TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, cinco (05) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – laboral Radicado: 18001-33-33-003-2022-00153-01 Demandante: Gonzalo Lozano Apraez Demandado: Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: OneDrive - SAMAI Tema: Bonificación judicial (Decreto 383 de 2013) — Reconocimiento mensual y carácter salarial de la bonificación judicial prevista para los servidores públicos de la Rama Judicial.
Sentencia segunda instancia Procede a Sala a decidir el recurso de apelación presentado por el apoderado de la entidad demandada contra la sentencia del 13 de octubre de 2023 por la que el Juzgado 403 Administrativo Transitorio de Villavicencio, accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA1 Gonzalo Lozano Apraez, obrando en su nombre y representación, a través de apoderado judicial promovió medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en contra de la Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener la prosperidad de las siguientes pretensiones: Se declare la nulidad del Oficio DESAJNEO21-2495 del 15 de septiembre de 2021, Resolución DESAJNER21-2300 del 21 de septiembre de 2021 y Resolución RH- 5871 del 23 de noviembre de 2021 mediante los cuales se negó la solicitud de inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y sus modificaciones. 1.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento se ordene a la Nación — Rama Judicial: - Reconocer el carácter de factor salarial de la bonificación judicial, desde que ingresó a la entidad demandada y hasta su desvinculación. 1 Archivo 02 expediente OneDrive 2 En adelante CPACA Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Reliquidar sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. - Pagar las diferencias entre lo pagado y lo reliquidado, que debe indexarse, según el artículo 187 del CPACA. 2.
Se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. Como aspectos fácticos relevantes se destacan los siguientes: 1. El demandante ha laborado en la Rama Judicial desde hace varios años. 2. Solicitó a la entidad demandada inaplicar por inconstitucional la frase «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» incluida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y sus modificaciones, así como, el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial. 3.
La entidad demandada negó su solicitud mediante Oficio DESAJNEO21- 2495 del 15 de septiembre de 2021. Contra esta decisión, presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron desatados desfavorablemente a través de la Resolución DESAJNER21- 2300 del 21 de septiembre de 2021 y Resolución RH-5871 del 23 de noviembre de 2021, respectivamente.
Citó como normas violadas los artículos 2, 4, 25, 53 y 150 de la Constitución Política; 127 del Código Sustantivo del Trabajo, y las Leyes 4ª de 1992 y 54 de 1960. En el concepto de violación propuso los cargos de «excepción de inconstitucionalidad de la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del decreto 383 de 2013 y sus modificaciones» y «los actos administrativos fueron expedidos con violación de las normas en que debieron fundarse».
En el primer cargo argumentó, en síntesis, que la expresión referida atenta contra los derechos mínimos e irrenunciables de los trabajadores en la medida en que el salario está constituido por las bonificaciones habituales que se recibe en contraprestación al servicio, sin importar la denominación que se les imponga. Por lo que la bonificación judicial constituye salario y debe protegerse como tal, según los convenios internacionales ratificados por Colombia y las normas constitucionales.
En el segundo, aludió que los actos administrativos demandados violan las normas constitucionales, en concreto, sus artículos 2, 53 y 150, en tanto, «…no respetaron los derechos mínimos irrenunciables del trabajador, ni la remuneración mínima vital, ni la situación más favorable del trabajador», pues la bonificación judicial representa un pago habitual que no puede restringirse su ámbito salarial a los aportes a salud y pensión. Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial II.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3 La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda. Expresó que los órganos de cierre de lo Constitucional y de lo Contencioso Administrativo han ratificado que el legislador tiene la potestad «…de disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público», en este sentido destacó el pronunciamiento emitido en sentencia C-279 de 24 de junio de 1996 sobre la expresión «sin carácter salarial» contenido en algunos apartes de la Ley 4ª de 1992, ratificada en la sentencia SU-395 de 2017.
Destacó que los Decretos 383 y 384 de 2013 establecieron que la bonificación judicial constituye salario únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensión y Salud, por lo que alegó que la entidad ha aplicado correctamente las disposiciones normativas vigentes. Aludió que los prenombrados decretos gozan de presunción de legalidad en la medida en que no han sido suspendidos o anulados por lo que son vinculantes para la administración. Finalmente, propuso como excepciones «cobro de lo debido» e «inexistencia de la obligación».
III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 4 Mediante sentencia del 13 de octubre de 2023, el Juzgado 403 Administrativo Transitorio de Villavicencio, accedió a las súplicas de la demanda, y en lo pertinente resolvió:
PRIMERO: INAPLICAR para el caso concreto y en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, la expresión "y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud" contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, así como en los demás decretos que se expidieron reproduciendo tal disposición, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio Nº DESAJNEO21-2495 del 15 de septiembre de 2021, la Resolución NºDESAJNER21-2300 del 21 de septiembre de 2021, suscritos por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva, y la Resolución RH-5871 del 23 de noviembre de 2021 suscrito por el director de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL a reconocer y pagar al señor GONZALO LOZANO APRAEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 12.202.126, la diferencia derivada de la reliquidación de todas las prestaciones sociales pagadas y causadas, así como la liquidación de las que se sigan causando, teniendo en cuenta la bonificación judicial devengada como factor salarial, sumas que serán reconocidas con efectos fiscales a partir del 20 de agosto de 2018, por el tiempo en que persista su vinculación laboral con la entidad demandada y continúe percibiendo la referida bonificación. Se efectuarán los descuentos por concepto de aportes a pensión y salud por la diferencia de los factores reliquidados, siempre y cuando estos hagan parte del ingreso base de cotización.
CUARTO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción trienal contemplada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, respecto de los derechos que le pudieran corresponder al demandante por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 19 de febrero de 2018, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3 Archivo 019 expediente OneDrive 4 Archivo 40 expediente OneDrive Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial QUINTO: DAR cumplimiento a esta sentencia en los términos establecidos para ello por los artículos 192 y 195 del CPACA.
SEXTO: A las sumas que resulten a favor del demandante se les debe aplicar la fórmula de la indexación señalada en la parte motiva de esta sentencia - artículo 187 del C.P.A.C.A.-.
SÉPTIMO: Sin condena en costas. (…)”. Para arribar a esa determinación, expuso lo siguiente: − El Congreso de la República, mediante la Ley 4ª de 1992, autorizó al Gobierno Nacional a revisar y nivelar el sistema de remuneración de los funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación. − En el 2013 se crearon bonificaciones para estos servidores, pero se estableció que estas solo constituirían factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. − El salario se define como toda remuneración que recibe el trabajador como contraprestación directa del servicio, independientemente de su denominación, y jurisprudencialmente se ha establecido que incluye todas las sumas que el empleado recibe de manera habitual y periódica como retribución por sus servicios. − Así, la bonificación judicial debe considerarse como salario, ya que es una retribución directa y habitual por los servicios prestados. − La restricción impuesta por el Decreto 383 de 2013 excede la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional y desconoce principios constitucionales como la remuneración mínima vital y la primacía de la realidad sobre las formas. − Del texto del acuerdo suscrito el 6 de noviembre de 2012 no se aprecia que se haya pactado que la bonificación judicial no tendría carácter salarial y, de haberse hecho, tampoco puede pasarse por alto que dicho acuerdo no puede ir en contra de los derechos mínimos fundamentales de los trabajadores. − La petición ante la administración se presentó el 20 de agosto de 2021, y como quiera que la interrupción de la prescripción surte efectos tres (3) años atrás, prescribieron los derechos reclamados entre el 01 de enero de 2013 y el 19 de agosto de 2018.
En consecuencia, los efectos fiscales tendrían efecto a partir del 20 de agosto de 2018, máxime cuando la demanda fue presentada dentro de los 3 años siguientes a la reclamación administrativa (28 de marzo de 2022). Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial IV.
RECURSO DE APELACIÓN5 Inconforme con la decisión, el apoderado de la Rama Judicial presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia para lo cual argumentó: - La norma que regula la bonificación judicial para el caso en concreto es el Decreto 383 de 2013 y sus modificaciones. - Dicho decreto fue emitido por el presidente de la República en el marco de lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, la que a su vez se promulgó por el Congreso con las atribuciones constitucionales dispuestas en el numeral 19 del artículo 150 superior. - La bonificación judicial tiene la condición de salario, no obstante, al no constituir asignación básica debe establecerse si existe amparo constitucional o legal para ser considerado como factor de liquidación en las prestaciones sociales. - La acción ilegitima de la administración que «…inicia con el reconocimiento de una asignación salarial que por regla general tiene condición de salario y factor salarial, para luego quitar en ese valor el efecto que le es intrínseco» no es lo que ocurre con la bonificación judicial por cuanto, ésta fue creada «…como un incremento independiente e individual a la asignación salarial» y la norma no estipuló que en algún momento sería considerada o integrada con el básico. - Por mandato constitucional, el legislador tiene la potestad de limitar que algunos conceptos salariales se liquiden sin considerar el monto total del salario del servidor público.
CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación) del CPACA. B. ASUNTO PREVIO La Magistrada Edith Alarcón Bernal mediante escrito se declaró impedida para conocer el presente asunto, con fundamento en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, para lo cual adujó lo siguiente: “En ese marco considerativo, se tiene que lo que se demanda es la nulidad de un acto administrativo que denegó el reconocimiento, liquidación y cancelación de la nivelación salarial con la inclusión de la bonificación judicial de que trata el Decreto 0383 de 2013 como factor salarial, reivindicación que ha sido concedida a todos los jueces del circuito del país, cargo que la suscrita desempeñó desde el año 2012 hasta el año 2023 y por el cual presentó demanda administrativa a la que se le 5 Índice 00032 SAMAI primera instancia Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial asignó el radicado 11001334205020200004700, proceso que cuenta con fallo favorable de primera instancia de fecha 24 de agosto de 2024, en el cual se resolvió: (…)” En consecuencia, se evidencia que la causal de impedimento invocada por la magistrada Edith Alarcón Bernal se encuentra debidamente acreditada.
Por tanto, se acepta el impedimento, razón por la cual se dispone su separación del conocimiento del proceso, continuándose con el trámite correspondiente C. ACTOS ACUSADOS Oficio DESAJNEO21-2495 del 15 de septiembre de 2021, Resolución DESAJNER21-2300 del 21 de septiembre de 2021 y Resolución RH-5871 del 23 de noviembre de 2021 expedidos por la directora ejecutiva seccional de administración judicial de Neiva, y el director de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante los cuales se negó la solicitud de inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y sus modificaciones.
D. PROBLEMA JURÍDICO Revisados los precisos términos del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada y cotejados con lo decidido por la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que el problema jurídico a resolver se reduce a la siguiente pregunta: ¿el demandante tiene derecho a que la bonificación judicial que percibe como servidor de la Rama Judicial constituya factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales? E. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL • Sobre la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 El Gobierno Nacional, en desarrollo de las preceptivas y orden de nivelación salarial de la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 383 de 6 de marzo de 2013, el cual creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar.
De acuerdo con el mencionado decreto, ese emolumento se reconoce mensualmente y, únicamente constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, y se le excluyó como factor para liquidar otros efectos legales. Establece además el referido Decreto que la bonificación judicial que allí se crea es aplicable para el personal de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que se vinculó en vigencia de los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 o se haya acogido a dicho régimen.
Pero así mismo prevé que los que no optaron por el régimen establecido en aquellos y que continúan con el anterior, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto respecto de quien ejerce el mismo empleo, pero se les aplica el régimen expedido a través de los referidos decretos, recibirán la diferencia respectiva a título de bonificación. Para mayor comprensión, se transcribe la parte pertinente de dicha norma: Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial “ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…) ARTÍCULO 2º. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.” Como se expresó anteriormente, el origen de la Ley 4 de 1992 se encuentra en la Constitución de 1991 en su artículo 150, numeral 19°, literal e), que ordenó la expedición de una ley de las denominadas «marco» o «cuadro» para fijar las reglas generales del régimen salarial y pensional del sector público.
Se expidió así la Ley 4a de 1992, uno de cuyos temas centrales fue el de lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15, habida cuenta de la falta de proporcionalidad en la pirámide salarial, ya que los sueldos de los magistrados de las Cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes y, con mayor razón, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país. Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” (subraya la Sala). En este sentido, infiere la Sala que la norma últimamente aludida no contiene discriminación alguna al ordenar el Gobierno Nacional revisar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, bajo el esquema de nivelación o reclasificación, con sentido de equidad; ello indica que el citado decreto 383 resulta aplicable para absolutamente todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin importar el régimen a que pertenezcan, ya que de no ser así se vulneraría el principio de proporcionalidad, indicando sí, que el tope de los funcionarios y empleados que pertenezcan al régimen de no acogidos, tendrán un techo que corresponde a lo devengado en forma mensual por los del régimen acogidos a los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 43 de 1995 y normas que lo modifican y/o complementan, por cuanto resultaría injusto que unos empleados por pertenecer a un régimen que no es el de acogidos se les liquide la bonificación mensualmente en forma diferente a los que no pertenecen a ese mismo régimen que les liquida en forma anual y sin que haga parte de sus prestaciones sociales.
Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Ahora bien, como se observa del artículo 2º del Decreto referido que los funcionarios de la Rama que no optaron por el régimen establecido en los referidos decretos y que continúan con el régimen del Decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en ese decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en aquellos, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial mientras permanezcan vinculados al servicio, no encuentra esta Sala justificación alguna para que a unos funcionarios y empleados (los nos acogidos) se les liquide las diferencias si existieren entre lo percibido en relación con los que perciben la bonificación judicial.
Por ello, teniendo en cuenta la incidencia que implica el pago mensual frente al anual, se dispondrá igualdad en el trato al pagarla, esto es, indicando que a los que pertenecen al régimen de no acogidos al decreto 383 se les liquide la diferencia en forma mensual, toda vez que, de esta forma, al ser periódica y permanente, constituye así mismo factor salarial.
Se reitera, además, que como lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados. Es importante destacar que la ley no realizó discriminación alguna en ese sentido y dispuso la nivelación o reclasificación de la remuneración de funcionarios y empleados, lo cual implica un incremento salarial en ambos casos.
Así, el beneficio que allí se ordena crear cobija a los acogidos y no acogidos, por ello, al no hacer distinción alguna la ley, tampoco podría hacerlo el Decreto 383 de 1993. No obstante, se hace claridad, como ya se indicó, que el tope de la bonificación judicial para el personal de no acogidos es el 100% del salario mensual que devengan los del régimen de acogidos.
De igual manera, la ley dispuso la nivelación o reclasificación de los empleados pertenecientes a la Rama Judicial, lo que en ambos casos implica reajuste salarial que es el resultado de aplicar dichas figuras. Por lo que en consecuencia, el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 al crear una bonificación sin carácter salarial, pues ésta solo lo constituye, según la norma que la crea, para las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones. • Sobre la naturaleza jurídica de los decretos que reglamentan las leyes marco Esta Sala, teniendo en cuenta el concepto de la Corte Constitucional6, concibe que es el Congreso de la República, en ejercicio de su competencia principal de hacer las leyes, el que tiene el deber constitucional de estatuir el marco general, los objetivos y directrices que orientarán al presidente de la República para establecer el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado, y dentro de estos, los adscritos a la Fuerza Pública.
A fin de proferir el mencionado régimen salarial y prestacional, tanto el órgano legislativo como el ejecutivo nacional, desarrollan una competencia concurrente, la cual permite que el Congreso actúe, en primer término, trazando una línea general, para que luego el presidente dentro del marco por este diseñado, lo proceda a dotar de contenido.
De esta forma, a través de una «ley marco o cuadro» el Congreso fija las pautas y criterios generales 6 Corte Constitucional, sentencia C-101-2003, M.P., Jaime Córdoba Triviño Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que guían la forma en que habrá de regularse la materia, correspondiéndole al presidente de la República el desarrollo de tales parámetros por medio de decretos, por tanto, los Decretos expedidos en desarrollo de los preceptos y lineamientos consagrados en la Ley 4ª de 1992 tienen la naturaleza jurídica de reglamentarios de carácter ejecutivo.
En este sentido, ha sido reiterado el pronunciamiento de nuestro Máximo Tribunal Constitucional al analizar la distribución de competencias entre el órgano Legislativo y el Ejecutivo, determinando en su análisis de distribución de competencias entre el Congreso y el presidente de la República para regular materias sujetas a ley marco, que los decretos que profiere este último para desarrollar esta tipología de ley son de naturaleza meramente administrativa o ejecutiva, correspondiéndoles su control de constitucionalidad al Consejo de Estado.7 Al respecto, también se ha pronunciado el Consejo de Estado en los siguientes términos8: “Desde la expedición de la Constitución de 1886 era función del Congreso definir las escalas salariales de las distintas categorías de empleos en el nivel nacional; a partir de la expedición de la Constitución de 1991 tal facultad fue trasladada al Gobierno Nacional el cual debe sujetarse para esos efectos, a los objetivos y criterios establecidos por el Congreso.( ) En el ejercicio de la mencionada función, el Congreso Nacional expidió la Ley 4ª de 1992 como norma de carácter general y así el Gobierno quedó facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, siguiendo los lineamientos trazados en dicha ley.”9 Pues bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y mediante la ley marco, lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
F. ACERVO PROBATORIO En el plenario se encuentran los siguientes: − La asistente administrativa de la oficina de talento humano de la Coordinación Administrativa de Florencia certificó el 22 de diciembre de 2021 que el demandante ha laborado en la Rama Judicial,10 así: 7 4 Corte Constitucional, Sentencia C-129 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 8 Sentencia del Consejo de Estado – Sección Segunda – Sub Sección “A” ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00065-00(0686-10) Actor: FUNDACIÓN COLOMBIANA SENTIMIENTO PATRIO DE LOS SOLDADOS E INFANTES DE MARINA PROFESIONALES “SEDESOL” Demandado: GOBIERNO NACIONAL 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencias (i) del 10 de abril de 1997, radicación No. 7949, Consejero Ponente: Germán Gutiérrez Holguín y (ii) del 6 de noviembre de 1997, radicación No. 11423, Consejero Ponente: Clara Forero de Castro.
En idéntico sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación expuso: “( ) a) El Congreso de la República está facultado para expedir la ley marco a la cual debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. b) El gobierno fija el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los órdenes - nacional, seccional o local -, bien que pertenezcan al nivel central de la administración, ora al nivel descentralizado función que, en todo caso, es indelegable en las corporaciones públicas territoriales, las cuales no podrán arrogárselas.
De esta manera, para el caso concreto formulado en la consulta, es importante resaltar que el régimen prestacional de los servidores públicos del Distrito es fijado por el gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la ley 4ª de 1992 (art. 129, decreto 1421/93).c) En igual forma, el gobierno establece el régimen salarial de los empleados públicos de la administración central a nivel nacional y, al efecto, fija sus dotaciones y emolumentos ( )”.Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia del 18 de julio de 2002, radicación No. 1393, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce 10 Página 69 archivo 02 expediente OneDrive Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial − Así mismo, se aportaron comprobantes de pago generados con el aplicativo «Efinómina en línea», en el periodo noviembre 01 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 202111, de lo que se evidencia que desde el mes de enero 2013 percibe mes a mes ingresos por concepto de bonificación judicial. − También se aportaron resoluciones de reconocimiento de cesantías por el periodo comprendido entre 2014 a 202112, en las que se evidencia que para liquidar las cesantías se tuvo en cuenta en el salario básico, subsidio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y prima de productividad. − Mediante escrito del 20 de agosto de 202113, el demandante a través de apoderado judicial solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la inaplicación por inconstitucionalidad de la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensión y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» incluida en el artículo 1 de los Decretos 383 de 2013, 1269 de 2015, 246 de 2016 y 1014 de 2017.
Así mismo, que se le reconociera la bonificación judicial como factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales. − A través de Oficio DESAJNEO21-2495 del 15 de septiembre de 2021, la entidad demandada negó lo solicitado14. 11 Página 6 archivo 02 expediente OneDrive 12 Página 71 a 82 archivo 02 expediente OneDrive 13 Página 3-13 índice 00021 expediente SAMAI primera instancia 14 Página 35 archivo 02 expediente OneDrive Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial − En escrito radicado el 20 de septiembre de 2021, el demandante presentó recurso de reposición, en subsidio de apelación, en contra de la decisión de no acceder al reconocimiento deprecado.15 − Esta decisión fue confirmada mediante Resolución DESAJNER21-2300 del 21 de septiembre de 202116 y Resolución RH-5871 del 23 de noviembre de 202117.
G. CASO CONCRETO En la presente controversia el a quo accedió parcialmente a las pretensiones con el argumento de que era procedente inaplicar la expresión « y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, así como los demás que lo modifican.
Además, que la bonificación judicial al ser percibida habitualmente por el demandante constituye salario, por lo que estableció que debe ser tenida en cuenta a efectos de liquidar sus prestaciones sociales. Esta Sala anuncia desde ya que la decisión asumida en la sentencia de primera instancia se confirmará dado que, como se subrayó en el marco normativo de esta providencia, el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4ª de 1992 al crear la bonificación judicial sin carácter salarial o limitarlo solo para cotizaciones a salud y pensión. Y es que la prenombrada ley fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador estableció el marco o reglas a las cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de aquellos, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida norma, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría en ese sentido, debió el ejecutivo sujetarse a ese cuadro fijado, esto es, nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 383 de 2013 del marco fijado por el legislador al cual debió sujetarse, resulta violario de aquella, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los jueces y magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagra la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo 15 Página 20-32 índice 00021 expediente SAMAI primera instancia 16 Página 50 archivo 02 expediente OneDrive 17 Página 52 archivo 02 expediente OneDrive Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Estado, que indican que el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos que la citada bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales.18 En este orden de ideas, para la Corporación es claro que frente a la bonificación judicial creada mediante Decreto 0383 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Rama Judicial de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una ley marco.
Aceptar lo contrario implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatender principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
Es preciso advertir que en el expediente está plenamente establecido que Gonzalo Lozano Apraez se incorporó a la Rama Judicial el 01 de julio de 2005 y, a partir del año 2013 percibió, mes a mes, la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013. En este hilo de argumentación, resulta forzoso concluir que su bonificación judicial constituye salario, en los términos del artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, el que a su tenor literal establece que aquel está instituido por «todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
Norma citada que si bien, en principio, no se aplica en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tal y como lo establece el artículo 3 del CST, el Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones, ha acudido a éste «como criterio interpretativo».19 Ahora, aunque jurisprudencialmente se ha reconocido que el legislador tiene amplias facultades para limitar los pagos que constituyen salario, lo cierto es que para el caso particular de la bonificación judicial aquel no lo autorizó expresamente, si se tiene en cuenta que en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 estableció que la revisión del sistema de remuneración de funcionarios y empleados debía hacerse «atendiendo criterios de equidad», sin consentir restricciones al emolumento que crearía el Gobierno Nacional para su «nivelación o reclasificación».
Conviene agregar que si bien puede afirmarse que las restricciones de la bonificación judicial como factor salarial fueron acordadas en una negociación colectiva, dirá la Sala que los derechos laborales tienen una especialísima 18 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sub –Sección B – Sentencia de 22 de marzo de 2018.
M. P. Luis Gilberto Ortegón Ortegón – Expediente 110013335025201400345-01 Dte. Pedro Fernando Gómez Núñez, entre muchas otras. 19 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente Cesar Palomino Cortés, Sentencia del 25 de mayo de 2023, Radicado: 11001-03-25-000-2018-01634-00. Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial protección otorgada por la Constitución que en su artículo 53 estableció, entre otros, el principio de «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales», por ende, no puede predicarse que los servidores de la Rama Judicial negociaron o, en otros términos, renunciaron a que sus prestaciones sociales fueran liquidadas por un valor distinto a lo que constituye la totalidad de su salario.
Finalmente, no puede ni siquiera considerarse que por factores presupuestales la entidad demandada limite la contraprestación de los servidores públicos, si se tiene en cuenta otros de los principios establecidos por el referido canon constitucional, cual es el de «remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo», en tanto «la falta de pago puntual y completo del salario, imposibilitan al trabajador atender sus necesidades básicas de carácter personal y familiar».20 CONCLUSIÓN Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, comoquiera que el Ejecutivo, al expedir el Decreto 383 de 2013, no solo se apartó de los criterios definidos en la Ley 4ª de 1992 para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores sino que además desbordó su poder, por cuanto le restó el carácter salarial a una prestación económica (bonificación judicial) que por ser habitual, periódica y tener por objeto retribuir los servicios prestados, constituye salario.
COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el cual, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
A su turno, el artículo 365-3 del Código General del Proceso, señala que habrá lugar a imponer condena en costas «[e]n la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.» Sin embargo, la condena impuesta a la Rama Judicial en el presente caso se fundamenta en la inaplicación de la excepción de una norma por inconstitucionalidad.
En tal sentido, resulta necesario destacar que esta facultad está reservada exclusivamente a las autoridades judiciales, de conformidad con el artículo 4º de la Constitución Política de Colombia, que consagra el principio de supremacía constitucional, por lo tanto, las autoridades administrativas carecen de competencia para inaplicar normas bajo el supuesto de su contradicción con la Carta Política, ya que ello constituye un ejercicio propio del control de constitucionalidad, función que corresponde únicamente a los jueces en el ejercicio de sus atribuciones jurisdiccionales. 20 Corte Constitucional T-649/13 Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300320220015301 Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Por consiguiente la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente trámite.
DECISIÓN Por lo antes expuesto, la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la magistrada Edith Alarcón Bernal, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 13 de octubre de 2023 por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio de Villavicencio que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por Gonzalo Lozano Apraez contra la Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, conforme las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: SIN CONDENA en costas.
CUARTO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previa anotación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada ponente ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada (Impedida) EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Tercera Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx