TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ -SALA CUARTA- Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Radicación: Protección de los derechos e intereses colectivos 18001-33-33-003-2017-00463-01 Demandante: Marlen Yulieth Poche Quiguanas y otro Demandado: Departamento de Caquetá y otros Tipo de Expediente: OneDrive - SAMAI Tema: Falta de construcción de Centro de Atención Especializado -CAE- en el departamento del Caquetá / Derechos de los niños, niñas y adolescentes infractores de la ley penal / Protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad pública, y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Acta No. 70 de la fecha SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA Recibido el presente proceso por haberse aceptado el impedimento a la anterior Magistrada Ponente1, entra la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caquetá, procede a pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado por los Municipios de El Pauji, Solano, El Doncello, Belén de los Andaquíes, Curillo, Puerto Rico –Adhesiva- y el Departamento del Caquetá, contra de la sentencia del 28 de septiembre de 2022, por la que el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia concedió la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad pública, y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en conexidad con los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA2 Marlen Yulieth Poche Quiguanas, Liliana Patricia Medina Flórez y Carlos Mario Carvajal, actuando en nombre propio promovieron acción popular de conformidad con el artículo 88 de la Constitución Política, el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, así como en los artículos 2 y 12 de la Ley 472 de 1998, con el fin de obtener la declaración de las siguientes pretensiones: 1 Anamaría Lozada Vásquez 2 Folio 1 al 14 del Archivo 09 del Expediente Digital. 3 En adelante C.P.A.C.A. Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros «1.
Se declare que las entidades territoriales con su omisión amenazan gravemente los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad y la salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y el acceso a los servicios públicos y a que se eficiente y oportuna. 2. Se ordene, a las anteriores entidades territoriales; la construcción del CAE para la atención de la demanda poblacional de SRPA.» Los aspectos fácticos en los que se fundamentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: 1.
La Ley 1098 de 2006, Ley de Infancia y Adolescencia, empezó a regir de manera gradual en el país desde el 1 de enero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2009, «de tal suerte que para el departamento del Caquetá, tiene vigencia solo a partir del 1º de diciembre de 2009, atendiendo las medidas adoptadas por la Fiscalía General de la Nación.» 2.
El departamento del Caquetá cuenta con 3 circuitos, en cuyas cabeceras se procede al juzgamiento de conductas punibles cometidas por jóvenes infractores bajo los preceptos de la Ley 1098 de 2006. Estos son: i) Circuito de Florencia que comprende los Municipios de Florencia, La Montañita, Milán y Solano; ii) Circuito de Belén de los Andaquíes con los Municipios de Belén de los Andaquíes, Albania, Curillo, San José del Fragua, Solita y Valparaíso; iii) Circuito de Puerto Rico con los Municipios de Puerto Rico, Cartagena del Chairá, El Doncello, El Paujil y San Vicente del Caguán. 3.
En los 3 circuitos y los 16 municipios no se cuenta con un solo Centro de Atención Especializada, sitio en donde se debe llevar a cabo la atención de los menores infractores del sistema de responsabilidad penal para adolescentes que son sancionados con la privación de la libertad. 4. Desde la vigencia del SRPA en el Caquetá, hasta el año 2015 se había sancionado a 58 menores infractores, sin embargo, han tenido que ser trasladados a otras ciudades fuera del departamento para cumplir con la sanción de restricción de libertad en CAE. 5.
El artículo 188 de la Ley 1098 de 2006, establece que la sanción de privación de la libertad debe ser cumplida en la misma localidad o en el municipio más próximo, sin embargo, no se ha dado cumplimiento a esta norma toda vez que no existe un CAE en el Departamento del Caquetá. 6. Se solicitó al Departamento del Caquetá y al Municipio de Florencia la construcción del CAE en el departamento, sin que las respuestas de las entidades hubieran sido favorables.
Como derechos colectivos vulnerados señaló los literales b), g) y h) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, lo cual sustentó de la siguiente manera: b) La moralidad administrativa: No se cumple con lo previsto en el numeral 1 del artículo 188 de la Ley 1098 de 2006, en el que se dispone que la sanción de la privación Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros de la libertad se debe efectuar en un CAE en la misma localidad o en el municipio más próximo, lo que implica, además, que el menor se encuentre lejos de su familia y que ésta no pueda intervenir en el proceso pedagógico.
Lo anterior, constituye una vulneración de bienes jurídicamente tutelados de los NNA, imputable a la omisión de la administración departamental y municipal del departamento del Caquetá. g) Seguridad y salubridad pública; y h) El acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública: La carencia de un CAE en el departamento del Caquetá implica vulnerar el derecho a la salud y a una atención adecuada de los NNA que deben ser privados de la libertad por infracción al Sistema Penal de Responsabilidad para Adolescentes.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1. El Municipio de San José del Fragua4: Se opuso a los hechos y pretensiones incoados en la demanda. Para ello, sostuvo que suscribió un convenio junto con los otros 16 municipios y el Departamento del Caquetá, que tiene por objeto «AUNAR ESFUERZOS Y RECURSOS PARA “LA ADECUACIÓN DE LOCACIONES PARA EL CENTRO DE INTERNAMIENTO PREVENTIVO “PRIMERO DE MAYO” EN EL BARRIO ANDES BAJOS DEL MUNICIPIO DE FLORENCIA», el cual se perfeccionó el 13 de junio de 2017.
Asimismo, indicó que ya existe un CAE en la ciudad de Florencia, el cual cumple con los fines establecidos en la Ley 1098 de 2006. Planteó la excepción de hecho superado y/o no responsabilidad en la vulneración de derechos colectivos. 2. El Municipio de Valparaíso5: Afirmó que, al ser un municipio de sexta categoría sus ingresos son reducidos, por lo que resulta difícil destinar recursos para la construcción del CAE solicitado por el demandante.
Indicó que, el Departamento del Caquetá ha omitido su obligación de suministrar parte de los recursos necesarios para la construcción del referido establecimiento. Solicitó la vinculación del Bienestar Familiar, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de Interior, del Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación y del Bienestar Familiar, en atención a que la Ley 1890 de 2006 establece que dichas entidades son las encargadas de la asignación, reorganización y distribución de los recursos presupuestales, financieros, físicos y humanos. 4 Folio 64 al 66 del archivo 09 del Expediente Digital. 5 Folio 83 al 86 ibídem.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros 3. El Municipio de Puerto Rico6: Se opuso a las pretensiones de la demanda. Como argumento de disenso, refirió que no le asiste legitimación en la causa por pasiva, ya que la Ley 1098 de 2006 no hace responsable de la construcción de los CAE a los municipios, pues el artículo 215 prevé que esta responsabilidad está en cabeza del Gobierno Nacional, el Congreso de la República, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura, bajo la coordinación del Instituto de Bienestar Familiar. 4.
El Municipio de Solita7: Se opuso a la totalidad de las pretensiones formuladas por la parte demandante. Propuso la excepción de inexistencia de afectación de los derechos colectivos, comoquiera que, según comunicación del Comisario de Familia, la cual fue aportada al proceso, en el Municipio de Solita no se han presentado acciones delictivas que involucren a menores de edad.
Sostuvo que, el Convenio Interadministrativo N° 111-25-02-001 de fecha 15 de abril de 2011, es prueba de los esfuerzos que ha realizado con los demás municipios para la adecuación y sostenimiento del Centro Transitorio del Menor Infractor y la manutención de los jóvenes, ubicado en el Municipio de Belén de los Andaquíes. Asimismo, indicó que el 12 de junio de 2017 celebró Convenio de Asociación Marco de Cooperación Institucional, suscrito entre la Gobernación del Caquetá y los 16 Municipios del Departamento, que tiene como objeto aunar esfuerzos y recursos para la adecuación locativa para el Centro de Internamiento Preventivo Primero de Mayo en el barrio Andes Bajos de la ciudad de Florencia; en virtud del cual, el Municipio de Solita realizó su respectivo aporte.
Precisó que, el municipio de Solita es un municipio con poca población el cual cuenta con un presupuesto reducido, por lo que no resulta posible asignarle la responsabilidad de construir un centro de atención especializada para la población del SRPA, teniendo poca incidencia de población que infringe la norma penal. 5. El Municipio de El Paujil8: Indicó que, la demanda es improcedente, pues si se pretende el cumplimiento de la Ley 1098 de 2006 se debió interponer una acción de cumplimiento y no una acción popular.
Asimismo, afirmó que de conformidad con el artículo 215 de la referida ley, el Municipio no es la entidad encargada de satisfacer las pretensiones de la demanda, lo que constituye la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 6. El Municipio de Cartagena del Chairá9: Señaló que, la demanda es improcedente, pues si se pretende el cumplimiento de la Ley 1098 de 2006 se debió interponer una acción de cumplimiento y no una acción popular. 6 Folio 96 al 98 del Archivo 09 del Expediente Digital. 7 Folio 136 al 143 ibídem. 8 Folio 151 al 153 ibídem. 9 Folio 156 al 158 ibídem.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros Consideró que de conformidad con el artículo 215 de la referida ley, el Municipio no es la entidad encargada de satisfacer las pretensiones de la demanda, lo que constituye la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 7. El Municipio de Morelia10: Adujo que, no se puede predicar una vulneración de derechos colectivos por parte de la entidad, pues en aras de garantizar los derechos de los NNA y en concordancia con lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, celebró el convenió de asociación denominado «MARCO DE ASOCIACIÓN Y COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL SUSCRITO ENTRE LA GOBERNACIÓN DEL CAQUETÁ Y LOS 16 MUNICIPIOS DEL CAQUETÁ, cuyo objeto es AUNAR ESFUERZOS Y RECURSOS PARA LA ADECUACIÓN DE LOCACIONES PARA EL CENTRO DE INTERNAMIENTO PREVENTIVO "PRIMERO DE MAYO” EN EL BARRIO ANDES BAJO DEL MUNICIPIO DE FLORENCIA» para lo cual, según certificado de disponibilidad presupuestal CDP N°159, aportó $5’000.000.
Indicó que, son muy bajas las cifras de menores infractores reportadas por el Juzgado Promiscuo Municipal de Morelia, por lo que no amerita la creación de un CAE en la zona; además, sería presupuestalmente inviable. Finalmente, planteó la excepción de no comprensión en la demanda de todos los litisconsorcios necesarios, bajo el entendido de que las autoridades responsables del presupuesto y la financiación de lo pretendido por el demandante son el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Gobierno Nacional – Ministerio del Interior, Congreso de la República, Consejo Superior de la Judicatura y Procuraduría General de la Nación. 8.
El Municipio de la Montañita11: Indicó que, la demanda es improcedente, pues si se pretende el cumplimiento de la Ley 1098 de 2006 se debió interponer una acción de cumplimiento y no una acción popular. Asimismo, afirmó que de conformidad con el artículo 215 de la referida ley, el Municipio no es la entidad encargada de satisfacer las pretensiones de la demanda, lo que constituye la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 9.
El Departamento del Caquetá12: Manifestó que, dentro del marco de las posibilidades de orden financiero, fiscal e institucional, ha contribuido con el mejoramiento de la infraestructura física del Centro del Menor Infractor “Nuevos Días” ubicado en Florencia, con el propósito de que brinde sus servicios como centro preventivo para los 16 municipios.
Prueba de ello es la suscripción del Convenio Interadministrativo N° 001 del 08 de octubre de 2009, celebrado con la Asociación de Municipios del Caquetá – AMDELCA, por valor de $139’400.000. En el mismo sentido, indicó ha apoyado en el mejoramiento de la seguridad y prestación del servicio del referido establecimiento, mediante la dotación de elementos de seguridad y material de oficina efectuada el 31 de diciembre de 10 Folio 169 al 175 ibídem. 11 Folio 206 al 210 ibídem. 12 Folio 216 al 225 ibídem.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros 2014, consistente en la entrega de malla eslabonada, polisombra, computadores, mobiliario de oficina y parlantes. Agregó que, el 3 de junio de 2017 suscribió Convenio de Asociación y Cooperación Interinstitucional con los 16 municipios del departamento, para la adecuación de locaciones para el Centro de Internamiento Preventivo “Primero de Mayo” ubicado en el Barrio Andes Bajo de Florencia, en virtud del cual efectuó su aporte por valor de $44’000.000, con el fin de que dicho establecimiento ofrezca los servicios de una CAE.
Planteó las siguientes excepciones: a) Límites al contenido obligacional: El departamento carece de recursos para financiar un Centro de Atención Especializado -CAE- en el municipio de Florencia, el cual tenga capacidad de brindar cobertura a los 16 municipios del departamento. b) No comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios: Solicitó la vinculación del Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF. 10.
El Municipio de San Vicente del Caguán13: Refirió que, las entidades competentes para atender lo pretendido por la parte demandante, son las entidades de orden nacional, tales como la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, el Congreso de la República y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Explicó que, debido a la inseguridad del departamento, suscribió Convenio de Asociación y Cooperación Institucional con la Gobernación del Caquetá y los demás municipios del departamento, con el objetivo de adecuar la locación del Centro de Internamiento Preventivo «Primero de Mayo», en el cual aportó $30’000.000.
Planteó las siguientes excepciones: a) Improcedencia del medio de control. b) Falta de legitimación en la causa por pasiva. c) Genérica, es decir aquella que se pueda encontrar probada de oficio. 11. El Municipio de Florencia14: Afirmó que, no es cierto que el Municipio de Florencia haya afectado los derechos colectivos invocado por la parte demandante, como quiera que ha actuado diligentemente a través del Comité de Coordinación de Responsabilidad Penal para Adolescentes; en virtud de ello celebró Convenio de Asociación y Cooperación Interinstitucional con el Departamento del Caquetá y lo demás municipios del departamento, para la 13 Folio 326 al 330 ibídem. 14 Folio 8 al 15 del Archivo 10 del Expediente Digital.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros adecuación de las locaciones para el Centro de Internamiento Preventivo “Primero de Mayo” ubicado en el Barrio Andes Bajo de Florencia. Planteó la siguiente excepción: a) Indebida escogencia de la acción: Alegó la improcedencia de la acción popular para solicitar el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley, toda vez que, este medio de control está encaminado a la prevención de daños ciertos sobre derechos e intereses colectivos, por lo que atendiendo la intención de los demandantes debía incoarse la acción de cumplimiento, en razón a que se pretende el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006. 12.
El Municipio de Milán15: Señaló que, al ser un municipio de sexta categoría no cuenta con los recursos necesarios para la construcción de un Centro de Atención Especializado para la atención de los menores infractores; sin embargo, en procura de dar cumplimiento a los establecido en la Ley 1098 de 2006, celebró Convenio de Asociación y Cooperación Interinstitucional con el Departamento del Caquetá y lo demás municipios del departamento, para la adecuación de las locaciones para el Centro de Internamiento Preventivo “Primero de Mayo” de Florencia, y el aporte para tal fin correspondió a $20.000.000.
Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que la construcción de los CAE y cumplimiento de lo establecido en la Ley 1098 de 2006, son obligación de las entidades del orden nacional y no regional. 13. El Municipio de Solano16: Consideró que, no existe incumplimiento u omisión por parte del municipio que pueda generar una vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte actora.
Afirmó que, en el municipio no hay una un CAE por la cantidad de recursos que implica la construcción del mismo, lo cual, teniendo en cuenta la baja cifra de menores infractores de la ley penal, constituiría un detrimento patrimonial a la luz de la Ley 152 de 1994. Adujo que, celebró Convenio de Asociación y Cooperación Interinstitucional con el Departamento del Caquetá y lo demás municipios del departamento, para la adecuación de las locaciones para el Centro de Internamiento Preventivo “Primero de Mayo” de Florencia, y el aporte para tal fin correspondió a $20.000.000.
Indicó que, el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos es improcedente para garantizar las pretensiones de la parte 15 Folio 52 al 57 ibidem. 16 Folio 79 al 86 ibidem. Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros demandante, pues, si lo que se busca es el cumplimiento de la Ley 1098 de 2006 el medio de control procedente es la acción de cumplimiento.
Planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que la construcción de los CAE y el cumplimiento de lo establecido en la Ley 1098 de 2006, son obligaciones de las entidades del orden nacional y no regional. 14. El Municipio de Belén de los Andaquíes17: Sostuvo que, al ser un municipio de sexta categoría cuanta con pocos y limitados recursos, por tanto, no le he es posible financiar la construcción de un CAE, como lo pretende la parte demandante.
Agregó que, según los criterios establecidos en la Ley 715 de 2001, el Municipio de Florencia es el único municipio habilitado para administrar los recursos del Sistema General de Participación destinos al servicio de educación y, como en los CAE se debe garantizar dicho servicio, se concluye no puede ser otra sino el Departamento del Caquetá o el Municipio de Florencia los que construyan los mencionados centros de atención para menores infractores.
Refirió que, existe carencia actual de objeto por hecho u objeto superado, puesto que el Consejo Departamental de Política Social al analizar el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, determinó la viabilidad de iniciar el proceso de construcción del CAE para el Departamento del Caquetá en el Municipio de Florencia, por lo que aportará los recursos y el municipio destinará el terreno para la construcción y funcionamiento.
Propuso las siguientes excepciones: a) Falta de legitimación en la causa por pasiva b) Falta de vinculación de sujetos responsables 15. El Ministerio de Justicia y Derecho18: Manifestó que, la demanda es improcedente, comoquiera que, la parte demandante no estableció cuál era la acción u omisión de la entidad con la que presuntamente se vulneró o amenazó los derechos colectivos invocados, así como tampoco estableció la relación de causalidad entre el actuar de la entidad y la afectación de derechos colectivos.
Por otra parte, explicó que no le asiste legitimación en la causa por pasiva, por no existir relación real entre la entidad y las pretensiones formuladas, puesto que sus funciones se relacionan con la formulación de la política criminal, el seguimiento al funcionamiento del sistema, análisis normativo entre otros, y no con la prestación de servicios de atención a los adolescentes en conflicto con la ley penal y mucho menos con la construcción de CAES. 17 Folio 193 al 208 ibidem. 18 Folio 9 al 26 del Archivo 11 del Expediente Digital.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros 16. El Municipio de Currillo19: Sostuvo que, el Gobierno Nacional, el Congreso de la República, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura bajo la coordinación del ICBF, son las entidades entes encargadas de la asignación, reorganización y redistribución de los recursos presupuestales, financieros, físicos y humanos para el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, por lo que considera que son estos entes los que deben poner a disposición de los territorios los recursos para la construcción de los CAE.
Asimismo, señaló que se debe solicitar que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento de Planeación, definan mecanismos de programación y ejecución de recursos, provenientes de la Ley 55 de 1985 para la construcción de los CAE. 17. La Fiscalía General de la Nación20: Como argumentos de oposición a las pretensiones de la demanda, sostuvo que no le asiste legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, no existe una relación de causalidad entre sus actuaciones u omisiones y la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte demandante.
En el mismo sentido, refirió que la prestación de infraestructura, construcción de CAES y servicios de la población adolescente infractora de la ley penal, no es una función relacionada con las atribuciones de la Fiscalía General de La Nación, por ende, no es la entidad que deba hacerse responsable en la presente acción popular. 18.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar21: Argumentó que, conforme a las disposiciones legales existentes, a los entes territoriales les asiste una corresponsabilidad en la construcción y mejoramiento de las unidades de servicio que permitan la operatividad del SRPA, por lo que se corresponde a las Gobernaciones y Municipios incorporar en sus planes de desarrollo una política específica para la prevención de la criminalidad juvenil y el SRPA, que tenga en cuenta el Plan de Ordenamiento Territorial, para planear la construcción y readecuación de las Unidades de Servicios para los Adolescentes en conflicto con la ley penal.
Indicó que, dentro de sus funciones se encuentra la de ejercer la secretaría técnica del Comité de Coordinación Departamental del SRPA, en cuyas sesiones se ha precisado que efectivamente el departamento del Caquetá requiere contar con un CAE; por ende, como medida de emergencia para dar solución a dicha necesidad, el 12 de junio de 2017 celebró Convenio de Asociación y Cooperación Interinstitucional con el Departamento del Caquetá y lo demás municipios del departamento, para la adecuación de las locaciones para el Centro de Internamiento Preventivo “Primero de Mayo” de Florencia. 19 Folio 29 al 31 ibidem. 20 Folio 91 al 115 ibidem. 21 Folio 151 al 156 ibidem.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros 19. El Municipio de Albania22: Alegó que, en el presente asunto la entidad no ha vulnerado los derechos colectivos referidos por la parte demandante, dado que en el municipio no se requiere la construcción de un CAE, por tanto, su construcción no implica beneficio alguno a la salud de los ciudadanos y, en vez de garantizar el interés general, causaría un detrimento patrimonial.
Por otro lado, consideró que acción popular es improcedente para solicitar el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley, como quiera que este medio de control está encaminado a la prevención de daños ciertos sobre derechos e intereses colectivos, por lo que atendiendo la intención de los demandantes debía incoarse la acción de cumplimiento, en razón a que se pretende el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006.
Finalmente sostuvo que, sería inocuo que cada municipio del Departamento del Caquetá tuviera un CAE, en razón a la demanda del servicio, y que al Municipio de Albania no le asiste legitimación en la causa por pasiva, pues la responsabilidad recae en el Departamento del Caquetá. 20. El Municipio de El Doncello23: Indicó que, teniendo en cuenta el presupuesto que maneja el municipio no le es posible atender proyectos tales como la construcción de los CAES.
Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, de conformidad con la información suministrada por la comisaría de familia, el porcentaje de menores infractores de la ley penal es muy bajo, lo que conlleva a que no haya necesidad de construir un CAE dentro del municipio. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA24 Mediante providencia del 28 de septiembre de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia resolvió de fondo el asunto de la referencia, en los siguientes términos: «PRIMERO: CONCEDER la protección de los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad pública, y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en conexidad con los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
SEGUNDO: ORDENAR a las entidades accionadas lo siguiente: 1. Al municipio de Florencia: (i) Destinar un inmueble para la construcción de un Centro de Atención Especializada CAE en Florencia, que sirva para la reclusión de jóvenes infractores de la ley penal dentro del SRPA, con todas las especificaciones técnicas y seguridad para su adecuada construcción y funcionamiento, en colaboración con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF.
(ii) Adecuar el terreno con las especificaciones técnicas y de seguridad para la garantía de los derechos de los jóvenes infractores de la ley penal que se encuentra bajo la medida de privación de la libertad. Para estas dos 22 Folio 205 al 2010 ibidem. 23 Folio 109 al 112 del Archivo 12 del Expediente Digital. 24 Archivo 164 del Expediente Digital.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros actividades se concede el término de un (01) año contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia. 2. A los municipios de Albania, Belén de los Andaquíes, Cartagena del Chairá, Curillo, El Doncello, El Paujil, Milán, Montañita, Morelia, Puerto Rico, San José del Fragua, San Vicente del Caguán, Solano, Solita y Valparaíso, y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF: (i) adoptar actividades de planeación, presupuesto, contratación y demás que sean necesarias para trabajar en conjunto con el Municipio de Florencia en la adquisición y adecuación de un inmueble para el funcionamiento del CAE.
Para lo cual contará con un plazo de un año (01) contado a partir del cumplimiento de la actividad. 3. Al Departamento del Caquetá y todos los Municipios del Caquetá (Albania, Belén de los Andaquíes, Cartagena del Chairá, Curillo, El Doncello, El Paujil, Milán, Montañita, Morelia, Puerto Rico, San José del Fragua, San Vicente del Caguán, Solano, Solita y Valparaíso) incluyendo su capital Florencia: (i) cofinanciar la construcción del Centro de Atención Especializada CAE en Florencia, mediante la suscripción de convenio interadministrativo.
(ii) Ayudar con la adquisición de los elementos propios para el funcionamiento del CAE, en cuanto a los recursos físicos y humanos. Para lo cual contará con un plazo de un (01) año contado a partir del cumplimiento de la actividad del numeral 1º asignada al municipio de Florencia. 3.1. El apoyo presupuestal que dará cada entidad territorial estará dispuesto de la siguiente manera: 3.1.1.
A los municipios Albania, Curillo, Milán, Morelia, Solita y Valparaíso: en un porcentaje equivalente al dos por ciento (2%) cada uno, respecto del valor que requieran dichos aspectos para un total de doce por ciento (12%) dentro del cien por ciento (100%). 3.1.2. A los municipios Belén de los Andaquíes, La Montañita, San José del Fragua y Solano: en un porcentaje equivalente al tres por ciento (3%) cada uno, respecto del valor que requieran dichos aspectos para un total de doce por ciento (12%) dentro del cien por ciento (100%). 3.1.3.
A los municipios El Doncello y El Paujil: en un porcentaje equivalente al cinco por ciento (5%) cada uno, respecto del valor que requieran dichos aspectos para un total de diez por ciento (10%) dentro del cien por ciento (100%). 3.1.4. A los municipios Cartagena del Chairá, Puerto Rico y San Vicente del Caguán: en un porcentaje equivalente al seis por ciento (6%) cada uno, respecto del valor que requieran dichos aspectos para un total de dieciocho por ciento (18%) dentro del cien por ciento (100%). 3.1.5.
Al municipio de Florencia: en un porcentaje equivalente al quince por ciento (25%), respecto del valor total que requieran dichos aspectos equivalente a cien por ciento (100%). Sin descontar de ese porcentaje el valor del inmueble destinado para la construcción. 3.1.6. Al Departamento del Caquetá: en un porcentaje equivalente al veintitrés por ciento (23%), respecto del valor total que requieran dichos aspectos equivalente a cien por ciento (100%).
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros TERCERO: ORDENAR la creación de un Comité de Verificación y/o Cumplimiento para que haga seguimiento de las actividades que se adelanten en el Centro de Atención Especializada – CAE, para que ejerza labores de vigilancia en temas presupuestales, de infraestructura y personal interdisciplinario, el cual debe estar conformado por representantes del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar – ICBF, de los Juzgados Penales de Adolescentes, del Tribunal Superior, de la Fiscalía General de la Nación, de la Procuraduría General de la Nación, de la Policía de Infancia y Adolescencia, de la Defensoría del Pueblo y del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con lo establecido en los artículos 163 y 210 de la Ley 1098 de 2010 (…)» Para arribar a dicha conclusión, el juez de primera instancia consideró en primer lugar que, no se desconoce que el municipio de Florencia cuenta con el Centro de Internamiento Preventivo Horizontes Fundación para el Amor y la Salud, el cual también funge como Centro Transitorio.
En segundo lugar, estableció que, los Centros de Internamiento Preventivo – CIP y los Centros Transitorios – CETRA, requieren de exigencias, personal, programas e infraestructura diferente a la de los Centros de Atención Especializada – CAE, comoquiera que el objetivo que los primeros persiguen resultan ser diferentes a los del último, pese a tener como fin común la protección de los menores infractores.
En este orden de ideas, consideró que, en el expediente obran copias de una serie de convenios celebrados entre los municipios y el Departamento del Caquetá; sin embargo, estos versan sobre la adaptación o mejoramiento de infraestructura ya existentes en donde funcionan un Centro Transitorio y/o un Centro de Internamiento Preventivo, y no para la construcción de un Centro de Atención Especializada; por ende, resulta imperiosa la necesidad de construcción del mismo.
Estableció que, la Ley 1098 de 2006 dispone como responsables de las políticas públicas de infancia y adolescencia al Presidente de la República, a los gobernadores y a los alcaldes, quienes en virtud del artículo 204 ibidem son responsables del diseño, ejecución y evaluación de dichas políticas so pena de sanciones disciplinarias por incumplimiento.
Por tanto, precisó que, no se puede desconocer que la obligación de destinación de inmuebles y sostenimiento económico mensual de las instalaciones recae sobre las entidades territoriales, los cuales hacen parte del territorio que se verá beneficiado por la implementación de las políticas consagradas en el SRPA. En cuanto a las entidades competentes para garantizar los derechos colectivos vulnerados, indicó que: a) Le corresponde al Municipio de Florencia como entidad regional certificada, capacitada presupuestalmente y por tener toda la función urbanística, de organización de su territorio, y de implementación de políticas públicas.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros b) Al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, le corresponde liderar la adecuación y construcción de los servicios de infraestructura para la atención de los adolescentes en el SRPA, en concurrencia con las demás entidades, nacionales y territoriales. c) El Departamento del Caquetá, tiene responsabilidad en la ejecución de las políticas públicas relacionadas con adolescentes infractores, tal como sucede con los planes intrínsecos del SRPA. d) Los 16 municipios del departamento del Caquetá cuentan con presupuesto y responsabilidad en la construcción y mantenimiento de un Centro de Atención Especializada – CAE, en virtud de lo contemplado en el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes.
La implementación de un CAE implica un trabajo mancomunado de las entidades territoriales que conforman el departamento, puesto que se trata de un centro que brindará servicios de manera general a la población adolescente infractora de la región, además, que cada una de las entidades territoriales cuenta con un deber legal y constitucional de aportar en el desarrollo de las políticas públicas, más aún cuando se trate de población diferencial, en este caso de jóvenes y/o adolescentes infractores del SRPA.
IV. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 4.1. El Municipio de El Paujil25: Sostuvo que no le asiste legitimación en la causa por pasiva, pues, de conformidad con el artículo 215 de la Ley 1098 de 2006, la competencia funcional para asignar, reorganizar y redistribuir recursos de todo orden para el funcionamiento del SRPA, corresponde al Gobierno Nacional, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura, bajo la coordinación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Especificó que, el artículo 13A de Ley 55 de 1985 establece que es el ICBF quien debe ejecutar los recursos para la financiación del SRPA y que, el Ministerio de Justicia y del Derecho es quien ejecuta los recursos para financiar programas de fortalecimiento de acceso a la justicia formal y restaurativa, acciones para la prevención y control del delito e implementación de modelos de justicia territorial y rural.
Por lo anterior, y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 144 y 166 del C.P.A.C.A., antes de la presentación de la presente demanda y como requisito de procedibilidad, la parte demandante debió solicitar al ICBF y al Ministerio de Justicia y del Derecho adoptar las medidas necesarias para el cese de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos vulnerados, lo cual no hizo, en consecuencia, el a quo debió declararse inhibido para fallar. 25 Archivo 167 del Expediente Digital.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros 4.2. El Municipio de Solano26: Argumentó que, carece de falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que el artículo 215 de la Ley 1098 de 2006 establece que las entidades encargadas de implementar el funcionamiento del sistema penal para adolescentes SRPA son el Gobierno Nacional, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura, bajo la coordinación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; por tanto, a estas entidades le corresponde la construcción de los CAES.
Reiteró que celebró Convenio de Asociación y Cooperación Interinstitucional con el Departamento del Caquetá y lo demás municipios del departamento, para la adecuación de las locaciones para el Centro de Internamiento Preventivo “Primero de Mayo” de Florencia, y el aporte para tal fin correspondió a $20.000.000. 4.3. El Municipio de El Doncello27: Insistió en que no le asiste legitimación en la causa por pasiva, puesto que, en el artículo 215 de la Ley 1098 de 2006 se encuentran determinadas la entidades de orden nacional encargadas de implementar el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes - SRPA- y por tanto, son esas entidades las que deben destinar los recursos necesarios para la construcción de Centros de Atención Especializada -CAE- en todo el país, en especial para los municipios que no Cuentan con este tipo de centros.
Agregó que, no existe partida presupuestal ni fundamento alguno que le permita a los entes territoriales asumir gastos relacionados con el objeto de la acción, por lo que, lo pretendido por la parte demandante implicaría la utilización de recursos públicos por parte del ente territorial en situaciones que no son de su competencia, y ello podría llegar a originar faltas disciplinarias, fiscales y penales en contra de los ordenadores del gasto. 4.4.
El Departamento del Caquetá28: Reiteró que, en virtud del principio de corresponsabilidad, el ente territorial ha actuado en el marco de sus atribuciones constitucionales y legales, tal como se evidencia en las gestiones administrativas y presupuestales adelantadas en el Comité Departamental del Sistema Nacional de Coordinación de Responsabilidad Penal para Adolescentes.
Recalcó que, suscribió Convenio Interadministrativo N° 001 del 08 de octubre de 2009, celebrado con la Asociación de Municipios del Caquetá – AMDELCA, por valor de $139’400.000, con el propósito de mejorar la infraestructura física del Centro del Menor Infractor “NUEVOS DIAS” ubicado en el municipio de Florencia, con el propósito de que brinde sus servicios como centro preventivo para los dieciséis (16) municipios del departamento del Caquetá. 26 Archivo 169 del Expediente Digital. 27 Archivo 171 del Expediente Digital. 28 Archivo 179 del Expediente Digital.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros Asimismo, indicó que ha apoyado en el mejoramiento de la seguridad y prestación del servicio del referido establecimiento, mediante la dotación de elementos de seguridad y material de oficina efectuada el 31 de diciembre de 2014, consistente en la entrega de malla eslabonada, polisombra, computadores, mobiliario de oficina y parlantes. 4.5.
El Municipio de Belén de los Andaquíes29: Como motivos de inconformidad sostuvo lo siguiente: a) Falta de legitimación en la causa por pasiva: De lo dispuesto en el artículo 163 de la Ley 1098 de 2006 y en el artículo 3 de del Decreto 1885 de 2015, se colige que los municipios no hacen parte del SRPA; por tanto, el Municipio de Belén de los Andaquíes no está legitimado materialmente en la causa por pasiva, para adoptar actividades de planeación, presupuesto, contratación y las demás que sean necesarias para la adquisición y adecuación de un bien inmueble para el funcionamiento del CAE, pues el Municipio no puede comprometer sus limitados recursos en emprender acciones que le competen a otros entes y, además, se trata de recursos que principalmente provienen del Sistema General de Participaciones, pues se trata de un Municipio de sexta categoría. b) Ausencia de responsabilidad: Las entidades encargadas de implementar el funcionamiento del SRPA, son el Gobierno Nacional, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura con el apoyo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por ende, son estas entidades quienes deben adoptar las actividades de planeación, presupuesto, contratación y las demás actividades que sean necesarias para la adquisición y adecuación de un bien inmueble para el funcionamiento del CAE en el Departamento del Caquetá. c) Recursos del municipio: Lo ordenado en la sentencia de primera instancia desborda las posibilidades del ente territorial; toda vez que, se le impone una carga que resulta ser excesiva, porque desbalancea las finanzas públicas y de quedar esta decisión en firme, se deberá sacrificar otras inversiones que deben ser atendidas. 4.6.
El Municipio de Curillo30: Refirió que, los recursos con los que cuenta son muy bajos y que el único municipio responsable es el Municipio de Florencia, toda vez que, es un municipio certificado y cuenta con el apoyo económico del sector central. 4.7. Recurso adhesivo interpuesto por el Municipio de Puerto Rico31: Presentó escrito de apelación adhesiva respecto de los interpuestos por lo demás apelantes.
Fundamentó su recurso así: 29 Archivo 181 del Expediente Digital. 30 Archivo 183 del Expediente Digital. 31 Archivo 197 del Expediente Digital. Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros a) Falta de legitimación en la causa por pasiva: Las entidades competentes para la implementación y fundamentación del SRPA son las descritas en el artículo 215 de la Ley 1098 de 2006. b) Inexistencia de nexo causal: La capacidad presupuestaria para dar cumplimiento a lo ordenado por el a quo recae en las entidades de orden nacional, ya que los entes territoriales como el Municipio de Puerto Rico no cuentan no cuentan con la capacidad económica necesaria.
CONSIDERACIONES I. COMPETENCIA Conforme con lo preceptuado en los artículos 37 de la Ley 472 de 1998 y 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.-, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia del proceso. II. PROBLEMAS JURÍDICOS En atención los recursos de apelación deprecados por las entidades demandadas, la Sala deberá resolver los siguientes planteamientos jurídicos a saber: 1.
¿A las entidades territoriales les corresponde aportar los recursos para la financiación de infraestructuras del SRPA, tales como los centros de atención especializado? 2. ¿La falta de recursos públicos justifica la no construcción y financiamiento del centro de atención especializado que requiere el departamento del Caquetá? III.
FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN POPULAR El artículo 88 de la Constitución Política dispone que «la ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella».
En desarrollo de este precepto, la Ley 472 de 1998 definió las acciones populares como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos; estas se ejercen para “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
De acuerdo con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: (i) una acción u omisión de la demandada -particular o pública-; (ii) un daño contingente, peligro, amenaza o vulneración de los derechos colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la afectación antes mencionada.
Sobre la naturaleza de las acciones populares, en la sentencia T-528 de 1992 la Corte Constitucional señaló: Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros “Esta acción, aunque esté prevista para la preservación y protección de determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar derechos de similar naturaleza, siempre que estos sean definidos por la ley conforme a la constitución y no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y seguridad jurídica.
De manera que la misma pueda ser ejercida contra las autoridades públicas por sus acciones u omisiones y, por las mismas causas, contra particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales”. Entonces, al momento de resolver el problema jurídico, el operador judicial deberá verificar la amenaza o vulneración de los derechos establecidos en la mencionada ley, cuales son: el goce de un ambiente sano; la moralidad administrativa; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la defensa del patrimonio cultural de la Nación; la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la libre competencia económica; el acceso a los servicios público y a que su prestación sea eficiente y oportuna; la prohibición de fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; los derechos de los consumidores y usuarios; y demás previstos en la Constitución, leyes ordinarias y tratados de derechos internacional celebrados por Colombia.
IV. ALCANCE DE LOS DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS En la demanda se solicitó la protección de los derechos consagrados en los literales b, g, h y j, del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, sin embargo, en la sentencia de primera instancia se ampararon los derechos colectivos previstos en los literales b, g y j, norma que en su tenor literal dispone: «ARTÍCULO 4o.
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) b) La moralidad administrativa; (…) g) La seguridad y salubridad públicas; (…) j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;» ✓ La moralidad administrativa Al referirse al principio de la moralidad en la actividad administrativa, la Corte Constitucional ha sostenido que la misma no corresponde al fuero interno de los servidores, sino a su relación con el ordenamiento jurídico a partir del cual se esperan Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros por la sociedad una serie de comportamientos.
En la sentencia C-046 de 1994, así lo explicó: “(…) el principio de la moralidad que, en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad.
(…)” Adicionalmente, el Consejo de Estado ha señalado que para que se configure la transgresión de este derecho, “desde el punto de vista del interés colectivo tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública”.32 En este orden de ideas, los supuestos sustanciales para que proceda la protección de los derechos e intereses colectivos por vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa son, según jurisprudencia del Consejo de Estado, los siguientes: 1.
La Acción u omisión debe corresponder al ejercicio de una función pública.2 2. La acción u omisión debe lesionar el principio de legalidad.3 3. La desviación en el cumplimiento de la función ha de producir un perjuicio del interés general favoreciendo con ello al servidor público o a un tercero o 4. La desviación del interés general debe ser de tal magnitud, que transgreda principios o valores instituidos previamente como deberes superiores en el derecho positivo.33 Lo mismo se predica frente a la protección del patrimonio público.
Según el Consejo de Estado, este derecho solo se ve afectado «cuando la administración o el particular que administran recursos públicos los manejan indebidamente, bien porque lo hagan en forma negligente o porque se destinen a gastos diferentes a los expresamente señalados en la norma, siempre bajo la comprobación de que la conducta descuidada, negligente o imperita, afecte el núcleo de ese derecho, aspecto que reside en la realización de los fines del Estado»34.
De esa manera, la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público gozan de una doble naturaleza, en tanto son principios infranqueables y derechos colectivos inalienables que, integrados a la solidaridad, hacen de la acción popular un «mecanismo de verdadero y efectivo control constitucional para su protección»35. ✓ La seguridad y salubridad pública Sobre este Derecho, el Consejo de Estado36 se ha pronunciado en los siguientes términos: “Este derecho comprendido en su dimensión colectiva, debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por o garanticen su salud.
En este orden de ideas, puede pensarse en 32 Sentencia del 13 de febrero de 2018, radicación nro. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), C.P. William Hernández Gómez. 33 Expediente 35501 de 21 de febrero de 2007 de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 34 Sentencia del 2 de febrero de 2021, radicación 2001-23-31-000-2010-00527-01. 35 Ibidem. 36 Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2007, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación número: 54001-23-31-000-2003-00266-01(AP).
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros la estructura sanitaria y en especial hospitalaria, como típica manifestación del mismo. (…) En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.
De esta manera, se puede concluir que la salubridad y seguridad públicas son derechos colectivos y, por tanto, se deben proteger a través de las acciones populares. Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.
Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”. […] El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del “acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”.
Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado. Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública.
Por lo tanto, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado. […] de tal modo que solo se constatará la afectación a este derecho o interés colectivo, cuando se logre demostrar la imposibilidad de acceso a una infraestructura de servicios determinada; se insiste no es el acceso a los servicios, sino a la infraestructura de estos.” En esas condiciones, el Estado debe garantizar a todas las personas una infraestructura de servicios que proteja su derecho a la salud, además, este derecho también está relacionado con la vida en condiciones dignas, lo que tiene por consecuencia que debe realizar para su consecución acciones afirmativas que otorguen los medios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas relacionadas con la salubridad pública.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros ✓ El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna “(…) El derecho de acceso a los servicios públicos en este sentido, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos.
Esta sola condición, sin embargo, no basta; a esta capacidad debe agregársele el cumplimiento de unos requisitos que deben cumplir los prestadores de estos servicios: eficiencia y oportunidad. Por eficiencia, que como se anotó es un imperativo constitucional de los servicios públicos, debe entenderse la prestación de estos utilizando y disponiendo del mejor modo posible los instrumentos o recursos necesarios para cumplir los fines propuestos; por oportunidad, en cambio, se debe entender la respuesta dentro de un plazo razonable que debe tener un usuario cuando requiera estos servicios, así como la permanencia de la prestación de los mismos.
La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna. (…)”.37 Así las cosas, esta Sala debe señalar que en el marco de este proceso dicha garantía debe entenderse como aquella que busca la construcción de un Centro de Atención Especializado en el departamento del Caquetá, que garantice el acceso, mantenimiento y atención de los adolescentes infractores de la ley penal del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes.
V. Derechos de los niños, niñas y adolescentes infractores de la ley penal La Constitución Política establece en los artículos 44 y 45 los derechos fundamentales de los niños, dentro de los cuales se encuentra el derecho a la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, la protección y la formación integra, entre otros.
La Ley 1098 de 2006 -Código de Infancia y Adolescencia- establece normas sustantivas y procesales para la protección integral de los NNA; garantiza el ejercicio de sus derechos y libertados consagrados en la Constitución Política y en instrumentos internacionales de DD.HH, así como su restablecimiento. Dicha protección es obligación de la familia, la sociedad y el Estado.
En el libro II de la Ley 1098 de 2006, se encuentra regulado lo relacionado con la responsabilidad penal para adolescentes, el cual se definió desde el artículo 139 como el conjunto de principios, normas, procedimientos, autoridades judiciales especializadas y entes administrativos que rigen o intervienen en la investigación y juzgamiento de delitos cometidos por personas que tengan entre 14 y 18 años al momento de cometer la conducta punible.
Por su parte, el artículo 140 ibidem, previó como finalidad que las medidas que se tomen seas de carácter pedagógico, especifico y diferenciado respecto 37 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00930-01(AP) Actor: AURA RAQUEL MORENO CORTES Demandado: RAMA JUDICIAL, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros del sistema de adultos, conforme a la protección integral; asimismo, dispuso que el proceso deberá garantizar la justicia restaurativa, la verdad ya la reparación del daño. En el artículo 177 de la mencionada ley, se encuentran las sanciones aplicables a los adolescentes a quienes se les haya declarado responsables penalmente, las cuales son: i) amonestación; ii) la imposición de reglas de conducta; iii) la prestación de servicios a la comunidad; iv) la libertad asistida; v) la internación en medio semi-cerrado y vi) la privación de la libertad en centro de atención especializado.
Estas sanciones tienen una finalidad protectora, educativa y restaurativa, y se aplicarán con el apoyo de la familia y de especialistas. Ahora bien, en cuanto a la privación de la libertad en centro de atención especializado, el artículo 187 dispone que se aplicará para adolescente mayores de 16 y menores de 18 años que sean hallados responsables de la comisión de delitos cuya pena mínima establecida en el Código Penal sea o exceda de 6 años de prisión. Resulta relevante señalar que, dentro de los derechos de los adolescentes privados de la libertad, el artículo 188 prevé: «1.
Permanecer internado en la misma localidad, municipio o distrito o en la más próxima al domicilio de sus padres, representantes o responsables. (…) 3. Que el lugar de internamiento satisfaga las exigencias de higiene, seguridad y salubridad, cuente con acceso a los servicios públicos esenciales y sea adecuado para lograr su formación integral.
(…) 10. Mantener correspondencia y comunicación con sus familiares y amigos, y recibir visitas por lo menos una vez a la semana.» Se resalta entonces que dentro de las modalidades de atención para los adolescentes dentro de las diferentes etapas que se incluyen en el Sistema de Responsabilidad Penal, se tienen, entre otros, los Centros de Internamiento Preventivo – CIP, los Centros Transitorios – CETRA y los Centros de Atención Especializada – CAE.
Los Centros de Internamiento Preventivo – CIP, de conformidad con lo establecido por el ICBF y la Ley 1098 de 2006, se trata de una medida o servicio que presta atención a los adolescentes y/ jóvenes que presuntamente han incurrido en una conducta punible, por lo que en cualquier momento del proceso y antes de la audiencia de juicio, el Juez de Control de Garantías, luego de analizar el caso y como último recurso, determina la viabilidad de decretarse la detención preventiva en caso de presentarse i) un riesgo razonable de que el adolescente se evadirá el proceso, ii) un temor fundado de destrucción u obstaculización de pruebas, y iii) un peligro grave para la víctima, el denunciante, el testigo o la comunidad; destacando que dicha medida no puede exceder los cuatro (04) meses, prorrogable un (01) mes más con la debida motivación. Los Centros Transitorios – CETRA, son una forma de atención dentro de la fase de indagación de los procesos y se trata de aquellos lugares en donde permanecen los adolescentes y/o jóvenes presuntamente autores de la comisión de delitos durante, máximo las primeras treinta y seis (36) horas contadas a partir del momento de su aprehensión, hasta tanto se defina su situación ante un Juez de Control de Garantías (artículo 191 de la Ley 1098 de 2006); aquí se presta la atención necesaria para Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros satisfacer las necesidades básicas de quienes fungen como usuarios, tendientes a adelantar un proceso de carácter protector, educativo y restaurativo con los menores de edad infractores, con el fin de desarrollar, fomentar sus proyectos de vida y posteriormente lograr su vinculación a la sociedad y a la vida laboral.
Los Centros de Atención Especializada – CAE, son una modalidad para la atención de las sanciones penales impuestas para adolescentes entre los catorce (14) y dieciocho (18) años en conflicto con la ley penal, y se encuentran conformados por las instituciones que integran el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes; se trata de una sanción de privación de libertad de máximo ocho (08) años, ordenada por una autoridad judicial, en la que no se permite al adolescente y/o joven, declarado penalmente responsable, salir por su propia voluntad.
VI. LO PROBADO EN EL PROCESO 1. El 12 de junio de 2017, el Departamento del Caquetá celebró Convenio de Asociación Marco de Asociación y Cooperación Interinstitucional con los dieciséis (16) municipios del departamento, con el objeto de «aunar esfuerzos y recursos para La adecuación de locaciones para el centro de internamiento preventivo “Primero de Mayo” en el barrio Andes Bajo del Municipio de Florencia»38.
De este convenio se destaca lo siguiente: (…) El Centro de Internamiento Preventivo contará con un total de 145,5 m2 en zonas comunes y con capacidad para albergar 26 menores de edad, donde la permanencia de un adolescente en este centro de atención, será por el término definido en la norma, cuatro (4) meses prorrogables con motivación a uno (1) más. (…) El Municipio de Florencia como ciudad capital, es la receptora de cada uno de los jóvenes y adolescentes sujetos a la Responsabilidad Penal; razón por la cual tanto la mesa de infancia y adolescencia y la Responsabilidad Penal para Adolescentes por iniciativa de la Procuraduría Regional solicito a cada uno de los municipios del Departamento coadyuvar a la adecuación del Centro de Internamiento Preventivo y Centro de Atención Especializada SRPA, para lo cual cada municipio allegó su carta de intención y CDP, con el aporte para la adecuación de dicho centro así: 38 Folio 73 al 81 del Archivo 09 del Expediente Digital.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros 2. El 15 de abril de 2011, los Municipios de Belén de los Andaquíes, Morelia, Valparaíso, Solita, San José del Fragua, Albania y Curillo del departamento del Caquetá, celebraron convenio interadministrativo No. 111-25-02-001, por valor de $56.000.0000, con el objeto de «Aunar esfuerzos para la adecuación y sostenimiento del centro transitorio del menor infractor y manutención de los jóvenes infractores de la Ley 1098 de 2006».39 3.
El 23 de agosto de 2016, los Municipios de Solita, Valparaíso, Curillo, Albania, San José del Fragua y Morelia del departamento del Caquetá, celebraron convenio interadministrativo No. 111-26-01-24, con el objeto «aunar esfuerzos administrativos y financieros para el sostenimiento, manutención y transporte de los adolescentes atendidos en el centro transitorio que infrinjan la ley penal, acorde a lo establecido en el artículo 139 de la ley 1098 de 2006».40 4.
El 13 de marzo de 2020, el Departamento del Caquetá allegó oficio en el cual informó que las acciones adelantadas desde los diferentes Comités Departamentales de Infancia y Adolescencia han estado enfocadas en lograr la entrada en funcionamiento del CIP, así como la obtención de la licencia de funcionamiento del CAE en Florencia.41 5.
El Municipio de Florencia allegó Informe Técnico de la Inspección al Centro de Internamiento Preventivo “Primero de Mayo”, llevada a cabo el 10 de septiembre de 201942. Se destaca lo siguiente: «LAS ÁREAS QUE CON FACILIDAD SE EVIDENCIAN SON: • Área de esparcimiento y deporte (cancha cubierta) • 5 sanitarios • 4 duchas • Área de preparación de alimentos • 1 área para posible comedor 39 Folio 113 al 118 ibidem. 40 Folio 120 al 125 ibidem. 41 Folio 13 al 22 del Archivo 03 del Expediente Digital. 42 Folio 5 al 11 del Archivo 04 del Expediente Digital.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros • 4 áreas con características para posibles habitaciones (…) IVC GENERAL A LAS ÁREAS: • Se evidencia una infraestructura totalmente nueva, cumpliendo con condiciones óptimas de construcción y saneamiento en pisos paredes y techos. • Vías de acceso y áreas de estacionamiento seguras. • Los alrededores se conservan en perfecto estado de aseo, libres de acumulación de residuos ni estancamiento de aguas. • A pesar de no hay funcionamiento de ninguna actividad, se percibe que éste no genera molestas sanitarias. • Existe clara separación física entre las áreas • Drenajes y sifones se encontraron protegidos por rejillas y son suficientes. • Sistemas adecuados de iluminación y ventilación garantizando el desarrollo de las actividades. • Instalaciones eléctricas aisladas y protegidas. • El establecimiento cuenta con el abastecimiento de agua, aunque no se percibió con facilidad tanque de almacenamiento. • Sistemas sanitarios adecuados y en cantidad suficiente. • No hay evidencia de huellas, presencia o daños causados por plagas.
(…)» 6. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Caquetá y el Departamento del Caquetá allegaron informe de visita al Centro Preventivo “Primero de Mayo” realizada el 27 de agosto y el 24 de noviembre de 2019, respectivamente. De lo expuesto en los referidos informes, se coligue que el Centro Preventivo “Primero de Mayo” cumple con aspectos tales como paredes sanitarias; techos sanitarios; puertas en materiales sanitarios; iluminación natural o artificial adecuada y suficiente; pisos en materiales sanitarios libre de grietas; servicios sanitarios y vestideros separados y en cantidad suficiente.
VII. SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS JURÍDICOS Marlen Yulieth Poche Quiguanas, Liliana Patricia Medina Flórez y Carlos Mario Carvajal, actuando en nombre propio promovieron acción popular con el fin de obtener el amparo de los derechos colectivos contenidos en los literales b), g) y h) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, los cuales consideró vulnerados por el hecho de que el departamento del Caquetá no cuente con un Centro de Atención Especializado -CAE- en donde los menores sancionados con restricción de la libertad puedan cumplir su sanción, lo que conlleva a que deban ser trasladados a CAES de otros departamentos, alejándolos así de su núcleo familiar.
El Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, en sede de primera instancia, consideró que las entidades demandadas vulneraron los derechos colectivos consagrados en los literales b, g y j del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, al encontrar que en efecto, en el departamento del Caquetá no se cumple con los presupuesto de la Ley 1098 de 2006, la cual establece que los menores de sancionados bajo el Sistema Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros Penal para Adolescentes con medidas privativas de la libertad deben permanecer internados en un Centro de Atención Especializado en la misma localidad, municipio o distrito o en la más próxima al domicilio de sus padres, representantes o responsables.
No cabe duda para esta judicatura que a la fecha se mantiene incólume la vulneración de los derechos colectivos amparados por el a quo, pues de lo objetado por las entidades demandadas en los recursos de apelación, se tiene que la presente litis se contrae a determinar si el Departamento del Caquetá y los demás Municipios que lo conforman tienen la obligación de aportar los recursos para la financiación de infraestructuras del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, como quiera que los recurrentes no controvirtieron el hecho de que el departamento del Caquetá no cuenta con un CAE, sino que, manifestaron que carecen de legitimación en la causa por pasiva, al manifestar que dicha obligación le corresponde a entidades del orden nacional. a) A las entidades territoriales les corresponde aportar los recursos para la financiación de infraestructuras del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, tales como los CAE La Constitución Política de 1991 señala que los derechos de los niños son prevalentes y deben ser protegidos integralmente.
Las entidades territoriales tienen la obligación constitucional y legal de ser corresponsables en esta materia. En lo que respecta a la Ley 1098 de 2006 -Código de la Infancia y la Adolescencia- esta indica que: «ARTÍCULO 204. RESPONSABLES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA. Son responsables del diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas públicas de infancia y adolescencia en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal, el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes.
Su incumplimiento será sancionado disciplinariamente como causal de mala conducta. La responsabilidad es indelegable y conlleva a la rendición pública de cuentas. (…)» Negrilla fuera del texto original. Asimismo, de las obligaciones del Estado en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal con los niños, las niñas y los adolescentes, el artículo 41 estable lo siguiente: «2.
Asegurar las condiciones para el ejercicio de los derechos y prevenir su amenaza o afectación a través del diseño y la ejecución de políticas públicas sobre infancia y adolescencia. 3. Garantizar la asignación de los recursos necesarios para el cumplimiento de las políticas públicas de niñez y adolescencia, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal para asegurar la prevalencia de sus derechos.
(…)» De lo anterior se colige que, las autoridades territoriales deberán incluir prioritariamente en sus planes de desarrollo políticas específicas y diferenciadas para la infancia y Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros adolescencia, con la correspondiente definición y asignación de recursos para su financiamiento.
En el documento CONPES 3629 del 14 de diciembre de 2009 se implementó la política de atención al adolescente en conflicto con la ley; allí se indicó que el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes implica dos procesos paralelos y complementarios, un proceso judicial y uno de restablecimiento de derechos. Su garantía y protección integral implica un sistema complejo, integrado por instituciones del orden nacional y territorial, bajo el principio de corresponsabilidad entre la familia, la sociedad y el Estado.
En el referido documento se indica de forma clara y precisa que de las entidades que hacen parte del SRPA son: la Policía Nacional (Infancia y Adolescencia), la Fiscalía General de la Nación (Cuerpo Técnico especializado), el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la Rama Judicial – (Consejo Superior de la Judicatura y jueces penales para adolescentes, con funciones de garantías y de conocimiento), la Defensoría del Pueblo (defensores públicos del Sistema Nacional de Defensoría Pública y Delegada para los Derechos de la Niñez, la Juventud y las Mujeres), la Defensoría de Familia del ICBF, Comisarías de Familia, Inspecciones de Policía, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, las Entidades Territoriales (alcaldías y gobernaciones) y demás entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienestar Familiar -SNBF-.
Asimismo, establece taxativamente que: «El Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes deberá estar incluido como un asunto directamente relacionado con la infancia y adolescencia de la entidad territorial, que precisa de una oferta de servicios pertinente desde lo local, para el restablecimiento de los derechos de los niños.
La inclusión de la problemática en los planes de desarrollo señala el compromiso de la entidad territorial y materializa el empleo de fuentes de financiamiento para apoyar la respuesta del SRPA por parte de la misma. En tal sentido, es posible utilizar los recursos de Propósito General del Sistema General de Participaciones, SGP, así como los destinados a la prestación de servicios de educación y salud43.
Con ello se garantiza el derecho a la salud y educación del adolescente cuando la medida o sanción que debe cumplir le permita su incorporación regular al sistema educativo. Adicionalmente, la entidad territorial que incluya el SRPA en sus planes de desarrollo podría apalancar la oferta de atención con recursos de regalías directas. Estos recursos podrían ser empleados, siempre y cuando, los modelos de atención de los adolescentes en el SRPA se operen por terceros y correspondan a rubros de inversión. Igualmente, destinarse a fortalecer los servicios de infraestructura del Sistema.» En concordancia con lo anterior, la Ley 1450 de 2011 (por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014), dispuso como asunto prioritario la implementación del SRPA, concretamente la construcción de Centros de Atención Especializados, para el cumplimiento de las medidas privativas de la libertad impuestas a los adolescentes, 43 Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de servicios de educación y salud, entre otros Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros en responsabilidad compartida frente a cobertura regional y cofinanciación de los gobiernos territoriales.
Así lo indicó la norma en comento: «ARTÍCULO 201. Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, SRPA. En desarrollo del principio de corresponsabilidad y protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, el Gobierno Nacional con el concurso de los gobiernos territoriales dará prioridad al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, SRPA.
Se iniciará la construcción de Centros de Atención Especializada, CAES, e internamiento preventivo, para el cumplimiento de las medidas privativas de la libertad de los adolescentes en conflicto con la ley en función de la demanda de SRPA, de criterios de cobertura regional y cofinanciación de las entidades territoriales. El diseño, la construcción y dotación de estos Centros responderán a estándares en la materia, asegurando tanto el carácter pedagógico y finalidad restaurativa del Sistema, como las medidas de seguridad requeridas para hacer efectiva la privación de la libertad.
Asimismo, se promoverá dotar de contenidos las diferentes medidas contempladas en SRPA, monitoreando la calidad y pertinencia de las intervenciones en el horizonte de una efectiva resocialización del adolescente que incurre en una conducta punible. Adicionalmente, se avanzará en el diseño y desarrollo de un esquema de monitoreo y seguimiento post-institucional de los adolescentes que han cumplido con su sanción.» Cabe precisar que, posteriormente, el Decreto 936 del 9 de mayo de 2013 por el cual se modificó el Decreto 1137 de 199944 reorganizó el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, reglamentó el inciso primero del artículo 205 de la Ley 1098 de 2006, previó en su artículo 7 como agentes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, es decir, como las entidades que ejecutan acciones relacionadas con la protección integral de niños, niñas y adolescentes, los siguientes: «(…) En el ámbito departamental, por: 1.
Los Departamentos. (…) En el ámbito municipal y distrital, por: 1. Los municipios o distritos. (…)» Finalmente, el artículo 13 del citado decreto reglamentario dispone como competencias de los departamentos, distritos y municipios en el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, las que se enumeran a continuación: «1. Diseñar, ejecutar y evaluar las políticas públicas de infancia, adolescencia y fortalecimiento familiar. 2.
Concurrir en el marco de sus competencias al gasto social dirigido a la protección integral de niños, niñas y adolescentes y al fortalecimiento familiar a través de la promoción, financiación o cofinanciación de proyectos de interés social, tales como 44«Por el cual se organiza el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, se reestructura el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones.» Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros vivienda de interés social, deporte, recreación, cultura, restaurantes escolares y la atención a grupos de población que se encuentren en situación de vulnerabilidad, personas en situación de desplazamiento, adultos mayores, madres cabeza de familia y niños, niñas, adolescentes y jóvenes, entre otros, de acuerdo con su disponibilidad presupuestal. 3.
Hacer el seguimiento al estado de realización de los derechos de niños, niñas y adolescentes. 4. Promover la participación de niños, niñas y adolescentes en todo el ciclo de la política pública.» De lo expuesto, la Sala concluye que, en el marco de lo previsto por la Constitución Política de 1991, la Ley 1098 de 2006 y la Ley 1450 de 2011, existe una corresponsabilidad de la familia, el Estado y la sociedad, respecto de los niños, niñas y adolescentes.
En consecuencia, en lo que concierne a la infraestructura donde deben permanecer los menores infractores de la ley penal, ello corresponde al Gobierno Nacional, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y a los entes territoriales; por ende, para el caso concreto resulta claro que el Departamento del Caquetá, así como los demás Municipios que lo integran, tienen la competencia de cubrir las inversiones necesarias para el alojamiento y procesos de educación y readaptación de los menores infractores, así como la obligación de financiar la construcción de un Centro de Atención Especializado, comoquiera que, como quedó probado, el departamento del Caquetá no cuenta con dicha infraestructura.
La anterior conclusión guarda coherencia con las pruebas allegadas al proceso; incluso indirectamente es confirmada por las entidades demandadas, pues estas manifestaron en sus escritos de contestación de la demanda y en los recursos de apelación, que en aras de garantizar los derechos de los NNA y en concordancia con lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, celebraron Convenio de Asociación Marco de Asociación y Cooperación Interinstitucional con el objeto de «aunar esfuerzos y recursos para La adecuación de locaciones para el centro de internamiento preventivo “Primero de Mayo” en el barrio Andes Bajo del Municipio de Florencia».
Nótese que, el Departamento del Caquetá y sus respectivos Municipios, han desplegado acciones de carácter presupuestal y financiero a efectos de adecuar el Centro de Internamiento Preventivo con el que cuenta el Municipio de Florencia, infraestructura que hace parte del Sistema de Responsabilidad para Adolescentes; no obstante, este establecimiento no puede suplir las funciones propias de los Centros de Atención Especializada.
Por ende, así como las entidades en mención celebraron un convenio para efectos de invertir en la infraestructura de un Centro de Internamiento Preventivo, tienen la competencia para realizar actuaciones similares encaminadas a la construcción de un Centro de Atención Especializado, pues, la falta de presupuesto no justifica la omisión de la responsabilidad de los entes territoriales ni justifica la vulneración de derechos colectivos, como se pasará a exponer.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros b) La falta de recursos públicos no es excusa para no proteger los derechos colectivos Uno de los argumentos planteados por las entidades recurrentes como motivo para revocar la condena que le fue impuesta por el a quo, consiste en que la decisión de primera instancia desborda sus posibilidades presupuéstales; toda vez que, se impone una carga que resulta ser excesiva, porque desbalancea las finanzas públicas, es decir que, pretenden omitir su obligaciones legales y constitucionales bajo el argumento de que no cuentan con los recursos públicos suficientes.
Ese argumento no es de recibo para la Sala, como quiera que el Consejo de Estado ha sostenido en su jurisprudencia que las autoridades obligadas en el cumplimiento de una sentencia no se pueden excusar en insuficiencias presupuestales para no atender las órdenes judiciales. Así, en sentencia proferida el 25 de octubre de 200145, señaló que: «La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular (…)» En el mismo sentido, en sentencia proferida el 5 de septiembre de 200246, dictada con ocasión de una demanda que buscaba la construcción de la infraestructura de un alcantarillado, en línea con el planteamiento expuesto, se afirmó: «(…) Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtenerlos (…)» En providencia proferida el 6 de julio de 200647, la Sección Primera consideró lo siguiente: «(…) la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos necesarios.
(…) es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que si bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 25 de octubre de 2001; proceso identificado con número único de radicación 2000-0512-01(AP), C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 5 de septiembre de 2002; proceso identificado con número único de radicación 2001-0303-01(AP-531) C.P. Camilo Arciniegas Andrade 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 6 de julio de 2006; proceso identificado con número único de radicación 68001 2315 000 2002 00489 01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos (…)» Negrilla fuera del texto original.
Finalmente, de la sentencia proferida el 15 de septiembre de 201148, se destaca: «La falta de recursos económicos no es óbice para que se adelanten los estudios técnicos, y se agoten las etapas de planeación, formulación de proyectos y presupuestación, que deben preceder la ejecución de obras públicas. Para la Sala, no es de recibo el argumento expuesto por el Municipio demandado, en el que afirma que con un presupuesto tan pequeño como el que tiene, es imposible solucionar en un año todas las necesidades del municipio, pues tal afirmación no es excusa para que las autoridades locales omitan adelantar los pasos indispensables para que las obras de mejoramiento y canalización de sus caudales puedan incluirse en el Plan de Desarrollo y contar con la respectiva apropiación presupuestal, y más aún cuando está demostrado la existencia de un daño contingente que amenaza con afectar los derechos colectivos de la comunidad del Barrio Santa Cecilia.» Negrilla fuera del texto original.
En ese orden de ideas, se concluye que la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida.
Por todo lo anterior, considera la Sala que los recursos de apelación interpuesto por las entidades demandas no tienen vocación de prosperidad, y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia, proferida el 28 de septiembre de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia. COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Dicha norma fue recientemente adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Como quiera que en el presente caso no se avizora la manifiesta carencia de fundamento legal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011; proceso identificado con número único de radicación 2004-01241-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso.
Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros RESUELVE:
PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del presente proceso recibido por impedimento manifestado y aceptado a la magistrada ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ como titular del Despacho Segundo del Tribunal Administrativo de Caquetá para conocer del presente asunto.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de septiembre de 2022, por la que el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia accedió a las pretensiones del actor popular, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en la segunda instancia.
CUARTO: RECONOCER personería jurídica al profesional del derecho CARLOS MARIO CARVAJAL GAITÁN identificado con cédula de ciudadanía No. 1.117.524.291 de Florencia – Caquetá, y portador de la tarjeta profesional No. 314.668 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderado judicial del Municipio de El Paujil, para los fines y en los términos del poder conferido49.
QUINTO: RECONOCER personería jurídica al profesional del derecho CARLOS ANDREY RECTAVISCA CIFUENTES identificado con cédula de ciudadanía No. 1.077.876.198 de Garzón – Huila, y portador de la tarjeta profesional No. 391.102 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderado judicial del Municipio de Belén de los Andaquíes, para los fines y en los términos del poder conferido50.
SEXTO: RECONOCER personería jurídica al profesional del derecho BRANDON SMITH SIERRA NUÑEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 1.117’542.102 de Florencia – Caquetá, y portador de la tarjeta profesional No. 318.910 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderado judicial de los Municipios de Solano51, Morelia52 y Cartagena del Chairá53 los fines y en los términos del poder conferido.
SÉPTIMO: RECONOCER personería jurídica a la profesional del derecho CAMILA ANDREA ARIAS ESTUPIÑÁN identificada con cédula de ciudadanía No. 1.100.962.999 de San Guil – Santander, y portadora de la tarjeta profesional No. 280.645 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderada judicial del Municipio de La Montañita, para los fines y en los términos del poder conferido54.
OCTAVO: RECONOCER personería jurídica al profesional del derecho ALIRIO CALDERON PERDOMO identificado con cédula de ciudadanía No. 17.668.779 de El Doncello – Caquetá, y portador de la tarjeta profesional No. 82.659 del Consejo Superior 49 Archivo 47 de SAMAI – Segunda instancia. 50 Archivo 34 de SAMAI – Segunda instancia. 51 Archivo 31 de SAMAI – Segunda instancia. 52 Archivo 29 de SAMAI – Segunda instancia. 53 Archivo 30 de SAMAI – Segunda instancia. 54 Archivo 24 de SAMAI – Segunda instancia. Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros de la Judicatura, para que obre como apoderado judicial del Municipio de Puerto Rico, para los fines y en los términos del poder conferido55.
NOVENO: ACEPTAR la sustitución de poder, presentado por el Dra. DIANA SANTACRUZ BARRERA, identificada con la cédula de ciudadanía No. 40.610.135 y Tarjeta Profesional No. 287.145 del Consejo Superior de la Judicatura, al profesional del derecho JUAN MANUEL MUNAR GOMEZ, dentro del proceso de la referencia.
DÉCIMO: RECONOCER personería jurídica al profesional del derecho JUAN MANUEL MUNAR GOMEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 1.019.075.860 de Bogotá D.C., y portador de la tarjeta profesional No. 314.554 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderada judicial del Municipio de Albania, para los fines y en los términos del poder sustituido56.
DÉCIMO PRIMERO: RECONOCER personería jurídica al profesional del derecho CESAR AUGUSTO LEMOS SERNA identificado con cédula de ciudadanía No. 6.802.554 de Florencia – Caquetá, y portador de la tarjeta profesional No. 176.953 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderado judicial del Municipio de Milán, para los fines y en los términos del poder conferido57.
DÉCIMO SEGUNDO: RECONOCER personería jurídica al profesional del derecho JUAN DAVID PASCUAS CUELLAR, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.144.139.529 de Cali – Valle del Cauca, y portador de la tarjeta profesional No. 257.639 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderado judicial del Municipio de Solita, para los fines y en los términos del poder conferido58.
DÉCIMO TERCERO: DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. Proyecto de sentencia discutido y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Impedida) ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Magistrada 55 Archivo 16 de SAMAI – Segunda instancia. 56 Archivo 73 de SAMAI – Primera instancia. 57 Archivo 70 de SAMAI – Primera instancia. 58 Archivo 66 de SAMAI – Primera instancia. Sentencia segunda instancia Popular 18001333300320170046301 Departamento del Caquetá y Otros Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link:: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx