 035 C. primera instancia expediente digital. Alegatos de conclusión parte demandante 7-09-2022 Cons. 036 C. primera instancia expediente digital. Sentencia 22-08-2023 Cons. 038 C. primera instancia expediente digital Notificación de la sentencia 23-08-2023 Cons. 039 C. primera instancia expediente digital Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 2 Recurso de apelación parte demandante 6-09-2023 Cons. 040 C. primera instancia expediente digital.
Auto concede recurso de apelación 21-09-2023 Cons. 042 C. primera instancia pruebas expediente digital. Auto admite recurso de apelación 11-10-2023 Cons. 004 C. segunda instancia expediente digital. Notificación del auto anterior 12-10-2023 Cons. 005 C. segunda instancia expediente digital. Ingresa proceso para fallo 27-10-2023 Cons. 006 C. segunda instancia expediente digital.
III.
ANTECEDENTES 1.- En resumen, el actor pretende que: a.- Se declare la nulidad de la Resolución No. 02166 del 2 mayo de 2018, a través de la cual retiró del servicio activo al señor José Leonardo Reina Sánchez de la Policía Nacional, por disminución de la capacidad psicofísica; y del Acta de la Junta Médico Laboral de Policía No. 10678 del 27 octubre de 2017 que definió la situación medico laboral del actor. b.- Consecuencialmente y a título de restablecimiento del derecho pide: ➢ El reintegro con efectividad a la fecha de la desvinculación del servicio, al grado inmediatamente superior de intendente jefe o cualquiera que cause durante el transcurso del tiempo de retiro, conservando su antigüedad. ➢ El pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha del retiro hasta el reintegro sin que opere descuentos. ➢ La reubicación laboral. ➢ Condenar en costas a la demandada y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 189 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 2.- La Nación – Ministerio De Defensa – Policía Nacional se opuso a cada una de las pretensiones aduciendo que carece de asidero jurídico y probatorio; presentó las siguientes excepcione: indebida representación respecto de la Policía Nacional, falta de legitimación en la causa por pasiva y la genérica.
IV. LA DECISIÓN RECURRIDA Es la proferida el 22 de agosto de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, su parte resolutiva es la siguiente:
PRIMERO: Declarar probada de oficio la excepción de indebido agotamiento de la actuación administrativa.
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas. (..) Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 3 Para adoptar esas decisiones: a.- Analizó los artículos 2, 15, 21, 27 y 28 del Decreto 1796 de 2000, y el Decreto 1792 en los artículos 54, 55 y 58, citó apartes de varias sentencias de la Corte Constitucional1 en relación a la disminución de la capacidad psicofísica de uno de los miembros de la Policía Nacional. b.- Luego relacionó lo probado en el proceso. c.- Indicó que la Resolución No. 02166 de 2 mayo de 2018, a través de la cual se retiró del servicio al demandante por perdida de la capacidad laboral; y del acta de la Junta Médico Laboral de Policía No. 10678 de 27 octubre de 2017, que determinó una pérdida de capacidad laboral del 35.92%, lo declaró no apto y sin reubicación laboral teniendo en cuenta que presentaba patología mental. d.- El actor fue notificado el 3 de noviembre de 2017, del acta que expidió la Junta Médica Laboral Nro. 10678 y no ejerció el recurso de apelación el cual tenía derecho dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación, según lo establecido en el Decreto 1796 del 2000. e.- Señaló que los actos expedidos por las Juntas médicas constituyen actos de trámite habida cuenta que no crean, modifican o extingue una situación jurídica, excepcionalmente, se consideran actos definitivos cuando no se pueda continuar con el procedimiento administrativo. f.- El actor tenía una disminución de la capacidad laboral del 35.92% y la Junta Médica Laboral no aprobó la reubicación, sería retirado del servicio, conforme a lo establecido en la Sentencia C-381-05 de 12 de abril de 2005, una vez realizada la valoración correspondiente; concluyó que la persona no tiene capacidad alguna para las tareas administrativas, docentes o de instrucción, puede ser retirado de la Policía Nacional, que no haber aprobado su reubicación convirtió el acta de la Junta Médico Laboral en un acto administrativo definitivo, susceptible de recursos que debieron haberse agotado obligatoriamente. g.- El a-quo adujo que el artículo 161 del CPACA, numeral 2, establece que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios; no se agotó la actuación administrativa al no presentar el recurso de apelación contra el acta de la Junta Médico Laboral, h.- Manifestó que el retiro del servicio del señor José Leonardo Reina Sánchez se cumplió de acuerdo con lo establecido en el artículo 54 inciso 1 y articulo 55 numeral 3 Decreto Ley 1791 de 2000, en concordancia con el Decreto 1858 de 2012 por la disminución de la discapacidad psicofísica, y lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia anteriormente mencionada i.- Agregó que la médica ocupacional sugirió la reubicación del demandante, que en el concepto de psiquiatría el médico no recomendó la reubicación, y para el momento de la valoración de la Junta Medica Laboral el 27 de octubre de 2017, el accionante había sido recientemente incapacitado por psiquiatría por el término de un mes, del 28 de julio al 27 hasta el 28 agosto de ese año. 1 C-381 de 2005 sentencias T-237 de 2010, T-898 de 2010, T-910 de 2011, T-362 de 2012, T-508 de 2012, T-1048 de 2012, T- 373 de 2018 y T-399 de 2020 Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 4 j.- Con base en lo anterior declaro de oficio probada la excepción de indebido agotamiento de la actuación administrativa y negó las pretensiones de la demanda.
V. LOS RECURSO DE APELACIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 1.- La parte demandante solicitó revocar el fallo de primera instancia y en su lugar acceder a las pretensiones. Sus argumentos se resumen así: a) La Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C - 381 de 2005 sobre la exequibilidad condicionada del artículo 59 del Decreto 1971 de 2000, la misma advierte que el retiro por disminución de la capacidad psicofísica del demandante solo procede cuando mediante Acta de Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral determinen con criterios técnicos, objetivos y especializados en la materia, que no puede desarrollar ninguna actividad policial; además que está probado en el proceso, y que fue indebidamente valorado por el a-quo, conforme a la reglas de la sana critica, ya que en el Acta de Junta Médico laboral de policía No. 10678 de 27 octubre de 2017, en la misma obra el concepto médico de la especialista en salud ocupacional que por su conocimiento especializado es la encargada de conceptuar sobre la reubicación laboral del señor José Leonardo Reina Sánchez.
Transcribió aparte de dicho concepto donde indicó que: b) Hizo referencia al artículo 16 del Decreto 1796 de 2000 y al artículo 59 del 1791 de 2000. c) Concluyó que existió un procedimiento reglado para que lo lleve a cabo el Organismo Médico Laboral, cuál sería la razón jurídica de la Junta Médico Laboral de Policía para apartarse del soporte?; el concepto de la especialista de salud ocupación quedó como argumento final de viabilidad de reubicación en favor del demandante, además que dicho análisis fue omitido por el a- quo y que al haberse efectuado la decisión hubiese sido en favor del señor José Leonardo Reina Sánchez al aplicarse con criterios técnicos, objetivos y especializados en la materia, como lo señaló la citada sentencia; la falsa motivación debe ser suficiente para que se hubiese declarado la nulidad de la Resolución No. 02166 de 2 mayo de 2018. d) El a-quo indicó que existió un indebido agotamiento de la actuación administrativa, pero en la Sentencia C-381 de 2005 se dilucida que no necesariamente es obligatorio haberse interpuesto la convocatoria del Tribunal Médico. e) Adujo que el argumento del artículo 161 del CPCA no tiene validez jurídica en el caso; citó apartes de una sentencia del Consejo de Estado2 según la cual las actas no constituyen actos administrativos de control. 2 - Sección Segunda, Subsección B, en providencia del 27 de abril de 2017, radicación No. 76001-23-33-000- 2015-00230-01(1613-16) C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 5 f) El Despacho no analizó de fondo ni se pronunció sobre el concepto de violación que ataca la legalidad de la Resolución No. 021166 de 2018; además están llamados a prosperar. g) Señaló que el señor Leonardo Reina Sánchez, reúne los presupuestos que exige el artículo 59 del Decreto 1791 de 2000 ya que tiene una disminución de la capacidad psicofísica del 35.92%, y como soporte las diferentes capacitaciones que adquirió durante su desempeño policial las cuales son: h) El Organismo Médico Laboral que definió la situación del actor desconoció la actuación del Decreto 1796 del 14 de septiembre de 2000, ya que era de carácter obligatorio tener como sustento de sus decisiones y como soporte que exige el artículo 16 ibídem del concepto médico donde se señaló el diagnostico evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones que presenta, que el concepto médico de salud ocupacional de 12 de septiembre de 2017, suscrito por la médico ocupacional Xiomara Piñeros, sugirió la reubicación laboral del demandante lo cual fue desconocido por dicha entidad y desatendida por el a-quo, incurriéndose en Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 6 el vicio de falsa motivación, que dispone el artículo 137 y 138 del CPACA, que se transmite a la Resolución No. 021166 de 2018.
Anexó el concepto final de viabilidad de reubicación laboral. i) Consignó y replicó los argumentos de la demanda. j) Hizo referencia a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, El artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Convenio No. 159, aprobado mediante Ley 82 de 1988 y el Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad, suscrita en Guatemala el 7 de junio de 1999, aprobada mediante Ley 762 de 2002; citó apartes de varias sentencia de la Corte Constitucional3 sobre la disminución de la capacidad psicofísica. k) Trajo a colación la hoja de vida del demandante donde presentan diferentes anotaciones, registros positivos, felicitaciones y exaltaciones por su compromiso institucional. l) Los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional son evaluados en su trayectoria profesional de acuerdo a lo estipulado en el artículo 37 del Decreto 1800 de 2000, que establece que los documentos de evaluación son instrumentos diligenciados por las autoridades evaluadoras y revisoras en los que se consignan informaciones, juicios de valor y factores de gestión, acerca de las condiciones personales y desempeño profesional del personal uniformado en servicio activo de la Policía Nacional; el artículo 4 del mismo decreto establece los planes de capacitación, otorgar estímulos y ascensos, facilitar la reubicación laboral, asignar cargos y decidir sobre la permanencia en la institución. m) Recalcó que las calificaciones obtenidas durante la trayectoria profesional siempre lo han clasificado en rango superior según lo establecido en el numeral 5 del artículo 42 Decreto 1800 de 2000, que su calificación está en 1.200 puntos y su rendimiento oscila entre el 84% y el 100%, lo que concuerda con su folio de vida; además el citado rango de clasificación amerita para ser tenido en cuenta para participar en los planes de estímulos que determine la Dirección General de la Policía Nacional, la anterior afirmación tiene sustento en el oficio S-2018-0500916 /ADEHU-GRUEC- 1.10 de 24 septiembre de 2018, suscrito por la capitán Diana Marcela Aranzalez Gonzalez, que enunció las clasificaciones anuales del año 2009 al 2017, y en el 2018 no registra por no haber cumplido el año evaluable debido a su retiro.
Discriminó las calificaciones, así: 3 C-401 del 20 de mayo de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). T- 1048/2012 Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 7 n) Hizo referencia de una sentencia del Consejo de Estado4 en relación al tema. 3.- El agente del Ministerio Público no emitió concepto. VI. CONSIDERACIONES 1.-PRONUNCIAMIENTO SOBRE NULIDADES, PRESUPUESTOS PROCESALES, REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD y CADUCIDAD a.- Revisada la actuación surtida hasta el momento, en cumplimiento del control de legalidad establecido en los artículos 207 de la Ley 1437 de 2011 y 132 del C.G.P., no se observan irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad total o parcial de lo actuado.
Por el contrario, se encuentra cumplido el procedimiento previsto los artículos 179 y siguientes del CPACA, que regulan el trámite de la primera instancia; y los artículos 247, siguientes, y concordantes del mismo estatuto, es decir, se agotó el debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política. b.- Este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control en razón de la naturaleza del asunto y porque la primera instancia fue decidida por uno de los Juzgados Administrativos del Circuito de Yopal.
Además, existe demanda en forma y está probada la capacidad para ser parte y la capacidad para comparecer al proceso en cabeza de quienes obran como partes. c.- Se agotó el requisito de procedibilidad de conciliación previa ante la Procuraduría y no hay caducidad. 2.- LÍMITE DE LA DECISIÓN SOBRE LA APELACIÓN Por tratarse de un fallo de segunda instancia la competencia del Tribunal es restringida y se limita a estudiar y decidir las inconformidades planteadas en la apelación. Para el caso concreto, teniendo en cuenta que la sentencia recurrida negó las pretensiones y el apelante solamente es la parte demandante, la Corporación estudiará los argumentos del recurso sin agravar su situación en virtud del principio de non reformatio in pejus. 3.- PROBLEMAS JURÍDICOS.
Del análisis de la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación se deduce que el problema jurídico a dilucidar es el siguiente: ¿Debe confirmarse el fallo recurrido, a través del cual el a – quo negó las pretensiones de la demanda o, por el contrario, debe revocarse la decisión recurrida y en su lugar acceder a las pretensiones o modificarla, por los argumentos expuestos en el recurso de apelación que ya se sintetizaron? 4.- LOS HECHOS RELEVANTES PROBADOS Al proceso se aportó en forma regular y oportuna prueba documental que no fue tachada de falsa ni desvirtuado su contenido.
Su análisis permite tener como probado lo siguiente: 4 Sección Segunda, Subsección A, en providencia de julio 21 de 2016, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, radicado 110001-03-15-000-2016-101627-00. Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 8 a.- El señor intendente José Leonardo Reina Sánchez ingresó a la Escuela General Santander el 9 de junio de 1997 y fue dado de alta el 22 de mayo de 1998. b.- Ingresó al nivel ejecutivo de la Policía el 22 de mayo de 1998 y fue retirado el 22 de mayo de 2018. c.- Desde el 19 de marzo de 2002 hasta su retiro tiene 34 felicitaciones por diferentes motivos. d.- No registra sanciones. e.- El retiro se produjo a partir del 16 de mayo de 2018, por Resolución No.2166 emitida por el director de la Policía Nacional, con 3 meses de alta que finalizaron el 16 de agosto de ese año. Ese acto se notificó al accionante en la fecha mencionada.
La causal del retiro fue por disminución de la capacidad sicofísica laboral del 35.92% (Consecutivo 03 pruebas C. primera instancia, págs. 46 a 47 del expediente digital). f.- El fundamento de la causal señalada en el párrafo anterior está contenido en el acta No. 10678 del 27 de octubre de 2017 emitida por la Junta Médico Laboral, en la cual consta: Esa acta fue notificada al accionante el 3 noviembre de 2017.
Hace parte de esa acta el concepto del 4 de septiembre de 2017 emitido por el psiquiatra Luis Alfredo Montealegre quien atendió en consulta externa al señor Leonardo Reina Sánchez el 16 de mayo de 2016 y señaló: “con cuadro de síntomas mentales de insomnio, pesadillas e irritabilidad. Medicado en un principio como trastorno afectivo bipolar y posteriormente como estrés post traumático.
Diagnosticó y secuelas definitivas: trastorno de estrés postraumático (R431). No se esperan secuelas definitivas diferentes a los síntomas iniciales. Tratamiento y conducta seguir: continuar tratamiento por PSQ, clozapina y excusa media parcial para porte de armas, turnos nocturnos y porte de uniformes (Consecutivo 03 pruebas C. primera instancia, pág. 5 del expediente digital También hace parte del acta de la Junta Médico Laboral, el concepto emitido el 12 de septiembre de 2017 por la médica ocupacional del Área de Salud Ocupacional de la Seccional Sanidad Meta Regional 7 Xiomara Piñeros, quien Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 9 manifestó que el demandante tiene un nivel de responsabilidad para ejecución de labores media, que permite el uso del uniforme pero dentro de las instalaciones policiales, que no puede tener turnos nocturnos, que puede conducir vehículos de la institución pero por trayectos prolongados no mayores a 2 horas, que tiene prohibido el porte y uso de armas de fuego de corto y largo alcance, munición y explosivos; además, indicó otras condiciones y restricciones: (Consecutivo 03 pruebas C. primera instancia, págs. 59 a 60 del expediente digital) g. Antes de su retiro, el actor venía desempeñando el cargo de operador de cámaras, con un tiempo de servicio de 1 año, 7 meses y 16 días en el cargo, tiempo de permanencia en la entidad un 1 año o meses y 23 días, sus funciones fueron monitoreo y acompañamiento a las patrullas de servicio de vigilancia, descargar los videos solicitados por la ciudadanía, con un horario laboral establecido entre semanas de 7:00 horas a 12:00 horas y de 14:00 horas a 17: 00 horas y los fines de semana de 8:00 horas a 12:00 horas y de 14:00 horas a 17: 00, descansa un fin de semana cada 15 días, con limitaciones para el desempeño del cargo, tiene el registro de la información, no porta uniforme, ni armamento y labora 8 horas diarias (Consecutivo 03 pruebas C. primera instancia, págs. 9 a10 del expediente digital). 5.- MARCO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL 5.1.- El Decreto 1791 de 2000 por medio del cual se modificaron las normas de carrera del personal de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, dispuso en sus artículos 54, 55 y 59:
ARTÍCULO 54. RETIRO. Es la situación por la cual el personal uniformado, sin perder el grado, cesa en la obligación de prestar servicio. (…)
ARTÍCULO
55. CAUSALES DE RETIRO. El retiro se produce por las siguientes causales: 1. Por solicitud propia. 2. Por llamamiento a calificar servicios. Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 10 3. Por disminución de la capacidad sicofísica5 4. Por incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez. 5. Por destitución. 6. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Por voluntad del Gobierno para oficiales y del Ministro de Defensa Nacional, o la Dirección General de la Policía Nacional por delegación, para el nivel ejecutivo, los suboficiales y los agentes. 7.
Por no superar la escala de medición del Decreto de Evaluación del Desempeño Policial. 8. Por incapacidad académica. 9. Por desaparecimiento. 10. Por muerte. (…)
ARTÍCULO 59. (el texto de esta norma, después de la sentencia c 381 de 2005 es del siguiente tenor:) RETIRO POR DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD SICOFÍSICA. Se podrá mantener en servicio activo a aquellos policiales que habiendo sufrido disminución de la capacidad sicofísica y obtenido concepto favorable de la Junta Médico Laboral sobre reubicación y sus capacidades puedan ser aprovechadas en actividades administrativas, docentes o de instrucción. 5.2.- El Decreto 1796 de 14 de septiembre de 2000 reguló la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993; estableció en los artículos 2, 3, 15, 21, 27 y 28: ARTÍCULO 2o.
DEFINICIÓN. Es el conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes y potencialidades de orden físico y psicológico que deben reunir las personas a quienes se les aplique el presente decreto, para ingresar y permanecer en el servicio, en consideración a su cargo, empleo o funciones. La capacidad sicofísica del personal de que trata el presente decreto será valorada con criterios laborales y de salud ocupacional, por parte de las autoridades médico-laborales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
ARTÍCULO 3 o. CALIFICACIÓN DE LA CAPACIDAD PSICOFISICA. La capacidad sicofísica para ingreso y permanencia en el servicio del personal de que trata el presente decreto, se califica con los conceptos de apto, aplazado y no apto. Es apto quien presente condiciones sicofísicas que permitan desarrollar normal y eficientemente la actividad militar, policial y civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones. 5 EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta Sentencia, el numeral 3 del artículo 55 del Decreto 1791 de 2000 y el resto del artículo 59 del mismo Decreto en el entendido que el retiro del servicio por disminución de la capacidad sicofísica sólo procede cuando el concepto de la Junta Médico Laboral sobre reubicación no sea favorable y las capacidades del policial no puedan ser aprovechadas en actividades administrativas, docentes o de instrucción. Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 11 Es aplazado quien presente alguna lesión o enfermedad y que mediante tratamiento, pueda recuperar su capacidad sicofísica para el desempeño de su actividad militar, policial o civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones.
Es no apto quien presente alguna alteración sicofísica que no le permita desarrollar normal y eficientemente la actividad militar, policial o civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones.
PARÁGRAFO. Esta calificación será emitida por los médicos que la Dirección de Sanidad de la respectiva Fuerza o de la Policía Nacional autoricen para tal efecto ARTÍCULO 15. JUNTA MÉDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICÍA. Sus funciones son en primera instancia: 1 Valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas. 2 Clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite. 3 Determinar la disminución de la capacidad psicofísica. 4 Calificar la enfermedad según sea profesional o común. 5 Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por Lesiones. 6 Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello. 7 Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento.
ARTÍCULO 21. TRIBUNAL MÉDICO-LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado.
PARÁGRAFO 1 o. El Gobierno Nacional determinará la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía.
PARÁGRAFO 2 o. Las normas correspondientes al funcionamiento del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía contenidas en el Decreto 094 de 1989, continuarán vigentes hasta tanto se adopte la correspondiente normatividad por parte del Gobierno Nacional.
ARTÍCULO 27. INCAPACIDAD. Se entiende como la disminución o pérdida de la capacidad sicofísica de cada individuo que afecte su desempeño laboral. Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 12 ARTÍCULO
28. CLASIFICACION DE LAS INCAPACIDADES. Las incapacidades se clasifican en: a. Incapacidad temporal: Es aquella que le impide a la persona desempeñar su profesión u oficio habitual por un tiempo determinado. b. Incapacidad permanente parcial: Es aquella que se presenta cuando la persona sufre una disminución parcial pero definitiva, de alguna o algunas de sus facultades para realizar su trabajo habitual.
PARÁGRAFO. Se considerará inválida la persona cuando la incapacidad permanente parcial sea igual o superior al 75% de disminución de la capacidad laboral. 5.3.- El parágrafo 2 del artículo 21 del Decreto 1796 de 2000 remite al Decreto 89 de 1989. De este traemos a colación las siguientes disposiciones: “Artículo 29. OPORTUNIDAD. El interesado en solicitar convocatoria del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar o de Policía, podrá hacerlo dentro de los cuatro (4) meses siguientes a partir de la fecha en que se le notifique la decisión de la Junta Médico-Laboral.
Artículo 30. NOTIFICACION. Las actas de Junta y Tribunal Médico- Laboral de Revisión Militar y de Policía, deberán notificarse personalmente al interesado, dentro de los quince (15) días siguientes a su expedición, o mediante el envío de copia de la misma por intermedio del Comando de la Unidad o repartición a la cual pertenezca o a la dirección registrada por el interesado.
Si no se pudiere hacer notificación personal, se fijará un edicto en papel común en lugar público de la Sanidad correspondiente, por un término de treinta (30) días. En casos especiales y por razones de ética médica, la notificación podrá hacerse por intermedio del familiar más cercano del interesado. Cuando el calificado en una Junta o en un Tribunal Médico-Laboral, padezca de trastornos mentales y carezca de familiares a quienes notificarle lo actuado, la Dirección de Sanidad de la respectiva Fuerza o de la Policía Nacional le nombrará un curador de oficio.
Artículo 31. IRREVOCABILIDAD. Las decisiones del Tribunal Médico- Laboral de Revisión Militar y de Policía, no podrán ser modificadas. Se exceptúan de esta norma los casos especiales de modificación de la invalidez a que se refiere el artículo 10 del presente Decreto. 5.4.- Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del 18 de julio de 2019, radicación 050012333000201501359 01 (4887-2016), C.P. William Hernández Gómez Traemos parcialmente a colación este fallo en consideración a su pertinencia, pues el a-quo indicó que no se había agotado el recurso que procedía contra el acta de discapacidad proferida por la Junta Médica Laboral de Policía, y no siempre esos actos son demandables ante la Jurisdicción según lo indicado por el Consejo de Estado en el fallo mencionado, del cual transcribimos los siguientes apartes: Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 13 “Segundo problema jurídico ¿El hecho de que el demandante no hubiese controvertido administrativa ni judicialmente el acta de Junta Médica-Laboral supone que no se agotó en debida forma la actuación administrativa? (i) Debida actuación administrativa El artículo 161, numeral 2, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé como presupuesto de procedibilidad para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que «[ ] cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios [ ]», excepción hecha de los casos en que (i) haya silencio negativo o (ii) las autoridades administrativas no hayan dado la oportunidad de interponer los recursos procedentes, pues en estos eventos la referida norma permite acudir a la jurisdicción de manera directa.
Lo anterior significa que, por regla general, para que poder estudiar de fondo la demanda dirigida contra un acto administrativo de contenido particular, es obligación del administrado ejercer los recursos procedentes dentro del trámite administrativo, siempre que estos sean obligatorios. (ii) Decisiones del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía. La Ley 923 de 2004 no dispuso un marco específico para la regulación de la evaluación médica de la capacidad psicofísica y la disminución de la capacidad laboral.
En consecuencia, este tampoco fue un aspecto que desarrollara el Decreto 4433 de 2004. Al respecto, el Decreto 1796 de 2000 dispuso en su artículo 14 que son organismos médico laborales militares y de policía (i) la Junta Médico Laboral y (ii) el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Por su parte, el artículo 22 ibídem señaló: [ ] Articulo 22.
IRREVOCABILIDAD. Las decisiones del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía son irrevocables y contra ellas sólo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes [ ] Establecido entonces que las decisiones del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar son irrevocables y que contra ellas sólo proceden las acciones jurisdiccionales, es necesario dilucidar cuándo dichas decisiones pueden ser consideradas como actos administrativos definitivos y, en consecuencia, demandarse directamente ante la administración y cuando son actos de trámite.
Al respecto, la Sala Plena de la Sección Segunda, en auto del 16 de agosto de 2007, precisó6: 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Exp. 1836-05. Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 14 [ ] Los actos expedidos por la Junta Médica Laboral y recurridos ante el Tribunal Médico Laboral, en cuanto determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez, son actos definitivos en la medida en que impiden seguir adelante con la actuación. Sobre el particular, el inciso final del artículo 50 del C.C.A dispone: " son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a la actuación cuando hagan imposible continuarla ” (Subrayas del texto) En las anteriores condiciones, no es posible exigir al interesado que a pesar de no alcanzar el porcentaje mínimo de incapacidad para tener derecho a la pensión de invalidez, acuda ante la entidad en procura de tal derecho, siendo en cambio procedente, ante la irrevocabilidad de tales actos, acudir en su demanda para que se estudie si estuvo bien fijado el índice lesional, y si además la pérdida de la capacidad es imputable al servicio, lo que conllevaría, en caso de ser favorable al actor, al reconocimiento de la prestación. En conclusión, si el acto del Tribunal Médico Laboral Impide continuar con la actuación en la medida en que no permite al afectado solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, no se le puede dar el calificativo de simple acto de trámite y en tal caso, es susceptible de demanda ante ésta jurisdicción [ ] (Negrillas de la Subsección) Lo anterior significa que el acta de junta médico laboral será un acto administrativo definitivo y, por ende, demandable ante la jurisdicción, cuando su contenido permita entender que no se reúnen los requisitos para la consolidación del derecho a la pensión de invalidez.
Contrario sensu, tendrá el carácter de acto administrativo de trámite o preparatorio cuando su resultado determine las condiciones médicas necesarias para que surja el derecho pensional y, por consiguiente, esto le permita al interesado acudir a la administración a solicitar su reconocimiento. En todo caso, es importante señalar que esta posición, que ha sido reiterada por la Sección en otros pronunciamientos, se adoptó con el fin de evitar cargas formales excesivas que pudieran dar paso a decisiones inhibitorias y, con ello, vulnerar la garantía de la tutela judicial efectiva.
En tales condiciones, acudir a tal criterio para imponer exigencias que entorpezcan el derecho de acceso a la administración de justicia resultaría un despropósito”. 6.- ESTUDIO DEL CASO 6.1.- El a-quo negó las pretensiones de la demanda básicamente por dos razones: a.- Porque el actor no agotó o no interpuso el recurso que procedía en contra del acta de la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional ante el Tribunal Médico Laboral. b.- Y porque la Policía, al expedir la Resolución No. 02166 de fecha mayo 2 de 2018, que retiró del servicio al señor JOSÉ LEONARDO REINA SÁNCHEZ por pérdida de la capacidad laboral, simplemente dio Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 15 cumplimento a lo establecido en el artículo 54 inciso 1 y articulo 55 numeral 3 Decreto ley 1791 de 2000, en concordancia con el Decreto 1858 de 2012 por la disminución de la discapacidad psicofísica, y lo expuesto por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-381-05 de 12 de abril de 2005.
Agregó que, si se analiza el fondo, aunque la médica de salud ocupacional sugirió la reubicación del demandante, lo cierto es que en el concepto de psiquiatría el medico no recomendó su reubicación, y para el momento de la valoración de la Junta Medica Laboral, el 27 de octubre de 2017, el señor JOSÉ LEONARDO REINA SÁNCHEZ había sido recientemente incapacitado por psiquiatría por el término de un mes, del 28 de julio al 27 de agosto de 2017. 6.2.- El accionante y recurrente, por su parte, en resumen, manifestó inconformidad con la decisión de primera instancia, por los siguientes motivos: a.- No comparte la decisión del a-quo en cuanto señaló que era obligatorio para el accionante haber solicitado la convocatoria del Tribunal Médico Laboral de la Policía Nacional, a fin de determinar su estado de salud, para acceder a demandar tal acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, porque la sentencia C-381 de 2005 no hace obligatorio ese requisito. b.- Sigue considerando que existe falsa motivación tanto del acta de la Junta Médico Laboral del 27 de octubre de 2017, donde se lo declaró no apto para el servicio, situación que se trasmitió a la Resolución 02166 del 2 mayo de 2018, a través de la cual se retiró del servicio activo al señor José Leonardo Reina Sánchez de la Policía Nacional, por disminución de la capacidad psicofísica, porque el último acto tuvo como fundamento el acta del 27 de octubre de 2017 mencionada.
La Corporación precisa que dentro de los argumentos para aducir la falsa motivación, transcribió el concepto de salud ocupacional del 12 de septiembre de 2017, donde se recomendó su reubicación laboral. Así mismo su historia laboral, en especial lo relacionado con las felicitaciones dadas al demandante durante su vida laboral. De igual manera hizo alusión a las sentencias C-381 de 2005 y C-156 de 2004, en relación con los derechos de los discapacitados; y a la sentencia del 21 de julio de 2016, dada en la radicación 110001-03-15000-2016-101627, emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P Luis Rafael Vergara Quintero, en relación al estándar de motivación de los actos de retiro de los miembros de la Policía Nacional en uso de la facultad discrecional, según lo indicado en sentencia SU 556 de 2014.
También se refirió a la Declaración Universal de Derechos Humanos, al Convenio 159 de la OIT aprobado por Colombia mediante Ley 82 de 1988, según la cual Colombia se comprometió como Estado parte a adoptar medidas legislativas, sociales, educativas, laborales y demás necesarias para eliminar la discriminación contra las personas discapacitadas y a propiciar su plena integración a la sociedad y a la Convención Americana. 6.3.- De lo señalado, se infiere que los problemas jurídicos a dilucidar en el presente caso son establecer si por las razones indicadas por el recurrente, que se resumieron en el numeral anterior, hay lugar o no a revocar la decisión de primera instancia y en su lugar a acceder a las pretensiones de la demanda.
Para resolverlos se consideran los temas que se desarrollan a continuación: Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 16 6.3.1.- ¿Las actas de las Juntas Médicas son demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo? Para responder esta pregunta nos remitimos a la sentencia transcrita en el numeral 5.4 del capítulo marco legal y jurisprudencial, pues en ella el Consejo de Estado precisó que no siempre tales actas son demandables, pues ello depende de que impidan o no proseguir con el trámite pertinente.
Allí se indicó que sí tienen ese carácter cuando están destinadas a definir si con base en esas actas el demandante tiene derecho o no a pensión de invalidez. En el presente caso, lo que se pretende es el reintegro al cargo que desempeñaba el actor en la Policía Nacional antes de ser retirado del servicio por disminución de su capacidad sicofísica.
Además, con base en esa acta, la entidad accionada retiró del servicio al actor. Por lo tanto, el acto demandable es la resolución por la cual se retiró del servicio al demandante y el acta viene a ser un acto de mero trámite para esos efectos. Ese es el tratamiento que se le dará al acta en esta sentencia, pero lógicamente se considerará si hay falsa motivación en ella y si esa situación se trasmitió a la resolución de retiro, por las razones que indica el demandante en la apelación. 6.3.2.- ¿El trámite previsto en el artículo 29 del Decreto 089 de 1989, esto es, la convocatoria a Tribunal Médico Laboral, es requisito para acceder a la Jurisdicción Contenciosa, por tratarse de un recurso obligatorio, como lo indicó el a-quo? La respuesta es negativa si se tiene en cuenta que no hay disposición específica que así lo disponga, pues el texto del artículo 29 del decreto mencionado, es del siguiente tenor: “Artículo 29.
OPORTUNIDAD. El interesado en solicitar convocatoria del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar o de Policía, podrá hacerlo dentro de los cuatro (4) meses siguientes a partir de la fecha en que se le notifique la decisión de la Junta Médico-Laboral”. Como se observa, allí no se establece que se trate realmente de un recurso de apelación, aunque de la lectura de su contenido se infiere que tiene la finalidad de que el Tribunal Médico Laboral reestudie el dictamen de la Junta Médica y decida lo que corresponda.
El apelante indica que en la sentencia C-381 de 2005 se señaló que la petición de convocar el Tribunal Médico Laboral no es obligatoria; sin embargo, al consultar ese fallo no se encuentra que la Corte Constitucional se haya referido a ese tema y por lo mismo la afirmación del recurrente es errada; además, el objeto de esa sentencia era resolver la demanda de inexequibilidad de algunas normas del Decreto 1791 de 2000 y no si la convocatoria al Tribunal Médico Laboral era o no obligatoria.
Por ende, tal como lo indica el accionante, de lo dispuesto en el artículo 29 se infiere que no podemos concluir que esa petición era obligatoria, ni que se configuró una falta de los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 161 del CPACA, como lo indicó el a-quo, pues ni siquiera se trata de un recurso, no hay norma que indique Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 17 que esa petición sea obligatoria, y además, esa acta en el caso concreto ni siquiera es demandable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El acto demandable, se reitera, es la Resolución 02166 del 2 mayo de 2018, a través de la cual se retiró del servicio activo al señor José Leonardo Reina Sánchez de la Policía Nacional, por disminución de la capacidad psicofísica. 6.3.3.- Competencia para recomendar el acto de retiro por discapacidad Acorde con el Decreto 1796 de 2000, la competencia para evaluar las discapacidades de los miembros de la Policía Nacional está en cabeza de las Juntas Médicas Laborales y del Tribunal Médico Laboral.
Según el artículo 16 de dicho decreto los soportes de la Junta Médico-Laboral son los siguientes: a. La ficha médica de aptitud psicofísica. b. El concepto médico emitido por el especialista respectivo que especifique el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones que presente el interesado. c. El expediente médico - laboral que reposa en la respectiva Dirección de Sanidad. d. Los exámenes paraclínicos adicionales que considere necesario realizar. e. Y el informe administrativo por lesiones personales.
Para el caso específico, se acompañaron para estudio de la Junta Médico Laboral, dos conceptos de especialistas, según los cuales: Y además, se consideraron los antecedentes del demandante y su situación al momento de hacer la evaluación en los siguientes términos: Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 18 Y de lo anterior se concluyó: Como se observa, a pesar de que la Junta Médica Laboral encontró al actor sin mayores afectaciones desde el punto de vista físico, debido al trastorno de estrés postraumático, que calificó como patología mental, no acogió la sugerencia de la especialista en salud ocupacional, sino que concluyó que no era apto para la prestación del servicio ni para reubicación laboral.
El hecho de que la Junta Médica no haya acogido el concepto emitido por la funcionaria de salud ocupacional para reubicar laboralmente al demandante no implica, como lo indica el recurrente que haya falsa motivación, pues de la lectura del acta se infiere que analizó los temas mencionados y de todo ello concluyó que no era apto para seguir prestando el servicio en la Policía Nacional ni para reubicación laboral, teniendo en cuenta que presentaba patología mental.
En la Resolución 02166 del 2 mayo de 2018, a través de la cual retiró del servicio activo al señor José Leonardo Reina Sánchez de la Policía Nacional, por disminución de la capacidad psicofísica se tuvo en cuenta el acta de la Junta Médico Laboral, sin que dentro del proceso se haya demostrado lo contrario, y menos la falsa motivación que se adujo en la demanda y en el recurso de apelación. En efecto, la falsa motivación se presenta cuando los fundamentos del acto no son reales, o cuando difieren en su contenido respecto de los manifestados en el acto administrativo que crea, modifica o extingue una situación jurídica.
Aquí, tanto en el acta de la Junta Médica como en la resolución de retiro del actor consta que las razones para retirar del servicio de la Policía al demandante y para no recomendar su reubicación laboral, fueron los problemas mentales que padecía y dentro del proceso no se ha demostrado lo contrario. Así las cosas, la Corporación encuentra que la resolución en cita se adecúa a las prescripciones del artículo 55 numeral 3 del Decreto 1791 de 2000, razones más Radicación No. 850013333002-2018-00403-01 19 que suficientes para mantener la negación de las pretensiones, pero por los motivos que se exponen en este fallo.
VII. COSTAS Esta Corporación en múltiples sentencias proferidas después de la vigencia de la Ley 1437 de 2011 ha sostenido que en un Estado de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (artículo 1 C.P.) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la interposición de un recurso la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos, arbitrarios o algo similar.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 22 de agosto de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal Casanare, por las razones indicadas en las consideraciones.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás que fue motivo de apelación el fallo referido, pero por las razones indicadas en las consideraciones.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
CUARTO: ORDENAR devolver el expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. Aprobado en Sala virtual del 16 de noviembre de 2023, acta No. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO AURA PATRICIA LARA OJEDA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ LLG