TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ SALA CUARTA Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, seis (06) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - laboral Radicado: 18001-33-33-005-2023-00134-01 Demandante: Jorge Luis Vargas Ríos Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación Expediente: OneDrive -SAMAI Tema: Bonificación judicial (Decreto 382 de 2013) — Reconocimiento mensual y carácter salarial de la bonificación judicial prevista para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. Acta No. 109 de la fecha SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Recibido el presente proceso por haberse aceptado el impedimento a la anterior magistrada ponente1, procede la Sala a decidir el recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra la sentencia del 29 de febrero de 2024 mediante la cual el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Villavicencio accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA2 Jorge Luis Vargas Ríos, obrando en su nombre y representación, a través de apoderada judicial promovió medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en contra de la Nación — Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener la prosperidad de las siguientes pretensiones: 1.
Se declare la nulidad del oficio 31500-31560-4548 del 11 de noviembre de 2022, así como de la Resolución 0855 del 23 de noviembre de 2022, mediante los cuales se negó la solicitud de inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y modificaciones. 2. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento se ordene a la Nación — Fiscalía General de la Nación: 1 Anamaría Lozada Vásquez 2 Índice 00003 SAMAI primera instancia, archivo 02DEMANDA 3 En adelante CPACA Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación - Reconocer el carácter de factor salarial de la bonificación judicial, desde el 1 de enero de 2019 hasta su desvinculación de la entidad demandada. - Reliquidar sus prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. - Pagar las diferencias entre lo pagado y lo reliquidado, que debe indexarse, según el artículo 187 del CPACA. 3.
Se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. Como aspectos fácticos relevantes se destacan los siguientes: 1. El demandante sostuvo una relación legal y reglamentaria con la Fiscalía General de la Nación, desde el día 1 de julio 1992, ejerciendo su último cargo como asistente de fiscal II, en la Dirección Seccional – Caquetá, hasta el 28 de febrero de 2023. 2.
Solicitó a la entidad demandada inaplicar por inconstitucional la frase «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» incluida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y modificaciones, así como, el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial. 3.
Mediante Oficio 31500-31560-4548 del 11 de noviembre de 2022 se negó lo solicitado, decisión que a su vez fue confirmada en Resolución 0258 del 19 de mayo del mismo año. Citó como normas violadas la Ley 4ª de 1992; artículo 7°, numeral 5° del Decreto 1092 de 2012; artículos 7 y 8 de la Ley 411 de 1997; artículo 8° del Convenio 151 de la OIT; y artículos 14 y 15 de la Ley 50 de 1990.
Así mismo, expuso que cuando un «acto administrativo de carácter laboral»: i) omite seguir principios constitucionales; ii) desobedece el bloque de constitucionalidad; y iii) restringe el contenido y alcance de lo que se entiende por remuneración para todos los fines prestacionales se debe inaplicar, como es el caso del Decreto 382 de 2013 que, a su juicio, es abiertamente contrario a la Constitución y a la ley, al establecer que la bonificación judicial no debe ser entenderse como factor salarial.
Agregó que la bonificación judicial constituye salario en la medida en que está instituida como contraprestación al trabajo y, al ser pagada mensualmente, es habitual. Además, que considerar que no lo es factor salarial «…despoja a los servidores públicos destinatarios de la misma de una buena parte de los beneficios salariales y prestacionales que el incremento de la remuneración representa».
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda. Expresó que los actos administrativos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que impuso el legislador a través del Decreto 0382 de 2013, el cual se encuentra vigente y tiene validez jurídica al ceñirse a la Constitución y a la Ley. 4 Índice 00012 SAMAI primera instancia Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación Propuso como excepciones las de «Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial», «aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013», «legalidad del fundamento normativo particular», «cumplimiento de un deber legal», «cobro de lo no debido», «prescripción de los derechos laborales» y «buena fe».
Adujo que la bonificación judicial responde a un proceso de negociación colectiva adelantado por el Gobierno Nacional, como empleador o regulador del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y los representantes de las agremiaciones sindicales de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, quienes estuvieron de acuerdo en que únicamente constituiría factor salarial para la base de cotización en el sistema general de pensiones y salud.
III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 En la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024, el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Villavicencio, resolvió: “PRIMERO: INAPLICAR para el caso concreto y en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, la expresión "y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud" contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, así como en los demás decretos que se expidieron reproduciendo tal disposición, y en su lugar se acudirá al principio constitucional de equidad para revisar el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados (planteado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992) y a los principios de protección al salario consignados en el artículo 53 de la CP.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio Nro. 31500-31560- 4548 del 11 de noviembre de 2022 y en la Resolución Nro. 0855 del 23 de noviembre de 2022, ambos expedidos por la subdirectora Regional de Apoyo – Centro Sur de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar a JORGE LUIS VÁRGAS RÍOS, quien se identifica con la cédula de ciudadanía Nro. 4.961.135, las diferencias derivadas de la reliquidación de todas las prestaciones sociales pagadas y causadas, así como la liquidación y pago de las que se sigan causando, teniendo en cuenta la inclusión de la bonificación judicial devengada como factor salarial, sumas que serán reconocidas con efectos fiscales a partir del 03 de noviembre de 2019 y por el tiempo en que prestó sus servicios y devengó la referida bonificación, de acuerdo con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia. Se efectuarán los descuentos por concepto de aportes a pensión y salud por las diferencias no cotizadas, siempre y cuando estos hagan parte del ingreso base de cotización.
CUARTO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción trienal contemplada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, respecto de los derechos que le pudieran corresponder al demandante con antelación al 03 de noviembre de 2019, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. (…)” 5 Índice 00025 SAMAI primera instancia Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación Para arribar a esa determinación, expuso lo siguiente: - El Congreso de la República, mediante la Ley 4ª de 1992, autorizó al Gobierno Nacional a revisar y nivelar el sistema de remuneración de los funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación. - En el 2013 se crearon bonificaciones para estos servidores, pero se estableció que estas solo constituirían factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. - El salario se define como toda remuneración que recibe el trabajador como contraprestación directa del servicio, independientemente de su denominación, y jurisprudencialmente se ha establecido que incluye todas las sumas que el empleado recibe de manera habitual y periódica como retribución por sus servicios. - Así, la bonificación judicial debe considerarse como salario, ya que es una retribución directa y habitual por los servicios prestados. - La restricción impuesta por el Decreto 382 de 2013 excede la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional y desconoce principios constitucionales como la remuneración mínima vital y la primacía de la realidad sobre las formas. - Del texto del acuerdo suscrito el 6 de noviembre de 2012 no se aprecia que se haya pactado que la bonificación judicial no tendría carácter salarial y, de haberse hecho, tampoco puede pasarse por alto que dicho acuerdo no puede ir en contra de los derechos mínimos fundamentales de los trabajadores. - La solicitud de bonificación se presentó el 03 de noviembre de 2022, por lo que los derechos anteriores a esta fecha están prescritos.
La demanda del 22 de marzo de 2023 fue interpuesta dentro del término legal. Los efectos fiscales se reconocen desde el 03 de noviembre de 2022, aplicando solo durante los periodos de vinculación laboral en los que se devengó la bonificación. IV. RECURSO DE APELACIÓN6 Inconforme con la decisión, la Fiscalía General de la Nación presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. Expuso que los actos administrativos se limitaron a cumplir el deber legal impuesto por el Decreto 382 de 2013, el cual es producto de la facultad otorgada al Gobierno Nacional por la Constitución y la Ley 4 de 1992.
Aludió a que no existe en el ordenamiento jurídico una norma que indique que todo lo que devengue un trabajador debe formar parte de la liquidación de todos los factores salariales y prestacionales, de igual manera, que frente a la definición de salario contenida en el artículo 1 del Convenio 095 de la OIT, ha establecido la Corte Suprema de Justicia que solo puede ser empleada para determinar el alcance de sus disposiciones, por lo que no puede ser utilizada en el asunto bajo estudio. 6 Índice 00028 SAMAI primera instancia Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación Por otra parte, argumentó que los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo delimitaron el concepto de salario, no obstante, lo habitual de un pago no implica automáticamente que deba ser base para la liquidación de prestaciones sociales, pues ello puede ser válidamente limitado por el legislador.
Agregó que la restricción dada a la bonificación judicial como factor salarial únicamente para aportes a pensión y salud fue acordado en una negociación colectiva en la que se dijo textualmente que «…Tal beneficio o complemento que aumenta el ingreso total debe ser de pago mensualizado, considerarse como ingreso mensual del servidor para efectos tributarios y tener efecto salarial para la cotización en salud y pensiones».
Finalmente, refirió que la bonificación judicial fue creada sobre la base de recursos específicos destinados por el Gobierno Nacional, por lo que modificar sus efectos salariales desbordaría el presupuesto y podría provocar una crisis fiscal, además, que afectaría las normas particulares que reglamentan la liquidación de prestaciones sociales.
CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con lo previsto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) del CPACA.
B. ASUNTO PREVIO La magistrada Edith Alarcón Bernal mediante escrito se declaró impedida para conocer el presente asunto, con fundamento en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, para lo cual adujó lo siguiente: [L]o que se demanda es la nulidad de un acto administrativo que denegó el reconocimiento, liquidación y cancelación de la nivelación salarial con la inclusión de la bonificación judicial de que trata el Decreto 0382 de 2013 como factor salarial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, que guarda estrecha similitud con el Decreto 0383 de 2013 como factor salarial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, reivindicación que ha sido concedida a todos los jueces del circuito del país, cargo que la suscrita desempeñó desde el año 2012 hasta el año 2023 y por el cual presentó demanda administrativa a la que se le asignó el radicado 11001334205020200004700, proceso que cuenta con fallo favorable de primera instancia de fecha 24 de agosto de 2024 [ ] De acuerdo con el texto del numeral 1 del artículo referido es causal de impedimento y recusación «Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso» En consecuencia, se evidencia que la causal de impedimento invocada por la magistrada Edith Alarcón Bernal se encuentra debidamente acreditada.
Por tanto, se acepta el impedimento, razón por la cual se dispone su separación del conocimiento del proceso, continuándose con el trámite correspondiente. Se deja constancia de que, para integrar esta Sala y decidir sobre el impedimento, fue necesario convocar a la magistrada que correspondía según el turno, la Doctora Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación Angélica María Hernández Gutiérrez, conforme a lo establecido en el numeral 37 del artículo 131 del CPACA.
C. ACTOS ACUSADOS - Oficio 31500-31560-4548 del 11 de noviembre de 20228, expedido por el subdirector centro sur de la Fiscalía General de la Nación, por el que se negó la solicitud de inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y modificaciones. - Resolución 0855 del 23 de noviembre de 20229, expedida por la subdirectora centro sur de la Fiscalía General de la Nación, mediante la cual confirmó la decisión inicial.
D. PROBLEMA JURÍDICO Revisados los precisos términos del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada y cotejados con lo decidido por la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que el problema jurídico a resolver se reduce a la siguiente pregunta: ¿el demandante tiene derecho a que la bonificación judicial que percibe como servidora de la Fiscalía General de la Nación constituya factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales? E. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL • Sobre la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 El Gobierno Nacional, en desarrollo de las preceptivas y orden de nivelación salarial de la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 382 de 6 de marzo de 2013, el cual creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. Según el mencionado decreto, dicho emolumento se reconoce de manera mensual y solo constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, quedando excluido como factor para la liquidación de otros efectos legales.
Además, establece que la bonificación judicial es aplicable al personal de la Fiscalía General de la Nación vinculado bajo el Decreto 53 de 1993 o que haya optado por acogerse a dicho régimen. También prevé que quienes no se acogieron a este régimen y permanecen bajo el anterior, recibirán una bonificación equivalente a la diferencia entre el ingreso total anual que percibieron en 2013 y años posteriores y el ingreso total anual más la bonificación judicial asignada a quienes ocupen el mismo cargo bajo el régimen del Decreto 53 de 1993.
Para mayor claridad, se cita la norma pertinente: “ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá 7 Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Sólo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente. 8 Índice 00003 SAMAI primera instancia, archivo 03ANEXOS, página 38 9 Índice 00003 SAMAI primera instancia, archivo 03ANEXOS, página 51 Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
(…) ARTÍCULO 2°. Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el Decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.” La Ley 4ª de 1992 tiene su origen en la Constitución de 1991, específicamente en el artículo 150, numeral 19, literal e), que ordenó la creación de una ley "marco" para establecer las reglas generales del régimen salarial y pensional del sector público.
Esta ley, entre otros aspectos, buscó una nivelación más equitativa y comprensiva de los salarios en el sector judicial, como lo señalan sus artículos 14 y 15. En particular, abordó la falta de proporcionalidad en la estructura salarial: los magistrados de las altas Cortes tenían sueldos significativamente superiores al segundo nivel salarial (magistrados de tribunal y auxiliares de las altas Cortes), y aún más distantes del tercer nivel, conformado por los jueces unipersonales encargados de la mayor carga judicial del país. Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª de 1992, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” (subraya la Sala). La Sala infiere que la norma mencionada no incurre en discriminación al ordenar al Gobierno Nacional revisar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial bajo un esquema de nivelación o reclasificación con enfoque equitativo.
Esto implica que el Decreto 382 de 2013 aplica a todos los funcionarios y empleados de la Fiscalía, independientemente del régimen al que pertenezcan, para evitar vulnerar el principio de proporcionalidad. En este contexto, se establece que los funcionarios y empleados del régimen de no acogidos tendrán un límite salarial equivalente al ingreso mensual de los pertenecientes al régimen del Decreto 53 de 1993 y sus normas complementarias.
Esto busca evitar que las bonificaciones se liquiden de manera desigual entre los regímenes, garantizando equidad en el pago mensual y asegurando que este no afecte negativamente a las prestaciones sociales. De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 382 de 2013, los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que permanecen bajo el régimen del Decreto 839 de 2012, al no acogerse al régimen del Decreto 53 de 1993, recibirán una bonificación judicial equivalente a la diferencia entre su ingreso total anual y el ingreso total anual más la bonificación judicial de quienes ocupan el mismo cargo bajo el régimen del Decreto 53 de 1993, mientras estén vinculados al servicio.
Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación No obstante, esta Sala no encuentra justificación para que se liquiden dichas diferencias de forma distinta entre los funcionarios acogidos y no acogidos. Por ello, con el fin de garantizar igualdad en el trato, se ordenará que a los no acogidos se les liquide la diferencia de manera mensual, para asegurar que el pago sea periódico y permanente, constituyendo, además, un factor salarial.
Se reitera, además, que como lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados. Es importante destacar que la ley no realizó discriminación alguna en ese sentido y dispuso la nivelación o reclasificación de la remuneración de funcionarios y empleados, lo cual implica un incremento salarial en ambos casos.
Así, el beneficio establecido en la norma aplica tanto para los funcionarios acogidos como para los no acogidos al Decreto 53 de 1993, sin distinción alguna, lo que también debe respetar el Decreto 382 de 1993. Sin embargo, se precisa que el tope de la bonificación judicial para el personal no acogido es equivalente al 100% del salario mensual de los acogidos al régimen.
Además, la ley dispuso la nivelación o reclasificación salarial para los empleados de la Fiscalía, lo que en ambos casos implica un reajuste salarial derivado de estas medidas. No obstante, el Gobierno Nacional se apartó de lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992 al crear una bonificación sin carácter salarial, salvo para las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensiones, según lo establece la norma que la regula. • Sobre la naturaleza jurídica de los decretos que reglamentan las leyes marco Esta Sala, teniendo en cuenta el concepto de la Corte Constitucional10, concibe que es el Congreso de la República, en ejercicio de su competencia principal de hacer las leyes, el que tiene el deber constitucional de estatuir el marco general, los objetivos y directrices que orientarán al presidente de la República para establecer el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado, y dentro de estos, los adscritos a la Fuerza Pública.
A fin de proferir el mencionado régimen salarial y prestacional, tanto el órgano legislativo como el ejecutivo nacional, desarrollan una competencia concurrente, la cual permite que el Congreso actúe, en primer término, trazando una línea general, para que luego el presidente dentro del marco por este diseñado, lo proceda a dotar de contenido.
De esta forma, a través de una «ley marco o cuadro» el Congreso fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse la materia, correspondiéndole al presidente de la República el desarrollo de tales parámetros por medio de decretos, por tanto, los Decretos expedidos en desarrollo de los preceptos y lineamientos consagrados en la Ley 4 de 1992 tienen la naturaleza jurídica de reglamentarios de carácter ejecutivo.
En este sentido, ha sido reiterado el pronunciamiento de nuestro Máximo Tribunal Constitucional al analizar la distribución de competencias entre el órgano legislativo y el ejecutivo, determinando en su análisis de distribución de competencias entre el Congreso y el presidente de la República para regular materias sujetas a ley marco, que los decretos que profiere este último para desarrollar esta tipología de ley son de 10 Corte Constitucional, sentencia C-101-2003, M.P., Jaime Córdoba Triviño Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación naturaleza meramente administrativa o ejecutiva, correspondiéndoles su control de constitucionalidad al Consejo de Estado.11 Al respecto también se ha pronunciado el Consejo de Estado12, en los siguientes términos: “Desde la expedición de la Constitución de 1886 era función del Congreso definir las escalas salariales de las distintas categorías de empleos en el nivel nacional; a partir de la expedición de la Constitución de 1991 tal facultad fue trasladada al Gobierno Nacional el cual debe sujetarse para esos efectos, a los objetivos y criterios establecidos por el Congreso.( ) En el ejercicio de la mencionada función, el Congreso Nacional expidió la Ley 4ª de 1992 como norma de carácter general y así el Gobierno quedó facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, siguiendo los lineamientos trazados en dicha ley”13 Pues bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que, la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y mediante la ley marco, lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
F. ACERVO PROBATORIO En el plenario se encuentran los siguientes: 1. Constancia de servicios prestados por la demandante, expedido por el subdirector regional de apoyo centro sur (E) de la Fiscalía General de la Nación el 23 de septiembre de 202214: 11 4 Corte Constitucional, Sentencia C-129 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 12 Sentencia del Consejo de Estado – Sección Segunda – Sub Sección “A” ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00065-00(0686-10) Actor: FUNDACIÓN COLOMBIANA SENTIMIENTO PATRIO DE LOS SOLDADOS E INFANTES DE MARINA PROFESIONALES “SEDESOL” Demandado: GOBIERNO NACIONAL 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencias (i) del 10 de abril de 1997, radicación No. 7949, Consejero Ponente: Germán Gutiérrez Holguín y (ii) del 6 de noviembre de 1997, radicación No. 11423, Consejero Ponente: Clara Forero de Castro.
En idéntico sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación expuso: “( ) a) El Congreso de la República está facultado para expedir la ley marco a la cual debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. b) El gobierno fija el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los órdenes - nacional, seccional o local -, bien que pertenezcan al nivel central de la administración, ora al nivel descentralizado función que, en todo caso, es indelegable en las corporaciones públicas territoriales, las cuales no podrán arrogárselas.
De esta manera, para el caso concreto formulado en la consulta, es importante resaltar que el régimen prestacional de los servidores públicos del Distrito es fijado por el gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la ley 4ª de 1992 (art. 129, decreto 1421/93).c) En igual forma, el gobierno establece el régimen salarial de los empleados públicos de la administración central a nivel nacional y, al efecto, fija sus dotaciones y emolumentos ( )”.Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia del 18 de julio de 2002, radicación No. 1393, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce 14 Índice 00003 SAMAI primera instancia, archivo 03ANEXOS, página 13 Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación 2.
Así mismo, se certificó lo devengado por la demandante en el periodo 2019 a 202215 de la que se evidencia que desde enero de 2019 percibe mes a mes ingresos por concepto de bonificación judicial. 3. A través de petición del 03 de noviembre de 2022, solicitó a la Fiscalía General de la Nación inaplicar por inconstitucional la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de 15 Índice 00003 SAMAI primera instancia, archivo 03ANEXOS, páginas 14, 18, 22 y 26 Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación Pensión y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» incluida en el artículo 1 de los Decretos 382 de 2013, 022 de 2014, 1272 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017 y 341 de 2018.
Así mismo, que se le reconociera la bonificación judicial como factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales.16 4. Mediante Oficio 31500-31560-4548 del 11 de noviembre de 2022, la entidad demandada negó lo solicitado.17 5. En escrito radicado el 18 de noviembre de 2022, el demandante presentó recurso de reposición en contra de la decisión de no acceder al reconocimiento deprecado.18 6.
La subdirectora regional de apoyo centro sur de la Fiscalía General de la Nación expidió la Resolución 0855 del 23 de noviembre de 2022 «Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición»19 confirmando en todas sus partes el Oficio 31500-31560-4548 del 11 de noviembre de 2022. G. CASO CONCRETO En la presente controversia el a quo accedió parcialmente a las pretensiones con el argumento de que era procedente inaplicar la expresión « y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, así como los demás que lo modifican.
Además, que la bonificación judicial al ser percibida habitualmente por la demandante constituye salario, por lo que estableció que debe ser tenida en cuenta a efectos de liquidar sus prestaciones sociales. Esta Sala anuncia desde ya que la decisión asumida en la sentencia de primera instancia se confirmará dado que, como se subrayó en el marco normativo de esta providencia, el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4ª de 1992 al crear la bonificación judicial sin carácter salarial o limitarlo solo para cotizaciones a salud y pensión. Y es que la prenombrada ley fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Fiscalía General de la Nación, para lo cual el legislador estableció el marco o reglas a las cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de aquellos, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida norma, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría en ese sentido, debió el ejecutivo sujetarse a ese cuadro fijado, esto es, nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 del marco fijado por el legislador al cual debió sujetarse, resulta violario de aquella, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante porque al ser ésta continua, permanente y en retribución 16 Índice 00003 SAMAI primera instancia, archivo 03ANEXOS, páginas 4-11 17Índice 00003 SAMAI primera instancia, archivo 03ANEXOS, páginas 38 18 Índice 00003 SAMAI primera instancia, archivo 03ANEXOS, páginas 44-50 19Índice 00003 SAMAI primera instancia, archivo 03ANEXOS, páginas 51-54 Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación al trabajo, no ha debido sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los jueces y magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagra la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, que indican que el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos que la citada bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales20. En este orden de ideas, para la Sala es claro que frente a la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una ley marco, aceptar lo contrario implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatender principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
Es preciso advertir que en el expediente está plenamente establecido que el señor Jorge Luis Vargas Ríos se incorporó a la Fiscalía General de la Nación el 01 de julio de 1992 y percibe mes a mes, desde el año 2013, la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013. En este hilo de argumentación, resulta forzoso concluir que su bonificación judicial constituye salario, en los términos del artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, el que a su tenor literal establece que aquel está instituido por «todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
Norma citada que si bien, en principio, no se aplica en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tal y como lo establece el artículo 3 del CST, el Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones, ha acudido a éste «como criterio interpretativo».21 Ahora, si bien jurisprudencialmente se ha reconocido que el legislador tiene amplias facultades para limitar los pagos que constituyen salario, lo cierto es que para el caso particular de la bonificación judicial aquel no lo autorizó expresamente, si se tiene en 20 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sub –Sección B – Sentencia de 22 de marzo de 2018.
M. P. Luis Gilberto Ortegón Ortegón – Expediente 110013335025201400345-01 Dte. Pedro Fernando Gómez Núñez, entre muchas otras. 21 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente Cesar Palomino Cortés, Sentencia del 25 de mayo de 2023, Radicado: 11001-03-25-000-2018-01634-00. Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación cuenta que en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 estableció que la revisión del sistema de remuneración de funcionarios y empleados debía hacerse «atendiendo criterios de equidad», sin consentir restricciones al emolumento que crearía el Gobierno Nacional para su «nivelación o reclasificación».
En lo atinente a que las restricciones de la bonificación judicial como factor salarial fueron acordadas en una negociación colectiva, dirá la Sala que los derechos laborales tienen una especialísima protección otorgada por la Constitución que en su artículo 53 estableció, entre otros, el principio de «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales», por ende, no puede predicarse que los servidores de la Fiscalía General de la Nación negociaron o, en otros términos, renunciaron a que sus prestaciones sociales fueran liquidadas por un valor distinto a lo que constituye la totalidad de su salario.
Finalmente, no puede ni siquiera considerarse que por factores presupuestales la entidad demandada limite la contraprestación de los servidores públicos, si se tiene en cuenta otros de los principios establecidos por el referido canon constitucional, cual es el de «remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo», en tanto «la falta de pago puntual y completo del salario, imposibilitan al trabajador atender sus necesidades básicas de carácter personal y familiar».22 • Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, comoquiera que el Ejecutivo, al expedir el Decreto 382 de 2013, no solo se apartó de los criterios definidos en la Ley 4ª de 1992 para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores sino que además desbordó su poder, por cuanto le restó el carácter salarial a una prestación económica (bonificación judicial) que por ser habitual, periódica y tener por objeto retribuir los servicios prestados, constituye salario.
COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el cual, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
A su turno, el artículo 365-3 del Código General del Proceso, señala que habrá lugar a imponer condena en costas «[e]n la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.» Sin embargo, la condena impuesta a la Fiscalía General de la Nación en el presente caso se fundamenta en la inaplicación de la excepción de una norma por inconstitucionalidad.
En tal sentido, resulta necesario destacar que esta facultad está reservada exclusivamente a las autoridades judiciales, de conformidad con el artículo 4º de la Constitución Política de Colombia, que consagra el principio de supremacía 22 Corte Constitucional T-649/13 Sentencia de segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-005-2023-00134-01 Fiscalía General de la Nación constitucional, por lo tanto, las autoridades administrativas carecen de competencia para inaplicar normas bajo el supuesto de su contradicción con la Carta Política, ya que ello constituye un ejercicio propio del control de constitucionalidad, función que corresponde únicamente a los jueces en el ejercicio de sus atribuciones jurisdiccionales.
Por consiguiente, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en el presente trámite. DECISIÓN Por lo antes expuesto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. ACEPTAR el impedimento manifestado por la magistrada Edith Alarcón Bernal, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024 por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Villavicencio que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por Jorge Luis Vargas Ríos contra la Nación — Fiscalía General de la Nación, conforme las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previa anotación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada (Impedida) EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Tercera Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx