Tribunal Administrativo de Caquetá Sala Primera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Sentencia Segunda Instancia Medio de Control: Cumplimento Demandante: Roberto Aguilar Ossa y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18-001-33-33-002-2024-00145-01 Acta de discusión: No.52 de la fecha I. ASUNTO Procede la Sala a resolver la impugnación propuesta por la parte actora contra la sentencia dictada el 22 de julio de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, que denegó las pretensiones de la demanda En este fallo se tratará los siguientes temas: naturaleza del medio de control de cumplimiento y la pérdida de ejecutoria de los actos administrativos.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Solicitud de cumplimiento A través de escrito presentado el 05 de junio de 20241, Rubén Darío Aguilar Gutiérrez2 y otros por conducto de apoderado judicial demandó del Municipio de Florencia protocolizara los actos administrativos 1801 y 0946 de 2015, así como las Resoluciones 18, 34, 95, 43, 10, 21, 93, 53, 6, 106,114, 25, 5, 7, 62, 24, 20, 9, 39, 1 Índice 3 de SAMAI 2John Alexander Morales González, Gerson David Narváez Pimentel, Edgar Andrés Arias Gómez, Alexander Fierro Arias, Francisco Jose Zapata Patiño, Edna Edit Guaraca Penna, Aránzazu Salazar Cardozo, Jose Alexis Botache, Luisa Fernanda Motta Céspedes, Humberto Rodríguez Rojas, Carlos Eduardo Ospina Pérez, Ramiro Toledo Polo, Diana Lucero Garzón Valenzuela, Paola Andrea Morales Gonzalez, Esperanza Murillo Ruiz, Elbert Alfonso Salas Mosquera, Blanca Yaneth Sanabria Alviz, Luis Alberto Sánchez Castillo, Roberto Aguilar Ossa, Eliana Julieth Cuellar Perez, Leidy Johanna Arias Gómez Gustavo Adolfo Olarte Collazos, Ramiro Torres Vargas, Marlio Losada Garrido, Wilmar Horta Ramírez, Reiber Barrios Perez, Luis Gustavo Gallego Ordoñez, Benjamin Cabezas Reyes, Betsabe Pérez Méndez, Mariano Charry Molina, Angélica Roció Cuellar Pérez, Jose Miguel Gómez Gómez, Deicy Ramírez Repiso, Bernardo Jose González Gaitán, Deicy Constanza Oyola Ordoñez y Asleidy Jasmin Jaramillo Mora.
Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 2 de 17 1, 64, 84, 55,41 51, 61,4, 3, 32, 8, 28, 65, 112, 57, 29, 89, 87 del 29 de diciembre de 2015 y las inscribiera en la oficina de registros e instrumentos públicos, esto, en un término no superior a diez (10) días contados a partir de la ejecutoria del respectivo fallo. 2.1.1.
Fundamento de la solicitud La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda, así: La Junta de Vivienda de la Confederación Colombiana de Transportadores “CCT”, presentó ante la Alcaldía de Florencia el 29 de enero de 2014 un proyecto de vivienda de interés prioritario. Por ello, la entidad territorial decidió mediante la Resolución 1801 del 1 de diciembre de 2015 asignar 116 lotes de terreno en Urbanización La Gloria, quedando a la cabeza de la Secretaría de Vivienda la obligación de asignar los lotes a cada beneficiario del proyecto, profiriendo las Resoluciones 001 a 116 del 29 de diciembre de 2015.
El 12 de abril de 2024, los integrantes de la junta de vivienda de la Confederación Colombiana de Transportadores “CCT” solicitaron al alcalde del municipio el cumplimiento del artículo 43 de la Ley 1537 de 2012 y de los actos administrativos comprendidos en las resoluciones 1801 y 001 al 116 de diciembre de 2015, para que procediera al otorgamiento de las escrituras públicas de transferencia de los derechos reales asignados en las citadas resoluciones.
En respuesta, se les informó que esos actos administrativos habían sido demandados por el Municipio con el objetivo de que fueses revocados y por tanto no dio trámite a la solicitud. 2.2. Trámite de la primera instancia La presente acción de cumplimiento fue conocida en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia. Se admitió mediante auto del 02 de julio de 2024, respecto de Rubén Darío Aguilar Gutiérrez, John Alexander Morales González, Gerson David Narváez Pimentel, Edgar Andrés Arias Gómez, Alexander Fierro Arias, Francisco José Zapata Patiño, Edna Edit Guaraca Penna, Aránzazu Salazar Cardozo, José Alexis Botache, Luisa Fernanda Motta Céspedes, Humberto Rodríguez Rojas, Carlos Eduardo Ospina Pérez, Ramiro Toledo Polo, Diana Lucero Garzón Valenzuela, Paola Andrea Morales González, Esperanza Murillo Ruiz, Elbert Alfonso Salas Mosquera, Blanca Yaneth Sanabria Alviz, Luis Alberto Sánchez Castillo, Roberto Aguilar Ossa, Eliana Julieth Cuellar Pérez, Leidy Johanna Arias Gómez Gustavo Adolfo Olarte Collazos, Ramiro Torres Vargas, Marlio Losada Garrido, Wilmar Horta Ramírez, Reiber Barrios Pérez, Luis Gustavo Gallego Ordoñez, Benjamín Cabezas Reyes, Betsabe Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 3 de 17 Pérez Méndez, Mariano Charry Molina, Angélica Roció Cuellar Pérez, Jose Miguel Gómez Gómez, Deicy Ramírez Repiso, Bernardo José González Gaitán, Deicy Constanza Oyola Ordoñez y Asleidy Jasmín Jaramillo Mora.
En el auto de pruebas se ordenó que se aportara al expediente las sentencias de primera y segunda instancia de la acción de cumplimiento número 18-001-33-33- 003-2022-00433-00 y se ofició al Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, para que remitiera la acción de cumplimiento con radicación número 180013333002-2018-00345-00, incluyendo las actuaciones de segunda instancia. 2.3.
Contestación de la demanda El 5 de julio de 2024, el apoderado del Municipio de Florencia dio por cierto algunos hechos y solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda. Excepcionó la pérdida de ejecutoria de los actos administrativos: Resolución 1801 del 11 de diciembre de 2015, las Resoluciones Nro. 001-116 del 29 de diciembre de 2015 y la Resolución 0946 del 30 de diciembre de 2015, en atención a que transcurrieron 9 años desde que se profirieron hasta la fecha de la presentación de la demanda, argumentando que según el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, al cabo de cinco (5) años de estar en firme el acto administrativo, sin que la autoridad haya realizado los actos que le corresponde para ejecutarlos, da paso al decaimiento del acto por pérdida de ejecutoria y que por tanto, para el caso concreto, se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad.
Explicó además que la Resolución 0954 de 2015 “Por medio de la cual se expide una licencia de Urbanismo” contaba con una vigencia de 24 meses, prorrogables una sola vez por un plazo adicional de 12 meses, lo que significa que también se encuentra vencida. Afirmó que las Resoluciones de asignación de lote contienen una obligación de hacer, representada en la entrega a los beneficiarios de la escritura del lote respectivo y que en ese orden su cumplimiento debe exigirse por la vía ejecutiva, lo que torna improcedente la acción de cumplimento, también porque el otorgamiento de escrituras generaría un gasto al municipio y porque los actos administrativos aducidos por el accionante son de carácter particular, existiendo así otro medio para buscar su cumplimiento.
Consideró que existe pleito pendiente toda vez que el municipio demandó las Resoluciones de las que se persigue su cumplimiento, cuya demanda de nulidad se tramita ante el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia-Caquetá, bajo el radicado No. 18001-33-33-004-2018-00177-00 y cosa juzgada, puesto que los Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 4 de 17 actores también las demandaron dentro del proceso con radicado No. 18-001-33- 33-003-2022-00433-00, que ya cuenta con sentencia de segunda instancia. 2.4.
Sentencia impugnada3 El Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, en sentencia del 22 de julio de 2024, negó las pretensiones de la demanda. Luego de desarrollar el marco normativo de la acción de cumplimiento y de establecer que no se configuró la cosa juzgada por no existir identidad de partes en el proceso 18-001-33-33-003-2022-00433-00 y porque en el expediente Nro. 18- 001-33-33-002-2018-00345 se profirió fallo inhibitorio, como tampoco pleito pendiente con el asunto 18-001-33-33-004- 2018-00177-00 ante la inexistencia de identidad de pretensiones, señaló que el decaimiento del acto administrativo, o su pérdida de fuerza ejecutoria, es un asunto jurídico que imposibilitaría el estudio de fondo del asunto, conforme lo prevé el literal e) del artículo 164 del CPACA.
En relación con el caso concreto, indicó que las resoluciones del asunto fueron emitidas el 29 de diciembre de 2015 y contra estas no se presentaron recursos, o al menos no fue informado por ninguna de las dos partes, cobrando firmeza a los 10 días hábiles siguientes de su emisión, por lo que los 5 años de que trata el numeral 3 del artículo 91 del CPACA, vencieron el 13 de enero de 2021, sin que para esa fecha se hubiese intentado alguna acción, configurándose así la pérdida de ejecutoria y de paso la caducidad del medio de control.
Adicionó que en todo caso la acción es improcedente ante los existencia de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento, en tanto que los demandantes pudieron haber intentado el proceso ejecutivo para obligar al municipio a cumplir la obligación de “hacer” contenida en el numeral tercero de cada Resolución, cuya literalidad expresa: “ARTÍCULO TERCERO: La secretaría de vivienda en un plazo de seis (06) meses entregará al beneficiario la escritura del lote de terreno aquí asignado”, ni tampoco demostraron un perjuicio irremediable. 2.5.
Impugnación Inconforme con la reseñada decisión, a través del escrito radicado el 25 de julio de 2024, la parte actora impugnó4. Propuso como motivo de inconformidad que no es cierto que los sujetos legitimados en la causa no hubiesen promovido ningún tipo de actuación judicial dentro de los 5 años posteriores a la expedición de los actos de los cuales se demanda su cumplimiento, pues para el año 2018 se adelantó demanda de cumplimiento bajo el radicado 18001333300220180034500, la cual fue 3 Índice 31 de SAMAI 4 Índice 35 de SAMAI Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 5 de 17 negada en primera instancia por falta de legitimación en la causa, decisión confirmada en la segunda instancia, que además – afirmó- se inhibió de fallar, con lo que impuso una carga adicional a los demandantes en atención a que ese fallo fue emitido de manera previa a la ocurrencia de la pandemia situación que dificultó la realización de los trámites tendientes a la iniciación del proceso por una nueva ocasión. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 153 y 243 del Código de Procedimiento y de los Contencioso Administrativo –CPACA- 3.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala definir si ¿Los actos administrativos 1801 y 0946 de 2015, así como las Resoluciones 18, 34, 95, 43, 10, 21, 93, 53, 6, 106,114, 25, 5, 7, 62, 24, 20, 9, 39, 1, 64, 84, 55,41 51, 61,4, 3, 32, 8, 28, 65, 112, 57, 29, 89, 87 del 29 de diciembre de 2015, perdieron su fuerza ejecutoria y, por ende, no resulta viable exigir su cumplimiento vía judicial tal como lo señaló el juez de instancia en la sentencia recurrida? 3.3.
Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia de primera instancia en atención a que los actos administrativos encartados fueron expedidos en el año 2015, lo que significa que a la fecha han transcurrido aproximadamente 9 años sin que la entidad accionada hubiere adelantado alguna actuación para cumplirlos, lo que da cuenta de la pérdida de ejecutoria de estos, y, en consecuencia, la imposibilidad de exigir su cumplimiento a través del presente medio de control. 3.4.
De la naturaleza de la acción de cumplimiento La Constitución Política en su artículo 87 instituyó la acción de cumplimiento como un mecanismo judicial para que cualquier persona, natural o jurídica, pueda acudir ante la autoridad judicial, para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. La Ley 393 de 1997, en su artículo 8º determinó que la acción de cumplimiento únicamente procede contra la acción u omisión de las autoridades — o particulares Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 6 de 17 en los casos establecidos en el artículo 6º— que incumplan o ejecuten actos o hechos que permitan evidenciar el incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos.
A su vez, el artículo 9º ibídem estipuló que la acción de cumplimiento no procede para la protección de derechos que pueden ser protegidos a través de la acción de tutela o cuando exista otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento de un acto administrativo. Por su parte la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del anterior artículo en la sentencia C-193 de 1998 sostuvo que la acción de cumplimiento puede ser utilizada por cualquier persona que busque la protección de intereses públicos o sociales, por lo cual resulta razonable que el legislador previera que, si lo pretendido es proteger derechos particulares y para ello existía otro mecanismo ordinario, debía acudirse a ellos.
Luego entonces, la acción de cumplimiento busca hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente5. 3.5.
Requisitos para pretender el cumplimiento de una ley o acto administrativo De conformidad con el precedente jurisprudencial adoptado por el H. Consejo de Estado, existen unos requisitos generales y otros especiales para que el mecanismo constitucional de cumplimiento se constituya en el medio eficaz y procedente para hacer cumplir una ley o un acto administrativo.
Tratándose de los requisitos generales, y en virtud de lo previsto en la Ley 393 de 1997, esa Corporación ha establecido como tales, los siguientes6: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 5 Consejo de Estado, Sección Quinta.
C.P.: María Nohemí Hernández Pinzón. Sentencia del 19 de agosto de 2004. Rad.: 66001-23-31-000-2004-0305-01. 6 Ver, entre otras, sentencia del 25 de enero de 2018, expediente No. 54001-23-33-000-2017-00534-01, C.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 7 de 17 iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.
Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, evento en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. La existencia de otro instrumento judicial, excepto la situación señalada, hace improcedente la acción. De igual manera se tiene que son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración7.
Es decir, respecto de las condiciones especiales que debe tener la ley o el acto administrativo cuyo cumplimiento se solicite, el Alto Tribunal ha especificado que estas deben ser semejantes a las del título ejecutivo, valga decir, que contengan una obligación clara, expresa y exigible. Ello debe ser así precisamente para evitar que una acción como la de cumplimiento pueda convertirse en una de conocimiento para crear o establecer la obligación que la autoridad debe ejecutar8.
La connotación misma de la ley supone la existencia de obligaciones para quienes se encuentran sometidos a cumplirlas. Tales obligaciones están destinadas a dar, hacer o no hacer; y tratándose justamente de la acción de cumplimiento, el panorama se enfoca exclusivamente a la obligación de hacer, entendida como la ejecución de la acción, pues ese es el fin en que recae el ejercicio de dicho mecanismo constitucional.
Así las cosas, aun cuando la finalidad de la acción de cumplimiento es hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, no es posible a través de esta ordenar la ejecución de toda clase de disposiciones, sino de aquellas que contengan prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos y que pueden ser cumplidos mediante las órdenes dictadas por el juez constitucional, dado su contenido de mandato perentorio, claro y directo.
Al efecto, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha señalado: “Aunque la finalidad de la presente acción es hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, no es posible a través de esta ordenar la ejecución de toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, 7 Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 1° de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499- 01(ACU), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 8 Consejo de Estado, sentencia del 30 de julio de 1998.
Expediente No. ACU-367. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 8 de 17 claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Ello significa que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad”9 3.6. Actos administrativos cuyo cumplimiento se persigue - Resolución 1801 del 11 de diciembre de 201510 “por medio de la cual se asignan unos lotes de terreno a la Junta de Vivienda de la Confederación Colombiana de Trabajadores “CCT” de Florencia Caquetá, en la urbanización de Gloria”, cuyo artículo primero es del siguiente tenor: “Asignar a la Junta de Vivienda de la Confederación Colombiana de Transportadores “CCT” (…) un cupo de 116 lotes de terreno (…) en la urbanización de la Gloria del Municipio de Florencia (…)” - Resolución 0946 del 30 de diciembre de 201511 “por de la cual se expide una licencia de urbanismo” a la Junta de Viviendas de la Confederación Colombiana de Transportadores “CCT” para el desarrollo del proyecto de vivienda de interés social que se localiza en la urbanización la Gloria. - Resoluciones 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 18, 20, 21, 24, 25, 28, 29, 32, 34, 39, 41, 43, 53, 51, 55, 57, 61, 62, 64, 65, 84, 87, 89, 93, 95, 106, 112 y 11412 del 29 de diciembre de 2015, por medio de las cuales, la Secretaría de Vivienda del Municipio de Florencia asigna un lote de terreno a un afiliado de la Junta de Vivienda de la Confederación Colombiana de Transportadores “CCT” de Florencia Caquetá en la Urbanización la Gloria, así mismo, el artículo tercero dispone que “La secretaría de vivienda en un plazo de seis (6) meses entregará al beneficiario la escritura del lote de terreno aquí consignado” En el sub examine se busca el cumplimiento de unas disposiciones contenidas en una serie de resoluciones que establecen la asignación de unos lotes de terreno, la concesión de una licencia de urbanismo y el deber jurídico a cargo de una autoridad municipal.
Nótese que las Resoluciones 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 18, 20, 21, 24, 25, 28, 29, 32, 34, 39, 41, 43, 53, 51, 55, 57, 61, 62, 64, 65, 84, 87, 89, 93, 95, 106, 112 y 114 de 29 de diciembre 2015, imponen de manera estándar en su artículo tercero una obligación de hacer, cual es la de entregar al beneficiario la escritura del lote de 9 Consejo de Estado, sentencia del 27 de octubre de 2016.
Expediente No. 2016-01119-01 (ACU). C.P. Dra. Rocío Araujo Oñate. 10 Folio 37 anexos de la demanda- índice 3 de SAMAI 11 Folio 45 anexos de la demanda- índice 3 de SAMAI 12 Folio 76 anexos de la demanda- índice 3 de SAMAI Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 9 de 17 terreno dentro de los 6 meses siguientes, es decir, no se trata de una facultad o de una decisión discrecional del poder ejecutivo sino de un deber legal administrativo, sujeto a plazo y a cargo de la Secretaría de Vivienda del Municipio de Florencia, que quedó vertido de manera literal en tales actos administrativos.
El Consejo de Estado13 ha establecido por vía jurisprudencial que “la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”22.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.” Ha de tenerse en cuenta, además, que la norma cuyo cumplimiento se depreca no implica en principio el establecimiento de gastos por parte de la administración; y tampoco se evidencia que lo pretendido por los accionantes involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, torna procedente el ejercicio de la acción de cumplimiento. 3.7.
De la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos Dentro de los atributos de los actos administrativos está la ejecutoriedad -o fuerza ejecutoria-, la cual emana de su firmeza. En este sentido, el artículo 89 del CPACA establece: “( )
ARTÍCULO
89. CARÁCTER EJECUTORIO DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LAS AUTORIDADES. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional.
( )” (Negrilla fuera del texto original) Al respecto, el Consejo de Estado, con apoyo en la doctrina, ha definido la ejecutoriedad como sigue: "( ) También llamada fuerza ejecutoria. Es el privilegio que nace del acto administrativo en firme para que la autoridad que lo profiere, sin necesidad de requisito o formalidad adicional, pueda ejecutar o efectuar de inmediato y directamente las actuaciones necesarias__ para su cumplimiento; actuaciones que bien pueden ser puramente jurídicas, como los actos de ejecución formal, 13 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta.
Consejero ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00616- 01(ACU) Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 10 de 17 (desvinculación del cargo, temporal, como la suspensión, o definitiva, como la destitución), o mixtas, como las operaciones administrativas; o puramente materiales (demoliciones, cierre de un establecimiento comercial, sellamiento de obra), aun contra la voluntad de los interesados o afectados.” En el escrito que se trae a colación se sintetizan las distinciones entre ejecutoriedad y ejecución del acto administrativo, en el entendido que mientras el primero hace referencia a la firmeza del acto, a su obligatoriedad o la posibilidad de imponerlo unilateralmente, el segundo hace alusión al conjunto de actuaciones que se adoptan para cumplir lo ordenado en el respectivo acto.
( )”14 (Subraya y negrilla de la Sala) Y al diferenciar la fuerza ejecutoria de la cosa juzgada, el Alto Tribunal explicó: “( ) Recuérdese que los actos administrativos que quedan en firme no hacen tránsito a cosa juzgada, pues no son actos jurisdiccionales que alcancen grado de inmutabilidad. La firmeza del acto únicamente significa que adquiere dos de sus principales características: ejecutividad, es decir que es obligatorio; y ejecutoriedad, que habilita a la administración para que de forma directa proceda a su cumplimiento.
Contrario a lo que ocurre con las providencias judiciales, que una vez sean proferidas son inmodificables, incluso por el Juez de la República que las profirió, y no es posible reabrir el debate procesal, de acuerdo con lo previsto en los artículos 285 y 303 del CGP. En el ordenamiento jurídico colombiano no procede la tesis de la cosa juzgada administrativa no solo porque las autoridades públicas tienen el deber de revocar los actos administrativos de contenido particular siempre que se configure una de las causales del artículo 93 del CPACA, sino también porque en algunos casos el interesado puede plantear nuevamente su reclamo a la administración. ( )”15 (Subraya y negrilla fuera del texto original) Sin embargo, la ejecutoriedad de los actos administrativos no es una cualidad absoluta y permanente, ya que existen situaciones que conllevan a que la Administración pierda la facultad de hacer cumplir sus actos.
Al respecto, el artículo 91 del CPACA preceptúa: “ARTÍCULO 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1.
Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 14 Consejo de Estado, Sección Primera 12 nov. 2015 Rad: 2012-00159-01, Magistrado Ponente Roberto Serrato 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta 17 mar. 2016 Rad: 05001-23-31-000-2014-00784-01 (22122), Magistrado Ponente Jorge Octavio Ramírez Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 11 de 17 3.
Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.” (destaca la Sala) Conforme con la anterior transcripción, transcurridos más de 5 años sin que la administración realice actuaciones que le corresponde para ejecutar un acto de trámite, este pierde su ejecutoriedad.
Lo anterior significa que la administración debe omitir sus obligaciones, más no implica que debe ejecutar la totalidad del acto en el periodo en comento sin consideraciones adicionales, so pena de la sanción antedicha. En otras palabras, puede acaecer que la entidad correspondiente tarde más de 5 años para lograr la ejecución íntegra de un acto administrativo, pero si en ese periodo ha adelantado las gestiones pertinentes no podrá hablarse de decaimiento, ya que esta figura opera exclusivamente ante la desidia de la Administración. Así lo ha puntualizado el Consejo de Estado: “( ) considera la Sala que un cabal entendimiento del ordinal 3° del artículo 66 del C.C.A. como causal para predicar la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es que la Administración haya asumido una conducta pasiva, omisiva o negligente para lograr la ejecución de dichos actos dentro del término de los 5 años siguientes a la ejecutoria de los mismos, pero en momento alguno en los eventos en que dentro de dicho término la Administración haya realizado las acciones o emitido los pronunciamientos que consideró necesarios para lograr la ejecución del acto.
( ) Así las cosas, si bien es cierto, la administración está obligada a obtener la realización material de las decisiones que se tomen al culminar un procedimiento administrativo, también lo es, que para que se configure la causal de pérdida de ejecutoria en comento, el legislador no exige el cumplimiento íntegro o pleno del acto administrativo dentro del término de los cinco (5) años contados a partir de su firmeza.
Este plazo debe entenderse como una limitante temporal impuesta a la administración para gestionar lo concerniente a la ejecución del mismo, es decir, efectuar las operaciones que sean necesarias y pertinentes para materializar lo en él ordenado. En consecuencia, el simple paso del tiempo sin que se haya obtenido el cumplimiento pleno del acto no es suficiente para que se configure la causal de pérdida de fuerza ejecutoria del numeral 3° del artículo 66 del C.C.A. El presupuesto normativo para que ello ocurra, consiste en que, dentro del término fijado por el legislador, la administración no haya utilizado la prerrogativa de la ejecución oficiosa que le ha sido otorgada” Además de lo anterior, la pérdida de fuerza ejecutoria opera ipso iure, así que no depende de la voluntad de la administración para hacer cumplir el acto administrativo.
Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 12 de 17 3.8. Análisis de la Sala, caso concreto Con la impugnación se dolió esencialmente del hecho de que, contrario a lo señalado por el juez de instancia, los actores adelantaron gestiones judiciales tendientes al cumplimiento de las resoluciones acusadas, solo que la demanda terminó con fallo inhibitorio y que por cuenta de la pandemia que siguió luego de ello, se dificultó la realización de los trámites tendientes a la iniciación de una nueva demanda, argumentos que no tienen vocación de prosperidad en atención a que primero, la norma y la jurisprudencia exige es que sea la administración y no el administrado la que adelante actuaciones tendientes a ejecutar los actos administrativos y tal como se verá más adelante el Municipio de Florencia asumió una conducta pasiva y negligente para lograr la ejecución principalmente de las Resoluciones 001 a 116 del 29 de diciembre de 2015 dentro del término de los 5 años siguientes a la ejecutoria de los mismos.
Y segundo, con la expedición del Decreto 806 del 04 de junio de 2020 se exigió el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones para la gestión y trámite de los procesos judiciales con el fin de facilitar y agilizar el acceso a la justicia y proteger a los servidores judiciales y a los usuarios del servicio (art. 2). En ese orden, se permitió la presentación de la demanda en mensaje de datos, lo mismo que todos sus anexos (art. 6), de manera que se otorgaron todas las garantías para la presentación de los trámites judiciales, luego no es comprensible para la Sala que se aluda a una dificultad en la realización de los trámites tendientes a la iniciación de una nueva demanda, y tampoco se aludió a un evento específico que pudiera ser eventualmente analizado.
La pretensión principal de la acción de cumplimiento es la protocolización de los actos administrativos 1801 y 0946 de 2015, así como las Resoluciones 18, 34, 95, 43, 10, 21, 93, 53, 6, 106,114, 25, 5, 7, 62, 24, 20, 9, 39, 1, 64, 84, 55,41 51, 61,4, 3, 32, 8, 28, 65, 112, 57, 29, 89, 87 del 29 de diciembre de 2015 y su inscripción en la oficina de registros e instrumentos públicos, esto, en un término no superior a diez (10) días contados a partir de la ejecutoria del respectivo fallo.
Al revisar la Resolución 946 del 30 de diciembre de 2015, por medio de la cual se expide una licencia de urbanismo, se encuentra que: 1. En ella se concedió una licencia en la modalidad de urbanización a la Junta de Vivienda de la Confederación Colombiana de Transportadores CCT del municipio de Florencia en la urbanización La Gloria. 2.
Se aprobó el proyecto urbanístico general de VIS de la Confederación 3. La resolución de conformidad con el artículo 47 del Decreto 1469 de 2010 tenía una vigencia de 24 meses prorrogables por una sola vez por un plazo adicional de 12 meses a partir del acto administrativo por medio del cual fue otorgado. Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 13 de 17 No se tiene más información sobre la renovación de esa licencia o la expedición de una nueva licencia, razón por la cual tal como lo dice ese acto administrativo y el artículo 48 del Decreto 1469 de 2010, la licencia ya no está vigente y no es viable utilizar la acción de cumplimiento para suplir actividades que se debieron ejecutar para contar con una licencia de urbanización en vigor evadiendo el trámite reglado en el artículo 29 del decreto citado.
Por otro lado, advierte la Sala que con la Resolución 1801 del 11 de diciembre de 2015, se (i) asignó a la Junta de Vivienda de la Confederación Colombiana de Trabajadores “CCT” un cupo de 116 lotes de terreno en la Urbanización la Gloria del Municipio de Florencia, y (ii) se dejó en cabeza de la Secretaría de Vivienda la asignación individual de los lotes a cada uno de los beneficiarios integrantes o socios de la “CCT”.
El 29 de diciembre de 2015, el secretario de Vivienda del Municipio de Florencia emitió las Resoluciones 001 a 116, por medio de las cuales asignó un lote de terreno a un afiliado de la Junta de Vivienda de la Confederación Colombiana de Transportadores “CCT” de Florencia-Caquetá en la Urbanización la Gloria. Nótese entonces que de este cotejo no se evidencia un palmario incumplimiento en relación con la Resolución 1801 del 11 de diciembre de 2015, toda vez que su ejecución se dio en virtud de las Resoluciones 001 a 116 del 29 de diciembre de 2015, y en ese orden, no hay que realizar tal declaración conforme fue pedido en el escrito de demanda.
Adicionalmente se allegó la escritura pública No. 3506 del 8 de noviembre de 2017 en donde se protocolizaron la Resolución 1801 del 11 de diciembre de 2015 y la Resolución 0945 del 30 de diciembre de 2015 ante la Notaría Primera de Florencia. Ahora bien, las mentadas Resoluciones 001 a 116 del 29 de diciembre de 2015, aparte de realizar la asignación de los 116 lotes de terreno de que trata la Resolución 1801 del 11 de diciembre de 2015, dispuso: “ARTÍCULO TERCERO: La secretaría de vivienda en un plazo de seis (6) meses entregará al beneficiario la escritura del lote de terreno aquí asignado” constituyéndose esta disposición en el pedimento medular de la acción de cumplimento.
Advierte la Sala que las Resoluciones 001 a 116, son fechadas del 29 de diciembre de 2015, En el presente asunto, no existe controversia entre las partes en que el Municipio de Florencia a la actualidad no ha realizado ninguna actuación tendiente a llevar a cabo la entrega de las escrituras del lote de terreno a cada uno los beneficiarios y, además, resulta innegable que se ha superado con creces el plazo de 5 años previsto en la ley.
En este orden de ideas, aunque las Resoluciones 001 a 116 del 29 de diciembre de Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 14 de 17 2015 preserven su validez y presunción de legalidad, ya que la demanda con radicación 18001333300420180017700 que promovió el Municipio de Florencia tendiente a que se declarara su nulidad aún no ha sido fallada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia16, lo cierto es que hace más de 8 años perdieron su fuerza ejecutoria, lo que trae como consecuencia que su cumplimiento no pueda ser exigido por vía judicial.
En una situación similar surgida dentro de una acción de cumplimiento, el Consejo de Estado indicó: “( ) comoquiera que el acto que se pide cumplir fue expedido el 31 de diciembre de 1973 y el Código Contencioso Administrativo empezó a regir el 1 de marzo de 1984, se concluye que aquel perdió su fuerza ejecutoria el 28 de febrero de 1989, es decir, al cabo de los cinco años siguientes a la fecha en que fue creada la figura, dentro de los cuales la administración no realizó los actos tendientes para ejecutarlo, razón por la cual no es posible ordenar su cumplimiento”17 Es pertinente agregar que, aunque podría pensarse que la pérdida de ejecutoria por el transcurso del tiempo es solo una sanción contra la Administración Pública por su desidia, que le impide ejecutar obligaciones a cargo del administrado, lo cierto es que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que opera también para aquellos casos en que se establece un derecho a favor de un administrado, caso en el cual es improcedente la acción de cumplimiento al no estar vigente el acto requerido en cumplimiento.
En sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-04919-00, la Sección Quinta del Consejo de Estado dijo: “Bajo ese entendido, para esta Sala de decisión no resulta desacertada la interpretación realizada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al declarar que el acto administrativo requerido en cumplimiento ya había perdido fuerza de ejecutoriedad, ello es así porque la Resolución No. 4151.0.21.968 fue expedida el 15 de junio de 2011, luego, las órdenes que allí se estipularon eran susceptibles de ser ejecutadas al cabo de cinco años, dentro de los cuales la administración no realizó actos tendientes a ejecutarlo, de conformidad con el numeral 3 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca acertó al declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento incoada por la parte actora en contra del Distrito de Cali, en la medida que no es posible perseguir el cumplimiento de un acto administrativo cuyos efectos ya no hacen parte de la vida jurídica, como es el caso de la Resolución por medio de la cual el ministerio accionante obtuvo la exoneración de la contribución por valorización” Así las cosas, se impone por parte de la Sala confirmar la sentencia de primer grado que negó las pretensiones de la demanda 16 Conforme a la consulta realizada en SAMAI 17 Consejo de Estado, sección quinta, 6 de noviembre de 2013, radicado 7001-23-33-000-2013-00186-01 (ACU) Magistrado ponente Alberto Yepes Barreira Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 15 de 17 IV.
Condena en costas en esta instancia Al respecto, tenemos que el artículo 361 del CGP establece que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias de derecho”. Sin embargo, tal como en anteriores ocasiones lo ha advertido esta instancia, el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 no contiene el imperativo de condenar en costas a la parte vencida, como quiera que si bien establece que “la sentencia dispondrá sobre las condenas en costas”, asume categórico que la alocución “dispondrá” significa “mandar lo que se debe hacer” y la remisión que hace a la norma supletoria antes Código de Procedimiento Civil o el Código General del Proceso es solo para efectos de la liquidación y ejecución de costas.
En la sentencia de tutela del 23 de enero de 2020, radicación 11001-03-15-000- 2019-04677-00(AC), se discutió precisamente la condena en costas dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el acceso a la justicia y el debido proceso y se consideró: El referido artículo 365 del C.G.P. dispone (…) Nótese que, como lo prescribe el encabezamiento de la norma transcrita, estamos frente a “reglas” a las cuales debe sujetarse la condena en costas.
Ahora bien, aunque los distintos numerales, en particular del 1 al 7, se consagran las condiciones para condenar en costas, observa la Sala que el numeral 8 dispone perentoriamente que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En ese sentido, en cada asunto sub examine no habrá lugar a imponer una condena en costas en contra del vencido, por el hecho de no haber prosperado los argumentos de la demanda, apelación o del incidente, cuando quiera que lo real y cierto es que, en la actuación de primera, o de segunda instancia, no aparezca acreditada probatoriamente su causación. (…) En el presente asunto, el señor Augusto José Méndez Pinzón reprocha la condena en costas que le impuso la sentencia de 17 de octubre de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D. Considera el demandante que dicha condena en costas comprende la configuración de un defecto fáctico, defecto sustantivo así como la violación directa a la constitución en sus artículos 29, 53 y los principios de gratuidad y acceso a la administración de justicia que le permitirían reprochar en las debidas instancias judiciales, una decisión adversa, más aún, argumenta, que la condena en costas es ilegítima al estar propiciada por un cambio jurisprudencial posterior al inicio del trámite jurisdiccional y que de su actuación procesal no se derivaron gastos innecesarios a la administración de justicia o se deriva mala fe o negligencia. Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 16 de 17 Después de realizadas las precitadas consideraciones jurídicas, las cuales denotan que en materia de condena en costas existía una divergencia jurisprudencial y precisamente por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema, se considera que el accionante hizo uso del legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia e interpuso el recurso de apelación contra la sentencia que le fue desfavorable a sus pretensiones consistentes en reliquidar su pensión con el 75% de los factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro efectivo, por lo que, mal puede el Tribunal imponer una condena en costas.
Por lo anterior, se amparará el derecho de acceso a la administración de justicia, con lo cual se dejará sin efectos el numeral 2º de la sentencia de 17 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del proceso No. 25269-33-33-002-2017-00089-01. Ahora, teniendo en cuenta que en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la condena en costas no deviene como consecuencia resultar vencido en el proceso contrastado, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante en cuanto no existe prueba de su causación de conformidad con lo prescrito en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso, tal como lo ha hecho el Consejo de Estado en procesos similares18: “En este orden, la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, razón que al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia”.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR, pero por las razones antes expuestas, la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia del 22 de julio de 2024, en la cual se denegaron las pretensiones de la demanda interpuesta Roberto Aguilar Ossa y otros contra el Municipio de Florencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01, Sentencia del 11/06/2020, Actor Olga Lucía Bermúdez Parra, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social. Medio de control: Cumplimiento Demandante: Roberto Aguilar y otros Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-3333-002-2024-00145-01 17 de 17 TERCERO. En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI y en la base de datos del despacho 01.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Las Magistradas, EDITH ALARCÓN BERNAL ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Primera Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx