TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ -SALA CUARTA- Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Radicación: Protección de los derechos e intereses colectivos 18001-33-33-001-2020-00458-01 Demandante: Farith Murcia Cortes Demandado: E.S.E. Sor Teresa Adele Tema: Cierre de Puesto de Salud de la inspección de Santafé del Caguán / vulneración de los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Acta No. 68 de la fecha SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA. Recibido el presente proceso por haberse aceptado el impedimento a la anterior Magistrada Ponente1, procede la Sala a pronunciarse sobre los recursos de apelación presentados por el Departamento del Caquetá y la E.S.E. Sor Teresa Adele contra de la sentencia del dos 02 de febrero de 2024, por la que el Juzgado Primero Administrativo de Florencia concedió la protección del derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA2 Farith Murcia Cortez a través de apoderado judicial promovió acción popular de conformidad con el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, con el fin de obtener la declaración de la siguiente pretensión: “PRIMERO: Se ordene a la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO SOR TERESA ADELE, y/o al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL y/o quien corresponda vincular mediante la modalidad de nombramiento o contrato un funcionario para que ejerza las labores de enfermero o auxiliar de enfermería, de manera permanente en el puesto de salud de la inspección de Santafé del Caguán.” Los aspectos fácticos en los que se fundamentan la pretensión de la demanda son los siguientes: 1 Magistrada Anamaría Lozada Vásquez 2Archivo 02 del Expediente Digital.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro 1. El 30 de junio de 2018 fue retirado el único enfermero que prestaba los servicios de salud en la inspección de Santafé del Caguán en el municipio de Cartagena del Chairá, lo que afectó a más de 3.600 personas de 11 veredas, dentro de las cuales se encuentran sujetos de especial protección constitucional. 2.
Como consecuencia, para acceder al servicio de salud los habitantes de estos sectores deben trasladarse por vía terrestre y fluvial hasta el casco urbano de la municipalidad, lo que implica que no puedan recibir atención médica de manera inmediata y deban incurrir en gastos de transporte, hospedaje y alimentación. 3. El 4 de julio de 2019 el demandante solicitó a la Empresa Social del Estado Sor Teresa Adele y al Departamento del Caquetá – Secretaría de Salud Departamental, que nombraran a un funcionario de manera permanente en el puesto de salud.
Como derechos colectivos vulnerados señaló el derecho a la seguridad social, a la salud y a la vida. II. TRÁMITE PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA El 30 de octubre de 2020 el Juzgado Primero Administrativo de Florencia resolvió inadmitir la presente acción popular3, con fundamento en que la parte demandante no cumplió el requisito previo establecido en el artículo 6 del Decreto 806 de 2020, consistente en remitir copia de la demanda y sus anexos a la dirección electrónica destinada para notificaciones judiciales de las entidades demandadas.
El término de tres (3) días con el que disponía la parte demandante para subsanar la demanda venció en silencio el 6 de noviembre de 20204; sin embargo, el 26 de enero de 2021 allegó prueba de que remitió copia de la demanda con sus anexos a la E.S.E. Sor Teresa Adele, sin realizar pronunciamiento alguno respecto del Departamento del Caquetá5, por lo cual el juzgado mediante auto del 6 de mayo de 2021 decidió rechazar la acción popular en contra del Departamento del Caquetá y admitirla en contra de la E.S.E. Sor Teresa Adele6.
El 25 de enero de 2022 se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento consagrada en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual fue declarada fallida por no comparecencia de la totalidad de las partes interesadas.7 III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La E.S.E. Sor Teresa Adele guardó silencio.8 3 Archivo 05 del Expediente Digital. 4 Archivo 08 del Expediente Digital. 5 Archivo 09 y 10 del Expediente Digital. 6 Archivo 11 del Expediente Digital. 7 Archivo 17 del Expediente Digital. 8 Archivo 15 del Expediente Digital.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro IV. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA9 Mediante providencia del dos (2) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), el Juzgado Primero Administrativo de Florencia resolvió de fondo el asunto de la referencia en los siguientes términos: «PRIMERO: AMPARAR el derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR que el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ y la ESE SOR TERESA ADELE están vulnerando el derecho colectivo de acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública, por las razones contenidas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ y a la ESE SOR TERESA ADELE para que en el término de un año (1), contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realicen las adecuaciones físicas, de equipos, disponer de personal médico y sanitario e implementos y, en general, de cualquier falencia que se presente en el puesto de salud de la Inspección de Santafé del Caguán del municipio de Cartagena del Chaira, que no permita la prestación del servicio de salud de manera óptima.
CUARTO. – CONFORMAR el comité de verificación de cumplimiento de la presente sentencia, así: Procurador Judicial que designe el Ministerio Público; los representantes y/o delegados de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, ESE SOR TERESA ADELE y MUNICIPIO DE CARTAGENA DEL CHAIRÁ. (…)» Para arribar a dicha conclusión, la jueza de primera instancia encontró probado que las condiciones de funcionamiento de la infraestructura del puesto de salud de la inspección de Santafé del Caguán del municipio de Cartagena del Chairá no se encontraban en condiciones para prestar servicios de salud, eso implica, la carencia de talento humano, entre ellos un enfermero y/o auxiliar de enfermería que ejerza su labor en condiciones mínimas de salubridad, con estándares de habilitación, instalaciones adecuadas, dotación, medicamentos, dispositivos e insumos, entre otros.
Indicó que, en materia de salud la Ley 715 de 2001 establece que no les compete a los municipios no certificados en salud atender lo referente a la infraestructura, pues se les impide por disposición legal el manejo directo de los recursos en dicho contexto, al desplazarlos de la administración y trasladarla al Departamento; por ende, como no se probó que el municipio de Cartagena del Chairá estuviera certificado en salud, le compete al Departamento del Caquetá y a la E.S.E. Sor Teresa Adele efectuar las adecuaciones necesarias para garantizar la efectiva prestación del servicio. 9 Archivo 27 del Expediente Digital.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro V. RECURSO DE APELACIÓN10 El Departamento del Caquetá presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, por las razones que se sintetizan de la siguiente manera: 1. Vulneración del debido proceso: Se vulneró la garantía constitucional del debido proceso, el cual comprende el derecho a la defensa y el derecho a conocer las actuaciones judiciales, toda vez que, el juez de primera instancia en auto del 6 de mayo de 2021 resolvió «RECHAZAR la ACCIÓN POPULAR presentada por FARITH MURCIA CORTES en contra del DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ», decisión que quedó en firme, es decir su intervención en el proceso como demandado fue negada por el propio juzgado y por tanto nunca fue vinculado como parte.
Por lo anterior, no había razón para que la a quo considerara que la entidad guardó silencio en la contestación de la demanda, en la presentación de alegatos de conclusión; que omitió su deber de asistir a la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento; y en ese orden, tampoco habría lugar a imponerle una condena en la sentencia de primera instancia, pues en razón al auto del 6 de mayo de 2021 la entidad no hizo parte del proceso ya que no se trabó la litis en su contra.
Si bien es cierto, la Secretaría de Salud Departamental rindió un informe dirigido a este proceso, esto no da cuenta de la vinculación de la entidad como sujeto pasivo, pues el informe rendido se realizó en cumplimiento de una orden judicial, y no es la Secretaría de Salud Departamental la dependencia encargada de la defensa judicial del ente territorial.
Asimismo, no puede predicarse notificación por conducta concluyente de ninguna de las decisiones tomadas por la juez de instancia, por cuanto el Departamento del Caquetá no tuvo conocimiento de ellas ni actuó en el proceso, sino hasta la notificación de la sentencia de primera instancia. 2. Sentencia carente de fundamentos jurídicos y probatorios: Sostuvo que, en caso no prosperar los argumentos expuestos anteriormente, se tuviera en cuenta para revocar la sentencia que, la a quo desconoció el marco legal en materia de salud; no indagó sobre los motivos de seguridad y orden público del área; no vinculó al Municipio de Cartagena del Chairá el cual es el ente local donde se presenta la presunta vulneración y no existe titularidad del predio donde se encuentra la infraestructura, siendo esto último un elemento esencial al momento de invertir recursos en materia de salud, situación que le competería al Municipio y no al Departamento. 3.
Imprecisión de la orden: En la sentencia de primera instancia se impuso una orden de forma igualitaria al Departamento del Caquetá y la E.S.E. Sor Teresa Adele, desconociendo abiertamente las competencias de cada entidad. Igualmente, el término de un (1) año otorgado para dar cumplimiento a la referida 10 Archivo 29 del Expediente Digital.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro providencia no es suficiente, ya que los proyectos de financiación, contratación y demás, no tienen un término establecido y se ven expuestos a diversos factores. La E.S.E. Sor Teresa Adele11, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación. Expuso los siguientes puntos de disenso: 1.
Situación financiera de la entidad: La entidad se encuentra en programa de saneamiento fiscal y financiero (acuerdo número 002 del 14 de marzo de 2023) viabilizado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por ende, no es posible poner en funcionamiento el servicio de salud las 24 horas del día, ni cumplir con la sentencia proferida en primera instancia. 2.
Riesgo de la vida del personal médico asistencial: El municipio de Cartagena del Chairá se ha caracterizado por la presencia de grupos subversivos al margen de la ley, lo cual ha sido corroborado en las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo en el año 2020 y 2022, habilitar el centro de salud un peligro para el personal médico asistencial. 3.
Inexistencia de la obligación legal de apertura o reapertura dar servicios de salud que no sean rentables económicamente con ausencia de subsidios de oferta: Señaló que la competencia de la entidad va hasta lo contratado con la EPS ASMET SALUD, y que el servicio médico se ofertó y se contrató para ser prestado en la cabecera municipio de Cartagena del Chairá y no en los centros poblados de Santa Fé del Caguán y Remolinos del Caguán. Aseguró que, los costos en que incurren las E.S.E. para mantener la oferta pública permanente superan los ingresos, por tanto, al no reconocer el costo real para la prestación de servicios de salud de la población asegurada y no asegurada y exigirles que respondan por la oferta pública de los mismos a la población del territorio, se desconoce la responsabilidad y la competencia que tiene que asumir las Empresas Sociales del Estado, que deben hacer presencia en sitios apartados de la geografía Caqueteña, sitios donde no es rentable económicamente su permanencia en el sector.
CONSIDERACIONES I. COMPETENCIA Conforme con lo preceptuado en los artículos 37 de la Ley 472 de 1998 y 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.-, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia del proceso. II. PROBLEMAS JURÍDICOS En atención los recursos de apelación deprecados por la demandada, la Sala deberá resolver los siguientes planteamientos jurídicos a saber: 11 Archivo 34 del Expediente Digital.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro 1. ¿Se vulneraron los derechos fundamentales del Departamento del Caquetá al haberle impuesto obligaciones dentro del fallo de primera instancia cuando específicamente el juez de instancia rechazó la demanda en su contra? 2. ¿La E.S.E. Sor Teresa Adele vulneró los derechos colectivos de los pobladores de la inspección de Santa Fé del Caguán de Cartagena del Chairá? III.
DE LA ACCIÓN POPULAR El artículo 88 de la Constitución Política dispone que «la ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella».
En desarrollo de este precepto, la Ley 472 de 1998 definió las acciones populares como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos; estas se ejercen para «evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».
De acuerdo con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: (i) una acción u omisión de la demandada -particular o pública-; (ii) un daño contingente, peligro, amenaza o vulneración de los derechos colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la afectación antes mencionada.
Sobre la naturaleza de las acciones populares, en la sentencia T-528 de 1992 la Corte Constitucional señaló: “Esta acción, aunque esté prevista para la preservación y protección de determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar derechos de similar naturaleza, siempre que estos sean definidos por la ley conforme a la constitución y no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y seguridad jurídica.
De manera que la misma pueda ser ejercida contra las autoridades públicas por sus acciones u omisiones y, por las mismas causas, contra particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales”. Entonces, al momento de resolver el problema jurídico, el operador judicial deberá verificar la amenaza o vulneración de los derechos establecidos en la mencionada ley, cuales son: el goce de un ambiente sano; la moralidad administrativa; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la defensa del patrimonio cultural de la Nación; la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la libre competencia económica; el acceso a los servicios público y a que su prestación sea eficiente y oportuna; la prohibición de Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; los derechos de los consumidores y usuarios; y demás previstos en la Constitución, leyes ordinarias y tratados de derechos internacional celebrados por Colombia.
IV. DEL ALCANCE DEL DERECHO COLECTIVO INVOCADO En la demanda se solicitó la protección de los derechos a la seguridad social, a la salud y a la vida, sin embargo, de los dispuesto en la sentencia de primera instancia y lo alegado en el recurso de apelación, se debate la vulneración del derecho consagrado en el literal h, norma que en su tenor literal dispone: «ARTICULO 4o.
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;» Si bien este derecho colectivo incorpora dentro de su finalidad el concepto de salubridad pública, «su contenido gira en torno al conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una instalación y/o organización, en particular para la buena gestión de la salubridad pública, lo que implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de acceder o beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención (que componen en esencia una infraestructura de servicios), buscando primordialmente disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado.»12 Asimismo, el Consejo de Estado ha dicho que este derecho colectivo no puede confundirse con la salud de la comunidad, toda vez que se refiere más bien a la posibilidad de acceder a infraestructuras que sirvan para protegerla y que permite corroborar una relación comunidad–bienes y/o comunidad–organización, de tal modo que solo puede constatarse su amenaza y/o vulneración cuando se logre demostrar la imposibilidad de acceso a una infraestructura de servicios determinada, razón por la cual no es el acceso a los servicios, sino a su infraestructura.
V. SERVICIOS DE SALUD EN ZONAS MARGINADAS O DE BAJA DENSIDAD POBLACIONAL La Corte Constitucional en sentencia C-313 de 2014 precisó que el Estado debe garantizar el servicio de salud y la disponibilidad de los servicios de salud a todos los habitantes del territorio nacional: 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, sentencia de julio 3/2020, Radicación número: 85001-23-33-000-2016-00290-01(AP), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro “La jurisprudencia se ha referido en diversas oportunidades al concepto de universalización en salud bajo el entendido que “el servicio debe cubrir a todas las personas que habitan el territorio nacional” y que “el Estado debe garantizar la cobertura en seguridad social a todas las personas que habitan el territorio nacional”.
Así mismo, ha señalado que “la universalidad del servicio lleva a que el Estado garantice que todas las personas efectivamente gocen del derecho, por lo que las medidas que se tomen con relación a su atención en salud, deben estar encaminadas a buscar la universalidad del aseguramiento y la posibilidad de que los beneficiarios del sistema, puedan gozar de sus servicios en cualquier parte del país, en todas las etapas de su vida” La Ley Estatutaria 1751 de 2015, por medio de la cual el Congreso reguló el derecho fundamental a la salud y estableció los mecanismos para su protección, en su artículo 2° señaló que el derecho a la salud comprende «el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad».
A su vez, el artículo 6° de la ley definió los elementos esenciales de este derecho fundamental, los cuales son: 1. Disponibilidad: el Estado tiene el deber de garantizar la existencia de las instituciones y el personal profesional necesario para cubrir las necesidades de salud de la población. 2. Aceptabilidad: el sistema de salud debe ser respetuoso de la diversidad étnica y cultural del país, de modo que el servicio debe ser prestado respetando la cosmovisión de las minorías étnicas, pueblos y comunidades y permitiendo su participación en las decisiones que las afecten. 3.
Accesibilidad: los servicios deben ser accesibles a todos en condiciones de igualdad, lo que implica garantizar su accesibilidad física y económica, en especial para los grupos vulnerables. 4. Calidad: la atención en salud debe responder a estándares de calidad aceptados por las comunidades científicas, y debe contar con el personal idóneo y calificado para ello.
El artículo 24 ibidem reafirmó la obligación especial del Estado de garantizar la disponibilidad del servicio de salud en zonas marginadas: «Artículo 24. El Estado deberá garantizar la disponibilidad de los servicios de salud para toda la población en el territorio nacional, en especial, en las zonas marginadas o de baja densidad poblacional.
La extensión de la red pública hospitalaria no depende de la rentabilidad económica, sino de la rentabilidad social. En zonas dispersas, el Estado deberá adoptar medidas razonables y eficaces, progresivas y continuas, para garantizar opciones con el fin de que sus habitantes accedan oportunamente a los servicios de salud que requieran con necesidad».
VI. LO PROBADO EN EL PROCESO 1. El 3 de julio de 2019, Farith Murcia Cortez solicitó a la E.S.E. Sor Teresa Adele del Doncello – Caquetá, y el 4 de julio de 2019 al Departamento del Caquetá, que se ordenara la vinculación de forma permanente de un funcionario médico en el Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro puesto de salud de la Inspección de Santa Fé del Caguán de Cartagena del Chairá.13 2.
Se allegó videograbación en la que se observa el puesto de salud de Inspección de Santa Fé del Caguán de Cartagena del Chairá.14 3. El 25 de mayo de 2023, la Directora Técnica de Desarrollo Servicios de Salud de la Secretaría de Salud Departamental del Caquetá informó lo siguiente: «Revisado el Registro Especial de Prestadores de Salud - REPS, la E.S.E. Sor Teresa Adele- sede Cartagena del Chaira cuenta con algunos puestos de salud habilitados en la zona rural del Municipio, y como se puede observar en la siguiente tabla los predios no están legalizados, lo que significa que la infraestructura rural utilizada es de forma temporal para recibir y permitir las actividades extramurales que desde la sede urbana se programan.
Sin embargo, la Secretaría de Salud Departamental de Caquetá en cumplimiento de las directrices impartidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, está realizando en el área rural la caracterización social y ambiental a familias con el fin de conocer los factores ambientales y sociales que inciden en la aparición de enfermedades Emergentes, Remergente y desatendidas, plan ampliado de inmunización; enfermedades no trasmisibles, Derechos sexuales y reproductivos y seguridad alimentaria y nutrición. Esto con el fin de iniciar la Atención Primaria en Salud APS, el cual es una estrategia de enfoque del Autocuidado e intervienen a los individuos y colectivos a partir del reconocimiento de los determinantes sociales de la salud en el municipio.
La estrategia APS, “Caquetá, un territorio Saludable” busca la atención en salud en casa y para esto se crean los equipos básicos de salud, los cuales están conformados por médico general, enfermero profesional, auxiliares de enfermería, psicólogos y agente comunitario o promotor de salud. Luego de la intervención de los equipos de respuesta inicial y de acuerdo a la clasificación de la población, inicia la operación de los equipos complementarios, conformados por el resto de talento humano que hace parte de los equipos básicos de salud, dispuestos en cada territorio (municipio), que a su vez ejecutaran acciones de promoción de la Salud y de gestión del riesgo individual y colectivo. 13 Folio 6 al 9 del archivo 02 del Expediente Digital. 14 Archivo 03 del Expediente Digital.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro Estos equipos serán el primer contacto y la puerta de entrada de la población con los servicios de salud, abordando de forma integral e integrada a la población por ciclo vital, las familias y sus ámbitos de vida cotidiana, con un enfoque diferencial y para la diversidad.
Se identificarán las necesidades y organizarán las respuestas que deban brindarse a la población, integrando las del sector salud con las de otros sectores sociales.»15 VII. SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS JURÍDICOS En el presente caso, el señor Farith Murcia Cortez a través de apoderado judicial promovió acción popular de conformidad con el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, al considerar que la entidad demandada vulneró derechos tales como, la seguridad social, la salud y la vida, debido a que por falta de personal no estaba en funcionamiento el centro de salud ubicado en la inspección de Santa Fé del Caguán del municipio de Cartagena del Chairá. De la situación fáctica planteada y de las pruebas obrantes en el proceso, considera la Sala que, tal como lo estableció en primera instancia, se debate la presunta vulneración del derecho colectivo previsto en el literal h del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, esto es, el derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Previo a resolver de fondo el presente asunto, se hace preciso solucionar el primer problema jurídico planteado, el cual consiste en determinar si la jueza de primera instancia vulneró el derecho al debido proceso del Departamento del Caquetá al proferir una sentencia condenatoria sin tener en cuenta que previamente había decidido rechazar la demanda frente a dicha entidad. 1.
El Juzgado Primero Administrativo de Florencia vulneró el derecho al debido proceso del Departamento del Caquetá. Uno de los puntos de disenso expuestos en el recurso de apelación por el Departamento del Caquetá contra la sentencia de primera instancia consistió en que la a quo vulneró la garantía constitucional del debido proceso, el cual comprende el derecho a la defensa y el derecho a conocer las actuaciones judiciales, esto por cuanto, el 6 de mayo de 2021 se profirió auto en el cual se decidió «RECHAZAR la ACCIÓN POPULAR presentada por FARITH MURCIA CORTES en contra del DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ», y a pesar de esta decisión la entidad fue condenada en la sentencia de primera instancia. Revisada las actuaciones surtidas en el trámite de la primera instancia, se tiene que en efecto el Juzgado Primero Administrativo de Florencia resolvió inadmitir la presente acción popular, con fundamento en que la parte demandante no cumplió el requisito previo establecido en el artículo 6 del Decreto 806 de 2020, y como quiera que el demandante subsanó la demanda únicamente frente a la E.S.E. Sor Teresa Adele, el juzgado mediante auto del 6 de mayo de 2021 decidió rechazar la acción popular en contra del Departamento del Caquetá; decisión que no fue objeto de recurso y quedó debidamente ejecutoriada. 15 Memorial SS.92 –01276 del 25 de mayo de 2023.
Archivo 25 del Expediente Digital. Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro Al respecto, considera la Sala que la principal consecuencia del rechazo de una demanda es que el juez no la estudiará, y es como si no se hubiera presentado la demanda. Tan es así que el último inciso del artículo 90 del Código General del Proceso señala: «Las demandas que sean rechazadas no se tendrán en cuenta como ingresos al juzgado, ni como egresos para efectos de la calificación de desempeño del juez.
Semanalmente el juez remitirá a la oficina de reparto una relación de las demandas rechazadas, para su respectiva compensación en el reparto siguiente.» Se puede decir que, los efectos del rechazo de la demanda es que la misma no tenga ninguna consecuencia para ninguna de las partes, pues nunca nació a la vida jurídica en razón a que el proceso no fue iniciado; afirmar lo contrario implica una clara vulneración del derecho al debido proceso.
El debido proceso es uno de esos derechos fundamentales que adquiere la mayor jerarquía e importancia en toda clase de actuaciones ya sean judiciales o administrativas, previendo una serie de garantías constitucionales, tal y como lo reitera el Tribunal Constitucional en sentencia T – 007 de 2019: «El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, el cual debe ser respetado no solo en el ámbito de las actuaciones judiciales sino también en todos los procedimientos y procesos administrativos, de manera que se garantice (i) el acceso a procesos justos y adecuados;
(ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados. Estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho.» En el mismo sentido la Corte Constitucional ha establecido que: «De contera que, el derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales, exige que todo procedimiento previsto en la ley, se adecue a las reglas básicas derivadas del artículo 29 de la Constitución, tales como la existencia de un proceso público sin dilaciones injustificadas, con la oportunidad de refutar e impugnar las decisiones, en donde se garantice el derecho defensa y se puedan presentar y controvertir pruebas, so pena de vulnerar los derechos fundamentales de los sujetos procesales y de alterar las reglas mínimas de convivencia social fundadas en los postulados del Estado social de derecho (C.P. artículos 1°, 4° y 6°).»16 Así las cosas, la Sala concluye que el Juzgado Primero Administrativo de Florencia vulneró el derecho consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, pues claramente en la sentencia de primera instancia calendada el 2 de febrero de 2024 se condenó a una entidad estatal -Departamento del Caquetá- que no fue vinculada al 16 Sentencia C-641 de 2002.
Magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil. Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro proceso, lo que implicó que la entidad no tuviera la oportunidad ejercer su derecho a la defensa. Probado lo anterior, resulta innecesario resolver sobre los demás argumentos de inconformidad propuestos por el Departamento del Caquetá en el recurso de apelación, y, en consecuencia, se modificará la sentencia de primera instancia, en el entendido de no proferir orden alguna contra esta entidad. 2.
Vulneración de derechos colectivos por parte de la E.S.E. Sor Teresa Adele La jueza de instancia señaló que, la condiciones de funcionamiento de la infraestructura del puesto de salud de la inspección de Santafé del Caguán del municipio de Cartagena del Chairá no se encuentra en condiciones para prestar servicios de salud, eso implica, la carencia de talento humano, entre ellos un enfermero y/o auxiliar de enfermería que ejerza su labor en condiciones mínimas de salubridad, con estándares de habilitación, instalaciones adecuadas, dotación, medicamentos, dispositivos e insumos, entre otros.
Y como quiera que, no se acreditó que el Municipio de Cartagena del Chairá se encuentra certificado en salud, le corresponde a la E.S.E. Sor Teresa Adele efectuar las adecuaciones físicas, de equipos, disponer de personal médico y sanitario e implementos y, en general, de cualquier falencia que se presente en el puesto de salud de la vereda de Santafé del Caguán del municipio de Cartagena del Chaira, que no permita la prestación del servicio de salud de manera óptima.
Por su parte, la E.S.E Sor Teresa Adela interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia; argumentó que los recursos con los que cuenta no son suficientes; que por situación de orden público la vida del personal médico corre riesgo y que la competencia de la entidad comprende la prestación del servicio únicamente en la cabecera municipal de Cartagena del Chairá y no en los centros poblados de Santa fé del Caguán y Remolinos del Caguán. Analizado el caso concreto a la luz de las disposiciones legales aplicables y lo probado en el proceso, es claro que la E.S.E. Sor Teresa Adele es la responsable de la ejecución de los servicios de salud del primer nivel del puesto de salud ubicado en la vereda de Santa Fé del municipio de Cartagena del Chairá. El Decreto 3842 de 1949, «por el cual se organiza la salubridad nacional», dispuso en su artículo 4, que «a).
Puestos de salud- Constituyen el servicio mínimo que debe disponer cada Municipio de población inferior de 20.000 habitantes y tendrán por lo menos el siguiente personal: Médicos; Auxiliar de Enfermería; Visitadora de Higiene Pública; Inspector de Higiene. // b). Centros de Salud - Representan un grado superior y deberán establecerse en Municipios donde exista hospital.
Además de sus funciones propias servirán de medio de coordinación entre los Puestos de Salud y las instituciones hospitalarias y los servicios especializados de higiene. Tendrán por lo menos el siguiente personal: Dos médicos; Un Odontólogo; Dos Visitadores de Higiene Pública; Un Ayudante de Laboratorio; Un Inspector de Higiene.» (se destaca) Se recuerda que, mediante memorial SS.92 –01276 del 25 de mayo de 2023, la Directora Técnica de Desarrollo de Servicios de Salud de la Secretaría de Salud Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro Departamental del Caquetá, informó que el puesto de salud de la vereda Santa Fé del Caguán no cuenta con talento humano para la prestación del servicio de salud y la infraestructura se encuentra en estado «regular».
Por tanto, la Sala encuentra probado que los pobladores de la vereda Santa Fé del Caguán del municipio de Cartagena del Chairá no cuentan con una prestación eficiente del servicio de salud, toda vez que el puesto de salud ubicado en precitado corregimiento se encuentra cerrado por cuestiones administrativas y financieras atribuibles directamente a la entidad demandada, lo cual afecta y/o repercute directamente sobre la comunidad, dado que para recibir la prestación del servicio médico se deben desplazar hasta la cabecera municipal de Cartagena del Chairá. El Consejo de Estado en sentencia del 3 de julio de 2020, con ponencia de la consejera Marta Nubia Velásquez Rico, señaló que los puestos de salud conforman el primer nivel de atención en salud, y que el cierre afecta la garantía de la población rural de acceder a dicho servicio: “Téngase presente que los puestos o centros de salud no solo fueron concebidos desde sus orígenes como servicios mínimos de que disponían los municipios, sino que también en la década de los noventa pasaron a conformar el primer nivel de atención del servicio de salud conjuntamente con los hospitales locales y desde el 2011 resultan compatibles con el componente del fortalecimiento de los servicios de baja complejidad dentro de la estrategia de la “Atención Primaria en Salud”, razón por la cual el cierre de dichos establecimientos necesariamente afectaba la garantía mínima de la población rural del municipio para acceder a la prestación del servicio.”17 Frente a la justificación del cierre del puesto de salud por no resultar económicamente rentable, en la misma sentencia el Consejo de Estado afirmó: “Aunque la Ley 1450 de 2011 destacó, entre los insumos del PTRRM, la sostenibilidad financiera, los posibles impactos sobre el financiamiento y el equilibrio financiero de las medidas y acciones antedichas, a partir de la promulgación de la Ley Estatutaria 1751 de 2015, si la reorganización, rediseño y modernización de la red de ESE entraña la extensión de la red hospitalaria de naturaleza pública, su implementación depende de la rentabilidad social y no de la económica, criterio que impide restringir la política del gasto público a la obtención de beneficios exclusivamente monetarios, sin que por ello se avalen resultados inmediatos sino progresivos, según se desprende del principio de sostenibilidad que nutre el derecho fundamental a la salud.
Mientras que la viabilización de los PTRRM de cada entidad territorial la atribuyó la Ley 1450 de 2011 al MINSALUD en los términos de la reglamentación respectiva, la competencia para formularlos depende en cada caso de si se trata o no de un municipio certificado en salud. En efecto, en el primer caso, la referida normativa puso a cargo de los departamentos únicamente la conceptualización previa sobre la favorabilidad del PTRRM de los respectivos municipios y en el segundo caso la formulación es responsabilidad de los departamentos, lo que resulta compatible además con las competencias que Ley 715 de 2001 les atribuyó frente a la 17 Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, radicación número: 85001-23-33-000-2016- 00290-01(AP).
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro organización, dirección, coordinación y administración de la red de IPS públicas en su jurisdicción y las que la Ley 1438 de 2011 puso a su cargo –a través de los Consejos Territoriales de la Seguridad Social en Salud– en relación con la conformación de las redes integradas en coordinación con las EPS.
Sin perjuicio de lo anterior, de acuerdo con el artículo 44.3.2. de la Ley 715 de 2001, le incumbe a los municipios –inclusive los no certificados en salud– establecer la situación de salud en su territorio y propender por el mejoramiento de sus condiciones determinantes, competencia cuyo ejercicio coordinado con la competencia de los departamentos de formular los PTRRM resulta indispensable para una mejor planeación de la prestación del servicio de salud.
Finalmente, no sobra indicar que la Ley 715 de 2001233 atribuyó a los departamentos la competencia de concurrir en la financiación de las inversiones necesarias para la organización funcional y administrativa de la red de instituciones prestadoras de servicios de salud a su cargo.” Negrilla fuera del texto original. Por lo tanto, la falta de recursos, o la justificación de no ser un servicio económicamente rentable, no sirve de excusa para justificar la desprotección a la que está sometida los habitantes de la vereda Santa Fé del Caguán, puesto que la entidad demandada, dentro del marco de sus competencias, cuentan con opciones administrativas y presupuestales para garantizar la prestación del servicio de salud, como se verá. 3.
Competencia de la entidad demandada Sobre las Empresas Sociales del Estado, la Ley 100 de 1993, establece: «Art. 194. Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.
(…) Art. 197. Empresas sociales de salud de carácter territorial. Las entidades territoriales deberán disponer, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de vigencia de esta ley, la reestructuración de las entidades descentralizadas cuyo objeto principal sea la prestación de servicios de salud, con el fin de adecuarlas a lo dispuesto en este capítulo.» A su turno, la Ley 1122 de 2007, “por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 26 señala: «ARTÍCULO 26.
De la prestación de servicios por parte de las instituciones públicas. La prestación de servicios de salud por parte de las instituciones públicas solo se hará a través de Empresas Sociales del Estado (ESE) que podrán estar constituidas por una o varias sedes o unidades prestadoras de servicios de salud. En todo caso, toda unidad prestadora de servicios de salud de carácter público deberá hacer parte de una Empresa Social del Estado, excepto las unidades de prestación Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro de servicios de salud que hacen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado y de aquellas entidades públicas cuyo objeto no es la prestación de servicios de salud.
En cada municipio existirá una ESE o una unidad prestadora de servicios integrante de una ESE. (…)» De la lectura de los anteriores artículos, se concluye que las entidades prestadoras de salud se clasifican como Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creada o reorganizada por la Ley, o por las asambleas o concejos.
En ese sentido, hacen parte de la rama ejecutiva del poder público en el nivel territorial, en el sector descentralizado por servicios. En consecuencia, la Sala considera que las entidad demandada vulneró los derechos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, toda vez que quedó ampliamente demostrado que los pobladores de la vereda Santa Fé del municipio de Cartagena del Chairá no cuentan con los servicios de salud habilitados en el puesto de salud, por falta de talento humano; además, la infraestructura del mismo no se encuentra en buen estado, dejando desprotegida a la población, que debe desplazarse a la cabecera municipal de Cartagena del Chairá para poder obtener el servicio de salud.
Por todo lo expuesto, se modificará la sentencia de primera instancia proferida el 2 de febrero de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, en el entendido de no proferir orden alguna contra el Departamento del Caquetá, y en lo demás será confirmada íntegramente. COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Dicha norma fue recientemente adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Como quiera que en el presente caso no se avizora la manifiesta carencia de fundamento legal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR los ordinales SEGUNDO y TERCERO de la sentencia calendada el dos (2) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia, la cual quedará así:
SEGUNDO. – DECLARAR que la E.S.E. SOR TERESA ADELE está vulnerando el derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública, por las razones contenidas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO. – ORDENAR a la E.S.E. SOR TERESA ADELE para que en el término de un año (1), contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realicen las adecuaciones físicas, de equipos, disponer de personal médico y sanitario e implementos y, en general, de cualquier falencia que se presente en el puesto de salud de la Inspección de Santafé del Caguán del municipio de Cartagena del Chairá, que no permita la prestación del servicio de salud de manera óptima.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: ACEPTAR la sustitución de poder, presentado por el Dr. HERNANDO RIVERA CUELLAR, identificado con la cédula de ciudadanía No. 17.642.822 y Tarjeta Profesional No. 92.144 del Consejo Superior de la Judicatura, a la profesional del derecho DANIELA ROJAS CUELLAR, dentro del proceso de la referencia.
CUARTO: RECONOCER personería jurídica a la profesional del derecho DANIELA ROJAS CUELLAR identificada con cédula de ciudadanía No. 1.115.792.677 de Belén de los Andaquíes – Caquetá, y portadora de la tarjeta profesional No. 220.469 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderada judicial de la parte demandante, para los fines y en los términos del poder sustituido18.
QUINTO: RECONOCER personería jurídica al profesional del derecho FAVIO ENRIQUE BARON BAEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 80.871.143 de Bogotá D.C., y portador de la tarjeta profesional No. 74.379.259 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderado judicial de la parte demandada ESE SOR TERESA ADELE, para los fines y en los términos del poder conferido19.
SEXTO: DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. Aprobada en sala de decisión de la fecha. 18 Archivo 20 del expediente digital – Carpeta de primera instancia. 19 Índice 14 de SAMAI – Primera instancia. Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300120200045801 Departamento de Caquetá y Otro
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Impedida) ANAMARÍA LOSADA VÁSQUEZ Magistrada Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx