TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veintinueve (29) de enero de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – laboral Radicación: 18001-33-33-004-2022-00194-01 Demandante: Aldemar Baquero Malambo Demandado: Nación — Ministerio de Educación Nacional — Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y Otro.
Tipo de expediente: OneDrive – SAMAI Tema: Sanción mora cesantías/ inexistencia de la mora Sentencia segunda instancia Procede la Sala a desatar el recurso de apelación deprecado por el apoderado del Departamento del Caquetá, contra la sentencia del veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024), por la que el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, accedió las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. El medio de control1 Aldemar Baquero Malambo, obrando en su nombre y representación, a través de apoderado judicial promovió medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en contra del Departamento de Caquetá – Secretaría de Educación, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 y, la FIDUPREVISORA S.A., para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1 Archivo 002, expediente OneDrive 2 En adelante CPACA 3 En adelante FOMAG Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 1.2.
Pretensiones Que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 15 de marzo de 2022 frente a la petición del 14 de diciembre de 2021, por medio del cual se negó el reconocimiento de la sanción mora por pago tardío de cesantías, de conformidad con la Ley 1071 de 2006 y Ley 1955 de 2019. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a las entidades demandadas (i) reconocer y pagar la sanción mora a favor del demandante de conformidad con la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, (ii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y 195 del CPACA, (iii) los valores resultantes sean ajustados conforme al IPC y, (iv) se condenen en costas. 1.3.
Fundamentos fácticos La parte demandante expuso, en síntesis: (i) El 23 de julio de 2020 le solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, (ii) mediante Resolución 2001 del 4 de agosto de 2020 (sic)4 —notificada el 10 de septiembre de 2020— la Secretaría de Educación Departamental accedió a lo pretendido, (iii) los recursos fueron puestos a disposición en la entidad bancaria el 6 de noviembre de 2020 y, (iv) el 14 de diciembre de 2021 solicitó el reconocimiento y pago de la sanción mora, sin que haya obtenido respuesta por parte de la entidades. 1.4.
Normas violadas y concepto de violación5 La parte demandante relacionó los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; artículos 1 y 2 de Ley 244 de 1996; artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. Arguyó que el acto acusado se encuentra viciado de la causal de infracción de las normas en que debería fundarse, al denegar el derecho que tiene el actor para que les sea reconocida la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales dentro del término previsto en la Ley 1071 de 2006 y Ley 1955 de 2019.
Afirmó que con ello se desconoció los beneficios mínimos establecidas en las normas laborales y la condición más favorable del trabajador. 4 En realidad, corresponde a la Resolución 869 del 12 de agosto de 2020 5 Página 8, Archivo 01Demanda del expediente electrónico de OneDrive Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 1.5.
Contestación de la demanda Frente a los hechos y pretensiones de la demanda, las entidades accionadas manifestaron lo siguiente: La Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)6, a través de su apoderado judicial, argumentó que no le corresponde la responsabilidad del pago de sanciones por mora relacionadas con las cesantías parciales.
Señaló que dicha responsabilidad recae sobre la Secretaría de Educación de la entidad territorial cuando esta incumple los términos legales para la radicación y gestión del acto administrativo que reconoce las prestaciones. Afirmó que no incurrió en mora, ya que el pago de las cesantías se realizó dentro de los 45 días hábiles siguientes a la firmeza del acto administrativo, conforme lo establece la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018.
Además, enfatizó que el acto administrativo quedó sujeto a los tiempos y la disponibilidad presupuestal del Ministerio de Hacienda. No obstante, aclaró que, sin asumir responsabilidad alguna, tras hacer el conteo respectivo solo existe un día de mora. Propuso las excepciones de i) legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, ii) improcedencia de la indexación de las condenas, iii) responsabilidad del ente territorial, iv) compensación y, v) genérica.
El Departamento del Caquetá – Secretaría de Educación7, a través de su apoderado judicial, indicó que, dicha entidad no es responsable del reconocimiento ni del pago de la sanción por mora relacionada con cesantías, ya que dicha función corresponde a la FIDUPREVISORA, conforme a las disposiciones de la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2831 de 2005.
Asimismo, argumentó que cualquier acto administrativo que reconozca prestaciones sociales sin la aprobación previa de la entidad fiduciaria carece de validez y efectos legales. En consecuencia, solicitó que el Departamento del Caquetá sea exonerado de responsabilidad en el caso y se desestimen las pretensiones de la parte demandante. Propuso la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva8, y la excepción de mérito de cobro de lo no debido ante el ente territorial9. 6 Archivo 31 expediente OneDrive 7 Archivo 26 expediente OneDrive 8 Archivo 29 expediente OneDrive 9 Archivo 26 expediente OneDrive Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 1.6.
Sentencia apelada10 El Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, mediante sentencia del veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024), accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por el FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DE MAGISTERIO – FOMAG y el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, de acuerdo a lo motivado.
SEGUNDO: DECLARAR la configuración del Silencio Administrativo Negativo configurado el 15 de marzo de 2022, de la petición elevada por la parte actora del 14 de diciembre del 2021, conforme a las anteriores consideraciones.
TERCERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto presunto negativo configurado el 15 de marzo de 2022, surgido de la no contestación de la petición elevada por la parte actora del 14 de diciembre del 2021 y declarado anteriormente, conforme las consideraciones de la presente sentencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, a reconocer y pagar a favor del señor DIGNA EMERITA BECERRA BERRIO, la sanción moratoria por el reconocimiento y pago tardío de las cesantías parciales que le fueron reconocidas, consistente en un día de salario por cada día de retardo, la cual se liquidará, de conformidad con la asignación básica diaria vigente, devengada en el año 2020 por la mora en que se generó de 1 día.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.” La jueza de instancia determinó que el Departamento del Caquetá incurrió en mora al no cumplir con los términos legales establecidos para la notificación y la ejecutoria del acto administrativo que reconoció las cesantías parciales solicitadas por el demandante. Aunque el acto de reconocimiento fue expedido dentro del término legal (15 días), la notificación y la ejecutoria se realizaron fuera del plazo de 10 días, generando retrasos en el proceso.
La a quo señaló que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) cumplió con su obligación de disponer el pago dentro de los 45 días posteriores a la firmeza del acto administrativo. Por lo tanto, la responsabilidad de la sanción moratoria recae únicamente en el ente territorial. Abrevió lo anterior en la siguiente gráfica: 10 Índice 00036 SAMAI primera instancia Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG Así pues, constató que el pago de las cesantías parciales se realizó con un día de mora, el cual debe ser pagado por el Departamento del Caquetá. 1.7.
El recurso de apelación El apoderado de la entidad demandada, Departamento de Caquetá, no estuvo de acuerdo con la decisión adoptada por la primera instancia, por lo que solicitó su revocación. Argumentó que la Ley 1955 de 2019, en su artículo 57, establece que la responsabilidad de la entidad territorial por sanciones moratorias aplica únicamente en casos en que la radicación de la solicitud y el acto administrativo ante el FOMAG sea extemporánea.
Sin embargo, esta norma fue reglamentada solo con la expedición del Decreto 942 de 2022, por lo que no sería aplicable al caso en cuestión. Señaló que el Departamento del Caquetá cumplió con los términos establecidos para la tramitación del reconocimiento y envío del acto administrativo al FOMAG: • La solicitud de cesantías fue presentada el 23 de julio de 2020. • La resolución de reconocimiento (No. 896) se expidió el 12 de agosto de 2020. • La notificación de dicha resolución se realizó el 10 de septiembre de 2020. • La remisión del acto administrativo al FOMAG se efectuó el 11 de septiembre de 2020.
Así entonces, afirmó que el ente territorial actuó dentro de los plazos legales, por lo que cualquier demora posterior al envío no puede ser atribuida a la entidad territorial, sino a la FIDUPREVISORA, ya que es la entidad que debe hacer el pago oportuno de las cesantías. Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG II.
TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 24 de julio de 202411, y admitido por esta Colegiatura el 03 de septiembre de 202412, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA, y las partes procesales guardaron silencio. El once (11) de octubre del mismo año ingresó al Despacho para fallo de segunda instancia13.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación) del CPACA. 3.2.
Asunto previo – impedimento La magistrada Anamaría Lozada Vásquez, titular del Despacho Segundo del Tribunal Administrativo del Caquetá, presentó impedimento14, donde manifiesta: “Encontrándose en estudio de la Sala Cuarta de Decisión el fallo de segunda, se advierte que en el presente asunto se configura una de las causales de impedimento contenidas en el artículo 141 del CGP.
A efectos de explicar las razones que me llevan a manifestar mi impedimento en el presente asunto, me permito indicar que mi hermana ANGIE LORENA LOZADA VÁSQUEZ, ostenta vinculación de tipo ordinario en calidad de jefe de oficina – código 006 – grado 001 adscrita a la oficina administrativa y financiera de la Secretaría de Educación del Departamento del Caquetá. Así mismo, en el Decreto No. 001156 del 30 de octubre de 2019, por medio del cual se ajusta el manual de funciones, requisitos y competencias laborales de los cargos de la Secretaría de Educación Departamental, se estable que el citado cargo es del nivel directivo: En consecuencia, la causal de impedimento que invoco, es aquella consagrada en el artículo 130 numeral 3° del CPACA, que señala concretamente: “Artículo 130.
Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: 11 Índice 00042 SAMAI primera instancia 12 Índice 00004 SAMAI segunda instancia 13 Índice 00008 SAMAI segunda instancia 14 Índice 00010 SAMAI segunda instancia Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG (…) 3.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado.
(Negrilla fuera de texto) Por consiguiente, solicito se acepte mi impedimento y se me separe del conocimiento del asunto de la referencia, en aras de asegurar el principio de transparencia que caracteriza la actividad judicial.” En consecuencia, es claro que se materializa la causal de impedimento aducida por magistrada Anamaría Lozada Vásquez, razón por la cual será aceptado el impedimento y se le separará del conocimiento del proceso y se continuará con el trámite del mismo. 3.3.
Acto administrativo acusado Acto ficto configurado el 15 de marzo de 2022, por medio del cual se negó el reconocimiento de la sanción mora por pago tardío de cesantías, de conformidad con la Ley 1071 de 2006 y Ley 1955 de 2019. 3.4. Problema jurídico Revisados los precisos términos del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada, Departamento del Caquetá, y cotejados con lo decidido por la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que el problema jurídico a resolver es el siguiente: ¿La parte apelante incurrió en mora dentro del trámite de reconocimiento y pago de las cesantías parciales? 3.5.
Marco jurídico En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteada en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efecto de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. Frente a la sanción mora por pago tardío de cesantías, tenemos que la Ley 1071 de 200615, estableció unos términos perentorios para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, y a su vez, previó una sanción por la mora en el pago de dicha prestación equivalente a un día de salario por cada día de retardo, en los siguientes términos: 15 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG “ARTÍCULO 4o.
TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 5 o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” Ahora bien, en cuanto al reconocimiento y pago de las cesantías, la Ley 91 de 1989 en su artículo 9º, establece: «Las Prestaciones Sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán reconocidas por la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional, función que delegará de tal manera que se realice en las entidades territoriales».
Así mismo, la Ley 115 de 1994 en el artículo 180, dispone: “RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por intermedio del Representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará, además, la firma del Coordinador Regional de prestaciones sociales.”. Así las cosas, le corresponde al Ministerio de Educación Nacional, a través de la Oficina Coordinadora de Prestaciones Sociales del Magisterio en cada regional, liquidar las cesantías parciales o definitivas y emitir la resolución que reconozca o niegue la prestación y a través de la entidad Fiduciaria (Previsora S.A) realizar el correspondiente pago.
En cuanto a la aplicación de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), se tiene que la Corte Constitucional en sentencia SU-336 del 18 de mayo de 2017, unificó su jurisprudencia en este aspecto, al considerar que aquellas personas que se desempeñan como docentes al servicio del Estado tienen derecho, previo cumplimiento de los requisitos legales y según se evalúe en el caso concreto, al Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Sobre la calidad de empleado público de los docentes, el Consejo de Estado16, en sentencia de unificación, del 18 de julio de 2018, manifestó que: "Los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional" Así mismo, indicó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, con el siguiente análisis: "La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006".
(Negrilla fuera de texto). Frente a la exigibilidad de la sanción moratoria, en la misma sentencia se refirió a cada una de las diversas situaciones que se pudieran presentar, las cuales fueron resumidas así: “115. Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 18 de julio de 2018, expediente 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez.
HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG Concluye la precitada sentencia, unificando los siguientes criterios: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley18 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” 17 Se consideran los supuesto de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. 18 Artículos 68 y 69 CPACA. ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 17 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG Posteriormente y en lo que tiene que ver con el pago de la sanción moratoria, la Ley 1955 de 2019, dispuso: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. En aras de la garantía constitucional al derecho a la igualdad material y formal y teniendo en cuenta que los docentes estatales tienen derecho al pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 del 2006 que modificó la Ley 244 de 1995, se entrará a hacer el análisis del caso concreto. 3.6.
Límites del recurso de apelación El Consejo de Estado en sentencia del 06 de abril de 2018, expediente (46005), con ponencia del consejero Danilo Rojas Betancourth, unificó jurisprudencia en punto a la competencia del juez de segunda instancia frente al recurso de quien actúa como apelante único. Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG En esa oportunidad la Alta Corporación se refirió a las dos posturas adoptadas frente al alcance del artículo 357 del CPC, ambas basadas en el principio de la congruencia: (i).
La competencia del ad quem está limitada a los aspectos que expresamente señale el recurrente pues se entiende que de la premisa «la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante», no se sigue «una autorización al juez de segundo grado para hacer el escrutinio y ad nutum determinar libremente ‘qué es lo desfavorable al recurrente’, pues a renglón seguido, la norma establece una segunda prohibición complementaria, según la cual ‘no podrá el ad quem enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso»;
(ii). La competencia del juez de segunda instancia comprende los temas implícitos en aquellos aspectos que el recurrente propone expresamente en su escrito de apelación, de manera que nada obsta para que el juez de segunda instancia corrija o modifique aquellos que, por su naturaleza, se encuentran comprendidos o son consustanciales a los asuntos mencionados.
En ese orden de ideas y comoquiera que el recurso de apelación elevado por el apoderado de la parte actora versa sobre un aspecto específico y concreto, la Sala deberá ceñir el análisis de fondo en lo que toca a la responsabilidad del pago de la sanción mora por el pago tardío de cesantías. 3.7. Solución al problema jurídico A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia.
En ese sentido, en atención al material probatorio traído el plenario en el expediente digital, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a. Si bien no se aportó la solicitud de cesantías parciales, lo cierto es, que en la Resolución 869 del 12 de agosto de 2020, se observa que estás fueron solicitadas el 23 de julio de 2020, radicado CAQ2020ER014093.
Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG b. Resolución 869 del 12 de agosto de 2020, por la cual, el Departamento de Caquetá — Secretaría de Educación, reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial a favor de Aldemar Baquero Malambo.19 c. Notificación personal de la Resolución 869 del 12 de agosto de 2020, efectuada el 10 de septiembre de 202020.
El interesado renunció a términos. d. Certificación expedida por la FIDUPREVISORA21 en la que menciona que: «nos permitimos certificar que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio programó pago de Cesantía PARCIAL reconocida por la Secretaria de Educación de CAQUETA, al docente BAQUERO MALAMBO ALDEMAR identificado con CC No. 17641539, Mediante Resolución No. 2001 de fecha 04 de Agosto de 2020 (sic), quedando a disposición a partir del 06 de Noviembre de 2020 por valor de $8,904,769, a través del Banco BBVA COLOMBIA por ventanilla, en la Sucursal FLORENCIA. Igualmente se verificó en el sistema que se realizó el reintegro por no cobro» e. Asimismo, se aportó CERTIFICADO DE PAGO DE CESANTÍA expedido por el FOMAG22, en el que consta que las cesantías se pusieron a disposición del interesado el 6 de noviembre de 2020. f. Reclamación administrativa de sanción mora en el pago de las cesantías parciales reconocidas al docente demandante, con fecha de radicación 14 de diciembre de 202123 Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a determinar si en el caso sub júdice al accionante se le reconocieron y pagaron sus cesantías parciales en el término estipulado en la ley.
La jueza de instancia accedió a las pretensiones de la demanda al encontrar acreditado que la Secretaría de Educación Departamental no procedió dentro de los plazos legales concedidos para la notificación y firmeza del acto administrativo, situación que está relacionada con las funciones asignadas de conformidad con los artículos 5 a 8 del Decreto 1775 de 1990 y 5 del Decreto 2831 de 2005, quien tiene a su cargo resolver de fondo lo concerniente al reconocimiento y pago parcial de las cesantías, como lo es la proyección, expedición y notificación del acto administrativo.
Concluyó que el ente territorial obró tardíamente para adelantar las actuaciones administrativas que son de su competencia, ya que, notificó al actor por fuera de los 19 Página 1-4 archivo 07 expediente OneDrive 20 Página 5 archivo 07 expediente OneDrive 21 Archivo 18 expediente OneDrive 22 Archivo 34 expediente OneDrive 23 Archivo 11 expediente OneDrive Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 10 días establecidos en la ley, los cuales se cumplían el 27 de agosto de 2020, si se tiene en cuenta que el acto administrativo se expidió el 12 de agosto de 2020 y sólo hasta el 10 de septiembre de 2020 se llevó a cabo diligencia de notificación personal y pese a la manifestación de renuncia a términos de ejecutoria por parte del solicitante, lo cierto es, que dichos plazos para tener por agotado los 25 días con los que contaba el ente territorial para la remisión del acto administrativo para el pago, fueron ampliamente superados.
Del material probatorio arrimado al proceso se pudo constatar que el 23 de julio de 202024, el demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales. Los 15 días que tenía el ente territorial para expedir el acto administrativo vencían el 14 de agosto de 2020; sin embargo, la Resolución 869 fue expedida el 12 de agosto de 2020, esto es, dentro del término. El Departamento del Caquetá — Secretaría de Educación disponía del plazo comprendido entre el 18 y el 31 de agosto de 2020 para realizar la notificación correspondiente; sin embargo, dicha diligencia se efectuó de manera extemporánea el 10 de septiembre de 2020.
Bajo este entendido debe aplicarse la siguiente regla de unificación: La aplicación de la mora calculada a los 70 días posteriores a la solicitud —tal como lo hizo la jueza de instancia— resulta procedente exclusivamente cuando el acto administrativo no es emitido o, en su defecto, es emitido fuera del plazo establecido por la normatividad aplicable.
En este sentido, para que se configure la mora es indispensable que se verifique uno de estos supuestos de inacción o demora. Sin embargo, en el caso en cuestión, se constata que ninguna de estas circunstancias concurre, ya que el acto administrativo fue emitido en tiempo, solamente que no fue notificado al interesado dentro de los 10 días siguientes a su expedición, por tanto, no resulta jurídicamente viable aplicar la sanción por 24 CAR2020ER014093 del 23/07/2020, según folio 4 07Resolucion869 25 Se consideran los supuesto de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 25 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG mora una vez vencidos los 70 días posteriores a la petición dado que no se ha configurado la inacción o retraso.
A juicio de la Sala, la mora en el cumplimiento de las obligaciones se activa una vez transcurridos 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo que reconoce la prestación. Este periodo de espera comienza a computarse a partir del 13 de agosto de 2020, identificado como el día inicial o día uno, y se extiende hasta el 19 de noviembre de 2020, que marca el día 67 del plazo concedido.
En consecuencia, se establece que el periodo de mora se activa el 20 de noviembre de 2020. Sin embargo, se observa que el pago de las cesantías parciales se efectuó el 11 de noviembre de 2020, esto es durante el plazo para efectuar el respectivo pago, por lo tanto, se concluye que en el presente caso no se configura la sanción mora alegada.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que el solo hecho de no haberse notificado la resolución de las cesantías, entre el 13 y el 31 de agosto de 2020, no es suficiente para predicar una mora en el pago, ya que finalmente el pago se dio dentro de los 67 días posteriores a la expedición del acto. La misma sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 proferida por el Consejo de Estado refirió que la sanción mora es una penalidad de contenido pecuniario que busca castigar la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía. Además de ello, señaló expresamente: “De conformidad con la exposición de las normas que contemplan el plazo para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas, y pese a que el parágrafo del artículo 5º, previó la sanción respecto del incumplimiento en el pago, más no en el reconocimiento de la prestación social, de acuerdo con la teleología del legislador, se establece que precisamente una de las razones por las cuales se contempló la penalidad fue en aras de establecer una limitación al defectuoso funcionamiento de la administración pública que debido a los procesos burocráticos y la corrupción posibilitaba cambiar el orden de radicación de las peticiones encaminadas al reconocimiento de la prestación social, aprovechándose de la urgencia del empleado para proveer sus necesidades básicas y de su familia104, o simplemente no emitiría el acto administrativo con el fin de que el plazo para la cancelación del valor no iniciase, y por ende, se condicionaría la norma a la actuación de la entidad pública empleadora.” (Negrilla por la Sala) También hizo referencia a que la penalidad encuentra justificación en el incumplimiento de la obligación de pago: “Así las cosas, no pueden confundirse los mencionados términos de expedición del acto de reconocimiento de la cesantía y de su pago efectivo, con el previsto por el legislador con el propósito de configurar una decisión presunta resultado del silencio administrativo, y menos para entender causada por ésta la sanción por mora; pues, ésta penalidad se encuentra justificada por el simple incumplimiento de la obligación Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG de pago, no por la ficción legal de que la petición que sobre tal prestación se hizo no tuvo respuesta, asumiéndola como negativa por definición.” Basándonos en lo anteriormente mencionado, queda claro que la sanción por mora únicamente se aplica en caso de retraso en el pago de las cesantías.
Recordemos que el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 2018, analizó las posibles situaciones que pueden surgir durante el proceso de solicitud de cesantías, incluida la expedición tardía del acto administrativo de reconocimiento. En ese caso, concluyó que la sanción por mora se causa una vez transcurridos los 67 días contados a partir de la expedición de la resolución. La Ley 1955 de 2019 se promulgó con el propósito de evitar que FOMAG continúe reconociendo y pagando la sanción moratoria por el retraso en el pago de cesantías, especialmente cuando este sea resultado de omisiones o demoras en las obligaciones propias del ente territorial.
Entonces, los aconteceres fácticos no pueden ser equiparados automáticamente con una sanción por mora, ya que es indispensable que se pruebe la inobservancia de la ley frente a las competencias de cada entidad, lo cual se no avizora en el presente asunto. Así entonces, al no evidenciarse inobservancia de las entidades demandadas frente al trámite legal de atención de solicitudes y pago de las cesantías parciales, la Sala considera que en el presente asunto no se causó la sanción mora alegada.
Por tanto, resulta procedente revocar la sentencia apelada, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda. IV. COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el cual, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Dentro de la interpretación armónica de la norma y bajo el principio del efecto útil, es claro que también se aplica cuando la parte vencida sea el extremo demandante en apelación, como en el caso de marras.
Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG A su turno, el artículo 365-4 del Código General del Proceso, señala que habrá lugar a imponer condena en costas «Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.» Comoquiera que se revocará la sentencia de primera instancia, es procedente la condena en costas a cargo de la parte demandante.
En cuanto a las agencias en derecho será el equivalente al cuatro por ciento (4%) de las pretensiones de la demanda, en la primera instancia, y un (01) salario mínimo legal mensual vigente para la segunda instancia, de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, ya que al tratarse de un proceso tramitado ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16031 del CPACA.
En igual sentido precisó el Consejo de Estado20 en 2021, señaló que no puede confundirse la excepción introducida por la Ley 2080 de 2021 de que la condena depende de la carencia absoluta de objeto en las acciones públicas, con que dicha excepción aplique para los medios de control ordinarios: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la magistrada Anamaría Lozada Vásquez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 27 de junio de 2024, por la que el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Aldemar Baquero Malambo en contra del Departamento del Caquetá – Secretaría de Educación, y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En consecuencia, SE DENIEGAN las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante. Las agencias en derecho se tasan en el equivalente al cuatro por ciento (4%) de las pretensiones de la demanda, en la primera instancia, y un (01) salario mínimo legal mensual vigente para la segunda instancia. Liquídense por Secretaría.
CUARTO: En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Impedida) ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Magistrada Sentencia segunda instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300420220019401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, en la plataforma SAMAI, firmó electrónicamente esta providencia. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx