Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Primera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, veintiuno (21) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Sanción moratoria Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - laboral Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación (Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) Expediente: 18001333300520240013301 Acta de discusión No. 01 de la fecha Agotadas las etapas procesales, cumplidos los presupuestos básicos de la acción1 sin que se evidencie causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra sentencia de 13 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, que negó las pretensiones de la demanda.
En este fallo se tratan los siguientes temas: la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías reconocidas, al tenor de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y la hermenéutica que al respecto ha desarrollado el Consejo de Estado. La Sala confirmará la sentencia de primer grado, pues, aunque acogió la tesis de la parte actora según la cual el término para evaluar la mora en el pago de las cesantías debe contarse desde el 23 de marzo de 2022, fecha en que se radicó la solicitud se evidenció, que aunque se presentó una mora de 5 días en la expedición del acto administrativo, el pago se realizó dentro del plazo legal de 70 días hábiles, por lo que no se configura mora en el pago ni procede la sanción moratoria.
La estructura de esta providencia será la siguiente: I.
ANTECEDENTES 1.1 Tesis de la parte demandante 1.1.2 Tesis de la parte demandada 1.1.2.1. Departamento del Caquetá 1.1.2.2Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio 1.2 Sentencia de primera instancia 1.3 Recurso de apelación II. CONSIDERACIONES 2.1 Asunto previo 2.2 Prelación de fallo 2.3 Problema jurídico 2.4 Tesis de la Sala 2.5 Marco legal de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías, al tenor de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 1Evidencia la Sala que en el caso examinado no operó el fenómeno de la caducidad, al encontrar que la demanda se dirige contra un acto producto del silencio administrativo, los que al tenor del literal d) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, pueden ser demandados en cualquier tiempo.
Ahora bien, en punto de la legitimación en la causa por activa, se tiene que la demanda se circunscribe a los derechos económicos de Milena Parra Collazos Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la demanda fue admitida contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entidad que resultó involucrada en la negativa del reconocimiento de la sanción mora reclamada.
Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 2 2.6 Sobre la fecha de radicación de la solicitud de cesantías y su incidencia en el cómputo del término para la configuración de la sanción moratoria 2.7 Hechos probados 2.8 Análisis de la Sala, caso concreto 2.9 Condena en costas en segunda instancia 3.
DECISIÓN I.
ANTECEDENTES 1.1 Tesis de la parte demandante2 Milena Parra Collazos formuló demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio con la pretensión de anular el acto ficto configurando con ocasión de la falta de respuesta a petición del 27 de octubre de 2020, que negó el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por pago tardío de cesantías.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se le ordene a la demandada reconocer y pagar la referida sanción, en los términos de la Ley 1071 de 2006. Como fundamento fáctico se mencionó que: - El 5 de abril de 2022, la señora Parra solicitó el pago de sus cesantías; por lo que a través de Resolución CAQUEV2022000031 del 25 de abril de 2022, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció la suma de $ 33.035.787 y ordenó entregar a la docente, previo descuento por pago de cesantía anticipado de cesantías, la suma de $ 15.035.787. - El FOMAG puso los recursos a su disposición en la entidad bancaria el 06 de julio de 2022, cuando ya había transcurrido los 70 días hábiles con los que contaba para reconocer y cancelar la prestación social, y que por ello requirió a la demandada el pago de sanción moratoria el 27 de octubre de 2022, - así lo sostuvo en la demanda- sin obtener respuesta.
Como normas violadas mencionó las siguientes: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 y artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. Como sustento del concepto de violación planteó que el acto administrativo acusado desconoció la garantía de la seguridad social, como servicio público de carácter obligatorio y el debido proceso, como quiera que la administración no dio respuesta a un justo reclamo referente al pago de la sanción moratoria por la demora en la consignación de sus cesantías, siendo reiterativa la jurisprudencia sobre la fórmula de calcular el tiempo en que debía haberse dado respuesta expresa.
Alegó, igualmente que el acto demandado violó las normas en que debía fundarse, por contravenir el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 y 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. 1.1.2 Tesis de la parte demandada 1.1.2.1. Departamento del Caquetá3 Rechazó la declaratoria de nulidad del acto ficto bajo el argumento de que se expidió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías dentro de los 15 días que ordena la Ley.
Adujo igualmente que según el aplicativo que se maneja para enervar 2 Índice 3 de SAMAI 3 Índice 11 de SAMAI Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 3 la solicitud de pago de las cesantías, la solicitud fue presenta el 21 de abril y no el 5 de abril de 2022.
Añadió que “el departamento del Caquetá no paga prestaciones sociales de los docentes – cesantías parciales o definitivas” y que es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a quien le corresponde el pago de los derechos prestacionales de los docentes. La función de las Secretarías de Educación es la de ser facilitadoras para que los docentes tramiten el reconocimiento y pago de sus prestaciones económicas, argumentos con los que sustentó la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Caquetá – secretaria de educación departamental para el pago de la sanción moratoria”, Aludió a la “inexistencia de responsabilidad del departamento del Caquetá – secretaría de educación frente al pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías parciales” porque la entidad cumplió con los términos establecidos en la ley para la expedición del acto administrativo, pues la solicitud se radicó el 21 de abril de 2022 y el acto administrativo fue remitido al FOMAG previa notificación a la interesada el 28 de abril de 2022, luego entonces hay un “cobro de lo no debido ante el ente territorial”. 1.1.2.2Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio4 Alegó que la petición de la demandante fue elevada el 21 de abril de 2022 y que, aunque el Fondo tiene la función del pago de prestaciones, la expedición del acto corresponde a las secretarías de educación y es en virtud de ello, no solo debe analizarse la conducta del ente pagador o del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sino del ente territorial que remitió el acto administrativo de manera extemporánea.
Propuso como excepciones las siguientes: Falta de legitimación en la causa por pasiva: Se dijo que la sanción moratoria debe ser asumida por la entidad territorial (departamento del Caquetá), conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, por haber expedido el acto administrativo fuera del término legal, máxime cuando los dineros fueron puestos a disposición de la interesada el 06 de julio de 2022, es decir, dentro los 45 días correspondientes.
Legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad: Por haberse proferido en estricto seguimiento de las normas legales vigentes sin causal de nulidad alguna. Improcedencia de la indexación de condena: Toda vez que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – en adelante CPACA - no es aplicable en el caso en concreto al ser incompatible con la indexación de la sanción mora. 1.2 Sentencia de primera instancia5 Mediante sentencia de 13 de diciembre de 2024, el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia resolvió negar a las pretensiones de la demanda.
Para arribar a tal conclusión, la a quo, argumentó que, de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, el término de los 70 días hábiles para el pago de las cesantías se contabiliza a partir de la radicación de la solicitud de reconocimiento, esto es, 15 días para expedir la resolución, 10 días de ejecutoria del acto, y 45 para efectuar el pago. 4 Índice 10 de SAMAI 5 Índice 20 de SAMAI primera instancia Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 4 Sostuvo que, aunque la parte actora indicó que presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías el 5 de abril de 2022, ese hecho no fue demostrado y que por el contrario se acreditó que ello ocurrió el 21 de abril de 2022.
En ese orden precisó que el tiempo para pagar la acreencia laboral feneció el 22 de julio de 2022 y su consignación se efectuó el 06 de julio de 2022, es decir, antes del vencimiento. 1.3 Recurso de apelación6 La parte demandante adujo que la fecha de radicado de cesantías parciales fue el 23 de marzo de 2022 por lo que al ser pagadas el 6 de julio de 2022, se constituyó una mora que debía ser reconocida.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Asunto previo La Magistrada Anamaría Losada Vásquez mediante escrito se declaró impedida para conocer el presente asunto, con fundamento en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, esto, en atención a que su hermana Angie Lorena Lozada Vásquez tomó posesión en el cargo de jefe de oficina – código 006 – grado 001 adscrito a la oficina administrativa y financiera de la Secretaría de Educación del Departamento del Caquetá el 10 de enero de 2024.
De conformidad con el texto del numeral 3 del artículo 130 del CPACA son causales de impedimento y recusación: “3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado.
(…)”. Como se desprende de la norma y atendiendo a la manifestación de impedimento invocada por la Magistrada Anamaría Losada Vásquez, la Sala declara fundado el impedimento por ella manifestado. 2.2 Prelación de fallo En la actualidad el Despacho primero del Tribunal Administrativo de Caquetá tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate refiere al reconocimiento de una sanción moratoria docente, frente al cual el Consejo de Estado ha emitido sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, motivo por el cual la Sala se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada. 2.3 Problema jurídico Atendiendo el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a esta Sala establecer si: ¿Se encuentra acreditado que la solicitud de cesantías parciales fue radicada el 23 de marzo de 2022 y que el pago se efectuó el 6 de julio de 2022, y de ser así, 6 Índice de SAMAI primera instancia Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 5 corresponde analizar si hay lugar al reconocimiento de la sanción por mora en el pago? 2.4 Tesis de la Sala La Sala acoge la tesis planteada por la parte actora en el recurso de apelación, en cuanto a que la fecha válida para iniciar el cómputo del término legal de 70 días hábiles para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales es el 23 de marzo de 2022, fecha en la que se radicó formalmente la solicitud ante la Secretaría de Educación Departamental, conforme a los requisitos establecidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
Aunque se evidenció una mora de cinco (5) días en la expedición del acto administrativo por parte del departamento del Caquetá, dicha mora no implicó el incumplimiento del término total de 70 días hábiles para el pago de la prestación, el cual vencía el 7 de julio de 2022, fecha en la que efectivamente se realizó el desembolso. Por tanto, no se configura mora en el pago de las cesantías y no procede el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.
La Sala también aclara que la sanción moratoria no se causa de forma autónoma frente a cada entidad interviniente en el trámite, y que la Ley 1955 de 2019 no modificó el régimen de causación de dicha sanción, sino que atribuyó responsabilidad a los entes territoriales únicamente cuando el pago tardío se origine en el incumplimiento del plazo para decidir la solicitud.
En consecuencia, se confirma la sentencia de primera instancia, aunque por las razones expuestas en esta providencia. 2.5 Marco legal de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías, al tenor de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 La Ley 244 de 19957 fijó los términos perentorios para la liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías definitivas -inicialmente- de los servidores públicos de los órganos y entidades del Estado, estableciendo una sanción por la mora en el pago de dicha prestación8.
No obstante, con la expedición de la Ley 1071 de 20069 se adicionó y modificó la anterior regulación, haciéndola extensiva al pago de las cesantías parciales, en los siguientes términos: “Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación. Artículo 2°.
Ámbito de aplicación. Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores 7 “Por medio de la se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”. 8“Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo. - En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo. - En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste.” 9 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación” Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 6 del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro. Artículo 3°. Retiro parcial de cesantías. Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2° de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías parciales en los siguientes casos: 1.Para la compra y adquisición de vivienda, construcción, reparación y ampliación de la misma y liberación de gravámenes del inmueble, contraídos por el empleado o su cónyuge o compañero(a) permanente. 2.Para adelantar estudios ya sea del empleado, su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus hijos.
Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” Así, se tiene que la referida ley amplió la posibilidad del reconocimiento de sanción moratoria frente al trámite de solicitud de cesantías parciales, pero manteniendo la regulación concerniente a los términos para resolver la solicitud de cesantías definitivas o parciales: 10 días para ordenar correcciones o adiciones a la solicitud si a ello hubiere lugar, 15 días para resolver la solicitud, 5 días de ejecutoria y 45 para el pago efectivo; es decir, que en regularidad de circunstancias entre la radicación de la solicitud y el pago de la prestación deben transcurrir máximo 65 días10.
De igual manera, se reitera que la sanción corresponde a un día de salario por cada día de retardo, para cuya acreditación basta certificar el no pago dentro de aquéllos términos; aunque en este punto debe aclararse que la pauta jurisprudencial orienta que cuando la mora ocurre en la expedición del acto de reconocimiento, el cómputo de los términos se inicia a partir de la fecha de radicación de la solicitud, a razón de 65 días, puesto que “no se compadece con el sentido de la normatividad mencionada que la indemnización por la falta de pago oportuno de cesantías se genere sólo ante el incumplimiento del término de 45 días contados a partir del momento en que se encuentre en firme el acto administrativo que las reconozca, 10“…existe línea jurisprudencial de la Sección Segunda en el sentido que el término para efectuar el pago efectivo de las cesantías es de 65 días hábiles siguientes al día de la presentación de la solicitud, si ésta reúne los requisitos necesarios para su reconocimiento.
Este término comprende quince (15) días hábiles para expedir la Resolución de liquidación de las cesantías definitivas, cinco (5) días hábiles de su ejecutoria, y cuarenta y cinco (45) días hábiles para efectuar el pago de la prestación social.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, CP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 11 de julio de 2013, expediente 1496 11) Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 7 porque se dejaría desamparado al ex servidor en el evento en que la administración tarde más de los 15 días para expedirlo11”.12 Ahora, sobre la calidad de empleado público de los docentes, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, manifestó: “Los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional”13 Así mismo, indicó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, así: “La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006”.
(Negrilla fuera de texto). Respecto a la exigibilidad de la sanción moratoria, concluye la misma sentencia que: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley 4 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el 11 Nota original: “Ha sido lo tiene establecido la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. V. gr sentencia de la Subsección B, del 24 de abril de 2008, radicado interno 7008-2005, CP Dr. Jesús María Lemos Bustamante, que a su vez hace mención a la sentencia del 7 de diciembre de 2000, Subsección A, radicado interno 2020-00, CP.
Dr. Alberto Arango Mantilla, y a la sentencia del 12 de diciembre de 2002, Subsección B, radicado interno 1604-01, CP Dr. Jesús María Lemos Bustamante.” 12Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 11 de julio de 2013, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente nº 1496-11. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicación No. 73001233300020140058001 (4961- 15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 8 peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste.
En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA”. En dicha providencia además se individualizó las situaciones que se podían presentar para que se impusiera la obligación, las cuales se sintetizan en el siguiente recuadro: 14 Se consideran los supuesto de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. HIPÓTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPÓRANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 14 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 9 En ese entendido, teniendo en cuenta el referido criterio de unificación y los argumentos expuestos en la alzada, debe revisarse si hubo un retardo por parte de la parte demandada, causante de una eventual sanción por mora en el pago. 2.6 Sobre la fecha de radicación de la solicitud de cesantías y su incidencia en el cómputo del término para la configuración de la sanción moratoria El argumento central de la apelación formulada por apoderada de la parte actora se orienta a controvertir la fecha que la primera instancia tomó como punto de partida para el cómputo del término legal de 70 días hábiles previsto en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, para efectos de determinar la configuración de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías definitivas.
En criterio de la parte actora, la a quo incurrió en un yerro al considerar como fecha de radicación de la solicitud de cesantías el 21 de abril de 2022, cuando, según afirma, la verdadera solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías fue presentada el 23 de marzo de 2022. Al respecto, se tiene que desde el 18 de marzo de 2021, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG – implementó la “Guía del docente para solicitar cesantías en el sistema Humano en Línea”15, en la cual se establecen los requisitos y etapas del procedimiento para la radicación válida de la solicitud de cesantías.
Entre los aspectos relevantes, se destacan los siguientes: •El docente debe contar previamente con la certificación de su historia laboral y factores salariales, expedida por la Secretaría de Educación, a través del sistema Humano en Línea. •La solicitud de cesantías solo puede radicarse una vez el docente cuente con dicha certificación y haya verificado y aprobado la información cargada por la entidad territorial. •La omisión de la aprobación de la historia laboral por parte del docente impide la radicación formal de la solicitud.
A partir de lo anterior, y conforme a los documentos allegados al proceso, se constata que el 17 de marzo de 2022, la actora elevó ante la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá una solicitud tendiente a la expedición de la certificación de su historia laboral, documento que constituye un requisito previo e indispensable para la radicación formal de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas, conforme a los lineamientos establecidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) en la “Guía del docente para solicitar cesantías en el sistema Humano en Línea”.
No obstante, no fue sino hasta el 23 de marzo de 2022 cuando la docente procedió a realizar el “envío de la documentación”16 requerida para el trámite, acto que, en los términos del procedimiento establecido, marca el inicio formal del proceso administrativo. Posteriormente, el 21 de abril de 2022, la Secretaría de Educación Departamental efectuó el estudio de la prestación y el 25 de abril siguiente generó el acto administrativo y lo notificó. Veamos 17 de marzo de 2022 15https://www.cali.gov.co/loader.php?lServicio=Tools2&lTipo=descargas&lFuncion=visorpdf&file=https%3A%2F%2Fwww.cali.gov.co%2Floader.php%3FlServicio%3DTools2%26lTipo%3Ddescargas%26lFuncion%3DexposeDocument%26idFile%3D5 4365%26tmp%3Dd2876608f7b78ada97b0ef6dea49d143%26urlDeleteFunction%3Dhttps%253A%252F%252Fwww.cali.gov. co%252Floader.php%253FlServicio%253DTools2%2526lTipo%253Ddescargas%2526lFuncion%253DdeleteTemporalFile% 2526tmp%253Dd2876608f7b78ada97b0ef6dea49d143&pdf=1&tmp=d2876608f7b78ada97b0ef6dea49d143&fileItem=54365 16 Es esa paso refiere el aplicativo “por favor ingrese los datos y documentos de la solicitud de prestación que requiere recuerde que la fecha de radicado se genera con la aceptación de la información y documentación enviada por parte de la Secretaría” Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 10 23 de marzo de 2022 21 de abril de 2022 25 de abril de 2022 En virtud del análisis probatorio y normativo realizado, esta Sala concluye que la fecha que debe tomarse como válida para efectos del cómputo del término legal de setenta (70) días hábiles, previsto en el artículo 1 de la Ley 244 de 1995, modificado por el artículo 1 de la Ley 1071 de 2006, no corresponde al 21 de abril de 2022 — como lo sostuvo la jueza— sino al 23 de marzo de 2022, tal como lo señaló la recurrente fecha en la cual se radicó formalmente la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas, conforme a los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico vigente.
En ese orden de ideas, no resulta jurídicamente admisible sostener que la solicitud de cesantías se entienda formalmente radicada únicamente a partir del momento en que la administración departamental efectúe el denominado “estudio de la prestación”, como fue planteado en la sentencia de primer grado. Tal interpretación implicaría una indebida alteración del punto de partida del término legal perentorio de setenta (70) días hábiles, previsto por el legislador para la expedición del acto administrativo de reconocimiento de la prestación, conforme a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 244 de 1995, modificado por el artículo 1º de la Ley 1071 de 2006.
Aceptar entonces que el cómputo del término legal quede supeditado a una validación interna y unilateral por parte de la Secretaría de Educación Departamental, sin que medie una disposición normativa que así lo autorice, equivaldría a permitir que la administración territorial, mediante actos de trámite o procedimientos operativos internos, condicione o difiera el inicio de un término legal previamente establecido por el legislador.
Esta postura resulta abiertamente contraria al principio de legalidad que rige la actuación administrativa y judicial. Ahora bien, si la administración territorial considera que la solicitud de cesantías ha sido presentada de manera incompleta o defectuosa, le asiste la carga de requerir al peticionario dentro del término de diez (10) días hábiles siguientes a su recepción, conforme lo dispone el parágrafo del artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 1075 de 2015, modificado por el Decreto 942 de 2022.
Sin embargo, en el presente caso, no obra en el expediente prueba alguna que acredite que la Secretaría de Educación Departamental haya ejercido dicha facultad, ni que haya notificado a la solicitante sobre la necesidad de subsanar requisitos. Tampoco se advierte, de manera oficiosa, que dicha actuación haya tenido lugar. Por tanto, la tesis de la parte actora en el recurso de apelación, según la cual el plazo para evaluar la mora en el pago de las cesantías debe contarse desde el 23 de marzo de 2022, fecha en que se radicó la solicitud de pago, encuentra respaldo en los hechos del expediente y será acogida por la Sala.
En consecuencia, será a partir de dicha fecha que se determinará si existió o no mora en el reconocimiento y pago de las cesantías del docente. Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 11 2.7 Hechos probados En el plenario, está demostrado lo siguiente: i. Nota de radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales del 23 de marzo de 2022, ante la Secretaría de Educación Departamental 17 a la que se le asignó el radicado CAQUE20220421VN504735. ii.
Resolución CAQUEV2022000031 del 25 de abril de 202218 “Por la cual se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial para compra de vivienda”, proferida por la Secretaría de Educación Departamental, con la cual se reconoció y ordenó el pago de una suma de $15.035.787. iii. El anterior acto administrativo, se notificó electrónicamente el 28 de abril de 202219. iv.
El 7 de julio de 2022, se pagó al demandante la suma de dinero reconocida por cesantías definitivas, tal como se aprecia del listado de nómina de la plataforma en línea aportado por la parte actora, debe igualmente indicarse que el FOMAG en su escrito de contestación en el capítulo de excepciones mixtas señaló como fecha de pago el 06 de julio de 2022. v. El 27 de octubre de 2022, la docente, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago no oportuno de las cesantías definitivas20. 2.8 Análisis de la Sala, caso concreto Conforme con lo anterior, concluye la Sala que se encuentra demostrado que la parte demandante solicitó el 27 de octubre de 2022 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago no oportuno de las cesantías, sin obtener respuesta alguna.
Corresponde, entonces a la Sala realizar el cómputo jurisprudencialmente indicado que, de acuerdo a las pruebas y a las aristas establecidas en la sentencia de unificación CE-SUJ2-012-18 proferida el 18 de julio de 2018, nos encontramos en la 7, a saber: Hipótesis Notificación23 Corre ejecutoria Término pago cesantía Corre moratoria ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo 10 días, después de cumplidos 15 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición 17 Archivo 10 del índice 11 de SAMAI- Radicado y trazabilidad 18 Archivo 10 del índice 11 de SAMAI- Acto administrativo 19 Archivo 10 del índice 11 de SAMAI- Notificación 20 Folio 29 del archivo 02 del índice 03 de SAMAI Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 12 (después de 15 días) del término de pago para expedir el acto Así, en el sub judice se tiene: Solicitud de reconocimiento de cesantías 23 de marzo de 2022 Término en que se debió expedir la resolución (15 días) 13 de abril de 2022 Término en que se expidió la resolución 25 de abril de 2022 Término en que debió realizar la notificación de la resolución (12 días) 03 de mayo de 2022 Corre ejecutoria según la hipótesis planteada 29 de abril de 2022 Notificación 28 de abril 2022 Término para efectuar el pago (45 días) posteriores a la ejecutoria 7 de julio de 2022 Corre moratoria - 70 días posteriores a la petición 7 de julio de 2022 Fecha en que se realizó el pago 7 de julio de 2022 Días de mora 0 días de mora Tal como se evidencia en el expediente, la entidad contaba con un plazo máximo hasta el 7 de julio de 2022 para efectuar el pago de las cesantías parciales reconocidas a la demandante mediante la Resolución CAQUEV2022000031 del 25 de abril de 2022.
Dicho pago se realizó en esa misma fecha, razón por la cual no es posible acceder a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, se impone a esta Sala confirmar el sentido de la sentencia objeto del recurso de apelación, pero por las razones expuestas en esta providencia Ahora bien, esta Corporación considera oportuno precisar que la tesis planteada por la parte actora en el recurso de apelación, según la cual el término para evaluar la mora debe contarse desde el 23 de marzo de 2022 —fecha en que se radicó la solicitud de pago de cesantías—, resulta jurídicamente acertada y por ello fue acogida por esta Sala.
Sin embargo, se advierte que, aunque se demoró cinco (5) días el departamento en la expedición del acto administrativo, el término total de setenta (70) días hábiles para efectuar el pago de las cesantías no fue excedido, conforme al análisis previamente efectuado. Por tanto, no puede predicarse mora en el pago, toda vez que este se realizó dentro del plazo legalmente establecido.
Se recuerda que la sanción moratoria no se causa de manera autónoma frente a cada entidad interviniente en el trámite, es decir, no se genera por el solo hecho de que alguna de ellas incumpla el plazo legal asignado para su actuación. La causación de la penalidad y la atribución de responsabilidad en su pago son cuestiones distintas. Finalmente, se enfatiza que la Ley 1955 de 2019 no introdujo una nueva modalidad de causación de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 —subrogada por la Ley 1071 de 2006—, sino que modificó el trámite para el reconocimiento de cesantías, atribuyendo responsabilidad a los entes territoriales únicamente cuando el pago tardío se origine en el incumplimiento del plazo para decidir la solicitud.
Así las cosas, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.9 Condena en costas en segunda instancia Al respecto, tenemos que el artículo 361 del Código General del Proceso – CGP - establece que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias de derecho”.
Sin embargo, tal como en anteriores ocasiones lo ha advertido esta instancia, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no contiene el imperativo de condenar en costas a la parte vencida, como quiera que si bien establece que “la sentencia dispondrá sobre las condenas en costas”, asume categórico que la alocución “dispondrá” significa “mandar lo que se debe hacer” y la remisión que hace a la norma supletoria Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 13 antes código de procedimiento civil o el código general del proceso es solo para efectos de la liquidación y ejecución de costas. En la sentencia de tutela del 23 de enero de 2020, radicación 11001-03-15-000- 2019-04677-00(AC), se discutió precisamente la condena en costas dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el acceso a la justicia y el debido proceso y se consideró: El referido artículo 365 del C.G.P. dispone (…) Nótese que, como lo prescribe el encabezamiento de la norma transcrita, estamos frente a “reglas” a las cuales debe sujetarse la condena en costas.
Ahora bien, aunque los distintos numerales, en particular del 1 al 7, se consagran las condiciones para condenar en costas, observa la Sala que el numeral 8 dispone perentoriamente que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En ese sentido, en cada asunto sub examine no habrá lugar a imponer una condena en costas en contra del vencido, por el hecho de no haber prosperado los argumentos de la demanda, apelación o del incidente, cuando quiera que lo real y cierto es que, en la actuación de primera, o de segunda instancia, no aparezca acreditada probatoriamente su causación. (…) En el presente asunto, el señor Augusto José Méndez Pinzón reprocha la condena en costas que le impuso la sentencia de 17 de octubre de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D. Considera el demandante que dicha condena en costas comprende la configuración de un defecto fáctico, defecto sustantivo así como la violación directa a la constitución en sus artículos 29, 53 y los principios de gratuidad y acceso a la administración de justicia que le permitirían reprochar en las debidas instancias judiciales, una decisión adversa, más aún, argumenta, que la condena en costas es ilegítima al estar propiciada por un cambio jurisprudencial posterior al inicio del trámite jurisdiccional y que de su actuación procesal no se derivaron gastos innecesarios a la administración de justicia o se deriva mala fe o negligencia. Después de realizadas las precitadas consideraciones jurídicas, las cuales denotan que en materia de condena en costas existía una divergencia jurisprudencial y precisamente por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema, se considera que el accionante hizo uso del legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia e interpuso el recurso de apelación contra la sentencia que le fue desfavorable a sus pretensiones consistentes en reliquidar su pensión con el 75% de los factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro efectivo, por lo que, mal puede el Tribunal imponer una condena en costas.
Por lo anterior, se amparará el derecho de acceso a la administración de justicia, con lo cual se dejará sin efectos el numeral 2º de la sentencia de 17 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del proceso No. 25269-33-33-002-2017-00089-01. Ahora, teniendo en cuenta que en la jurisdicción contencioso administrativa la condena en costas no deviene como consecuencia resultar vencido en el proceso contrastado, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada en cuanto no existe prueba de su causación de conformidad con lo prescrito en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso, tal como lo ha hecho el Consejo de Estado en procesos similares21: “En este orden, la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01, Sentencia del 11/06/2020, Actor Olga Lucía Bermúdez Parra, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social.
Demandante: Milena Parra Collazos Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fomag. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-005-2024-00133-01 14 razón que al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia”. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR que, en el proceso de referencia, la magistrada Anamaría Lozada Vásquez se encuentra incursa en la causal de impedimento establecida en el numeral 3 del artículo 141 del Código General del Proceso.
En consecuencia, se ACEPTA el impedimento formulado.
SEGUNDO: SEPARAR a la magistrada Anamaría Lozada Vásquez del conocimiento del proceso correspondiente al presente medio de control cuyo impedimento se acepta en los términos de esta providencia.
TERCERO: CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en esta providencia la sentencia del 13 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, en la cual se denegaron las pretensiones de la demanda interpuesta por Milena Parra Collazos contra la Nación-Ministerio de Educación- FOMAG y el departamento del Caquetá, conforme a lo expuesto en precedencia.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI y en la base de datos del despacho 01.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Las Magistradas, EDITH ALARCÓN BERNAL ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Impedida CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: