REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Tercera de Decisión- Magistrada Ponente: ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Florencia, veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Sentencia No 029. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá Expediente: Hibrido Tema: Nulidad fallo de responsabilidad fiscal.
Procede el Tribunal Administrativo del Caquetá a decidir el recurso de apelación interpuesto la parte actora, contra la sentencia del 15 de diciembre de 2021, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 Gloria Patricia Farfán Gutiérrez, a través de apoderado judicial promovió medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra del Departamento del Caquetá- Contraloría Departamental del Caquetá, solicitando se declare la nulidad de los actos administrativos que se relacionan a continuación: 1.
Fallo de responsabilidad fiscal No. 026 del 15 de noviembre de 2017, proferido por la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Caquetá, dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal ordinario de única instancia No. 857. 2. Auto No. 022 del 27 de noviembre de 2017, proferido por la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Caquetá. 3.
Resolución No. 290 del 04 de diciembre de 2017, mediante el cual el contralor Departamental del Caquetá resolvió el grado de consulta del fallo No. 026 del 15 de noviembre de 2017. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita: i. Se reintegre a favor de Gloria Patricia Farfán Gutiérrez, previa indexación, las sumas de dinero que hubiere pagado en virtud del fallo 1 Folios 04-21, CuadernoPrincipal1, expediente digital.
Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. de responsabilidad fiscal No. 026 de 2017, proferido por la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Caquetá. ii.
Se oficie a la Contraloría General de la República a efectos de solicitar el retiro del Boletín de Responsables Fiscales el nombre de Gloria Patricia Farfán Gutiérrez. iii. Se oficie a la Procuraduría General de la Nación solicitando se cancele la anotación que figura en los antecedentes disciplinarios de Gloria Patricia Farfán Gutiérrez. iv.
Se disponga la terminación y archivo del proceso administrativo de jurisdicción coactiva No. 570/857 que cursa en contra de Gloria Patricia Farfán Gutiérrez. Entre los hechos relevantes que interesan al proceso, expuso los siguientes: Que mediante auto de apertura No. 059 del 18 de diciembre de 2012, la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Caquetá inició el proceso de responsabilidad fiscal ordinario de única instancia No. 857 contra Arnoldo Barrera Cadena y Gloria Patricia Farfán Gutiérrez, quienes fungieron como Alcaldes del Municipio de Florencia durante los periodos 2004- 2007 y 2008-2011, respectivamente, por haber dado lugar a que se utilizaran recursos públicos para atender erogaciones relacionados con la omisión del pago oportuno de sentencias, conciliaciones, entre otros gastos judiciales, los cuales dieron lugar a que se causaran intereses moratorios, sanción moratoria y sanción por desacato.
A través del auto de imputación No. 017 del 15 de septiembre de 2017, la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal adscrita a la Contraloría Departamental del Caquetá resolvió imputar responsabilidad fiscal en contra de los encausados, estimando la cuantía del detrimento patrimonial al Estado en la suma de $26.980.291 por los siguientes conceptos: a. $2.181.912 por concepto de intereses moratorios, agencias en derecho e indemnización moratoria derivados del proceso ejecutivo No. 18001-31-05-001-2008-00005-00, promovido por Ramón Elías Mogollón Quiroga contra el Municipio de Florencia ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia. b. $18.460.000, por el pago de la sanción impuesta dentro del incidente de desacato de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia dentro de la acción popular No. 18001-2331-000-2001-00110-00 promovida por Guillermo Ceballos Trujillo contra el Municipio de Florencia y el Instituto Municipal de Obras Civiles - IMOC. c. $6.338.378, por concepto de intereses moratorios derivados del pago de la sentencia proferida el 15 de junio de 2007 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 18001-2331-000-2001- 00301-00 promovido por Jaime Rico Murcia y otros contra el Municipio de Florencia. Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. A través del Fallo de Responsabilidad Fiscal No. 026 del 15 de noviembre de 2017, se declaró fiscal y solidariamente responsables a Gloria Patricia Farfán Gutiérrez y Arnoldo Barrera Cadena, por la suma total de $37.650.786 M/Cte.
Igualmente, en contra de la compañía aseguradora LA PREVISORA S.A. en calidad de tercero civilmente responsable en cuantía de $2.742.851,07, sobre el valor total del daño. Por medio del Auto No. 022 del 27 de noviembre de 2017, la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Caquetá resolvió los recursos de reposición interpuestos por los apoderados del tercero civilmente responsable y de la señora Gloria Patricia Farfán Gutiérrez, modificando parcialmente el artículo primero del referido Fallo.
En consecuencia, la decisión estableció como cuantía la suma de $37.653.557, pagaderos en la siguiente proporción: i. Arnoldo Barrera Cadena por la suma de $3.047.613 ii. Compañía de seguros La Previsora S.A. por la suma de $2.742.851,7. iii. Arnoldo Barrera Cadena y Gloria Patricia Farfán Gutiérrez, de manera solidaria, por la suma de $34.605.943.
Refirió que la decisión anterior fue sometida a grado de consulta por el Contralor Departamental del Caquetá, quien, a través de la Resolución No. 290 del 4 de diciembre de 2017 resolvió confirmar el Auto No. 022 de fecha 27 de noviembre de 2017. Adujo que Gloria Patricia Farfán Gutiérrez se encuentra reportada en el Boletín de Responsables Fiscales de la Contraloría General de la República y tiene anotaciones en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades - SIRI de la Procuraduría General de la Nación y, además, la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Caquetá, ya promovió el cobro de la obligación contenida en el Fallo Fiscal No. 026 del 15 de noviembre de 2017, proferido dentro del proceso de responsabilidad fiscal ordinario de única instancia No. 857. Como normas violadas señaló las siguientes: Constitución Política: Artículos 29 y 58. Ley 610 de 2000: Artículo 5°.
La demandante frente al concepto de violación advierte la existencia de vicios en los actos administrativos enjuiciados, señalando que los mismos adolecen de falta de competencia, infracción a las normas en que deberían fundarse y falsa motivación, concepto de violación estructurado bajo los fundamentos que a continuación se exponen: i. Falta de competencia Sostuvo que la Contraloría Departamental del Caquetá carecía de competencia para conocer y decidir el proceso de responsabilidad fiscal en tanto, según su apreciación, adelantar dicho proceso no era no era jurídicamente viable, ya que, en el presente caso, se presentó una lesión en el patrimonio de un tercero que, a Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. través de un proceso judicial, obtuvo el resarcimiento de los perjuicios que le fueron ocasionados.
En consecuencia, considera que el mecanismo procedente para obtener el reembolso de los perjuicios que tuvo que sufragar el Estado, es la acción de repetición y no el proceso de responsabilidad fiscal. ii. Infracción a las normas en que deberían fundarse Manifestó que los hechos que dieron lugar a la apertura del proceso de responsabilidad fiscal ocurrieron del año 2008 hacia atrás, esto es, antes de la expedición de la Ley 1474 de 2011, por lo cual, en virtud del principio constitucional del debido proceso, considera que el artículo 119 (solidaridad entre gestores fiscales) del mencionado canon legal no era aplicable en los aspectos sustanciales del presente caso, pues la raíz del debido proceso incluye el principio de legalidad, según el cual “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez o Tribunal competente y con observancia de la plenitud de las normas propias de cada juicio” (Inc. 2° del artículo 29 ibidem).
En consecuencia, de lo anterior, considera que, ante la falta de certeza sobre el valor por el que debe responder personalmente cada uno de los encausados, esto es, la cuantificación del daño, la conducta de los servidores investigados se ubica dentro del terreno de lo disciplinario, dadas las posibles omisiones en las que pudieron incurrir, y los excluye del ámbito de lo fiscal. iii.
Falsa motivación Expuso que los actos demandados fueron falsamente motivados, pues considera que en su expedición se observó el artículo 6° de la Ley 678 de 2001, desconociendo que las causales de presunción de culpa grave contenidas en el mentado canon están dirigidas a la acción de repetición y no al proceso de responsabilidad fiscal para establecer el grado de culpa. 1.2.
Contestación de la demanda2 - Contraloría Departamental del Caquetá, el apoderado de la entidad otorgó crédito a los hechos y manifestó oposición a las pretensiones de la demanda, solicitando que se denieguen en su totalidad, atendiendo que los actos administrativos se encuentran ajustados a derecho conforme las normas que regulan el proceso de responsabilidad fiscal.
Frente al cargo de falta de competencia, expuso que la competencia se encuentra dada por los artículo 6° y 268 de la Constitución Política, así como por la Ley 42 de 1993 y 610 de 2000; las cuales consagran el deber de conocer y adelantar procesos de responsabilidad fiscal a efectos de lograr el resarcimiento de los daños causados al erario público que, en el presente caso, resultó perjudicado por la omisión de un acto de gestión fiscal, la cual tuvo lugar cuando la administración utilizó recursos públicos para atender erogaciones derivadas de órdenes judiciales que no se cumplieron a tiempo y que conllevaron al pago de intereses moratorios que hicieron más cuantiosa la erogación sufragada por el Estado. 2 Folios 127-160, CuadernoPrincipal1, expediente digital.
Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. En cuanto al cargo de infracción a las normas en que deberían fundarse, asintió que, al tratarse de una norma de carácter procesal, la Ley 1474 de 2011 es de orden público y de aplicación inmediata, en tanto el legislador no estableció un régimen de transición para los procesos ordinarios de responsabilidad fiscal, razón por la cual, sostuvo que el proceso ordinario de responsabilidad fiscal de única instancia se desarrolló bajo la observancia del debido proceso, derecho de contradicción, y derecho de defensa.
Finalmente, frente al cargo de falsa motivación, manifestó que los actos demandados tuvieron fundamento en el análisis de los documentos que componen el acervo probatorio, los cuales permiten advertir la ineficaz y negligente gestión adelantada por los mandatarios del municipio de Florencia durante los periodos 2004-2007 y 2008-2011, circunstancia que comportó un detrimento en los recursos de la entidad.
Propuso como excepción de mérito i) caducidad de la acción, y en el acápite de excepciones de fondo i) inexistencia de las vulneraciones reclamadas. 1.3. Sentencia de primera instancia3 Mediante sentencia del 15 de diciembre de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia denegó las pretensiones de la demanda. Como sustento de esta decisión, la a quo, al surtir el análisis de los cargos formulados en la demanda, precisó que, en el presente caso, el mecanismo procedente para resarcir el detrimento patrimonial ocasionado al Estado es el proceso de responsabilidad fiscal y no la acción de repetición, en tanto dicho perjuicio obedeció a una gestión fiscal ineficiente por parte de los funcionarios a cargo del pago de las condenas judiciales cuya demora conllevó a que se causaran intereses moratorios, sanción moratoria y sanción por desacato de una orden judicial.
De otro lado, argumentó que los actos enjuiciados no infringieron las normas en que debían fundarse al aplicar las disposiciones contenidas en el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011, por cuanto la misma norma establece disposiciones comunes al procedimiento ordinario – Ley 610 de 2000 – y al procedimiento verbal, entre las cuales se encuentra el artículo 119, relativo a la solidaridad en los procesos de responsabilidad fiscal.
En lo atinente al cargo de falsa motivación, la a quo consideró que el fallo fiscal se fundó en el incumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal y no en la configuración de alguna de las presunciones de culpa grave establecidas en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, razón por la cual, el Auto No. 022 del 27 de noviembre de 2017, que resolvió el recurso de reposición, y la Resolución No. 290 del 04 de diciembre de 2017, que agotó el grado de consulta, mantuvieron indemne la decisión de declarar fiscalmente responsable a la demandante. 3Archivo 18SentenciaPrimeraInstancia, expediente digital.
Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. 1.4. Apelación 1.4.1. Parte actora4 Inconforme, la parte actora interpuso recurso de apelación insistiendo sobre la violación de las normas en que debían fundarse los actos administrativos demandados, pues considera que la Ley 1474 de 20115, al haber sido expedida con posterioridad a la ocurrencia de los hechos investigados, no puede ser aplicada de manera retroactiva al proceso de responsabilidad fiscal de marras, pues el artículo 119, que establece a solidaridad entre gestores fiscales, no es una norma procedimental sino sustancial.
Adicionalmente, argumentó que la decisión de primera instancia no realizó el control de convencionalidad sobre el fallo de responsabilidad fiscal objeto de censura, incurriendo en desconocimiento del precedente jurisprudencial emanado de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según el cual la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República no pueden limitar los derechos políticos -inhabilitar- funcionarios de elección popular, como ocurre en el caso sub examine.
Asimismo, advirtió que, durante el trámite del proceso de responsabilidad fiscal No. 857, se presentó una vulneración del principio de imparcialidad, así como un desconocimiento del precedente de convencionalidad antes mencionado, en tanto la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Caquetá fue la entidad que adelantó el trámite del proceso, como también la que expidió el fallo de responsabilidad fiscal, circunstancia que, además, vulneró el derecho a la presunción de inocencia de Gloria Patricia Farfán Gutiérrez. 1.4.2.
Ministerio Público6 El delegado del Ministerio Público, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o las garantías fundamentales, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, advirtiendo que, durante el trámite del proceso de responsabilidad fiscal No. 857, se presentó una abierta violación del principio de imparcialidad, así como un desconocimiento del precedente de convencionalidad del que gozan las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos como criterio hermenéutico relevante, en tanto la Contraloría Departamental del Caquetá, en cabeza de la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal, concertó todo el poder procesal fiscal al ser la entidad que imputó y adelantó el trámite del proceso, como también la que expidió el fallo de responsabilidad fiscal, circunstancia que, considera, además, vulneró el derecho a la presunción de inocencia de Gloria Patricia Farfán Gutiérrez, toda vez que ya tenía una idea preconcebida sobre su responsabilidad fiscal. 1.5.
Trámite de segunda instancia El 02 de noviembre de 20227 se resolvió admitir el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2021 4 Archivo 22RecursoApelacionParteActora, expediente digital. 5 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública 6 Archivo 20RecursoApelacion, expediente digital. 7 Archivo 05AdmiteaApelacion, expediente digital C2.
Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, en los términos de la Ley 2080 de 2021. Dentro del término de ejecutoria, el Ministerio Público emitió concepto en el sentido de revocar la sentencia de primera instancia.8 El Procurador destacó la necesidad de aplicar el control de convencionalidad en los procesos de responsabilidad fiscal, basándose en precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), como el caso Petro Urrego vs Colombia.
Argumentó que la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Caquetá concentró todo el poder procesal fiscal, lesionando el principio de imparcialidad, ya que imputó, sancionó y resolvió el recurso frente al fallo sancionatorio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Conforme a lo dispuesto por el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia del proceso referenciado, por lo cual se procede a resolver de fondo el asunto. 2.2.
Límites al recurso de apelación Conforme lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso, la Sala limitará el estudio de la alzada a los argumentos expuestos y desarrollados en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 2.3. Problema jurídico. Sin perder de vista lo analizado en precedencia, esta Colegiatura deberá establecer: i. En el trámite del proceso de responsabilidad fiscal No. 857, seguido contra Gloria Patricia Farfán Gutiérrez y otro, ¿Se incurrió en vicios de nulidad por falta de competencia, infracción a las normas en las que deberían fundarse y falsa motivación, tal como se expone en el concepto de violación de la demanda? ii.
¿El trámite del proceso de responsabilidad fiscal No. 857, seguido contra Gloria Patricia Farfán Gutiérrez y otro es incompatible con la Constitución, la Convención Americana de Derechos Humanos y el precedente jurisprudencial de la Corte IDH? De ello dependerá si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia. 8 Archivo 10ConceptoMinPublico, expediente digital C2.
Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. 2.4. Sobre el control fiscal y el juicio de responsabilidad fiscal. La Contraloría General de la República es un órgano constitucional autónomo al cual, a la luz del artículo 267 del texto superior, le asiste la facultad llevar a cabo las funciones públicas de «vigilancia y control fiscal».
En consecuencia, dicho órgano «vigila la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos»9. Asimismo, la Alta Corporación Constitucional ha definido la competencia del ente de control en comento como una «herramienta eficaz e idónea para la protección del patrimonio público»10, cuyo cometido consiste en «vigilar la gestión fiscal de los servidores del Estado y de las personas de derecho privado que manejen o administren fondos o bienes»11.
En estos términos, dicha competencia pretende satisfacer la necesidad de preservar el erario, tarea de la que depende, de manera significativa, el cumplimiento de los fines del Estado que se consignan en el texto superior. Al respecto, la Corte Constitucional ha contemplado que la Contraloría General de la República «es un organismo de control estatal con competencias específicas, que acompaña horizontal, colaborativa y armónicamente a las ramas tradicionales del poder público, a través de una función especializada y autónoma mediante la cual inspecciona la actividad fiscal externa de todas las instituciones del Estado desde el punto de vista financiero, de gestión y de resultados»12, y que el control fiscal «es un instrumento encaminado a: (i) proteger el patrimonio público;
(ii) garantizar la transparencia en las operaciones relacionadas con los bienes y recursos públicos, y (iii) asegurar la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado». Dada su relevancia, el control fiscal debe ejercerse siempre que haya gestión fiscal. Esta última ha sido definida por el legislador como: «el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales».13 En concreto, la responsabilidad fiscal ha sido definida como una imputación hecha por los órganos de control fiscal, que tiene por objeto examinar la viabilidad de imponer a quien funge como gestor fiscal la obligación de resarcir los daños que, con su proceder, ha ocasionado al patrimonio público.
Según se sigue de lo anterior, esta responsabilidad tiene como finalidad o propósito específico la protección y garantía del patrimonio del Estado. La índole que le ha sido otorgada en el ordenamiento es de carácter resarcitorio, pues procura, únicamente, conseguir la reparación de los daños que el erario haya podido sufrir como 9 Constitución Política de Colombia, artículo 267. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-101 de 2018 11 Corte Constitucional, Sentencia C-338 de 2014. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-140 de 2020. 13 Artículo tercero de la Ley 610 de 2000.
Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. consecuencia de la gestión irregular -conducta dolosa o gravemente culposa- de quienes tienen a su cargo el manejo de dineros o bienes públicos.
Carece, entonces, de un carácter sancionatorio, pues la suma dineraria que impone la decisión con responsabilidad fiscal no pretende disciplinar o al sujeto. El proceso de responsabilidad fiscal ha sido analizado en profusos pronunciamientos por la Corte Constitucional.14 Del mencionado análisis, pueden distinguirse las siguientes características: i) es de naturaleza administrativa y no jurisdiccional, lo cual se patenta con el hecho de que «la decisión se consigna en un acto de la misma esencia, controvertible en la jurisdicción contencioso administrativa»15; ii) es un proceso patrimonial no sancionatorio, cuya finalidad es esencialmente resarcitoria; y iii) se trata de una responsabilidad independiente y autónoma de otros tipos de responsabilidad, como la disciplinaria o la penal.
Finalmente, con la declaración de responsabilidad fiscal se manifiestan dos consecuencias: en primer lugar, atendiendo que presta mérito ejecutivo, la declaratoria de responsabilidad posibilita el inicio del proceso de jurisdicción coactiva que pretende el pago de la indemnización. En segundo término, el fallo con responsabilidad fiscal trae como consecuencia la inclusión del nombre del encausado en el boletín de responsables fiscales. 2.5.
Material probatorio relevante. Copia del fallo fiscal No. 026 del 15 de noviembre de 201716, proferido por la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Caquetá, dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal ordinario de única instancia No. 857, junto con la constancia de notificación electrónica17, del cual se extrae lo siguiente: “RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Fallar Con Responsabilidad Fiscal de manera solidaria y de conformidad con el Articulo 53 de la Ley 610 de 2000, en contra del señor ARNOLDO BARRERA CADENA, identificado con la cédula de ciudadanía número 17.628.592 expedida en Florencia, Caquetá, quien se desempeñó como Alcalde del Municipio de Florencia, Caquetá, para el periodo Constitucional comprendido entre el 01 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007 y GLORIA PATRICIA FARFÁN GUTIÉRREZ, identificada con la cédula de ciudadanía número 40.767.520 expedida en Florencia, Caquetá, quien se desempeñó como Alcaldesa del Municipio de Florencia, Caquetá, para el período Constitucional comprendido entre el 01 de enero de 2008 hasta el mes de septiembre de 2011, en cuantía de TREINTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA MIL SETECIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS (S37.650.786) M/cte., sobre el valor total del daño, y contra el Tercero Civilmente responsable la Compañía de Seguros la Previsora S.A., en cuantía de DOS MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y UNO PESOS CON SIETE CENTAVOS (S 2.742.851.7) Mcte, sobre el valor total del daño, conforme las consideraciones expuestas.
ARTÍCULO SEGUNDO: Fallar Sin Responsabilidad Fiscal a favor del Tercero Civilmente Responsable a la compañía de SEGUROS DEL ESTADO S.A., en virtud de la Póliza de manejo No. 36-42-101000082 de fecha 22 de agosto de 14 Sentencias C-083 de 2015, SU-431 de 2015, C-083 de 2015, C-836 de 2013, C-338 de 2014, C-512 de 2013, C-382 de 2008, C- 735 de 2003, C-131 de 2003, C-340 de 2007, C-077 de 2007, C-832 de 2002, C-557 de 2001 y C-635 de 2000, entre otras. 15 Corte Constitucional, Sentencia C-101 de 2018 16 Fs. 24-67, Archivo CuadernoPrincipal1, expediente digital. 17 Fl. 68, Archivo CuadernoPrincipal1, expediente digital.
Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. 2008, vigente desde el 01 de agosto de 2008 hasta el 01 de agosto de 2009, por valor asegurado de 10.000.000 (folios 167 a 169).” Copia del auto No. 022 del 27 de noviembre de 201718, por medio del cual la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Caquetá resolvió el recurso de reposición impetrado contra el fallo fiscal No. 026 del 15 de noviembre de 2017, junto con la constancia de notificación por estado No. 094 del 28 de noviembre de 2017.19 En la documental en cita, se observa: “RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO: MODIFICAR parcialmente el Artículo Primero del Fallo Fiscal No.026 del 15 de noviembre de 2017, proferido dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal Ordinario de Única Instancia No. 857, por las razones expuestas en la parte motiva, el cual quedará de la siguiente manera: -Fallar Con Responsabilidad Fiscal de conformidad con el Articulo 53 de la Ley 610 de 2000, por la suma TREINTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS (537.653.557) M/cte distribuidos de la siguiente manera: • Contra el señor ARNOLDO BARRERA CADENA, identificado con la cédula de ciudadanía número 17.628.592 expedida en Florencia, Caquetá, para el periodo Constitucional comprendido entre el 01 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007, en cuantía de TRES MILLONES CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS TRECE PESOS (53.047.613) M/cte, sobre el valor total del daño y se tiene como Civilmente Responsable a la Compañía de Seguros la PREVISORA S.A. por el monto de DOS MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y UN PESOS CON SIETE CENTAVOS 2.742.851.7 sobre este valor. • De manera solidaria en contra la señora GLORIA PATRICIA FARFÁN GUTIÉRREZ, identificada con la cédula de ciudadanía número 40.767.520 expedida en Florencia, Caquetá, quien se desempeñó como Alcaldesa del Municipio de Florencia, Caquetá, para el periodo Constitucional comprendido entre el 01 de enero de 2008 hasta el mes de septiembre de 2011 y el señor ARNOLDO BARRERA CADENA identificado con la cédula de ciudadanía número 17.628.592 expedida en Florencia, Caquetá, quien se desempeñó como Alcalde del Municipio de Florencia, Caquetá, para el periodo Constitucional comprendido entre el 01 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007, en cuantía de TREINTA Y CUATRO MILLONES SEISCIENTOS CINCO MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS ($34.605.943) M/cte, sobre el valor total del daño.” Copia de la Resolución No. 290 del 04 de diciembre de 201720, mediante el cual el contralor Departamental del Caquetá resolvió el grado de consulta del fallo No. 026 del 15 de noviembre de 2017, confirmando lo resuelto por el auto No. 022, que modificó parcialmente el artículo primero del fallo fiscal No. 026 de 15 de noviembre de 2017. 18 Fs. 69-90, Archivo CuadernoPrincipal1, expediente digital. 19 Fl. 91, Archivo CuadernoPrincipal1, expediente digital. 20 Fs. 92-102, Archivo CuadernoPrincipal1, expediente digital.
Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. Certificación de consulta en el Sistema de Información del Boletín de Responsables Fiscales SIBOR21, expedida por la Contraloría Delegada para investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva el 03 de abril de 2018, según la cual la señora Gloria Patricia Farfán Gutiérrez se encuentra en estado REPORTADO en un (1) proceso, tal como se observa a continuación: Tipo Documento CC No. Identificación 40767520 Nombres y Apellidos GLORIA PATRICIA FARFÁN GUTIERREZ No. Fallo 026 Fecha del Fallo 15 DE NOVIEMBRE DE 2017 Cuantía 34,605,943.00 Entidad Afectada ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLORENCIA Reportado por CONTRALORÚA DEPARTAMENTAL Departamento CAQUETA Municipio y/o Distrito FLORENCIA Tipo Responsabilidad DEUDA SOLIDARIA Código Verificación 40767520180403183502 Certificado ordinario de antecedentes de fecha 03 de abril de 201822, expedido por la Procuraduría General de la Nación, en cuyo contenido se observa que la señora Gloria Patricia Farfán Gutiérrez: “REGISTRA LAS SIGUIENTES ANOTACIONES INHABILIDADES FISCALES SIRI: 300011593 Inhabilidad Inhabilidad Fecha Inicio Fecha Fin INHABILIDAD PARA CONTRATAR CON EL ESTADO LEY 734 DE ART 38 PAR. 06/11/2017 05/12/2022 INHABILIDAD PARA DESEMPEÑAR CARGOS PÚBLICOS LEY 734 ART 38 PAR. 06/12/2017 05/12/2022 Instancias Instancia Autoridad Fecha Providencia Fecha Efectos Jurídicos PRIMERA DIRECTORA TECNICA DE RESPONSABILIDAD FISCAL 15/11/2017 06/12/2017 SEGUNDO CONTRALOR DEPARTAMENTAL DE CAQUETA – FLORENCIA (CAQUETA) 04/12/2017 06/12/2017 2.6.
Análisis de la Sala. Caso concreto. Al respecto, pretende la parte actora se declare la nulidad de los actos administrativos demandados, contentivos del proceso de responsabilidad fiscal No. 857, adelantado por la Contraloría Departamental del Caquetá, en el cual se declaró como responsable fiscal a la señora Gloria Patricia Farfán Gutiérrez.
Considera que los mentados actos administrativos en su producción incurrieron en las causales de nulidad de falta de competencia, violación de las normas en que deberían fundarse y falsa motivación. 21 Fl. 104, Archivo CuadernoPrincipal1, expediente digital. 22 Fl. 105, Archivo CuadernoPrincipal1, expediente digital. Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia, mediante sentencia del 15 de diciembre de 2021, denegó las pretensiones de la demanda por considerar que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.
Por lo anterior, la parte demandante y el Ministerio Público interpusieron recurso de apelación insistiendo sobre la violación de las normas en que debían fundarse los actos administrativos demandados y argumentando que la decisión de primera instancia no realizó el control de convencionalidad sobre el fallo de responsabilidad fiscal objeto de censura, incurriendo en desconocimiento del precedente jurisprudencial emanado de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Conforme lo expuesto, procederá la Sala a realizar el análisis de los cargos de nulidad propuestos por la actora, a fin de determinar si los mismos se configuran o no y, posteriormente, se estudiará la necesidad de realizar un control de constitucionalidad y convencionalidad sobre el fallo de responsabilidad fiscal analizado en el sub exámine, de conformidad con los argumentos de la alzada..- Frente a la causal de falta de competencia La parte actora sostuvo que la Contraloría Departamental del Caquetá carecía de competencia para conocer y decidir sobre la responsabilidad fiscal de los implicados, pues considera que adelantar dicho proceso no era no era jurídicamente viable, en tanto se presentó una lesión en el patrimonio de un tercero que, a través de un proceso judicial, obtuvo el resarcimiento de los perjuicios que le fueron ocasionados.
En consecuencia, considera que el mecanismo procedente para obtener el reembolso de los perjuicios que tuvo que sufragar el estado, es la acción de repetición y no el proceso de responsabilidad fiscal. La prosperidad de este cargo fue descartada por la a quo concluyó que el procedimiento a seguir para resarcir el detrimento patrimonial causado al Estado, era el proceso de responsabilidad fiscal y no la acción de repetición, pues lo que se buscaba era resarcir el daño causado al Estado por una gestión fiscal ineficiente de los funcionarios que tenían el deber legal de ordenar el pago de condenas judiciales, lo que conllevó a que se causaran intereses moratorios, sanción por mora y sanción por desacato a una orden judicial.
No obstante, dicha determinación no fue objeto de reparos por parte de los sujetos procesales que promovieron la alzada, razón por la cual habrá lugar a considerarse como no probada la causal de nulidad por falta de competencia..-Frente a la causal de infracción a las normas en que debían fundarse La parte demandante manifestó que, el artículo 119 (solidaridad entre gestores fiscales) de la Ley 1474 de 2011 no era aplicable en los aspectos sustanciales del presente caso, toda vez que esta fue promulgada con posterioridad a los hechos que dieron origen al proceso de responsabilidad fiscal, por lo que considera que existió una violación del principio constitucional al debido proceso.
Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. Para dilucidar este asunto, el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia trajo a colación la sección primera, subsección III de la Ley 1474 de 2011, que contempla las disposiciones comunes al procedimiento ordinario y verbal de responsabilidad fiscal, entre las cuales se encuentra el mentado artículo 119.
La parte actora en su apelación insistió en la inaplicabilidad del artículo 119 citando el auto del 11001 0324 000 2012 00303 00 del 13 de junio de 2013 del Consejo de Estado. Al respecto, nótese que la Ley 1474 de 2011 no estableció un régimen de transición para el proceso de responsabilidad fiscal ordinario, como sí lo hizo en el procedimiento verbal.
Con ello ha de entenderse que la aplicación de lo allí regulado tiene vigencia desde el momento de su promulgación, máxime teniendo en cuenta que se trata de un asunto – responsabilidad solidaria entre quienes concurrieron en el detrimento patrimonial – cuyo ámbito aplicación fue extendido al procedimiento ordinario regulado por la Ley 610 del 2000, al estar incluirlo taxativamente entre las disposiciones comunes al procedimiento verbal.
Diferente sería si el asunto cuya aplicación se dio en el proceso de responsabilidad fiscal enjuiciado se encontrara entre las modificaciones introducidas por la Ley 1474 de 2011 en el proceso de responsabilidad fiscal ordinario, escenario en el que sí habría lugar a determinar la naturaleza de la disposición, esto es, si se trata de un asunto meramente procesal o si se enmarcó dentro del terreno de lo sustancial, para así llegar a discutir una posible violación al derecho fundamental al debido proceso, lo cual, en el presente caso, no ocurrió. No obstante, esta Corporación considera oportuno mencionar que la solidaridad en el contexto de la responsabilidad fiscal es aplicable incluso antes de la entrada en vigor de la Ley 1474 de 2011.
Esto se basa en la normativa vigente del Código Civil Colombiano (artículos 1568, 1571, 1579 y 2344), que permite reclamar y/o exigir a quienes han sido declarados responsables fiscales la totalidad del monto atribuido como daño patrimonial debidamente acreditado en el proceso de responsabilidad fiscal, independientemente de la cuota o parte correspondiente a cada uno por su participación en la generación del daño. Además, no es predicable la aplicación de la razón de decisión del auto de 2013 en tanto los casos no son similares porque en el sub lite la apertura del proceso fue posterior a la vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En consecuencia, la Sala estima que dichas normas son plenamente aplicables al proceso de responsabilidad fiscal en cuestión, ya que son normas generales que se aplican (artículos 1571 a 1574 y 2344 del Código Civil) cuando varias personas deben concurrir a un mismo pago. Bajo ese razonamiento y en atención a que, sobre el particular, la parte actora no trajo argumentos distintos a los depuestos en primera instancia, se concluye que los actos administrativos objeto de censura en la presente litis no infringieron las normas en las que deberían fundarse, y, en consecuencia, se descarta la prosperidad del cargo en comento.
Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá..-Frente a la causal de falsa motivación. La parte actora expuso que los actos demandados fueron falsamente motivados por cuanto su expedición estuvo sustentada en el artículo 6° de la Ley 678 de 2001, desconociendo que las causales de presunción de culpa grave contenidas en el mentado canon están dirigidas a la acción de repetición y no al proceso de responsabilidad fiscal para establecer el grado de culpa.
Al desatar dicho cargo, la a quo concluyó que la Directora Técnica de Responsabilidad Fiscal citó el concepto de culpa grave del Código Civil “para abundar en definiciones”, sin que haya encuadrado la conducta de la demandante en alguna de las presunciones de culpa grave enlistadas en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001 y que, contrario sensu, el análisis del elemento subjetivo se centró en el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal, conforme lo establece el artículo 4 de la Ley 610 del 2000.
No obstante, se observa que dicha determinación no fue objetada por los sujetos procesales que impugnaron la decisión, razón por la cual se presumirá su conformidad sobre el particular y, en consecuencia, habrá lugar a considerarse como no probada la causal de nulidad por falsa motivación..- Control difuso de convencionalidad del fallo de responsabilidad fiscal.
El control interno de convencionalidad es el que deben efectuar los agentes del Estado y, principalmente, los operadores judiciales para estudiar la compatibilidad de las normas que comprenden el derecho interno con la CADH. En este sentido, la finalidad del control es verificar la compatibilidad de las normas de aplicación interna, como también su interpretación, con la CADH, partiendo de una correcta aplicación de dichos instrumentos.
Este control puede traer consigo ciertas consecuencias, v.g., la expulsión del ordenamiento jurídico interno de las normas que resultes antípodas a la Convención; la materialización en los casos concretos del cumplimiento de las obligaciones del Estado; entre otras. Al respecto, la Corte Constitucional ha distinguido 3 características del control de convencionalidad, también llamado Control de Convencionalidad Interamericano (CCI): (i) Debe ser llevado a cabo por todas las autoridades estatales de manera oficiosa;
(ii) Implica la confrontación entre normas nacionales, de un lado, y la CADH, los tratados internacionales sobre derechos humanos de los cuales es parte el Estado junto con la interpretación que ha efectuado la Corte IDH sobre estos instrumentos, de otro lado; y (iii) No existe un modelo único de CCI, porque opera en el marco de las competencias de cada autoridad estatal y de las regulaciones procesales correspondientes.
Sobre el particular, la parte actora argumentó que la decisión de primera instancia no realizó el control de convencionalidad sobre el fallo de responsabilidad fiscal enjuiciado, incurriendo en desconocimiento del precedente jurisprudencial emanado de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según el cual, tanto la Procuraduría General de la Nación como la Contraloría General de la República tienen la prohibición de limitar los derechos políticos -inhabilitar- de funcionarios de elección popular, como ocurre en el caso sub examine.
Asimismo, advirtió que, durante el trámite del proceso de responsabilidad fiscal No. 857, se presentó una vulneración del principio de imparcialidad, así como un desconocimiento del precedente de convencionalidad antes mencionado, en tanto Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Caquetá fue la entidad que adelantó el trámite del proceso, como también la que expidió el fallo de responsabilidad fiscal.
Por su parte, el Ministerio Público manifestó que la Contraloría Departamental, a través de la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal, al imputar, sancionar y resolver el recurso frente al fallo sancionatorio, concentró todo el control de las actuaciones, aun cuando conservaba una idea preconcebida sobre la responsabilidad de la implicada, circunstancia que, considera, vulnera el principio de imparcialidad y presunción de inocencia y desconoce el precedente de convencionalidad de la Corte IDH.
Así entonces, de las consideraciones expuestas por los sujetos procesales que promovieron la alzada, se deduce como concepto de violación la vulneración de los artículos 8.1 y 23 de la CADH23, cuyo tenor literal establece: “Artículo 8. Garantías Judiciales 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
(…) Artículo 23. Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal." A través de la sentencia Caso Petro Urrego Vs. Colombia del 08 de julio de 202024, la Corte Interamericana de Derechos Humanos realizó un control de convencionalidad entre las disposiciones que gobiernan las investigaciones disciplinarias en Colombia y los derechos y garantías judiciales contemplados por la Comisión Americana de Derechos Humanos. Al respecto, sostuvo: 23 Convención Americana de Derechos Humanos, Parte I “Deberes de los estados y derechos protegidos”, Capítulo II “Derechos civiles y políticos”. 24 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Petro Urrego vs. Colombia.
Sentencia del 08 de julio de 2020. Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. “El Tribunal recuerda que el artículo 8.1 de la Convención garantiza el derecho a ser juzgado por “un tribunal competente [ ] establecido con anterioridad a la ley”.
En este caso, conforme a lo previamente señalado, el señor Petro fue destituido como alcalde e inhabilitado para ocupar cargos públicos mediante un proceso administrativo disciplinario ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General. En tanto la destitución e inhabilitación solo puede ser impuesta por un juez competente previa condena en proceso penal, la Corte advierte en este caso una violación al principio de jurisdiccionalidad.
Esto es así puesto que la sanción contra el señor Petro fue ordenada por una autoridad de naturaleza administrativa que, de conformidad con las disposiciones del artículo 23.2 de la Convención en los términos desarrollados por la jurisprudencia de este Tribunal, carece de competencia al respecto. (…) La Corte concluye que los derechos políticos del señor Petro se vieron afectados por la sanción de destitución e inhabilitación impuesta por la Procuraduría General el 9 de diciembre de 2013 y que fue confirmada el 13 de enero de 2014.
Si bien el Consejo de Estado declaró la nulidad de dicha sanción, ordenó el pago de salarios dejados de percibir, y ordenó la desanotación de las sanciones impuestas mediante sentencia de 15 de noviembre de 2017, la Corte concluye que dicha decisión no ha reparado integralmente el hecho ilícito que constituyó la violación del derecho al ejercicio de una función de elección popular del señor Petro, pues su mandato fue interrumpido por algo más de un mes mientras estuvo separado de su cargo en virtud de la decisión de la Procuraduría, lo cual también constituyó una afectación de los derechos políticos de sus electores y del principio democrático, y no se han modificado las normas que permitieron la imposición de dichas sanciones.” (Negrillas de la Sala) No obstante, en el caso “Baena Ricardo y otros contra Panamá”, el mismo Tribunal expresó: “En relación con lo anterior, conviene analizar si el artículo 9 de la Convención es aplicable a la materia sancionatoria administrativa, además de serlo, evidentemente, a la penal.
Los términos utilizados en dicho precepto parecen referirse exclusivamente a esta última. Sin embargo, es preciso tomar en cuenta que las sanciones administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas. Unas y otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita.
Por lo tanto, en un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que dichas medidas se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de la conducta ilícita.”25 Sin perder de vista lo precedente, se torna necesario traer a la discusión la sentencia C-101/2018, a través de la cual, la Corte Constitucional realizó un control de convencionalidad entre el numeral 4° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, el cual establece “haber sido declarado responsable fiscalmente” como causal de inhabilidad para desempeñar cargos públicos.
Al respecto, sostuvo: “1. Para la Sala, el apartado normativo que es objeto de reproche constitucional en el presente asunto tiene el siguiente alcance jurídico: 25 Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros contra Panamá. Sentencia de 2 de febrero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. (…) - La declaratoria de responsabilidad fiscal configura una restricción al ejercicio del derecho de acceso a cargos públicos, pues el Legislador la consagró como causal de inhabilidad. - Se trata de una inhabilidad común o general para todos aquellos que pretenden ejercer funciones públicas, debido a que su formulación no estableció que su aplicación fuera exclusiva para el acceso a determinados cargos, sino que, su verificación se exige “para desempeñar cargos públicos” en términos genéricos.
En otras palabras, la mencionada limitación opera para cualquier persona que pretenda desempeñar servicios estatales, sin importar su denominación o forma de acceso. - Es una limitación temporal para el acceso al desempeño de cargos públicos, puesto que su duración está sometida a plazo o a condición de la siguiente manera: i) 5 años siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente; ii) vencido el término anterior sin que se verifique el pago o la exclusión del boletín de responsables fiscales, la restricción continúa por 5 años si la cuantía fuere superior a 100 S.M.L.M.V, por 2 años si el monto fuere superior a 50 sin exceder de 100, por 1 año si la cuantía fuere superior a 10 sin exceder de 50, por 3 meses si fue igual o inferior a 10 S.M.L.M.V. - Adicionalmente, la restricción depende de la voluntad del condenado puesto que cesa en el momento en que el sujeto pague la sanción impuesta por el detrimento al erario verificado por la Contraloría respectiva. - No tiene naturaleza sancionatoria en atención a que la circunstancia que sustenta la restricción del derecho de acceso a los cargos y a la función pública se deriva de un hecho objetivo, determinado por la declaratoria administrativa de la responsabilidad fiscal, sin que en dicha decisión se adopte esta mencionada inhabilidad como pena accesoria o adicional.
En conclusión, la Sala considera que la inhabilidad por haber sido declarado responsable fiscalmente cumple con una finalidad constitucionalmente válida y legítima. Configura una expresión de los principios que orientan el ejercicio de la función pública, principalmente de la gestión fiscal y el manejo adecuado del patrimonio del Estado, pues pretende garantizar que quien aspire a desempeñar cargos públicos no haya sido condenado en juicio fiscal, previo trámite adelantado con las garantías del debido proceso.
En ese sentido, quien pretenda ser funcionario no debe haber sido responsabilizado por alguna falta a la pulcritud, honestidad y probidad en el manejo de los recursos de la comunidad.”26 Así entonces, deviene claro que, si bien la Corte IDH establece para las autoridades de naturaleza administrativa, específicamente la Procuraduría, la prohibición de restringir los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular, limitación que, a través del numeral 4° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, se extiende hacia el proceso de responsabilidad fiscal, no obstante, ello no debe asumirse categóricamente como un desconocimiento de los estándares convencionales citados en líneas anteriores, ni como una sanción propiamente dicha, pues se trata de un inhabilidad pensada como un mecanismo coercitivo cuya finalidad es que el fiscalmente responsable cumpla con la obligación de reparar el 26 Corte Constitucional, sentencia C-101/18, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. detrimento que causó al erario público en el menor tiempo posible, siendo de su completa voluntad la interrupción o no de dicha restricción. (destacamos) No obstante, vemos que en el caso que nos ocupa, se trata de una ex servidora pública electa mediante voto popular, quien fue incluida en el boletín de responsables fiscales y, por ende, inhabilitada para desempeñar cargos públicos, situación que encuentra la Sala que va en contravía del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, es decir, es incompatible con dicho postulado, ya que esta acción limita el acceso a los cargos público de elección popular, y con ello afecta los derechos políticos de sus electores y del principio democrático, que además tiene rango de fundamental.
Por lo anterior, frente al cargo estudiado, encuentra la Sala que hay lugar a inaplicar por inconvencional el artículo 60 de la Ley 610 de 2002, pues la inscripción o inclusión de la actora en el boletín fiscal desconoce e infringe los preceptos convencionales establecidos en el artículo 23 de la Convención Interamericana de derechos humanos, pues en su contenido normativo no contempla que estos puedan ser suspendidos por orden administrativa, situación que limitó el derecho democrático de la señora Gloria Patricia Farfán Gutiérrez a participar en cargos de elección popular.
En consecuencia, deberá revocarse de manera parcial la sentencia recurrida, en relación con nulidad parcial de los actos administrativos demandados que ordenan su inclusión en el boletín fiscal, atendiendo que tuvo eco el argumento de alzada. Ahora bien, en cuanto al concepto de violación del artículo 8.1 de la CADH, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a través del mismo pronunciamiento del 08 de julio del 2020, Caso Petro Urrego Vs. Colombia, analizó el cumplimiento de los derechos y garantías mínimas que deben ser aseguradas por los Estados en función del debido proceso.
Sobre el particular, sostuvo: “La Comisión alegó que el Estado había violado el derecho del señor Petro a ser oído por un juez imparcial debido al “diseño conforme al cual la misma autoridad que formula cargos es la que decide sobre la responsabilidad disciplinaria, y la forma en la que operó en el presente caso, con la imposición de sanciones severas”.
Además, señaló que esto “también es contrario al principio de presunción de inocencia”. Los representantes coincidieron con la Comisión y agregaron la violación del derecho de defensa por “la ausencia de oportunidad probatoria”. En cambio, el Estado sostuvo que “el modelo del proceso disciplinario aplicado en el caso [ ] es plenamente respetuoso de las garantías de imparcialidad y presunción de inocencia”, y que “el derecho de defensa del senador Petro fue respetado y garantizado a cabalidad”.
(…) Asimismo, la Corte ha indicado que, como fundamento de las garantías judiciales, el principio de presunción de inocencia implica que el imputado goza de un estado jurídico de inocencia o no culpabilidad mientras se resuelve acerca de su responsabilidad y que no recae en él demostrar que no ha cometido la falta que se le atribuye pues el onus probandi corresponde a quien acusa.
La presunción de inocencia guarda un vínculo estrecho con la imparcialidad en la medida en que implica que los juzgadores no inicien el proceso con una idea preconcebida de que el acusado ha cometido el delito que se le imputa. De tal suerte, esta garantía se vulnera si antes de que el acusado sea encontrado culpable una decisión judicial a él concerniente refleja que lo es.
Además, el Tribunal ha Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. señalado que la institución de la recusación tiene como finalidad actuar como garantía para las partes en el proceso, y por el otro, busca otorgar credibilidad a la función que desarrolla la jurisdicción.” De otro lado, en el caso Artavia Murillo y otros contra Costa Rica, la Corte IDH hizo hincapié en la regla jurisprudencial según la cual la interpretación evolutiva del tratado que se invocó al resolver los casos “La masacre de Mapiripan contra Colombia”, “Atala Riffo y niñas contra Chile”, entre otros, asintiendo que: "245.
Este Tribunal ha señalado en otras oportunidades que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales. Tal interpretación evolutiva es consecuente con las reglas generales de interpretación establecidas en el artículo 29 de la Convención Americana, así como en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
Al efectuar una interpretación evolutiva la Corte le ha otorgado especial relevancia al derecho comparado, razón por la cual ha utilizado normativa nacional o jurisprudencia de tribunales internos a la hora de analizar controversias específicas en los casos contenciosos. Por su parte, la Corte Europea ha utilizado el derecho comparado como un mecanismo para identificar la práctica posterior de los Estados, es decir para especificar el contexto de un determinado tratado.
Además, el parágrafo tercero del artículo 31 de la Convención de Viena autoriza la utilización para la interpretación de medios tales como los acuerdos o la práctica o reglas relevantes del derecho internacional que los Estados hayan manifestado sobre la materia del tratado, lo cual se relaciona con una visión evolutiva de la interpretación del tratado.”27 Por su parte, la Corte Constitucional ha comprendido el proceso de responsabilidad fiscal bajo la siguiente postura: 12.
La declaratoria de responsabilidad fiscal se encuentra sujeta a “principios constitucionales comunes como el debido proceso y los que regulan la actuación administrativa”, pero al mismo tiempo tiene especificidades asociadas a su naturaleza y fines, su propósito es la protección de los recursos de la Nación y la preservación de la moralidad administrativa en relación con ellos.
En consecuencia, el proceso para determinarla tiene por finalidad “resarcir el patrimonio público por los detrimentos causados por la conducta dolosa o culposa de los servidores públicos que tenga[n] a su cargo la gestión fiscal”. En tal sentido, tiene un carácter patrimonial resarcitorio mas no sancionatorio, pues pretende que “el funcionario repare el daño causado al erario por su conducta dolosa o culposa.
(…) Esta Corporación lo ha caracterizado como un proceso (i) de naturaleza administrativa al punto en que la decisión se consigna en un acto de la misma esencia, controvertible en la jurisdicción contencioso administrativa; (ii) sin vocación sancionatoria, sino meramente resarcitoria, toda vez que persigue el valor equivalente al detrimento ocasionado al patrimonio público; y (iii) sujeto a las directrices constitucionales en materia de debido proceso administrativo.
El mencionado trámite deriva en un juicio sobre (i) la responsabilidad por la indebida gestión de los bienes y recursos estatales encomendados a servidores públicos o particulares; (ii) que impone las medidas resarcitorias 27 C.I.D.H. Caso de la Masacre de Mapiripán Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de septiembre de 2005.
Serie C No. 134, párr. 106. Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. correspondientes; y, como se verá, (iii) faculta al ejercicio de la jurisdicción coactiva respecto de los valores por recuperar. 14.
En suma, el propósito de la labor desarrollada por la Contraloría General de la República se enfoca en la protección del patrimonio de la Nación, de modo que todos los mecanismos de los que dispone para el ejercicio de sus competencias constitucionales deben ser enfocados en función de la preservación de los recursos públicos entregados a los funcionarios y a los particulares encargados de su gestión. En esa medida, las competencias de investigación y declaración de responsabilidad fiscal, de las que dispone, no son facultades sancionatorias, sino resarcitorias, pues lo que persiguen la recuperación de los bienes afectados con las actuaciones irregulares.”.28 En esas condiciones, es válido afirmar que el proceso de responsabilidad fiscal vigente es el resultado de la evolución de las condiciones de vida del conglomerado social entorno a una cultura de la corrupción cada día más arraigada.
Es por ello que el ordenamiento jurídico debe estar en constante búsqueda de estrategias efectivas para mitigar este flagelo, en aras de la protección de los recursos de la Nación. En ese sentido, el proceso de responsabilidad fiscal, lejos de ser un proceso de naturaleza sancionatoria con finalidades correctivas de las actuaciones y conductas de los servidores públicos, se trata de un proceso de naturaleza administrativa y resarcitoria, pues está orientado en función de la preservación y recuperación de los recursos públicos, dejando en un segundo plano el juzgamiento conductual de quienes tienen en sus manos la gestión de los mismos.
Así entonces, si bien el proceso de responsabilidad fiscal ordinario de única instancia instituido por la Ley 610 de 2000, al ser fallado por el mismo funcionario que dirigió su apertura y formulación de imputación, puede considerarse, en principio, violatorio de los derechos al debido proceso y presunción de inocencia, no obstante, al ser un proceso más expedito, la celeridad con la que puede resolverse la controversia permite el oportuno esclarecimiento de los hechos, circunstancia que no solo conviene al encausado, sino también al conglomerado social, dadas las altas tasas de impunidad de los hechos de corrupción y de procesos archivados por caducidad de las acciones fiscales y prescripción de la responsabilidad fiscal.
Asimismo, no sobra destacar que los fallos de responsabilidad fiscal de única instancia son susceptibles de grado de consulta, en defensa de los derechos y garantías fundamentales, como también que pueden ser objeto de contradicción ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en caso de que existan dudas sobre su legalidad, razón por la cual se descarta la vulneración del principio de presunción de inocencia, pues el procesado está provisto de mecanismos que permiten acompasar el riesgo de que la decisión que le impuso una condena fiscal no haya sido del todo imparcial.
A guiso de lo expuesto, y tal como se advirtió en párrafos anteriores, al haber prosperado el cargo de vulneración del control de convencionalidad frente a la inaplicación del artículo 60 de la Ley 610 de 2002, se deberá declarar de manera parcial la nulidad del fallo fiscal No. 026 de fecha 15 de noviembre de 2017, ello en lo relacionado en el artículo 6, en lo que tiene que ver, con la inclusión e 28 Corte Constitucional, Sentencia C-101/18.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. inscripción de la señora Gloria Patricia Farfán Gutiérrez en el boletín de responsables fiscales.
Colofón de lo expuesto, al desvirtuarse de manera parcial la legalidad del acto acusado, no queda otro camino que revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, que denegó las pretensiones del presente medio de control, y en su lugar, acceder de manera parcial a las mismas. III. COSTAS El artículo 361 del CGP establece que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias de derecho”.
Sin embargo, tal como en anteriores ocasiones lo ha advertido esta instancia, el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 no contiene el imperativo de condenar en costas a la parte vencida, como quiera que si bien establece que «la sentencia dispondrá sobre las condenas en costas», asume categórico que la alocución «dispondrá» significa «mandar lo que se debe hacer» y la remisión que hace a la norma supletoria antes código de procedimiento civil o el código general del proceso es solo para efectos de la liquidación y ejecución de costas.
Teniendo en cuenta que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo la condena en costas no deviene como consecuencia resultar vencido en el proceso contrastado no se realizará condena en costas en cuanto no existe prueba de su causación de conformidad con lo prescrito en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso, tal como lo ha hecho el Consejo de Estado en procesos similares47: “En este orden, la Sala observa que, al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante razón que, al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia”.
Por lo tanto, hay lugar a señalar que la condena en costas no procede de manera automática y como se indica en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, y teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario29, ello en concordancia con lo expuesto por el Consejo de Estado del 26 de junio de 202430. 29Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de fecha 09/11/2023, dentro del expediente con Radicado No. 18001233300020160019201 (2350-2020), siendo MP 30 Proceso radicado 18001233300020150015300, en el cual se revocó la codena en costas dentro de la sentencia proferida por la Sala Segunda del Tribunal Administrativo del Caquetá. Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. IV.
Decisión En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia, proferida el 15 de diciembre de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, promovido por Gloria Patricia Farfán Gutiérrez contra la Contraloría Departamental del Caquetá, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial del fallo fiscal No. 026 de fecha 15 de noviembre de 2017, en lo atinente al numeral 6 de este, en lo que tiene que ver con el ítem de “Solicitar a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, incluir en el boletín de Responsables Fiscales a la persona a quien se les falló con responsabilidad fiscal, dando complimiento con lo estipulado en el artículo 60 de la Ley 610 de 2002”, por inaplicación inconvencional del artículo 60 de la Ley 610 de 2002, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en atención a las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho ordenar a la entidad accionada Contraloría Departamental del Caquetá, que borre del registro de responsables fiscales a la señora Gloria Patricia Farfán Gutiérrez, conforme lo expuesto.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: Notificar la presente decisión en la forma prevista en el artículo 203 del CPACA.
SEXTO: Una vez en firme la presente decisión, ARCHIVAR el expediente, con las anotaciones de rigor SEGUNDO: Sin condena en costas en la instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente decisión, DEVUÉLVASE al Juzgado de origen para lo de su competencia, previa anotación en el inventario de despacho 02 y Samai. Sentencia Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-003-2018-00360-01 Demandante: Gloria Patricia Farfán Gutiérrez Demandado: Contraloría Departamental del Caquetá. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
Notifíquese y Cúmplase Las magistradas, ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ EDITH ALARCÓN BERNAL YANNETH REYES VILLAMIZAR (Aclara voto) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx