Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Primera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, veintiuno (21) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA - - Radicación: 180013333005-2021-00301-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: CARLOS FERNANDO ANDELA BECERRA Demandado: MUNICIPIO DE MILÁN – PERSONERÍA MUNICIPAL Acta de discusión No. 01 de la fecha Agotadas las etapas procesales, cumplidos los presupuestos básicos de la acción1 y sin que se evidencie causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 29 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En este fallo se abordará el tema del contrato de prestación de servicios y la configuración de los elementos que permiten identificar la existencia de una verdadera relación laboral. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia en la medida en que se demostraron los elementos esenciales de una relación laboral, pues la relación entre el demandante y la Personería del Municipio de Milán no se rigió por los principios de autonomía e independencia que caracterizan una relación contractual sino que, por el contrario, se rigió por los elementos característicos y esenciales de una verdadera relación laboral. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Tesis de las partes 1.1.1. Tesis de la parte Demandante 1.1.2. Tesis de la parte Demandada 1.2. Sentencia de primera instancia 1.3. Recurso de apelación 2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico 2.2. Tesis de la Sala 2.3. Del contrato de prestación de servicios 1Frente a la caducidad se tiene que, se demanda el Oficio PMM – 145 del 11 de diciembre de 2020 proferido por el personero municipal de Milán, fecha a partir de la cual comenzó a correr el término de caducidad.
No obstante, dicho término fue suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación el día 25 de marzo de 2021, conforme a lo previsto en el artículo 161 del CPACA, que establece que la solicitud de conciliación suspende el término de caducidad hasta que se agote dicho requisito de procedibilidad.
La suspensión del término de caducidad se mantuvo hasta el 01 de julio de 2021, fecha en la cual se agotó el trámite de conciliación sin que se llegara a un acuerdo. A partir de ese momento, el término de caducidad se reanudó, y el demandante contaba con el tiempo restante para presentar la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En este contexto, se advierte que el término de caducidad no se venció, toda vez que la demanda fue presentada dentro del plazo legal restante, luego de descontar el tiempo transcurrido entre la notificación del acto (12 de diciembre de 2020) y la solicitud de conciliación (25 de marzo de 2021), es decir, 104 días, quedando 16 días disponibles para presentar la demanda una vez agotado el requisito de procedibilidad.
Luego, la fecha límite para presentar la demanda se cumplía el 17 de julio de 2021 y, dado que la demanda se presentó el 06 de julio de 2021, la misma fue presentada oportunamente. Ahora bien, en punto de la legitimación en la causa por activa, se tiene que la demanda se circunscribe a los derechos laborales del señor Carlos Fernando Andela Becerra.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la demanda fue admitida contra el Municipio de Milán – Personería Municipal. Sobre este aspecto la Sala se pronunciará más adelante. Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 2.4.
Hechos probados 2.5. Análisis del caso, caso concreto 2.6. Condena en costa en segunda instancia 3. DECISIÓN 1.
ANTECEDENTES 1.1. Tesis de las partes 1.1.1. Tesis de la parte Demandante2 Carlos Fernando Andela Becerra presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Milán – Personería municipal, solicitando se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio PMM – 145 del 11 de diciembre de 2020 mediante el cual el Personero Municipal negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre el demandante y la Personería municipal de Milán en el periodo comprendido entre el 8 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2019.
Como consecuencia de la anterior declaratoria y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que: • Se repare patrimonial y económicamente al demandante por la existencia de una relación de carácter laboral y no contractual con la Personería municipal de Milán entre el 8 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2019, pagándole los salarios, prestaciones, indemnizaciones y devoluciones a que haya lugar.
Manifestó que Carlos Fernando Andela Becerra se vinculó a la Personería Municipal mediante contrato de prestación de servicios personales No. 2, suscrito el 8 de enero de 2013, para desempeñarse como secretario general. Esta relación contractual, dijo, se mantuvo de manera ininterrumpida hasta el 31 de diciembre de 2019, a través de contratos sucesivos de la misma naturaleza.
Adujo que aunque formalmente se utilizó la figura de contrato de prestación de servicios, en la práctica existió una relación laboral encubierta, caracterizada por la subordinación, la prestación personal del servicio y la remuneración periódica. El demandante afirma que cumplió funciones propias del cargo de secretario general, tales como atención a usuarios internos y externos conforme a los sistemas de calidad, administración de la documentación de la dependencia, remisión oportuna de correspondencia y realización de convocatorias a reuniones y comités requeridos por el Personero Municipal, entre otras.
Afirmó que durante todo el tiempo de vinculación ejecutó las tareas asignadas de manera subordinada y continua, cumpliendo instrucciones directas del personero municipal, sin embargo, no recibió la remuneración ni las garantías propias de un servidor público sino que fue tratado como contratista, lo que, según la parte demandante, vulneró sus derechos laborales.
El demandante estructuró su argumentación jurídica en un cargo, señalando como normas violadas los artículos 13, 25, 53 de la Constitución Política; los artículos 10, 13, 14, 21, 22, 23, 24 y 55 del Código Sustantivo del Trabajo; la Ley 80 de 1993; y la recomendación 198 de 2006 de la Organización Internacional del Trabajo – OIT. Infracción normativa: cuestionó que el acto administrativo desconoció las normas superiores que protegen los derechos del trabajador, al privilegiar las formas sobre la realidad de la relación laboral.
Argumentó que el personero negó el derecho reclamado basándose en formalidades, contrariando el artículo 53 de la Constitución que consagra 2 Archivo 02, C1, expediente judicial electrónico. Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 la primacía de la realidad sobre las formas.
Sostuvo que el demandante debió ser vinculado como empleado público, por lo que resultaba procedente acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que se declarara dicha primacía. 1.1.2. Tesis de la parte Demandada3 El Municipio de Milán sostuvo que no expidió el acto administrativo objeto de nulidad ni celebró los contratos de prestación de servicios cuestionados.
Señaló que dichos contratos fueron suscritos por el personero y el demandante, por lo que la responsabilidad no recae en la administración municipal. Alegó la presunción de legalidad del acto administrativo y la carga de la prueba en cabeza del demandante, conforme al artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Afirmó que los contratos estipulaban expresamente que no generaban ninguna relación laboral ni prestaciones sociales, conforme al artículo 32 de la Ley 80.
Argumentó que los contratos son de naturaleza civil, celebrados de manera consensuada, y que el demandante no probó la existencia de un contrato realidad, pues no acreditó el elemento de subordinación. Invocó la excepción genérica del artículo 282 del C.G.P., solicitando que se reconozca cualquier excepción probada en el proceso. Se enfatizó la autonomía administrativa de la Personería Municipal, indicando que la Alcaldía no tuvo injerencia en los actos ni contratos cuestionados. 1.2.
Sentencia de primera instancia4 En la sentencia proferida el 29 de junio de 2023, el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No PMM – 145 del 11 de diciembre de 2020, suscrito por el personero del Municipio de Milán, mediante el cual se negó la existencia de la relación laboral.
Adicionalmente, dispuso: “SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la existencia de la relación laboral entre el demandante Carlos Fernando Andela Becerra y el Municipio de Milán - Personería Municipal en el periodo comprendido del 8 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2019, como secretario general.
TERCERO: ORDENAR al Municipio de Milán - Personería Municipal reconocer y pagar al señor Carlos Fernando Andela Becerra las prestaciones sociales dejadas de percibir entre el 8 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2019, liquidadas conforme al valor pactado en los contratos suscritos, debidamente indexadas, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones.
CUARTO: CONDENAR al Municipio de Milán – Personería Municipal, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional del demandante, dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por el señor Carlos Fernando Andela Becerra como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante en concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
En ese sentido, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su 3 Archivo 34, C1, expediente judicial electrónico. 4 Índice 30, Samai, expediente primera instancia. Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 vinculación, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajador.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.” El despacho encontró que el demandante suscribió ocho contratos de prestación de servicios para desempeñarse como secretario de la Personería del Municipio de Milán. Los testimonios de María Belcy Trujillo Briñez, Diana Rivera Gutiérrez y Fabiola Uni Hurtado demostraron que él prestaba personalmente el servicio, atendía a la ciudadanía y ejercía las funciones propias del cargo.
Por tanto, dijo la primera instancia, quedó demostrado el elemento de prestación personal del servicio. En relación con el elemento de la subordinación, la a quo encontró que los contratos establecían como objeto la prestación de servicios personales como secretario en la Personería, incluyendo actividades de manejo de archivo y atención al público.
Estas obligaciones, según la primera instancia, evidenciaban la necesidad constante de su presencia, reforzada por el carácter permanente de las funciones asignadas a las personerías según el artículo 169 de la Ley 136 de 1994. Los mismos testigos señalaron que el demandante laboraba en un horario fijo, de 8:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., lo que demostraba el cumplimiento de un horario.
En consecuencia, dijo la a quo, aunque no se encontraron órdenes directas del Personero Municipal al demandante, el desempeño permanente de funciones públicas y el cumplimiento del horario permitieron inferir la existencia del elemento de subordinación. En cuanto a la remuneración, la primera instancia encontró un certificado laboral del 19 de junio de 2019, expedido por la Personería del Municipio de Milán, que acreditaba que el demandante devengaba un salario básico de un millón de pesos.
Con ello se demostró el elemento de remuneración. Al verificarse los tres elementos esenciales de toda relación laboral —prestación personal del servicio, subordinación y remuneración—, el Despacho declaró la existencia del vínculo laboral entre Carlos Fernando Andela Becerra y la Personería del Municipio de Milán durante el periodo comprendido entre el 8 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2019, en el cargo de secretario general. 1.3.
Recurso de apelación5 La parte demandada manifestó que no comparte el criterio según el cual la subordinación se evidencie únicamente por el hecho de que el señor Fernando Ándela Becerra cumpliera un horario para desarrollar las actividades previstas en los contratos suscritos. Con el recurso, la parte demandada rechazó la existencia de elemento referente a la subordinación, argumentando que las obligaciones derivadas de dichos contratos dependían exclusivamente de la autonomía del contratista.
Durante el proceso judicial, dijo, no se probó de manera concreta la subordinación, pues aunque los testimonios coincidieron en que el demandante realizaba actividades en la Personería, no evidenció que recibiera órdenes directas del personero. Estos testimonios, según la parte impugnante, no acreditan una relación laboral sino el cumplimiento de las actividades contractuales.
Se alegó que el hecho de que el demandante tuviera un horario o atendiera público en la Personería no constituye prueba suficiente para configurar una relación laboral conforme al Código Sustantivo del Trabajo y la jurisprudencia constitucional, menos aun cuando los testimonios se basaron en suposiciones. 5 Índice 32, Samai, expediente primera instancia. Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 La parte demandada concluyó que las testigos no respondieron con claridad ni seguridad sobre la existencia de horario ni sobre órdenes directas impartidas por el personero municipal, lo cual es un requisito esencial para demostrar la relación laboral alegada. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se encuentran acreditados los elementos esenciales de una relación laboral entre las partes, en especial el elemento subordinación; o si, por el contrario, lo que se dio entre ellas fue un vínculo contractual caracterizado por la autonomía e independencia del demandante en el cumplimiento de sus funciones. 2.2.
Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia de primera instancia en la medida en que se demostraron los elementos esenciales de una relación laboral, pues la relación entre el demandante y la Personería del Municipio de Milán no se rigió por los principios de autonomía e independencia que caracterizan una relación contractual sino que, por el contrario, se rigió por los elementos característicos y esenciales de una verdadera relación laboral. 2.3.
Del contrato de prestación de servicios El artículo 32 de la Ley 80 de 19936 prevé el contrato de prestación de servicios como aquel negocio jurídico que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento en los eventos que no pueden realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Este se caracteriza por i) contener obligaciones de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación; ii) el objeto lo conforma la realización temporal y excepcional de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad; iii) la autonomía e independencia constituye el elemento esencial del contrato; iv) el contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor; v) la vigencia del contrato es temporal; y vi) la actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica7.
Sobre el tema de la prestación de servicios en sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 25 de agosto de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó: “El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con 6 ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de octubre de 2011, expediente 1043-08, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia”8 Es así como el artículo 2 del Decreto 2400 de 19689 prohíbe la celebración de esta clase de negocios para el desempeño de funciones permanentes y ordena la creación de cargos en esos eventos.
Tanto así que la Corte Constitucional lo declaró exequible en la sentencia C-614 de 2009, en la cual señaló que esta restricción evita la desnaturalización de la contratación estatal, al preservar el empleo como la forma general y natural de ejercer funciones públicas. En la sentencia de unificación CE-SUJ2-025-21 proferida el 9 de septiembre de 202110 se sentó jurisprudencia sobre el contrato estatal de prestación de servicios, la relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud: 101.
En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. 2.3.3.2. Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.11 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, providencia de fecha veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). 9 Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones. 10 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074- 01(2200-16);
C.P. William Hernández Gómez. Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,12 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(…) 134. En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. 135.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios. 12 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.
Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 (…) 144. Como se observa, en la jurisdicción laboral ordinaria se consideran las interrupciones de menos de «un mes», entre contratos sucesivos, como no significativas a efectos de romper la continuidad o unidad del vínculo laboral, por lo que este término resulta cuando menos orientador a efectos de determinar la solución de continuidad en los procesos contencioso-administrativos donde se demanda, precisamente, la declaración de una relación laboral encubierta o subyacente.
(…) 150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.” En relación con la prescripción de derechos que emanan de la relación laboral declarada bajo la primacía de la realidad sobre las formas, el Consejo de Estado en sentencia de 24 de febrero de 2022 manifestó13: “La tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.” 2.4.
Hechos probados - Mediante petición del 12 de septiembre de 2020, el demandante solicitó a la Personería del Municipal de Milán el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre las partes, en el periodo comprendido entre 8 de enero de 2013 y 31 de diciembre de 2019. Solicitó, en consecuencia, el pago de los salarios, prestaciones, indemnizaciones y devoluciones a las que hubiere lugar.14 - Mediante Oficio No. PMM-145 del 11 de diciembre de 2020, el personero del Municipio de Milán no accedió a la petición de reconocimiento presentada por el demandante.15 - Se celebraron entre las partes los siguientes contratos de prestación de servicios: No. CPS INICIO TERMINACIÓN OBJETO PRINCIPAL 02 de 201316 08-01-2013 30-06-2013 Prestar servicios personales como secretario en la personería municipal. 04 de 201317 01-07-2013 31-12-2013 Prestar servicios como secretario en la personería municipal. 13 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas, providencia de fecha veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022), Radicado N°: 080012333000201390041-01 (4881-2014). 14 Archivo 21, C1, expediente judicial electrónico. 15 Archivo 05, C1, expediente judicial electrónico. 16 Fls. 1-4, archivo 06, C1, expediente judicial electrónico. 17 Fls. 22-25, archivo 06, C1, expediente judicial electrónico.
Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 01 de 201418 08-01-2014 31-12-2014 Prestar servicios como secretario en la personería municipal. 01 de 201519 05-01-2015 31-12-2015 Prestar servicios como secretario en la personería municipal. 01 de 201620 05-01-2016 31-12-2016 Prestar servicios como secretario en la personería municipal. 01 de 201721 05-01-2017 31-12-2017 Prestar servicios como secretario en la personería municipal. 01 de 201822 05-01-2018 31-12-2018 Adelantar todas las actividades de tipo secretarial y manejo de archivo y actividades relacionadas en la personería municipal. 01 de 201923 05-01-2019 31-12-2019 Adelantar todas las actividades de tipo secretarial y manejo de archivo y actividades relacionadas en la personería municipal. - En audiencia de pruebas se recibieron los testimonios de María Belcy Trujillo Briñez, Diana Rivera Gutiérrez y Fabiola Uni Hurtado.
María Belcy Trujillo Briñez- sin parentesco con el demandante -: “Pues la verdad no sabría decirle desde cuándo, porque de toda una vida puedo decirlo así, porque desde que tengo uso y razón, ya distinguí al señor, al señor Fernando. Yo soy nativa de aquí del municipio de Milán y por ende también distinguí al señor aquí en el municipio de Milán (…) En el año 2013 que fueron los años por lo cual se vio muy afectado el municipio y yo llegué a requerir algo de asesoría a la personería y a mí el que me atendió en ese entonces era el señor Fernando (…) El señor trabajó bastante tiempo, yo después ya entré a trabajar acá 2018, 2019 y el señor todavía estaba ahí, no sabía decir exactamente la fecha en que se retiró, pero sí sé que por estos años todavía trabajaba en la Personería ( ) secretario [labor en la que se desempeñaba el demandante] (…) El horario era de muy tempranas horas, creo, 7 de la mañana, 7-8 de la mañana a 12 del día y 2 de la tarde a 5-6 de la tarde (…) No, pues no sé, no sé quién le impondría el horario, pues pienso yo que sería directamente reglas de la personería como cualquier funcionario, pero no exactamente, no sé quién sería la persona encargada de regular las entradas (…) haciendo las funciones de Secretario, que es el que uno llega, y la primera persona que lo atiende es esa persona, es él, era él (…) yo siempre que acudí fueron los horarios habituales laborales y siempre el señor estaba ahí, atento a la atención, a la atención personalizada (…) Cuando ya no se vio más en la oficina fue porque había salido, se había ido, no sé, pero que por temporadas, que así en vacaciones no, nunca lo vi (…)”.
Diana Rivera Gutiérrez – contratista de la alcaldía del municipio de Milán sin parentesco con el demandante -: “(…) lo distingo hace muchos años, 23 años (…) Secretario de la personería Municipal de Milán [trabajo del demandante del 2013 al 2019] (…) nosotros hablamos mucho con él cuando estaba él trabajando acá y pues todos estábamos acá siempre, pues aquí es un pueblo muy pequeño y la alcaldía, él trabajaba en ese entonces dentro de la administración, acá dentro de la alcaldía y pues siempre nos contábamos, en cuál era entonces yo era de planta y trabajaba cada enseguida de la oficina de él (…) Pues la verdad no sabría decirle si lo tendría establecido, pero sé que cumplía y entraba de 8 a 12 y de 2 a 6 de lunes a viernes (…) Pues tengo entendido que el jefe que era el personero, o sea las directrices que le daba el jefe en ese momento, el jefe inmediato que era el personero (…) Pues porque era el personero del municipio y él es el que mandaba, o sea era él, era el Secretario del Personero (…) no sabría si le daba órdenes, 18 Fls. 47-50, archivo 06, C1, expediente judicial electrónico. 19 Fls. 67-70, archivo 06, C1, expediente judicial electrónico. 20 Fls. 86-89, archivo 06, C1, expediente judicial electrónico. 21 Fls. 105-108, archivo 06, C1, expediente judicial electrónico. 22 Fls. 118-121, archivo 06, C1, expediente judicial electrónico. 23 Fls. 134-137, archivo 06, C1, expediente judicial electrónico.
Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 o sea, que él o sea él hacía sus actividades, pues las funciones me imagino que tenía asignadas en el contrato, pero pues no, la verdad, nunca sé si él le dio órdenes, pero sí, pues siendo el jefe inmediato, pues uno tendría, tengo entendido que pues uno debe obedecer de acuerdo a las directrices que están establecidas en el contrato (…) En algunas ocasiones debería desplazarse a la sección de San Antonio pues cuando se hacían inscripciones hacia brigadas, la administración hacía brigadas, la personería se hacía partícipe para ir a hacer las inscripciones de las declaraciones de las víctimas (…) como la oficina quedaba cerca, pues ya y empezando, pues era el Secretario, pues es la primera persona que recepcionaba la información, o sea dependiendo el usuario y pues me imagino que posteriormente se lo pasaría a él [personero] (…) al ser uno secretario y estar en la primera entrada, pues es la primera persona que se entera, o sea la persona que le explica a uno qué es lo que necesita (…)”.
Fabiola Uni Hurtado - sin parentesco con el demandante -: “Pues yo a Carlos Fernandolo distingo desde niño, porque prácticamente crecimos en el mismo municipio, estudiamos en el mismo colegio y pues lo conozco de vista y trato también, pues cuando trabajó en la personería (…) Yo para la época que entré a trabajar en el 2012 acá en la alcaldía de Milán y el en la Personería, pues estaba ubicada en las mismas instalaciones de la alcaldía, yo el horario que siempre lo miraba que manejaba era de 8 a 12 y de 2 a 6 de la tarde de lunes a viernes (…) era el horario de atención que tenía la personería municipal en ese en ese tiempo (…) él permanecía en el horario de atención todo el día de lunes a viernes hasta la final de la jornada 6 de la tarde (…) siempre miraba que las personas llegaban y la atención inicial que brindaba era por parte de él (…) él trabajaba directamente con el personero municipal (…) Actualmente está el personero municipal y el Secretario (…) el era el superior jerárquico, porque él estaba a disposición de él [personero] (…) la atención la brindaba inicialmente el Secretario (…) sé que él estuvo trabajando hasta el año 2019 (…)”. 2.5.
Análisis del caso, caso concreto El objeto de la demanda se concentra en que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio PMM – 145 del 11 de diciembre de 2020 y en que se reconozca, a título de restablecimiento del derecho, la existencia de una relación laboral entre el demandante y la personería municipal de Milán en el periodo comprendido entre el 8 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2019.
Con base en los contratos suscritos entre las partes, los testimonios recibidos y los demás elementos materiales probatorios recaudados, la primera instancia encontró probados los elementos esenciales y característicos de una verdadera relación laboral, en consecuencia, además de declarar la nulidad del acto correspondiente, declaró la existencia de una relación laboral entre el demandante y la personería del Municipio de Milán en el mismo periodo antes señalado.
Inconforme con la decisión, la parte demanda impugnó la sentencia argumentando que dentro del proceso no se probó el elemento correspondiente a la subordinación y que a falta de este, no era posible declarar la existencia de una relación laboral con el demandante. Pues bien, con base en los elementos probatorios recaudados, se tiene que Carlos Fernando Andela Becerra suscribió con la Personería del Municipio de Milán un total de ocho (8) contratos de prestación de servicios en un periodo que transcurrió desde el 8 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2019 y cuyo objeto común fue la prestación de servicios como secretario en la Personería. Luego, y aunado a los relatos recopilados con los testimonios, se encuentra que el demandante prestó sus servicios de forma personal en las instalaciones de la personería del Municipio de Milán: los testimonios de María Belcy, Diana y Fabiola coinciden en el hecho de que el señor Carlos Fernando era quien de forma primaria atendía a las personas que se acercaban a las instalaciones de la personería, desempeñándose como secretario.
En consecuencia, para esta Sala es Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 claro que el demandante en el transcurso de su vinculación con la Personería del Municipio de Milán, prestó sus servicios de forma personal, razón por la cual se encuentra satisfecho este elemento.
Por otro lado, en relación con el elemento referente a la subordinación, es preciso recordar, tal y como se referenció en acápites anteriores, que la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha ido señalando una serie de indicios que permiten revelar la existencia de la relación desequilibrada que caracteriza las relaciones laborales, entre las cuales se encuentra: (i) el lugar de trabajo, (ii) el horario de labores, (iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y (iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
En ese sentido, los testimonios de María Belcy, Diana y Fabiola son claros en demostrar que Carlos Fernando tenía un lugar específico en el cual prestaba sus servicios como secretario, esto es, las instalaciones de la personería del Municipio de Milán; según estos relatos, el demandante siempre desempeñó sus funciones en las oficinas de la entidad, brindando atención y orientación a la ciudadanía como secretario.
Adicionalmente, los testimonios coinciden en el hecho de que el señor Andela Becerra prestaba sus servicios de forma concomitante el horario de atención dispuesto por la entidad, esto es, de 8 am a 12 del mediodía y de 2 a 6 pm. En este punto es importante destacar que las funciones secretariales desempeñadas por el demandante tienen una relación directa con el adecuado y correcto desarrollo de las funciones asignadas a las personerías municipales.
Luego, a priori y de acuerdo con las reglas de la experiencia, no es posible separar las funciones secretariales del lugar y el horario en el cual la entidad presta sus servicios. De igual forma, en relación con la dirección y control de las actividades desarrolladas por el demandante, este mismo criterio permite inferir que el encargado de cumplir las funciones secretariales debe seguir las órdenes y lineamientos impartidos por el funcionario que dirige la entidad, garantizando su correcto y adecuado funcionamiento.
En consecuencia, esta Sala encuentra que existen indicios suficientes que permiten revelar la existencia de una relación de subordinación entre el demandante y la personería del municipio de Milán, razón por la cual se encuentra satisfecho este elemento. Finalmente, en relación con el elemento referente a la remuneración y con base en los valores asignados a los contratos de prestación de servicios y su forma de pago, se encuentra que el señor Carlos Fernando recibió una contraprestación económica por la prestación de sus servicios, la cual tuvo un carácter fijo y se dio de forma periódica.
En consecuencia, se encuentra satisfecho este elemento. De conformidad con lo anterior, resulta claro que el vínculo que el demandante mantuvo con la personería municipal de Milán superó los principios de autonomía e independencia que caracterizan las relaciones derivadas de la celebración de los contratos de prestación de servicios y devino en la configuración de una verdadera relación laboral caracterizada por su asimetría y la consecuente subordinación del trabajador, la prestación personal de sus servicios y la remuneración como contraprestación a sus actividades.
De lo anterior se colige que no le asiste razón al recurrente, pues se demostró dentro del proceso a través de diferentes indicios, que la relación entre el demandante y la Personería del Municipio de Milán fue esencialmente asimétrica, o, en otras palabras, que estuvo subordinado al funcionario que dirige la entidad, característica esencial de una relación laboral.
La suscripción de ocho (8) contratos, su objeto común, las obligaciones específicas derivadas, así como la claridad y coincidencia de los testimonios, ofrecen un alto grado de certeza sobre las labores ejecutadas por el demandante, su lugar de trabajo, horario y la dirección que se ejerció sobre sus actividades. Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 En conclusión, quedó demostrado dentro del proceso que desde el 8 de enero de 2013 y hasta el 31 de diciembre de 2019 el señor Carlos Fernando Andela Becerra estuvo vinculado a la Personería del Municipio de Milán por diferentes contratos de prestación de servicios cuyo objeto común fue la prestación de servicios como secretario de la entidad y que dicha vinculación contractual ocultó la existencia de una verdadera relación laboral que en realidad se caracterizó por su asimetría, pues el demandante prestó de forma personal sus servicios, estuvo subordinado al funcionario que dirige la entidad y a cambio recibió el pago de un salario.
Así las cosas, se encuentra que la decisión adoptada por primera instancia es acertada, razón por la cual se confirmará. 2.6. Condena en costa en segunda instancia Al respecto, tenemos que el artículo 361 del CGP establece que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias de derecho”.
Sin embargo, tal como en anteriores ocasiones lo ha advertido esta instancia, el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 no contiene el imperativo de condenar en costas a la parte vencida, como quiera que si bien establece que “la sentencia dispondrá sobre las condenas en costas”, asume categórico que la alocución “dispondrá” significa “mandar lo que se debe hacer” y la remisión que hace a la norma supletoria antes Código de Procedimiento Civil o el Código General del Proceso es solo para efectos de la liquidación y ejecución de costas.
En la sentencia de tutela del 23 de enero de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019- 04677-00(AC), se discutió precisamente la condena en costas dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el acceso a la justicia y el debido proceso y se consideró: El referido artículo 365 del C.G.P. dispone (…) Nótese que, como lo prescribe el encabezamiento de la norma transcrita, estamos frente a “reglas” a las cuales debe sujetarse la condena en costas.
Ahora bien, aunque los distintos numerales, en particular del 1 al 7, se consagran las condiciones para condenar en costas, observa la Sala que el numeral 8 dispone perentoriamente que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En ese sentido, en cada asunto sub examine no habrá lugar a imponer una condena en costas en contra del vencido, por el hecho de no haber prosperado los argumentos de la demanda, apelación o del incidente, cuando quiera que lo real y cierto es que, en la actuación de primera, o de segunda instancia, no aparezca acreditada probatoriamente su causación. (…) En el presente asunto, el señor Augusto José Méndez Pinzón reprocha la condena en costas que le impuso la sentencia de 17 de octubre de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D. Considera el demandante que dicha condena en costas comprende la configuración de un defecto fáctico, defecto sustantivo así como la violación directa a la constitución en sus artículos 29, 53 y los principios de gratuidad y acceso a la administración de justicia que le permitirían reprochar en las debidas instancias judiciales, una decisión adversa, más aún, argumenta, que la condena en costas es ilegítima al estar propiciada por un cambio jurisprudencial posterior al inicio del trámite jurisdiccional y que de su actuación procesal no se derivaron gastos innecesarios a la administración de justicia o se deriva mala fe o negligencia. Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 Después de realizadas las precitadas consideraciones jurídicas, las cuales denotan que en materia de condena en costas existía una divergencia jurisprudencial y precisamente por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema, se considera que el accionante hizo uso del legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia e interpuso el recurso de apelación contra la sentencia que le fue desfavorable a sus pretensiones consistentes en reliquidar su pensión con el 75% de los factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro efectivo, por lo que, mal puede el Tribunal imponer una condena en costas.
Por lo anterior, se amparará el derecho de acceso a la administración de justicia, con lo cual se dejará sin efectos el numeral 2º de la sentencia de 17 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del proceso No. 25269-33-33-002-2017-00089- 01. Ahora, teniendo en cuenta que en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la condena en costas no deviene como consecuencia resultar vencido en el proceso contrastado, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada en cuanto no existe prueba de su causación de conformidad con lo prescrito en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso, tal como lo ha hecho el Consejo de Estado en procesos similares24: “En este orden, la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, razón que al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia” 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia del 29 de junio de 2023 en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por Carlos Fernando Andela Becerra en contra del Municipio de Milán – Personería Municipal, de conformidad con lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI y en la base de datos del Despacho.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Las Magistradas, EDITH ALARCÓN BERNAL ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01, Sentencia del 11/06/2020, Actor Olga Lucía Bermúdez Parra, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social.
Demandante: Carlos Fernando Andela Becerra Demandado: Municipio de Milán – Personería Municipal Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 180013333005-2021-00301-01 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Primera Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx