TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ -SALA CUARTA- Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Radicación: Revisión de legalidad 18001-23-33-000-2024-00061-00 Demandante: Gobernación Caquetá Demandado: ACUERDO 002 DEL 14/05/2024 expedido por el Concejo Municipal de Cartagena del Chairá – Caquetá “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN LOS RECURSOS DEL BALANCE DE LA VIGENCIA 2024, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2023 DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRAÁ [sic] CAQUETÁ”..
Tipo de Expediente: Digital Tema: Concejo municipal adiciona recursos del balance de la vigencia fiscal 2023 al presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia fiscal 2024. Violación del artículo 14 del Decreto Ley 111 de 1996. Acta No. 78 de la fecha Sentencia – única instancia Recibido el presente proceso por haberse aceptado el impedimento a la anterior Magistrada Ponente1, procede la Sala a revisar la legalidad del Acuerdo Municipal No. 002 del 14 de mayo de 2024, expedido por el Concejo del municipio de Cartagena del Chairá “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN LOS RECURSOS DEL BALANCE DE LA VIGENCIA 2024, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2023 DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRÁ CAQUETÁ”.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA El Gobernador del Caquetá solicita que se declare la ilegalidad del Acuerdo No. 002 del 14 de mayo de 2024, expedido por el Concejo del municipio de Cartagena del Chairá “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN LOS RECURSOS DEL BALANCE DE LA VIGENCIA 2024, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2023 DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRAÁ [sic] CAQUETÁ”. 1 Anamaría Lozada Vásquez Sentencia de Única Instancia Revisión de Legalidad 18001233300020240006100 Acuerdo municipal 002 del 14/05/2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá El Gobernador del Caquetá, señaló como hechos relevantes los siguientes: “PRIMERO: El Concejo Municipal de Cartagena del Chairá - Caquetá, aprobó en dos (2) debates reglamentarios en sesiones diferentes los días 10 y 14 de mayo de 2024 respectivamente, el Acuerdo Municipal No. 002 del 14 de mayo de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN LOS RECURSOS DEL BALANCE DE LA VIGENCIA 2024, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2023 DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRAÁ CAQUETÁ”.
SEGUNDO: La alcaldesa encargada del Municipio de Cartagena del Chairá, sancionó el día 16 de mayo de 2024 el Acuerdo 002 del 14 de mayo de 2023.
TERCERO: En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 82 y 91 literal A) # 7 de la Ley 136 de 1994, la alcaldesa del Municipio de Cartagena del Chairá a través de la secretaria de gobierno, remitió mediante oficio de fecha 19 de junio de 2024, el Acuerdo de la referencia al Gobernador para efectos de su revisión, conforme a radicado de ventanilla única de la Gobernación el día 17 de mayo de 2024.
CUARTO: El Acuerdo Municipal No. 002 del 14 de mayo de 2024, presuntamente tiene vicios jurídicos por encontrarse algunas dudas respecto a su legalidad”. Como normas violadas indicó el artículo 14 del Decreto Ley 111 de 1996. En el concepto de violación señaló que el acto acusado desconoció las normas en que debería fundarse (art. 13 del D.L. 111/96), toda vez que el año fiscal 2024 inicia el 01 de enero y termina el 31 de diciembre de este mismo año y, por tanto, no podría haberse adicionado recursos al presupuesto del año 2023 por lo siguiente: A. El periodo fiscal 2023 ya feneció desde el pasado 31 de diciembre B. El periodo fiscal 2024 aún se encuentra en ejecución pues finaliza el 31 de diciembre de 2024.
C. Con lo anterior se viola el principio de anualidad del gasto. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El término concedido al municipio de Cartagena del Chairá y al Concejo Municipal de Cartagena del Chairá, para contestar la demanda venció en silencio. III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no se pronunció dentro del término establecido para los alegatos de conclusión. CONSIDERACIONES DE LA SALA I. COMPETENCIA De conformidad con el numeral 4º del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer de las observaciones de legalidad y constitucionalidad que formule el Gobernador del Departamento sobre los acuerdos municipales y proyectos de ordenanza, proferidos dentro de su jurisdicción. Sentencia de Única Instancia Revisión de Legalidad 18001233300020240006100 Acuerdo municipal 002 del 14/05/2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá II.
PROBLEMA JURÍDICO Y ACTO ACUSADO Corresponde a la Sala determinar si se ajusta al ordenamiento jurídico el Acuerdo No. 002 del 14 de mayo de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN LOS RECURSOS DEL BALANCE DE LA VIGENCIA 2024, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2023 DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRAÁ [sic] CAQUETÁ”.
III. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO 1. De las funciones del Concejo Municipal. El artículo 313 constitucional en su numeral 5° estableció que es función de los concejos municipales «Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.» Concordante con la norma anterior, el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 19942 contempla que además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos municipales: «Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación.» Así mismo, el artículo 345 de la Carta Política señala que: «en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.» 1. De las funciones del alcalde municipal De manera primigenia, la Ley 4 de 19133, en su artículo 184 numeral 10, consagró como una atribución de los alcaldes, la de «presentar al Concejo los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes a la buena marcha del Municipio, y con especialidad los de presupuestos de rentas y gastos en la época oportuna».
La Constitución Política en su artículo 315, numerales 5 y 9, consagró las atribuciones del alcalde, entre ellas «presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio»; y «ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.», respectivamente. 2 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 3 Sobre el régimen político y municipal.
Sentencia de Única Instancia Revisión de Legalidad 18001233300020240006100 Acuerdo municipal 002 del 14/05/2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá Así mismo, el numeral 3 del literal a), artículo 91 de la Ley 136 de 1994, señaló que los alcaldes tendrán entre otras funciones, la de «presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.» Por su parte, el Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico del Presupuesto (en adelante EOP), establece el régimen de modificaciones al Presupuesto General de la Nación en sus artículos 76 a 88, en los que precisa que las adiciones o traslados presupuestales que modifiquen los montos aprobados por el Congreso deben ser efectuados mediante una ley; pese a lo anterior, se advierte que el Gobierno puede hacerlos cuando se hayan decretado estados de excepción. En efecto, el artículo 80 del EOP precisa que «[e]l Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión.» Así mismo, el artículo 14 del Decreto 111 de 1996 señala «[e]l año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38/89, artículo 10).» La Corte Constitucional en sentencia C -1249 de 2001 se refirió a las competencias legislativas para ordenar gasto público: “En varias oportunidades anteriores la Corte ha tenido ocasión de referirse a las competencias legislativas para ordenar gasto público.
Dichas competencias están reguladas en varios artículos de la Constitución Política, especialmente en los siguientes: i) En el numeral 11 del artículo 150 según el cual corresponde al Congreso expedir las leyes mediante las cuales se establecen las rentas nacionales y se fijan los gastos de la administración. ii) En el artículo 345 que literalmente dispone que no podrá hacerse “ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. iii) En el artículo 346 que indica que “en la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.” Las anteriores disposiciones consagran el principio de legalidad del gasto público en la fase de su aprobación, que exige que sea el Congreso como órgano de representación política quien decrete y autorice los gastos del Estado, asunto que constituye un mecanismo de control político y presupuestal del órgano legislativo sobre el ejecutivo4.
Dicho principio, ha dicho la jurisprudencia, “opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando sólo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley (CP art. 346). Posteriormente, en la etapa de ejecución del presupuesto, el principio de legalidad indica además que para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto (C.P art. 345).
Finalmente, para verificar el principio de legalidad del gasto en esta fase de 4 Cf. Sentencia C-685 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero. Sentencia de Única Instancia Revisión de Legalidad 18001233300020240006100 Acuerdo municipal 002 del 14/05/2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá ejecución, la ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realización del mismo, la cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogación, es decir, que no se encuentre agotada.”5 5.
Con fundamento en las normas constitucionales reseñadas, puede decirse que es obvio que el Congreso sí tiene facultades constitucionales propias para decretar gasto público y para aprobarlo en el presupuesto nacional. No obstante, dichas facultades deben ser ejercidas respetando aquellas otras que las normas superiores reconocen en materia presupuestal al Gobierno Nacional.
Para empezar, el artículo 154 superior que determina quiénes tienen iniciativa para proponer proyectos de ley, afirma que “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas”. En concordancia con lo anterior, el artículo 346 prescribe que el proyecto de ley anual de presupuesto es de iniciativa legislativa privilegiada, cuando al respecto literalmente señala: “el Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y la Ley de Apropiaciones, que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.” En idéntico sentido la disposición contenida en el artículo 351, indica que “El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo.”.
De lo anteriormente expuesto, se puede concluir que al tenor de lo previsto en los artículos 352 y 353 de la Constitución Política, las entidades territoriales se encuentran sujetas, para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en la Carta Política y en lo dispuesto por el EOP. 2. Caso concreto Expuestas las anteriores consideraciones, procede la Sala a examinar el Acuerdo No. 002 del 14 de mayo de 2024, expedido por el Concejo Municipal Cartagena del Chairá, teniendo en cuenta para tal efecto, que los cargos endilgados por el apoderado del Departamento de Caquetá se limitan a señalar que en el acto acusado su título dispuso: “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN LOS RECURSOS DEL BALANCE DE LA VIGENCIA 2024, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2023 DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRAÁ [sic] CAQUETÁ”, se adicionan recursos del balance de la vigencia fiscal 2024, desconociendo lo señalado en el artículo 14 del Decreto Ley 111 de 1996, donde define que la vigencia fiscal inicia el 1 de enero y termina el 31 de diciembre y, que para el caso en disensión no sería dable realizar una adición de recursos del balance de la vigencia fiscal 2024 porque ésta no ha finalizado y mucho menos adicionarlos al presupuesto de la vigencia fiscal 2023.
Al efecto como única prueba se tiene el oficio 10-01-14.13 del 15 de mayo de 2024, por medio del cual el alcalde (E) del Municipio de Cartagena del Chaira allega el Acuerdo No. 002 del 14 de mayo de 2025. 5 Sentencia C-442 de 2001 M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia de Única Instancia Revisión de Legalidad 18001233300020240006100 Acuerdo municipal 002 del 14/05/2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá Salta a la vista que en el título del acuerdo demandado hay un error de digitación al decir que los recursos del balance son de la vigencia fiscal 2024, y que al presupuesto donde se adicionan los recursos del balance es de la vigencia 2023.
Si bien, anteponer la vigencia del 2024 a la del 2023 constituye un error de forma, este error se encuentra solo en el título del acuerdo, lo que hace evidente que se trató de un error de digitación pues dentro del contenido de cada uno de sus numerales es evidente que se adicionaron los saldos de recursos del año 2023 al año presupuesto del año 2024.
Veamos: “ARTÍCULO 1:Adicionar el presupuesto de ingreso del MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRÁ CAQUETÁ, aprobado para la vigencia 2024 los saldos a favor del cierre de la vigencia fiscal 2023, por valor de SEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS CATORCE MIL SETECIENTOS VEINTICUATRO PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($6.251.514.724,54) M/CTE de acuerdo a la siguiente distribución (…).
ARTÍCULO 2: Adicionar el presupuesto de ingreso del MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRÁ CAQUETÁ, aprobado para la vigencia 2024, los rendimientos financieros como saldos a favor del cierre de la vigencia fiscal 2023, por valor de DIECINUEVE MILLONES SEISCIENTOS QUINCE MIL QUINIENTOS QUINCE PESOS CON SETENTA Y TRES CENTAVOS ($19.615.515,73) M/CTE de acuerdo a la siguiente distribución (…).
ARTÍCULO 3: Adicionar el presupuesto de gastos, aprobado para la vigencia 2024 los saldos a favor del cierre de la vigencia fiscal 2023, por valor de SEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS CATORCE MIL SETECIENTOS VEINTICUATRO PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($6.251.514.724,54) M/CTE, para inversión de acuerdo a la siguiente distribución (…).
ARTÍCULO 4: Adicionar el presupuesto de gastos, aprobado para la vigencia 2024, los rendimientos financieros como saldos a favor del cierre de la vigencia fiscal 2023, por valor de DIECINUEVE MILLONES SEISCIENTOS QUINCE MIL QUINIENTOS QUINCE PESOS CON SETENTA Y TRES CENTAVOS ($19.615.515,73) M/CTE de acuerdo a la siguiente distribución (…).
ARTÍCULO 5: Vigencia. El presente proyecto de acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. Lo que vincula dentro de un acto administrativo no es el nombre que se le ponga a este sino las decisiones que se tomen dentro de su contenido y por tanto en aplicación del principio de efecto útil de las normas se debe privilegiar aquella interpretación que permita, que mientras se ajuste a la Constitución y a la ley, las normas permanezcan dentro del ordenamiento jurídico cumpliendo el fin para el que fueron creadas6: “Esta interpretación, indica, está guiada por el llamado principio “del efecto útil de las normas” según el cual debe considerarse, de entre varias interpretaciones de una disposición normativa, aquella que permita consecuencias jurídicas sobre la que no las prevea, o sobre la que prevea consecuencias superfluas o innecesarias.” 6.
C-569-04 Sentencia de Única Instancia Revisión de Legalidad 18001233300020240006100 Acuerdo municipal 002 del 14/05/2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá En el presente caso aceptar las objeciones presentadas por el Gobernador no sería más que conceder una interpretación superflua e innecesaria a un acto administrativo que dentro de su contenido es claro que cumple los mandatos legales de incorporar a la vigencia fiscal en curso, los recursos de la vigencia fiscal que ha fenecido el año anterior, pues es evidente en todos sus artículos que los recursos del balance adicionados corresponden a los generados por el cierre fiscal de la vigencia fiscal 2023 y fueron adicionados al presupuesto de ingresos y gastos del Municipio de Cartagena del Chairá de la vigencia 2024.
De igual forma, así lo deja en evidencia la certificación expedida por la Secretaría General del Concejo Municipal de Cartagena del Chairá y que hace parte integral del acuerdo, deja claro que el Acuerdo Municipal demandado surtió los debates reglamentarios los días 10 y 14 de mayo del hogaño, lo que permite colegir que los recursos adicionados por concepto de recursos de recursos del balance corresponde a la vigencia fiscal 2023 y no a la vigencia fiscal 2024, como se dejó en el título del Acuerdo, ya que la vigencia fiscal 2024 se encuentra en curso.
De esta manera, la Sala observa que la adición de los recurso del Balance de la vigencia fiscal 2023 al presupuesto de la vigencia fiscal 2024 del Municipio de Cartagena del Chairá aprobado por el Concejo Municipal de Cartagena del Chairá a través de todos y cada uno de los numerales contenidos en los artículos del Acuerdo No. 002 del 14 de mayo de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN LOS RECURSOS DEL BALANCE DE LA VIGENCIA 2024, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2023 DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRAÁ CAQUETÁ” fue una decisión ajustada a la Constitución y a la Ley, que no puede entenderse viciada porque su título tenga errores de digitación, pues no es éste el que imparte órdenes de adicionar, sino sus diferentes artículos, pues los errores de transcripción considerados de forma y no de fondo, que se presentan en el Título del Acuerdo en disenso, no generan ilegalidad, ni vician, ni dejan sin efecto el cuerpo y lo acordado en el Acuerdo Municipal 002 del 14 de mayo de 2024.
En consecuencia, se declarará la validez condicionada del Acuerdo No. 002 del 14 de mayo de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Cartagena del Chairá en el entendido que lo que se adicionan son los saldos del periodo fiscal 2023 al periodo fiscal 2024. COSTAS Por tratarse de una acción ejercitada por el Gobernador del Departamento de Caquetá en cumplimiento de sus deberes y donde se está ventilando un interés público que tiene que ver con la preservación del ordenamiento jurídico no procede la condena en costas.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Sentencia de Única Instancia Revisión de Legalidad 18001233300020240006100 Acuerdo municipal 002 del 14/05/2024 Concejo Municipal de Cartagena del Chairá RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la VALIDEZ CONDICIONADA del Acuerdo Municipal No. 002 del 14 de mayo del 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN LOS RECURSOS DEL BALANCE DE LA VIGENCIA 2024, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2023 DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRÁ CAQUETÁ de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, en el entendido que su título hace referencia a que los recursos que se adicionan son los correspondientes a la vigencia 2023 y que serán adicionados a la vigencia 2024.
SEGUNDO: Comuníquese esta determinación al Gobernador del departamento de Caquetá, al presidente del Concejo Municipal y al alcalde Municipal de Cartagena del Chairá.
TERCERO: Sin costas.
CUARTO: En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Impedida) ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Magistrada Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx