TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ -SALA CUARTA- Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001-33-40-004-2016-00129-02 Demandante: Sobeida Martínez Artunduaga Demandado: Municipio de Florencia Tipo de expediente: OneDrive – SAMAI Tema: Empleo de carrera administrativa/ nombramiento provisional en vacante temporal/ renuncia a empleo de carrera/ vacancia definitiva del cargo/ nombramiento provisional en vacante definitiva/ no vulneración ley de garantías por renuncia irrevocable debidamente aceptada.
Acta No. 78 de la fecha SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte actora en contra de la sentencia del 31 de marzo de 2023, mediante la cual, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA1 Sobeida Martínez Artunduaga, obrando en su nombre y representación a través de apoderado judicial promovió medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral consagrado en el artículo del 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en contra del Municipio de Florencia, con el fin de obtener la prosperidad de las siguientes pretensiones: 1.
Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1. Decreto 0639 del 17 de julio de 2015, por el cual se terminó el nombramiento provisional de Sobeida Martínez Artunduaga en el cargo de docente grado 2 A en la I.E. La Salle. 1 Página 4 archivo 15 expediente OneDrive 2 En adelante CPACA Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia 1.2.
Decreto 0683 del 31 de julio de 2015 por el cual se nombró a Arelis Jiménez, en la vacante definitiva del cargo de docente grado 2 A en la I.E. La Salle. 2. A título de restablecimiento del derecho se ordene el reintegro de Sobeida Martínez Artunduaga en el cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior jerarquía, sin solución de continuidad, y se ordene el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de recibir desde el retiro hasta que se haga efectivo el reintegro. 3.
Que las sumas reconocidas sean indexadas y se paguen intereses moratorios. Como hechos relevantes de la demanda señaló los siguientes: 1. Luis Leobardo Perdomo Chaux fue nombrado en carrera en el cargo docente, grado 2, nivel A, en la I.E La Salle, en el municipio de Florencia, Caquetá. 2. El precitado cargo quedó vacante temporalmente, en virtud del encargo en comisión de su titular Luis Leobardo Perdomo Chaux como directivo docente (coordinador). 3.
Mediante el Decreto 021 del 05 de febrero de 2014, se nombró en provisionalidad a Sobeida Martínez Artunduaga en el cargo docente grado 2, nivel A, en la I.E. La Salle, en el municipio de Florencia, Caquetá. A través de Decreto 0639 del 17 de julio de 2015 —acto demandado—, se dispuso la terminación del nombramiento en virtud de la renuncia de Luis Leobardo Perdomo Chaux, en el encargo como directivo docente (coordinador). 4.
Con posterioridad se dio la vacante definitiva del cargo docente grado 2, nivel A en la I.E. La Salle, en el municipio de Florencia, Caquetá, en virtud del retiro del servicio de Luis Leobardo Perdomo Chaux. En esa oportunidad se nombró en provisionalidad a Arelis Jiménez, pese a que existía la imposibilidad de modificar la planta de personal por ley de garantías.
Como normas violadas señaló el artículo 53 constitucional, y los artículos 32 y 38 de la Ley 996 de 2005. En el concepto de violación indicó los siguientes cargos de nulidad: ✓ Violación de las normas en que debería fundarse, comoquiera que, al quedar vacante el cargo de docente de aula grado 2 nivel A, se debió nombrar a Sobeida Martínez Artunduaga, por ser la persona que ocupó previamente dicho cargo, y con ello no se incurría en la vulneración de la modificación de la planta de personal del Municipio de Florencia en ley de garantías.
Afirmó que, al nombrarse a Arelis Jiménez, se modificó la planta de personal, y con ello se vulneró la prohibición establecida en la Ley 996 de 2005. Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia ✓ Vulneración del derecho a la igualdad y al trato desigual entre desiguales, porque no se atendieron razones objetivas para nombrar a Arelis Jiménez en el cargo de docente de aula grado 2, nivel A, máxime cuando la demandante ya había ocupado el cargo y contaba con más experiencia que la nombrada. ✓ Desviación de poder al vincular un funcionario diferente al que venía desempeñando el cargo, lo cual atenta contra el interés público, porque la demandante contaba con más experiencia Arelis Jiménez, lo cual había favorecido la prestación del servicio.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. El apoderado del Municipio de Florencia3 sostuvo que es cierta la terminación del nombramiento de la demandante en el cargo de docente en la Institución Educativa La Salle del Municipio de Florencia, grado dos A (2A), según los archivos de la entidad. Adujo que los hechos del retiro del señor Luis Leobardo Perdomo, el nombramiento de la señora Arelis Jiménez en el cargo de docente de la Institución Educativa La Salle grado 2-A, la experiencia de la misma y, la facultad de modificar la planta de personal y proveerse un nuevo cargo, son circunstancias que deben ser probadas.
Asimismo, argumentó que la parte actora omitió los actos de interpretación y distorsionó la norma, al recurrir a comentarios incongruentes que desvirtúan el sentido de la jurisprudencia. Señaló que la entidad se encontraba ante la vacante definitiva de un cargo debido a la renuncia irrevocable de su titular, por ende, tenía la obligación de cubrir el cargo de manera provisional por necesidad del servicio.
Sin embargo, esto no implicaba la obligación de nombrar a la persona que había ocupado el puesto anteriormente. Propuso las excepciones de falta de idoneidad de las pruebas, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley, prescripción y genérica. 2.2. Arelis Jiménez al contestar la demanda, se opuso a las pretensiones de la misma por considerar que no existen vicios que afecten la legalidad de los actos acusados.
Señaló que son ciertos los hechos relacionados con las situaciones administrativas que dieron origen al nombramiento de la demandante y el suyo, así como la desvinculación de la actora. Sin embargo, adujo que es parcialmente cierto, lo indicado frente al nombramiento en ley de garantías electorales, pues dicha reglamentación contempla una excepción, la cual es aplicable al caso en concreto al proveerse un cargo por vacancia definitiva, aunado a que cuenta con soporte constitucional.
Agregó que la señora Arelis Jiménez estaba vinculada en provisionalidad al Municipio de Florencia en calidad de docente, en un empleo de carrera 3 Página 41 archivo 15 expediente OneDrive Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia administrativa, y para el mes de julio de 2015 tenía 4 meses de embarazo, por lo que el Municipio de Florencia al realizar concurso de méritos para proveer las plazas docentes disponibles, y al quedar en firme la lista de elegibles, para esa época terminó los nombramientos en provisionalidad de quienes las ocupaban, a fin de hacer la provisión definitiva de los empleos.
Que luego de reuniones con las autoridades municipales, decidieron desplegar las medidas de protección del fuero de estabilidad para mujeres gestantes, como quiera que tres docentes más estaban en estado de gestación, y que dos de ellas propusieron acciones de tutela con las que lograron el reconocimiento judicial de este derecho. Por tal motivo, adujo que estando vacante el cargo de docente por renuncia que presentó su titular, como mecanismo de amparo a un sujeto de especial protección constitucional, la señora Jiménez fue nombrada mediante Decreto 683 del 31 de julio de 2015.
Propuso como excepciones la Ineptitud de la demanda, por no agotar el requisito de procedibilidad y por no formular cargos de nulidad en contra del acto, así como la falta de legitimación en la causa por pasiva.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, mediante sentencia del 31 de marzo de 2023, resolvió negar las pretensiones de la demanda. La jueza precisó que, para la fecha en que se nombró a Arelis Mejía en el cargo de docente de aula grado 2, nivel A, estaba vigente la prohibición de modificar la planta de personal que trata el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, pero que, sin embargo, sí era posible nombrar a la precitada, atendiendo la vacante definitiva del cargo, en virtud de la renuncia de su titular.
Argumentó que el actuar de la administración se encuentra ajustado a la ley y la constitución. Acotó que el solo hecho de encontrarse vigente la prohibición de modificar la planta de personal dentro de los 4 meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, no es óbice para que se presuma la ilegalidad de los actos acusados, ya que el mismo artículo 38 de la Ley 996 de 2005 habilita a la administración para nombrar cuando se trate de provisión de cargos por faltas definitivas con ocasión de muerte o renuncia irrevocable, como ocurrió en el presente caso.
También precisó que la administración consideró criterios razonables y suficientes para diferenciar entre los candidatos y seleccionar a la persona que cumplía con los requisitos para el cargo. Destacó que, a pesar de su amplia experiencia en el sector educativo, la actora no tenía el perfil académico necesario para el puesto, ya que su formación está orientada hacia la educación infantil y preescolar.
En contraste, el perfil académico requerido para el grado 2 es de primaria básica, cualificación que poseía Arelis Jiménez y que Sobeida Martínez Artunduaga no tenía. Además, añadió que la docente nombrada estaba en retén laboral forzado debido a su estado de gestación. Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia En relación con el cargo de desviación de poder, señaló que la parte actora únicamente alegó que el nombramiento de Arelis Jiménez se debió a la influencia de su madre, quien trabaja en la misma entidad.
Sin embargo, no se presentó evidencia suficiente para corroborar esta afirmación. Concluyó que no se logró probar ninguno de los cargos de anulación propuestos por la demandante, por ende, los actos acusados se mantienen incólumes.
4. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora explicó que, si bien está permitido el uso de la excepción contenida en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, lo cierto es que «ello no implica que se desatiendan las circunstancias fácticas de cada caso, como en el presente, donde si bien se presentó renuncia del docente, ciertamente, el cargo ya se encontraba asignado por vacancia temporal a la señora SOBEIDA MARTÍNEZ ARTUNDUAGA (…) desde antes de la presentación de la renuncia, de quien no se tenían malos reportes o llamados de atención por un incorrecto desarrollo de funciones; la administración municipal no se veía en la necesidad de modificar la nómina como tal, sino que en la vacancia definitiva debía haber nombrado a quien se encontraba en vacancia temporal.» También mencionó que los servidores en provisionalidad tienen una estabilidad relativa, ya que solo pueden ser desvinculados para proveer el cargo que ocupan con una persona de carrera o por razones objetivas que deben ser claramente expuestas en el acto de desvinculación. Sin embargo, ninguna de estas situaciones se presentó en el presente caso, toda vez que «mediante el Decreto 0639 del 17 de julio de 2015 se terminó el nombramiento en provisionalidad de la actora, sin indicar las razones por la cuáles se daba por terminada su vinculación, y por su parte, mediante el Decreto 0683 del 31 de julio de 2015 por medio del cual se nombró provisionalmente en vacante definitiva a la señora ARELIS JIMENEZ, sin indicar claramente que a la fecha no existe lista de elegibles para suplir esta provisionalidad, siendo necesario proveer de manera provisional el cargo vacante dejado por el docente LUIS LEOBARDO PERDOMO CHAUX.» Frente a la valoración de la experiencia y formación académica de la demandante y Arelis Jiménez, destacó que en los actos administrativos de nombramiento y desvinculación jamás se dejó anotado que Sobeida Martínez Artunduaga no cumplía con los requisitos para ocupar el cargo docente de aula grado 2, nivel A, el cual desempeñó por más de un año. Concluyó que «en el presente asunto lo que hizo la entidad demandada fue realizar otro nombramiento provisional a la demandada, sin existir concurso de mérito o lista de elegible para suplir la vacante definitiva, sin que se haya indicado las razones por las cuales se dio la desvinculación de la actora y nombramiento de la demandada, teniendo el deber la entidad demandada de motivar los actos administrativos atacados.» Pidió que no se condene en costas a la parte demandante y se revoque la sentencia apelada y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.
Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación) del CPACA.
B. ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUSADOS 1. Decreto 0639 del 17 de julio de 20154, expedido por la alcaldesa municipal de Florencia, por el cual se terminó el nombramiento provisional en vacante temporal de Sobeida Martínez Artunduaga del cargo de docente grado 2 nivel A (2A) en la I.E. La Salle, a partir del 22 de julio de 2015. 2. Decreto 0683 del 31 de julio de 20155, expedido por la alcaldesa municipal de Florencia (E), por el cual se nombró a Arelis Jiménez, en la vacante definitiva del cargo de docente grado 2 nivel A (2A) en la I.E. La Salle, dejada por Luis Leobardo Perdomo Chaux.
C. PROBLEMAS JURÍDICOS Revisados los precisos términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y cotejados con lo decidido por la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que los problemas jurídicos a resolver deben ser los siguientes: 1. ¿La aplicación de la excepción contenida en el inciso cuarto del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, solamente habilitaba a la entidad para nombrar en provisionalidad a quien ocupó el cargo previamente? 2.
¿El cargo de falta de motivación fue alegado en la demanda? 3. ¿Es procedente la condena en costas en segunda instancia? D. LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN - APELANTE ÚNICO El Consejo de Estado en sentencia del 06 de abril de 2018, expediente (46005), con ponencia del consejero Danilo Rojas Betancourth, unificó jurisprudencia en punto a la competencia del juez de segunda instancia frente al recurso de quien actúa como apelante único.
En esa oportunidad la Alta Corporación se refirió a las dos posturas adoptadas frente al alcance del artículo 357 del CPC, ambas basadas en el principio de la congruencia: i). la competencia del ad quem está limitada a los aspectos que expresamente señale 4 Página 10 archivo 14 expediente OneDrive 5 Página 13 archivo 14 expediente OneDrive Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia el recurrente pues se entiende que de la premisa «la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante», no se sigue «una autorización al juez de segundo grado para hacer el escrutinio y ad nutum determinar libremente ‘qué es lo desfavorable al recurrente’, pues a renglón seguido, la norma establece una segunda prohibición complementaria, según la cual ‘no podrá el ad quem enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso»; ii) la competencia del juez de segunda instancia comprende los temas implícitos en aquellos aspectos que el recurrente propone expresamente en su escrito de apelación, de manera que nada obsta para que el juez de segunda instancia corrija o modifique aquellos que, por su naturaleza, se encuentran comprendidos o son consustanciales a los asuntos mencionados.
En ese orden de ideas y comoquiera que el recurso de apelación elevado por el apoderado de la parte actora versa sobre un aspecto específico y concreto, la Sala deberá ceñir el análisis de fondo en lo que toca a la vulneración de la Ley 996 de 2005 por el hecho de no nombrar a la demandante en la vacante definitiva de docente, comoquiera que ya había ejercido el cargo previamente.
E. SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS 1. Frente al problema jurídico: ¿La aplicación de la excepción contenida en el inciso cuarto del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, solamente habilitaba a la entidad para nombrar en provisionalidad a quien ocupó el cargo previamente? El apoderado de la parte demandante esgrimió que, si bien la administración municipal tenía la opción de cubrir la vacante definitiva en virtud de la renuncia irrevocable del titular del cargo, amparado en la excepción contemplada en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005; lo cierto es, que en este caso específico no había una necesidad urgente de hacerlo de inmediato, toda vez que el cargo ya estaba siendo ocupado provisionalmente por Sobeida Martínez Artunduaga, quien no había presentado problemas en su desempeño. Por lo tanto, la administración debió nombrar a la persona que ya estaba ocupando el cargo temporalmente en lugar de hacer una nueva asignación. El inciso cuarto del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 20056 consagra la prohibición de modificar la planta de personal durante los 4 meses previos a las elecciones populares.
Sin embargo, permite realizar nombramientos en casos de vacancia definitiva y en los casos de aplicación de normas de carrera. El texto literal es el siguiente: “Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos. A excepción de los empleados del Estado que se desempeñen en la rama judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad, a los demás servidores públicos autorizados por la Constitución, les está prohibido: (…) Parágrafo.
(…) 6 por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia La nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera administrativa.” La norma en cita señala que la nómina (o lista de empleados) de una entidad territorial o entidad pública no puede ser modificada dentro de los 4 meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular.
Esto significa que, durante este período, no se pueden hacer cambios a la plantilla de personal salvo en ciertas excepciones: − Provisión de cargos por faltas definitivas por muerte o renuncia irrevocable: Se permite modificar la nómina para cubrir cargos vacantes debido a faltas definitivas, es decir, se pueden hacer modificaciones en caso de fallecimiento de un empleado o renuncia irrevocable, siempre y cuando estas situaciones estén debidamente aceptadas. − Aplicación de normas de carrera administrativa: Se permite la modificación de la nómina si es necesario para cumplir con las normas de carrera administrativa, que suelen regir el ingreso, ascenso, y otras condiciones laborales de los empleados públicos.
Del material probatorio arrimado al proceso se encuentra probado que mediante Decreto 0052 del 31 de enero de 2014 se encargó al docente Luis Leobardo Perdomo Chaux con título de licenciado en educación física y especialista en lúdica y recreación para el desarrollo social y cultural, grado 14 en el escalafón nacional docente estructurado, como directivo docente – coordinador de la I.E. La Salle del Municipio de Florencia, a partir del 05 de febrero de 2015.
En virtud de lo anterior, se expidió el Decreto 0021 del 05 de febrero de 20147 por el cual se nombró provisionalmente a Sobeida Martínez Artunduaga para desempeñar el cargo de docente de la I.E La Salle del Municipio de Florencia, con título de licenciada en educación infantil y preescolar y especialista en lúdica y recreación para el desarrollo social y cultural, grado 2, nivel A (2 A), en la vacante temporal de Luis Leobardo Perdomo Chaux, hasta que dure el encargo del titular como directivo docente (coordinador).
En la misma fecha tomó posesión del cargo. Este cargo estaba vinculado a la condición de la duración del encargo del titular Luis Leobardo Perdomo Chaux. Expresamente dice: “ARTÍCULO PIRMERO. Nombrar provisionalmente en la vacante temporal a la señora SOBEIDA MARTÍNEZ ARTUNDUAGA, identificada con cédula de ciudadanía para desempeñar el cargo de Docente en la Institución Educativa La Salle del Municipio de Florencia, con título de Licenciada en Educación Infantil y Preescolar y Especialista en Lúdica y Recreación para el Desarrollo Social y Cultural, grado dos (2A) a partir de la fecha de posesión y hasta que dure el encargo del titular, En(sic) la planta de personal de la Secretaría de Educación del Municipio de Florencia, en la vacante temporal del señor LUIS LEOBARDO PERDOMO CHAUX” 7 Página 75 archivo 39 expediente OneDrive Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia Con posterioridad se profirió el Decreto 0631 del 15 de julio de 20158 a través del cual se aceptó la renuncia de Luis Leobardo Perdomo Chaux a: (i) el encargo como directivo docente (coordinador) de la I.E. La Salle del Municipio de Florencia y, (ii) al cargo de docente, grado 14, nivel A (2 A); ambos, a partir del 23 de julio de 2015.
Además, declaró la vacancia del cargo que ocupaba Leobardo en propiedad. Por lo anterior, se cumplió la condición del nombramiento provisional de la señora Sobeida Martínez y se puso fin al nombramiento provisional en vacante temporal como docente de la I.E. La Salle del Municipio de Florencia, grado 2, nivel A (2A), con efectos a partir del 22 de julio de 2015, mediante el Decreto 0639 del 17 de julio de 20159 — acto demandado—.
Al efecto, el artículo 9 del Decreto 4968 de 2007 precisó que «en caso de vacancias temporales los empleos de carrera podrán ser provistos mediante nombramiento provisional cuando no fuere posible proveerlos por medio de encargo con servidores públicos de carrera, por el término que duren las situaciones administrativas que las originaron».
Norma concordante con el artículo 25 de la Ley 909 de 2004. El Decreto 1278 de 2002, por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente, expresó en el artículo 13: “Artículo 13. Nombramientos provisionales. Cuando se trate de proveer transitoriamente empleos docentes, los nombramientos deben realizarse en provisionalidad con personal que reúna los requisitos del cargo, en los siguientes casos: a. En vacantes de docentes cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal, el nombramiento provisional será por el tiempo que dure la respectiva situación administrativa.
En este caso deberá hacerse uso del listado de elegibles vigente y su no aceptación no implica la exclusión del mismo. b. En vacantes definitivas, el nombramiento provisional será hasta cuando se provea el cargo en período de prueba o en propiedad, de acuerdo con el listado de elegibles producto del concurso. Parágrafo. Los educadores contratados por órdenes de prestación de servicio que tienen el derecho a ser vinculados en provisionalidad en virtud del artículo 38 de la 8 Página 45 archivo 14 expediente OneDrive 9 Página 10 archivo 14 expediente OneDrive Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia Ley 715 de 2001, serán regidos por las normas de este Estatuto y, por ende, nombrados provisionalmente de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, en los cargos vacantes de la planta de personal que fije la Nación en ejercicio de su competencia especial dada por el artículo 40 de la Ley 715 de 2001.
Para ser vinculados en propiedad y gozar de los derechos de carrera deben superar el concurso de méritos y obtener evaluación satisfactoria del período de prueba, de acuerdo con lo dispuesto en este decreto”. Posteriormente, se profirió el Decreto 0683 del 31 de julio de 2015 —acto acusado— por medio del cual se nombró provisionalmente a Arelis Jiménez en la vacante definitiva dejada por Luis Leobardo Perdomo Chaux.
En este punto, es oportuno precisar que la situación fáctica que nos atañe se puede fraccionar en dos momentos: i). El primer momento abarca desde la expedición del Decreto 0021 del 05 de febrero de 2014, mediante el cual se nombró provisionalmente a Sobeida Martínez Artunduaga para ocupar la vacante dejada por Luis Leobardo Perdomo Chaux en el cargo de docente de la I.E. La Salle del Municipio de Florencia. Este vínculo provisional se mantuvo hasta la emisión del Decreto 0639 del 17 de julio de 2015 —acto acusado—, que formalizó la terminación del nombramiento provisional de Sobeida Martínez Artunduaga en el mencionado cargo, debido a la renuncia de Luis Leobardo Perdomo Chaux al encargo de docente directivo (coordinador).
No obstante, Luis Leobardo Perdomo Chaux no solo renunció al encargo como docente coordinador (coordinador), sino que también renunció a su cargo docente en la I.E. La Salle del Municipio de Florencia. En este punto, vale la pena destacar que el Decreto 0639 del 17 de julio de 2015 —acto acusado— tuvo como fundamento la renuncia al encargo de docente directivo (coordinador) de Luis Leobardo Perdomo Chaux.
Aunque, dicho acto administrativo omitió indicar que la renuncia también versó sobre el cargo docente de la I.E. La Salle del Municipio de Florencia, que ocupaba provisionalmente la demandante, esto en nada cambia el hecho de que el retiro del empleo provisional surgió por la cesación de la situación administrativa que dio lugar al mismo, tal como lo prevé la ley.
Es decir, que en este caso se cumplió literalmente la condición resolutiva contenida en el Decreto 0021 del 05 de febrero de 2014, esto es, «a partir de la fecha de posesión y hasta que dure el encargo del titular». La vacancia temporal para la que había sido nombrada la hoy accionante se basó en una causa legal, en los términos del literal a del artículo 13 del Decreto 1278 de 2002.
Dicho esto, la Sala procederá a centrarse en el análisis del caso concreto, apartándose del aspecto previamente discutido, y se enfocará en los argumentos Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia presentados en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
En particular, se evaluará la alegación de vulneración de la ley de garantías, en relación con el nombramiento de Arelis Jiménez para la vacante definitiva de docente de la I.E. La Salle del Municipio de Florencia en lugar de la demandante, quien había ocupado dicho cargo anteriormente. ii). El segundo momento, comienza con la expedición del Decreto 0631 del 15 de julio de 2015, por el que se aceptó la renuncia simultánea de Luis Leobardo Perdomo Chaux tanto a su encargo como docente directivo (coordinador) y a su cargo docente en la I.E. La Salle del Municipio de Florencia. Esta aceptación de renuncia marcó el inicio de un período de vacancia definitiva del cargo docente, la cual se suplió provisionalmente con el nombramiento de Arelis Jiménez mediante Decreto 0683 del 31 de julio de 2015.
Sobre este aspecto, la Sala destaca, que la entidad se encontraba ante una vacante definitiva por renuncia de su titular, situación que encaja en la excepción contemplada en el inciso cuarto del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 para modificar la planta de personal. El tenor literal es el siguiente: “La nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera administrativa.” (Negrilla por la Sala) No existe fundamento legal, constitucional o jurisprudencial que le impusiera al Municipio de Florencia, la obligación de nombrar a Sobeida Martínez Artunduaga en la vacante definitiva del cargo docente, por el solo hecho de haber estado en ese empleo con antelación, pues la aceptación de la renuncia de Luis Leobardo Perdomo Chaux al cargo docente de la I.E. La Salle del Municipio de Florencia, trajo consigo la desvinculación de Sobeida Martínez Artunduaga y la generación de la vacancia definitiva del cargo.
Es decir, que la entidad demandada estaba facultada para proveer el cargo docente con alguien de la lista de elegibles, pero como no había nadie, debió proveerlo en provisionalidad. Por lo tanto, esta Colegiatura concluye que la vinculación de Arelis Jiménez no infringió la Ley 996 de 2005, toda vez que, en el momento del nombramiento, ya se había declarado formalmente la vacancia definitiva del cargo docente en cuestión. De ahí que, al haberse declarado la vacancia definitiva del cargo docente, la incorporación de Arelis Jiménez se ajusta a la normativa presuntamente vulnerada. 2.
Frente al problema jurídico: ¿El cargo de falta de motivación fue alegado en la demanda? En el recurso de apelación el apoderado de la entidad demandada señaló que el Decreto 0639 del 17 de julio de 2015 terminó el nombramiento provisional de la actora Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia sin especificar las razones, y el Decreto 0683 del 31 de julio de 2015 nombró provisionalmente a otra persona en una vacante definitiva sin aclarar que no había una lista de elegibles para dicha provisión. Puntualizó que la entidad no indicó las razones por las cuales se dio la desvinculación de la actora y nombramiento de la demandada, teniendo el deber la entidad demandada de motivar los actos administrativos atacados.
El Consejo de Estado10 ha precisado que la competencia de los jueces se encuentra restringida a los cargos que formuló la parte demandante, que además de determinar el campo de estudio del funcionario judicial, fijan el ámbito en el que el demandado ha de ejercer su derecho de defensa, y que el análisis oficioso es procedente únicamente cuando se evidencia una flagrante vulneración de derechos constitucionales y convencionales.
“Al conocer de las acciones de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, la competencia de los jueces, en principio, se encuentra restringida a los cargos que formuló la parte demandante, que además de determinar el campo de estudio del funcionario judicial, fijan el ámbito en el que el demandado ha de ejercer su derecho de defensa.
No obstante, en virtud de la fuerza normativa que se le reconoce a la Constitución y al derecho convencional integrado al bloque de constitucionalidad, cuando el acto administrativo demandado les desconozca abiertamente, aunque la parte actora no haya establecido tal reproche en la demanda, el juez se encuentra facultado para declarar la nulidad con base en las flagrantes vulneraciones constitucionales y convencionales que oficiosamente haya advertido.
Para tales efectos, al juez no le es dado adelantar a profundidad y motu proprio un estudio a fin de concluir si existen razones ajenas a las esgrimidas por el demandante por las cuales debiera anular el acto. En este caso, solo si la magnitud de la transgresión de una disposición superior es tal que salta a la vista la necesidad de expulsarla del ordenamiento jurídico, se expande el espectro de la competencia judicial en aras de reivindicar el valor y la hegemonía de la Constitución. De esta manera se logra una lectura armónica y garantista del principio de congruencia y de la noción de supremacía de la Carta Política.” Además de precisarse que la indicación de las normas violadas y el concepto de violación delimita la competencia del juez, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo sostuvo que también permite materializar el derecho de defensa de la parte pasiva de la Litis: “El presupuesto procesal enunciado demarca los parámetros bajo los cuales el juez debe efectuar el estudio de legalidad del acto administrativo y le permite conocer con exactitud cuál es la acusación que se presenta contra él. La presunción de legalidad que este ostenta impone a quien lo enjuicia el deber de señalar de forma clara, adecuada y suficiente los motivos por los que considera que vulnera el ordenamiento jurídico, lo que, a su vez, incide directamente en el derecho de defensa del demandado al fijar el marco dentro del cual debe ejercerlo.
En ese sentido, la exposición de las normas vulneradas y el concepto de violación en la demanda tiene una doble connotación, por cuanto «primero, dota de aptitud formal a la demanda teniendo en cuenta que constituye un presupuesto procesal que debe ser analizado en la etapa inicial para la correspondiente admisión; y segundo, permite materializar el debido proceso, toda vez que asegura el derecho de 10 C.E., Sec.
Segunda, Sub. A, Sent. 11001-03-25-000-2010-00060-00 (0520-10), junio 13/2019, M.P. William Hernández Gómez. Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia defensa de la parte pasiva de la litis, lo que finalmente limita el estudio de fondo que se realizará en la sentencia».
La imposibilidad para el juez de examinar de modo general todo el ordenamiento jurídico para decidir sobre la legalidad del acto administrativo justifica la exigencia del requisito procesal que se impone a quien demanda. Ahora, su cumplimiento no exige que se den razones de gran técnica o erudición; empero, «sí se requiere que cumpla con la carga procesal de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita comprender en qué consiste la acusación que formula y cuáles son los argumentos que le sirven de fundamento a los cargos en contra de la norma que demanda».
Debe precisarse que su exigencia no debe ser un obstáculo para acceder a la administración de justicia y, en la medida de lo posible, debe garantizarse la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma de interpretarse la demanda de modo que se pueda decidir de fondo. En tal sentido, se entiende cumplido cuando en la demanda se exponen las normas violadas y el concepto de violación, pero la valoración de que sea suficiente y adecuada para decidir de fondo el asunto la debe hacer el juez en la sentencia. En todo caso, el entendimiento de la exigencia del ordinal 4.° del artículo 162 del CPACA ha de hacerse conforme con la interpretación que se hiciera del anterior numeral 4.° del artículo 137 del CCA en la sentencia C-197 de 1999, según la cual al juez le es dable pronunciarse más allá de lo planteado en el concepto de violación cuando advierta la vulneración de derechos fundamentales con el acto acusado.
Sin embargo, en caso de no encontrar quebrantamiento de este tipo, le está vedado pronunciarse sobre cargos no formulados en la demanda o más allá de las pretensiones presentadas, so pena de vulnerar el debido proceso de la contraparte y el principio de legalidad. Así lo dejó claro un reciente pronunciamiento de esta corporación: “En el marco del numeral 4. del artículo 137 del CCA y con observancia de lo fijado en la sentencia C-197 de 1999, el juez contencioso-administrativo no podrá ampliar los cargos que formule la parte demandante ni las pretensiones de anulación, ya que ello excedería las atribuciones del control judicial y quebrantaría el principio de legalidad que debe ser enervado por quien promueve la acción. Ello es aplicable a las acciones de impugnación dentro de las cuales se halla la de simple nulidad, pues aun cuando este medio pueda ser ejercido por cualquier ciudadano, le es exigible plantear los reproches de ilegalidad, de conformidad con el numeral 4.
Por su parte, el artículo 170 ejusdem le exige al fallador que la sentencia analice «los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones, con el objeto de resolver todas las peticiones» (resalta la Sala), de manera que la finalidad del pronunciamiento judicial es resolver lo pretendido por el actor, a la luz del concepto de violación que presente y los argumentos de defensa que plantee la parte demandada.
Lo anterior tiene relación directa con el principio de congruencia como delimitante del contenido de la sentencia, pues en virtud de este las decisiones judiciales deben proferirse de acuerdo con los hechos, las pretensiones de la demanda, las razones que las sustentan y las excepciones propuestas y probadas, de modo que exista identidad jurídica entre lo decidido y lo alegado.
Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia El principio prohíbe al juez condenar al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido o por causa diferente a la invocada en la demanda. En esos términos lo reguló el artículo 381 del CPC y, actualmente, el artículo 281 del CGP, normas que coinciden en su redacción47 y que son aplicables a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De este modo, la congruencia es un principio y un deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones, quienes no pueden incurrir en fallos ultrapetita (reconocer un derecho mayor al pedido), extrapetita (otorgar un derecho no pedido o que reclamado se otorgó por razones distintas a las invocadas) y minuspetita (cuando se omite el pronunciamiento sobre las pretensiones).
La congruencia de la sentencia debe ser interna y externa. La primera se refiere a la consonancia que debe existir entre su parte motiva y resolutiva. La segunda, a que haya concordancia entre la decisión que contiene, lo que se pidió en la demanda, así como con la contestación y las excepciones. El desconocimiento de este principio implica el quebrantamiento del debido proceso de las partes, pues una sentencia emitida sin atender los parámetros antedichos resulta contraria a las formas propias de cada juicio y, de manera particular, desborda la competencia del juez para decidir sobre asuntos respecto de los cuales no se podía pronunciar.” (Negrillas por la Sala) En el presente asunto, el apoderado de la parte actora omitió proponer el cargo de anulación de falta de motivación del acto, por ende, le está vedado al juez analizar oficiosamente la legalidad del acto administrativo y/o pronunciarse sobre cargos no formulados en la demanda o más allá de las pretensiones presentadas, y la única salvedad para que ello ocurra, es que se avizore una vulneración constitucional y convencional, lo cual no ocurre en el presente asunto.
En consecuencia, la Sala se abstendrá de analizar esta cargo propuesto, comoquiera que no fue planteado en la demanda. 3. Frente al problema jurídico: ¿Es procedente la condena en costas en segunda instancia? El artículo 188 del CPACA dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el cual, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Dentro de la interpretación armónica de la norma y bajo el principio del efecto útil, es claro que también se aplica cuando la parte vencida sea el extremo demandante en apelación, como en el caso de marras.
A su turno, el artículo 365-3 del Código General del Proceso, señala que habrá lugar a imponer condena en costas «[e]n la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.» Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia Comoquiera que se confirmó la sentencia de primera instancia, es procedente la condena en costas a cargo de la parte demandante.
En cuanto a las agencias en derecho será el equivalente a un (01) S.M.L.M.V. de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, ya que al tratarse de un proceso tramitado ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16031 del CPACA.
En igual sentido precisó el Consejo de Estado20 en 2021, señaló que no puede confundirse la excepción introducida por la Ley 2080 de 2021 de que la condena depende de la carencia absoluta de objeto en las acciones públicas, con que dicha excepción aplique para los medios de control ordinarios: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001334000420160012902 Municipio de Florencia RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 31 de marzo de 2023, mediante la cual el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, negó las pretensiones de la demanda incoada por Sobeida Martínez Artunduaga en contra del Municipio de Florencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte actora. Fíjense las agencias en derecho en el equivalente a un (01) salario mínimo legal mensual vigente.
TERCERO: Notifíquese, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones en el aplicativo judicial SAMAI. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Aclara voto) ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Magistrada Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx