TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Revisión de legalidad Radicado: 18001-23-33-000-2024-00091-00 Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal 013 del 29 de agosto de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA E INSTITUCIONALIZA EL EVENTO DENOMINADO “CUMBRE COMUNAL AMBIENTAL PARA LA PROTECCIÓN DE LA AMAZONIA” EN EL MUNICIPIO DE SOLANO - CAQUETÁ” Expediente: SAMAI - OneDrive Tema: 3 días entre debate Sentencia de única instancia – Ley 1437 de 2011 Recibido el presente proceso por haberse aceptado el impedimento a la anterior Magistrada Ponente1, y agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala en primera instancia el medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. El medio de control. El gobernador del departamento de Caquetá, conforme a la facultad establecida en los artículos 119 y 120 del Decreto Ley 1333 de 1986 remitió a esta Colegiatura, a fin de que se ejerza control de legalidad del Acuerdo Municipal 013 del 29 de agosto de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA E INSTITUCIONALIZA EL EVENTO DENOMINADO “CUMBRE COMUNAL AMBIENTAL PARA LA PROTECCIÓN DE LA AMAZONIA” EN EL MUNICIPIO DE SOLANO - CAQUETÁ”, proferido por el Concejo Municipal de Solano, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1 Anamaría Lozada Vásquez Revisión de legalidad 18001-23-33-000-2024-00091-00 Acuerdo municipal 013 del 29 de agosto de 2024 1.2.
Pretensiones. Se decrete la ilegalidad del acuerdo municipal acusado al considerar que adolece de vicios que afectan su validez. 1.3. Fundamentos fácticos. La parte demandante expuso, en síntesis: (i) el 26 y 29 de agosto de 2024, se surtió el primer y segundo debate de aprobación del Acuerdo municipal 013; (ii) el 05 de septiembre de 2024 el acuerdo de marras fue sancionado por la secretaria de gobierno con funciones administrativas de alcalde;
(iii) el 06 de septiembre de la misma anualidad, el Acuerdo 013 fue publicado; (iv) el 12 de septiembre del 2024, se remitió el acuerdo al gobernador para su revisión; (v) se observó que entre el primer y segundo debate no trascurrieron más de 3 días, tal como lo dispone el artículo 73 de la Ley 136 de 1994. 1.4. Normas violadas y concepto de violación. Considera la parte demandante que en la expedición del Acuerdo 013 del 29 de agosto de 2024 se vulneró el inciso 3 del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, comoquiera que no trascurrieron más de tres (3) días entre el primer y segundo debate, lo cual constituye un vicio en el procedimiento. 1.5.
Contestación de la demanda. Según constancia secretarial del 19 de noviembre de 20242, el Concejo Municipal de Solano, Caquetá, guardó silencio. 1.6. Trámite procesal. Se destacan las siguientes actuaciones administrativas en la instancia: (i) la demanda se radicó el 02 de octubre de 2024 correspondiéndole su conocimiento a la magistrada Anamaría Lozada Vásquez;
(ii) en la misma fecha se declaró el impedimento de la magistrada en mención y el 03 del mismo mes y año, le fue aceptado el impedimento y se le apartó del conocimiento del asunto; (iii) el 15 de octubre de 2024, el proceso ingresó al Despacho 04 a cargo de la magistrada Yanneth Reyes Villamizar, para adelantar el respectivo trámite; (iv) mediante auto del 21 de octubre de 2024 se admitió la demanda y se ordenó su fijación en lista por 10 días, lo cual ocurrió el 01 de noviembre de 2024;
(v) el término de fijación en lista venció en silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia. De conformidad con el numeral 4º del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer de las observaciones de legalidad y constitucionalidad que formule el Gobernador del Departamento sobre los acuerdos municipales y proyectos de ordenanza, proferidos dentro de su jurisdicción. 2 Índice 00022 SAMAI Revisión de legalidad 18001-23-33-000-2024-00091-00 Acuerdo municipal 013 del 29 de agosto de 2024 2.2.
Acto acusado. Acuerdo Municipal 013 del 29 de agosto de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA EN INSTITUCIONALIZA EL EVENTO DENOMINADO “CUMBRE COMUNAL AMBIENTAL PARA LA PROTECCIÓN DE LA AMAZONIA” EN EL MUNICIPIO DE SOLANO - CAQUETÁ”, expedido por el Concejo Municipal de Solano, Caquetá. 2.3. Problema jurídico. Teniendo en cuenta los cargos imputados por el gobernador del Departamento del Caquetá contra el acto administrativo acusado, le corresponde a la Sala determinar sí el ¿En la expedición del Acuerdo remitido para revisión se respetó el término contemplado en el artículo 73 de la ley 136 de 1994 entre el primero y segundo debate? 2.4.
En cuanto al incumplimiento del artículo 73 de la Ley 136 de 1994. El artículo 73 de la Ley 136 de 1994 señala el trámite de la discusión de los proyectos de acuerdo de la siguiente manera: “ARTÍCULO 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate.
La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción.” Es así como de esta norma se desprende cual es el trámite que debe seguirse para la aprobación de un proyecto de acuerdo ante el Concejo: a. La aprobación de un proyecto de acuerdo requiere dos debates b. Estos debates deben ser realizados en dos días diferentes c. El primer debate se hace en comisión d. El segundo debate se hace en plenaria e. El debate en plenaria, debe hacerse tres días después de que se apruebe el proyecto en plenaria.
Además de la clara redacción del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 sobre que los tres días se contabilizan después del debate en comisión, no puede perderse de vista lo señalado en el artículo 61 de la Ley 4ª de 1913: “Artículo 61. Cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día Revisión de legalidad 18001-23-33-000-2024-00091-00 Acuerdo municipal 013 del 29 de agosto de 2024 anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día”.
Sobre este aspecto, es decir el respeto de los términos que deben transcurrir entre debate y debate, y la importancia que éste tiene dentro de la conformación de un acuerdo municipal, como expresión de la voluntad popular, señaló el Consejo de Estado3: “La Sala no tiene ninguna duda acerca de la irregularidad sustancial en la que incurrió el Concejo del Municipio de Pore, al haber aprobado el día 27 de noviembre de 2009 en segundo debate el proyecto de Acuerdo 022 de 2009, sin que hubieran transcurrido como mínimo los tres días a que hace alusión el inciso 3º del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, luego de la discusión surtida al proyecto en la Comisión de presupuesto el día 25 de noviembre de 2009! Por tanto, si el primer debate se llevó a cabo el día 25 de noviembre de 2009, el segundo debió haberse desarrollado después del día 30 de noviembre del mismo año (…) Para el caso en estudio, la irregularidad en que incurrió el Concejo Municipal de Pore fue que el primer debate al proyecto de Acuerdo 022 si lo realizó el día 25 de noviembre, el segundo debate debió haberlo llevado a cabo a partir del 1 de diciembre de 2009, como quiera que el jueves 26, el viernes 27 y el lunes 30 de noviembre correspondían a los tres días que debió esperar para que se discutiera en segundo debate con mayor profundidad y análisis, el proyecto de acuerdo (…) De acuerdo con la norma transcrita en precedencia (artículo 77 de la Ley 136 de 1994), observa la Sala que efectivamente el Concejo Municipal de Pore, contrario a lo esgrimido por el apelante, sí vulneró el derecho que tenían los habitantes de Pore de participar en el estudio y debate del proyecto de Acuerdo 022-2009, como quiera que dicha solicitud la radicaron ante la secretaría de la corporación territorial el día 30 noviembre de 2009, es decir, justo el día en que vencía el término de los tres días a partir de los cuales debía llevarse a cabo el segundo debate al proyecto de acuerdo, en la plenaria del Concejo.
Por tanto, el Concejo Municipal de Pore, tenía el deber de haberle informado a los habitantes de la entidad territorial tal y como lo habían solicitado, para que efectuaran sus observaciones respecto de la posibilidad de autorizar al alcalde municipal para que suscribiera un endeudamiento de tan alta cuantía, lo cual bien podría haber acontecido el mismo día 30 de noviembre o el 1º de diciembre de 2009, cuando se debió desarrollar el segundo debate.
(…) De acuerdo con lo expuesto en precedencia, el Concejo Municipal de Pore vulneró el término legal de los tres días que debía mediar cuanto menos entre el primer y el segundo debate al proyecto de Acuerdo que se tramitaba en el Concejo Municipal, circunstancia que condujo a que se le impidiera a la comunidad de Pore participar en la discusión del acto acusado, lo que constituye razón suficiente para confirmar el fallo apelado tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.” En igual sentido ya había señalado el Consejo de Estado4 lo siguiente: “( …) considera la Sala equivocada la contabilización del término de tres (3) días que aparece en el memorial contentivo del recurso de apelación, pues si la ponencia al proyecto de acuerdo se radicó el día 23 de Noviembre de 2009 y el primer debate tuvo lugar el día 26 de noviembre, ha de concluirse que al aprobarse en segundo debate el día 29 de noviembre, ese debate se surtió antes del vencimiento de los tres (3) días a que aluden los artículos 73 de la Ley 136 de 1994 y 92 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Hato Corozal, y no después de que dicho término hubiese transcurrido como en tales preceptos se dispone.
Al respecto es preciso recordar lo que se establece en el artículo 61 de la Ley 4ª de 1913: 3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de mayo 14/2015, expediente 85001- 23-31-000-2010-00075-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Sentencia del 24 de enero de 2013. Radicado: 85001-23-31-000-2010 00029-01 M.P. Guillermo Vargas Ayala. Actor: Álvaro Nieto Amaya. Revisión de legalidad 18001-23-33-000-2024-00091-00 Acuerdo municipal 013 del 29 de agosto de 2024 Artículo 61. Cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día. Es del caso precisar además, que de conformidad con lo previsto en el inciso tercero del artículo 57 del Reglamento Interno del Concejo Municipal, durante los períodos de sesiones ordinarias “[…] todos los días son hábiles para las reuniones del Concejo y sus comisiones.
Los horarios serán señalados por los respectivos presidentes.” En ese orden de ideas, las fechas a considerar en este caso, son las que aparecen mencionadas en el almanaque correspondiente al mes de noviembre de 2009: En virtud de lo anterior, si la ponencia fue radicada el día jueves 26 de noviembre de 2009, los tres días deben empezar a contarse a partir de la media noche de ese día y hasta la media noche del día domingo 29 de noviembre.
Dicho de otra manera, el primer debate ha debido efectuarse a partir del día lunes 30 de noviembre, pero como ello no ocurrió, concluye la Sala que en el trámite de expedición del Acuerdo PTA-200-02-029 del 29 de noviembre de 2009, proferido por el Concejo Municipal Hato Corozal, el primer debate se surtió antes de finalizar el término de tres (3) días mencionado en los artículos 73 de la Ley 136 de 1994 y 92 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Hato Corozal.
A partir de los argumentos expuestos, concluye la Sala que la recurrente no logró demostrar que la providencia apelada sea contraria a derecho”. 2.5. Jurisprudencia relacionada con la expedición irregular de los actos administrativos. Sobre la expedición irregular de actos administrativos ha señalado el Consejo de Estado: “Al respecto, se ha sostenido que la expedición irregular como causal de nulidad se configura cuando se desconocen las normas que regulan los requisitos de formación del acto administrativo, lo cual comprende las etapas previas a su expedición, esto es, los requerimientos relativos a la forma en que deben materializarse.
En cuanto al procedimiento para su expedición, esta Corporación ha indicado que “una vez establecido por el ordenamiento jurídico él debe ser estrictamente observado, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de ciertas competencias para producir decisiones obligatorias en los distintos ámbitos de sus actuaciones, dichas decisiones, que son la finalidad a la que apunta su actuación, deben producirse mediante un camino predeterminado por la ley”5 Asimismo, ha señalado que las formalidades son exigibles para brindar seguridad tanto al administrado como a la administración. Al administrado por cuanto se le garantiza que la autoridad está actuando en ejercicio de sus funciones y está cumpliendo el trámite dispuesto de manera objetiva para esa actuación, impidiendo arbitrariedades que puedan generarse con dicha actuación; y a la administración por cuanto le permite actuar de manera eficaz, eficiente y con mayor certeza en la forma en que debe ser adelantada la actuación. Al respecto, esta Corporación expuso: “[…] cuando la ley establece requisitos de apariencia o formación de los actos administrativos, sean éstos de carácter general o de carácter particular y concreto, los mismos se deben cumplir obligatoriamente, cuando quiera que la Administración pretenda tomar una decisión que corresponda a aquellas que se hallan sometidas a tales requisitos, de tal manera que su desconocimiento, conducirá a que se configure, precisamente, 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 13 de mayo de 2009. Radicado: 11001-03-26-000-2004-00020-00(27832). M. P.: Ramiro Saavedra Becerra. Actor: Consuelo Acuña Traslaviña. Revisión de legalidad 18001-23-33-000-2024-00091-00 Acuerdo municipal 013 del 29 de agosto de 2024 la causal de nulidad en estudio, es decir, expedición irregular del acto administrativo o vicios de forma […]”6.
(Resaltado fuera de texto) En este sentido, para la Sala los términos otorgados para debatir los proyectos de acuerdo se establecieron con el propósito de analizar el articulado y la exposición de motivos para que en las sesiones respectivas los concejales debatan con conocimiento pleno los proyectos de acuerdo, tiempo en el cual se les da la oportunidad de controvertir, discutir, reflexionar y ponderar eventuales desacuerdos de los opositores.
Por lo tanto, el desconocimiento de dichos términos acarrea un vicio de procedimiento y de formación del acto administrativo y no una irregularidad no invalidante, como lo pretende hacer valer el recurrente, siendo por tanto procedente la anulación del acuerdo en cuestión, tal y como lo sostuvo el a quo.”7 2.6. Caso concreto. Conforme a la certificación expedida por el Concejo Municipal – secretaria contratista de apoyo, se observa que el primer y segundo debate se realizaron en las siguientes fechas: a. El primer debate en comisión se realizó el día 26 de agosto de 2024 b. El segundo debate, en plenaria, se realizó el día 29 de agosto de 2024 Es así que si se revisan estas fecha se observa sin mayor esfuerzo que se incumplió el término señalado en la norma que se indicó como violada, pues si el primer debate se realizó el día 26 de agosto de 2024, los tres días siguientes al primer debate, eran los días 27, 28 y 29 de agosto de 2024, es decir el debate en plenaria debió realizarse no antes del 30 de agosto de 2024, y por tal razón el acuerdo emitido por el Concejo Municipal de Solano, Caquetá, fue expedido de forma irregular.
Además de la clara redacción del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 sobre que los tres días se contabilizan después del debate en comisión, no puede perderse de vista lo señalado en el artículo 61 de la Ley 4ª de 1913: “cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día” De lo anteriormente analizado, se observa que el acuerdo remitido a revisión, no solo incurre en la causal de nulidad por de haber violado las normas en que debía fundarse, sino también incurre en la causal de nulidad contenida en el artículo 1378 del CPACA, sobre expedición irregular: Por lo anterior, al observar que no se cumplió con el procedimiento que la ley exige para la expedición del acuerdo municipal, se dispondrá su anulación. 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de octubre de 1999. Radicado: 3443. M. P.: Juan Alberto Polo Figueroa. Actor: Edifico 9411 S.A. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de agosto 23/2019, expediente 73001233100020100035801, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 8 “Artículo 137.Nulidad.
Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.” Revisión de legalidad 18001-23-33-000-2024-00091-00 Acuerdo municipal 013 del 29 de agosto de 2024 COSTAS Por tratarse de una acción ejercitada por el Gobernador del Departamento de Caquetá en cumplimiento de sus deberes y donde se está ventilando un interés público que tiene que ver con la preservación del ordenamiento jurídico no procede la condena en costas.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR la INVALIDEZ del Acuerdo Municipal 0013 del 29 de agosto de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA E INSTITUCIONALIZA EL EVENTO DENOMINADO “CUMBRE COMUNAL AMBIENTAL PARA LA PROTECCION DE LA AMAZONIA” EN EL MUNICIPIO DE SOLANO - CAQUETÁ” expedido por el Concejo Municipal de Solano, Caquetá.
SEGUNDO. Sin costas.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Impedida) ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Magistrada Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx