TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Revisión de legalidad Radicado: 18001-23-33-000-2024-00109-00 Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal 019 del 24 de octubre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA Y SE FIJA EL REGLAMENTO PARA EL RECONOCIMIENTO DEL TRANSPORTE A CONCEJALES QUE RESIDAN EN EL SECTOR RURAL DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRÁ” Expediente: SAMAI - OneDrive Tema: Irretroactividad del acuerdo/ inexistencia de autorización legal para producir efetos hacia el pasado.
Acta No. 008 de la fecha Sentencia de única instancia Recibido el presente proceso por haberse aceptado el impedimento a la anterior Magistrada Ponente1, y agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala en primera instancia el medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. El medio de control El gobernador del Departamento de Caquetá, conforme a la facultad establecida en los artículos 119 y 120 del Decreto Ley 1333 de 1986, remitió a esta Colegiatura, a fin de que se ejerza control de legalidad, el Acuerdo Municipal 019 del 24 de octubre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA Y SE FIJA EL REGLAMENTO PARA EL RECONOCIMIENTO DEL TRANSPORTE A CONCEJALES QUE RESIDAN EN EL SECTOR RURAL DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRÁ”, proferido por el Concejo del Municipio de Cartagena del Chairá, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2.
Pretensiones Se decrete la ilegalidad del acuerdo municipal acusado al considerar que adolece de vicios que afectan su validez. 1 Anamaría Lozada Vásquez Revisión de legalidad 18001233300020240010900 Acuerdo municipal 019 del 24 de octubre de 2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá 1.3. Fundamentos fácticos La parte demandante expuso, en síntesis, que: (i) el 22 y 24 de octubre de 2024, se surtió el primer y segundo debate de aprobación del Acuerdo municipal 019;
(ii) el proyecto fue sancionado y publicado. El 29 de octubre de 2024 fue radicado en ventanilla única de la Gobernación del Caquetá para su revisión; (iii) el artículo sexto del acto acusado indica que el acuerdo regirá a partir de la fecha de aprobación, sanción, publicación y surge efectos fiscales con retroactividad a partir del 1° de enero de 2024 y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. 1.4.
Normas violadas y concepto de violación Considera la parte demandante que en la expedición del Acuerdo 019 del 24 de octubre de 2024 se vulneró el artículo 116 del Decreto 1333 de 1986, el cual señala que los acuerdos se presumen válidos y producen efectos a partir de la fecha de su publicación, a menos de que ellos mismos señalen una fecha posterior, por ende, no puede producir efectos retroactivos. 1.5.
Contestación de la demanda Según constancia secretarial del 11 de marzo de 20252, el Concejo Municipal de Cartagena del Chairá, Caquetá, guardó silencio. 1.6. Trámite procesal Se destacan las siguientes actuaciones administrativas en la instancia: (i) la demanda se radicó el 28 de noviembre de 2024 correspondiéndole su conocimiento a la magistrada Anamaría Lozada Vásquez;
(ii) al día siguiente se declaró el impedimento de la magistrada en mención y el 05 de diciembre del mismo año, le fue aceptado el impedimento y se le apartó del conocimiento del asunto; (iii) el 12 de diciembre de 2024, el proceso ingresó al Despacho 04 a cargo de la magistrada Yanneth Reyes Villamizar, para adelantar el respectivo trámite;
(iv) mediante auto del 17 de febrero de 2025 se admitió la demanda y se ordenó su fijación en lista por 10 días, lo cual ocurrió el 25 de febrero de 2025; (v) el término de fijación en lista venció en silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia De conformidad con el numeral 4º del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer de las observaciones de legalidad y constitucionalidad que formule el Gobernador del Departamento sobre los acuerdos municipales y proyectos de ordenanza, proferidos dentro de su jurisdicción. 2.2.
Acto acusado Acuerdo Municipal 019 del 24 de octubre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA Y SE FIJA EL REGLAMENTO PARA EL RECONOCIMIENTO DEL TRANSPORTE A CONCEJALES QUE RESIDAN EN EL SECTOR RURAL DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRÁ”, proferido por el Concejo del Municipio de Cartagena del Chairá. 2 Índice 00026 SAMAI Revisión de legalidad 18001233300020240010900 Acuerdo municipal 019 del 24 de octubre de 2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá 2.3.
Acervo probatorio - Constancia del 30 de septiembre de 2024, suscrita por la secretaría general del Concejo del Municipio de Cartagena del Chairá, en la que se indicó que la comisión accidental llevó a cabo el primer y segundo debate del Proyecto de Acuerdo 022 del 16 de septiembre de 2024, los días 23 y 30 de septiembre del mismo año, respectivamente.
Por lo anterior, el proyecto de acuerdo pasó a ser el Acuerdo Municipal 019 el 30 (sic) de septiembre del 2024. - Oficio del 03 octubre del 2024 mediante el cual el presidente del Concejo Municipal remitió el Acuerdo Municipal 019 el 30 (sic) de septiembre del 2024. - Informe del 22 de octubre de 2024, mediante el cual el alcalde municipal presentó objeciones al Acuerdo Municipal 019 el 30 (sic) de septiembre del 2024. - Constancia del 24 de octubre de 2024, suscrita por la secretaría general del Concejo del Municipio de Cartagena del Chairá, en la que se indicó que la comisión accidental estudió las objeciones presentadas al acuerdo y se realizaron las modificaciones, siendo aprobados por la mayoría. - Acuerdo Municipal 019 del 24 de octubre de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA EN INSTITUCIONALIZA EL EVENTO DENOMINADO “CUMBRE COMUNAL AMBIENTAL PARA LA PROTECCIÓN DE LA AMAZONIA” EN EL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRÁ - CAQUETÁ”, expedido por el Concejo del Municipio de Cartagena del Chairá, Caquetá, en el cual se acordó: “ARTÍCULO PRIMERO: Adóptese el reglamento para el reconocimiento del transporte a los concejales del municipio de Cartagena del Chairá que residan en zona rural.
ARTÍCULO SEGUNDO: A partir del primero (01) de Enero de 2024 reconózcase el valor de OCHENTA MIL PESOS ($80.000) M/CTE, por cada sesión, por concepto de gasto de transporte por la asistencia comprobada durante las sesiones de plenaria y de comisión, a los concejales que residan en las zonas rurales y deban desplazarse desde y hasta la cabecera municipal, sede principal del funcionamiento de la corporación municipal.
PARÁGRAFO PRIMERO: Estos gastos de transporte serán asumidos con cargo a la sección presupuestal del sector central del municipio y no se tendrán en cuenta como gastos de funcionamiento de la administración para el cálculo de los indicadores del límite de gastos de funcionamiento fijados por la ley 617 de 2000.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Los gastos que se ocasionen por concepto de reconocimiento de transporte para los concejales del municipio de Cartagena del Chairá- Caquetá, conforme a los artículos que anteceden, no estarán sujetos a la retención a la fuente, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la ley 1368 del 29 de diciembre de 2009.
PARÁGRAFO TERCERO: Dentro de los (5) días siguientes a cada período de sesiones, los concejales del municipio de Cartagena del Chairá-Caquetá, que residan en zona rural y que deban desplazarse desde y hasta la cabecera municipal para asistir a las sesiones deberán formular la manifestación por escrito y radicarla en la secretaría de hacienda municipal correspondiente, dicha manifestación debe ser dirigida a la secretaría de hacienda municipal.
Revisión de legalidad 18001233300020240010900 Acuerdo municipal 019 del 24 de octubre de 2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá ARTÍCULO TERCERO: El presidente del concejo municipal enviará a la secretaría de hacienda municipal, dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento de cada período de sesiones, el acto administrativo ARTÍCULO CUARTO: Con base en la información que hace referencia los artículos anteriores del presente acuerdo, la secretaría de hacienda municipal procederá en un término no superior a Diez (10) días del vencimiento de cada período de sesiones a liquidar y reconocer el monto que corresponda a los concejales que tengan derecho por concepto de gastos de transporte en que hayan incurrido previa autorización del señor alcalde municipal, sin que puedan sobrepasar el valor máximo establecido.
ARTÍCULO QUINTO: A partir del primero (1) de enero de 2024, cada año el reconocimiento de transporte establecido en el presente acuerdo, se incrementará en un porcentaje equivalente a la variación del IPC del año inmediatamente anterior aproximado al múltiplo de cien siguiente.
ARTÍCULO SEXTO: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de aprobación, sanción, publicación, y surge efectos fiscales con retroactividad a partir del primero (1) de enero de 2024, y deroga todas las disposiciones que sean contrarias.” - Según constancias del 28 de octubre del 2024, expedidas por el técnico operativo de la alcaldía municipal, el Acuerdo Municipal 019 del 24 de octubre del 2019 fue sancionado y publicado en dicha fecha, por parte del alcalde municipal de Cartagena de Chairá. - Misiva del 29 de octubre del 2024 por el cual el alcalde del Municipio de Cartagena del Chairá remitió a la Secretaría departamental de planeación e infraestructura de la gobernación Caquetá, el acuerdo municipal 019 del 24 de octubre del 2024 para su respectiva revisión. 2.4.
Problema jurídico Teniendo en cuenta los cargos imputados por el gobernador del Departamento del Caquetá contra el acto administrativo acusado, le corresponde a la Sala determinar sí el ¿el artículo sexto vulnera o contraviene el artículo 116 del Decreto 1333 de 1986? 2.5. Análisis de la Sala – caso concreto El gobernador del Departamento de Caquetá considera que el artículo 6 del Acuerdo Municipal 019 del 24 de septiembre de 2024 vulnera el artículo 116 del Decreto 1333 de 1986.
Esta norma establece que los acuerdos surten efectos a partir de la fecha de su publicación, sin embargo, el acto acusado contempló efectos retroactivos desde el 1 de enero de 2024. Veamos: ACUERDO MUNICIPAL 019 DEL 2024 DECRETO 1333 DE 1986 ARTÍCULO SEXTO: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de aprobación, sanción, publicación, y surge efectos fiscales con retroactividad a partir del primero (1) de enero de 2024, y deroga todas las disposiciones que sean contrarias.
Artículo 116: Los acuerdos expedidos por los Concejos y sancionados por los alcaldes se presumen válidos y producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicación a menos que ellos mismos señalen fecha posterior para el efecto. La publicación deberá realizarse dentro de los quince (15) días siguientes a su sanción. Ahora bien, respecto de la fecha a partir de la cual el Acuerdo 019 de 2024 empezaría a producir efectos, se tiene que de conformidad con lo previsto en el artículo 116 del D. 1333/86, dicha situación se presenta a partir de la fecha de su Revisión de legalidad 18001233300020240010900 Acuerdo municipal 019 del 24 de octubre de 2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá publicación, la cual se surtió para el caso de estudio el día 28 de octubre de 2024, conforme a la certificación expedida por el técnico operativo de la Alcaldía del Municipio de Cartagena del Chairá, sin que en el acuerdo objeto de estudio de legalidad haya señalado fecha posterior para el efecto.
En cuanto a este punto, vale la pena traer a colación lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia CC-957 de 1999, respecto del momento a partir del cual empiezan a producir efectos los actos administrativos expedidos por las autoridades: “En síntesis, los actos administrativos expedidos por las autoridades de los diferentes órdenes territoriales existen y son válidos desde el momento mismo en que se dictan, pero no producen efectos jurídicos, es decir, no tienen fuerza vinculante, sino a partir de la fecha de su publicación, en tratándose de actos administrativos de carácter general, o su notificación cuando se trata de actos administrativos de carácter particular.
Solo a partir de este momento, serán obligatorios y oponibles a terceros” En tal medida, no podía el Concejo del Municipio de Cartagena del Chairá, como en efecto lo hizo, disponer en el artículo 6 del acuerdo ya referido que «rige a partir de la fecha de la aprobación, sanción, publicación, y surge efectos fiscales con retroactividad a partir del 01 de enero de 2024», es decir, diez (10) meses antes de que se surtiera la respectiva publicación, circunstancia que solo desconoce lo dispuesto en el artículo 116 del Decreto 1333 de 1986 de donde se extrae que no es posible que el acuerdo demandado tuviese efectos retroactivos sino que se contraría en sí mismo, porque en el mismo articulado señaló que el acuerdo rige a partir de la fecha de la aprobación, sanción o publicación, según el caso.
Aunado a ello, no se pierde de vista que lo precisado por el Departamento Administrativo de la Función Pública en el concepto 598041 de 2020: “Ahora bien, respecto a los efectos del acto administrativo se tiene que por regla general surte efectos a partir de su expedición, siempre que no contenga alguna determinación que lo dilate, posponga o suspenda, como su publicación, notificación, requerimiento de aprobación de un superior o estar sujeto a una condición para que produzca sus efectos.
Así lo ha afirmado el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, en sentencia del 12 de diciembre de 1984: "El principio universal de la irretroactividad de los actos jurídicos es uno de los pilares del estado de derecho ya que las relaciones jurídicas requieren seguridad y estabilidad sin las cuales surgirían el caos y la arbitrariedad, pues como dice Kholer ‘Toda nuestra cultura exige una cierta firmeza de relaciones y todo nuestro impulso para establecer el orden jurídico responde a la consideración de que nuestras relaciones jurídicas van a perdurar’.
En muchas legislaciones, este principio está expresamente consagrado en los Códigos. Entre nosotros también lo estaba en el artículo 10 del Código Civil que fue derogado por el artículo 49 de la Ley 153 de 1887. Ello no significa que la irretroactividad haya sido abolida de nuestro derecho ya que inspira todo el sistema jurídico y numerosas normas legales regulan la aplicación de las leyes en el tiempo.
A este respecto, en concepto del 25 de febrero de 1975 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se expresó así: ( ) de conformidad con el artículo 30 de la Constitución Nacional y la Ley 153 de 1887, es norma general que la ley es irretroactiva, que sólo tiene efectos para el futuro, con miras a mantener la confianza, seguridad y certidumbre de las personas en el orden jurídico.
Es norma de observancia para los Jueces y el Revisión de legalidad 18001233300020240010900 Acuerdo municipal 019 del 24 de octubre de 2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá legislador en garantía de situaciones nacidas válidamente al amparo de normas legítimamente existentes. De la irretroactividad de la ley se deduce la irretroactividad de los actos administrativos, los cuales no pueden surtir efecto con anterioridad a su vigencia. Sólo en forma excepcional puede un acto administrativo tener efectos hacia el pasado y siempre con base en una autorización legal.
Los tratadistas de derecho administrativo son acordes al afirmar que el acto administrativo no produce efectos sino para el futuro. El profesor Rivero en su obra ‘Derecho Administrativo’ sostiene que la aplicación de un acto administrativo con retroactividad puede dar lugar a su declaratoria de nulidad por exceso de poder, pues la Administración no puede hacer remontar los efectos de su decisión sino para el futuro.
En su otra ‘El Principio de la Irretroactividad de los Actos Administrativos’ afirma Lietourner que la regla ¿la irretroactividad de los actos administrativos significa que un acto de esta índole no puede legalmente producir efectos en una fecha anterior a aquella de su entrada en vigencia” (Subraya propia) De esta forma, todo acto administrativo, como las leyes, tienen como característica esencial el carácter irretroactivo, es decir, que los efectos jurídico-materiales que producen, por regla general son ex nunc (hacia el futuro) a efectos de preservar la confianza, la seguridad y la certidumbre de las personas en el orden jurídico vigente.
De lo anterior se desprende que el principio de irretroactividad de los actos administrativos es una garantía fundamental del Estado de Derecho, ya que asegura la estabilidad y seguridad jurídica en las relaciones normativas. Así pues, como regla general, los actos administrativos solo producen efectos a partir de su expedición, salvo que exista una disposición expresa que condicione su vigencia a un momento posterior o que una norma legal autorice excepcionalmente su aplicación retroactiva.
La retroactividad de un acto administrativo sin fundamento legal puede dar lugar a su nulidad por exceso de poder, pues la administración no puede modificar situaciones jurídicas preexistentes sin un sustento normativo que lo permita. En virtud del artículo 116 del Decreto 1333 de 1986 y la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, los actos administrativos solo adquieren fuerza vinculante a partir de su publicación y, por regla general, no pueden surtir efectos jurídicos con anterioridad a su vigencia. En tal sentido, se precisa que el acuerdo municipal solo podrá producir efectos desde la fecha de su publicación, garantizando así el principio de seguridad jurídica y el respeto por el ordenamiento normativo vigente.
En este contexto, es preciso recalcar que el artículo 6 del Acuerdo Municipal 019 del 24 de septiembre de 2024 no puede producir efectos retroactivos, pues tal disposición contravendría el principio de irretroactividad de los actos administrativos. Por lo tanto, dicho artículo solo podrá surtir efectos a partir de la fecha de su publicación, garantizando el respeto por el marco normativo vigente y evitando cualquier situación de incertidumbre jurídica que pudiera derivarse de la aplicación retroactiva de sus disposiciones.
En consecuencia, esta Sala declarará la validez condicionada del artículo 6 del Acuerdo Municipal 019 del 24 de septiembre de 2024, en el entendido de que no le es dable producir efectos retroactivos, dado que no existe una disposición legal que autorice dicha aplicación. Revisión de legalidad 18001233300020240010900 Acuerdo municipal 019 del 24 de octubre de 2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá III.
COSTAS Por tratarse de una acción ejercitada por el Gobernador del Departamento de Caquetá en cumplimiento de sus deberes y donde se está ventilando un interés público que tiene que ver con la preservación del ordenamiento jurídico no procede la condena en costas. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR la validez condicionada del artículo sexto del Acuerdo Municipal 019 del 24 de septiembre de 2024, en el entendido de que no le es dable producir efectos retroactivos, dado que no existe una disposición legal que autorice dicha aplicación.
SEGUNDO. Sin costas.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada ponente (Ausencia legal) EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx