TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ -SALA CUARTA- Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Radicación: Protección de los derechos e intereses colectivos 18001-33-33-003-2019-00637-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento de Caquetá y otros Tipo de Expediente: OneDrive - SAMAI Tema: Derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna/ Institución Educativa Rural Los Andes, Sedes Las Morras, Lusitania y El Divino Niño/ municipio de San Vicente del Caguán Acta No. 68 de la fecha SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caquetá, procede a pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado por el Departamento del Caquetá contra de la sentencia del 09 de junio de 2022, por la que el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia concedió la protección del derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
ASUNTO PREVIO Mediante auto del 27 de junio de 2024, el Despacho Cuarto aceptó el impedimento presentado por la magistrada Anamaría Losada Vázquez, titular del Despacho Segundo de esta corporación. Además, designó a la magistrada Yanneth Reyes Villamizar, que continúa en turno en la Sala Segunda de Decisión, para conocer el proceso.
El 24 de julio de 2024, el presente proceso se ingresó al Despacho Cuarto del Tribunal Administrativo del Caquetá para ser conocido y tramitado por la magistrada Yanneth Reyes Villamizar. Por lo tanto, corresponde avocar el conocimiento del presente asunto.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA1 Gerney Calderón Perdomo obrando como Defensor del Pueblo Regional Caquetá promovió acción popular de conformidad con los artículos 88 y 89 de la Constitución Política, y el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, con el fin de obtener la declaración de las siguientes pretensiones: 1 Folio 1 al 7 del Archivo 01 del Expediente Digital.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro “PRIMERA: Que se protejan los derechos colectivos de los 53 niños y niñas pertenecientes a la Institución Educativa Rural Los Andes sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño, consagrados en los literales g, h, j, l, y m, de la Ley 472 de 1998: “g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”, por la omisión de la Gobernación del Caquetá – Secretaría de Educación Departamental, y el Municipio de San Vicente del Caguán, de acuerdo a los soportes fácticos y probatorios aportados en el presente asunto.
SEGUNDA. Como consecuencia de la anterior declaración, ordenar a la Gobernación del Caquetá – Secretaría de Educación Departamental, y el Municipio de San Vicente del Caguán, realizar de inmediato intervención en la infraestructura de la Institución Educativa Rural Los Andes sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño, teniendo como soporte las recomendaciones que surjan de visita de profesionales en la materia, o de aquellas que fuere necesarias y decretadas por su señoría en el marco de sus competencias.
TERCERA: Las demás que consideren necesarias su Honorable Despacho con el fin de que los niños y niñas reciban una educación en condiciones en la Institución Educativa Rural Los Andes sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño.” Los aspectos fácticos en los que se fundamentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: 1.
La Institución Educativa Rural Los Andes (I.E.R.) sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño, ubicada en el municipio de San Vicente del Caguán, presta el servicio educativo de básica primaria a 53 niños y niñas. 2. La defensora comunitaria de la Defensoría del Pueblo realizó visitas a las mencionadas sedes de la I.E.R. y evidenció que la infraestructura física se encontraba deteriorada, por lo cual, el 26 de febrero de 2019 se solicitó a la Gobernación del Caquetá y a la Alcaldía de San Vicente del Caguán, realizar inspección técnica de gestión del riesgo. 3.
El 9 de abril de 2019 se realizó una inspección técnica de verificación por parte de la Secretaría de Infraestructura y la Oficina de Planeación de la alcaldía de San Vicente del Caguán. 4. El 26 de abril de 2019, mediante oficio 02473, la Secretaría de Inclusión Social de San Vicente del Caguán remitió informe técnico y acta de las visitas de verificación realizadas, en donde se indicó que las sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño de la I.E.R. Los Andes, presentaban daños en su infraestructura, no estaban en condiciones adecuadas de funcionamiento y generaban un factor de riesgo para los usuarios de la institución. 5.
Por lo anterior, el 25 de octubre de 2018 se solicitó a la Gobernación del Caquetá adoptar las medidas correspondientes, sin que hubieran proferido respuesta alguna. Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro Como derechos colectivos vulnerados señaló los literales g), h), j), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, en los cuales se estable lo siguiente: «Artículo 4°.- Derechos e intereses colectivos.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de los habitantes…» II.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1. El Departamento del Caquetá2 se opuso a los hechos y pretensiones incoados en la demanda. Para ello esbozó los siguientes argumentos de defensa: a. Los predios donde se encuentra las sedes de la I.E.R. los Andes se encuentran registrados como predios baldíos y por expresa disposición constitucional no es procedente invertir recursos en predios que no se encuentren titulados a una entidad pública.
Indicó que, le corresponde al Municipio de San Vicente adelantar los procedimientos correspondientes para la legalización de dichos predios. b. La competencia para invertir en el mejoramiento de la infraestructura que requieran las instituciones educativas recae también en el Municipio de San Vicente del Caguán, pues la Ley 715 de 2001 establece que dentro de las funciones de los municipios no certificados se encuentran las de «Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad.» y «participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación.» c. El Ministerio de Educación Nacional ha establecido que, los recursos de calidad que son consignados directamente a los municipios se pueden invertir en conceptos de gasto para la construcción, mantenimiento y adecuación de los establecimientos educativos.
Por lo anterior, indicó que el Municipio de San Vicente del Caguán cuenta con los recursos presupuestales y con la competencia para adelantar los procesos pertinentes en aras de mejorar la infraestructura de las sedes de la I.E.R. Los Andes. Planteó las excepciones de: 2 Folio 48 al 58 del archivo 01 del Expediente Digital. Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro a. falta de legitimación en la causa por pasiva; b. ausencia de nexo causal y c. límites al contenido obligacional. 2.
El Municipio de San Vicente del Caguán3 se opuso parcialmente a las pretensiones de la demanda. Argumentó que existe la necesidad de proteger los derechos colectivos de los 53 niños que se han visto afectados por el deterioro de las instalaciones en las sedes de la I.E.R. los Andes, no obstante, indicó que el municipio no se encuentra certificado por el Ministerio de Educación Nacional para la prestación del servicio de educación, por tanto, quien tiene dicha competencia es el Departamento del Caquetá a través de la Secretaría de Educación. Informó sobre las actuaciones adelantadas para el proceso de titulación de los predios donde se encuentras las sedes de la I.E.R. los Andes aduciendo: - Sede Divino Niño: se envió solicitud a la Agencia Nacional de tierras con código del proceso EDP 180753039513 en la actualidad se notificó que, el plano topográfico presentado no cumple con la precisión submétrica, ya que conduce de Neiva a san Vicente del Caguán. Por lo tanto la comunidad debe realizar la debida reubicación a un nuevo predio que cumpla con los parámetros establecidos. - Sede Luisitania: en esta sede no se ha realizado ningún proceso de legalización ya que no cumple con las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión establecidas en el artículo 2 de la ley 1228 de 2008, en la cual se prohíbe levantar cualquier tipo de construcción o mejora en las mencionadas zonas por ende la comunidad debe realizar la reubicación de la sede. - Sede Las Morras: Se envió solicitud para el proceso de titulación ante la Agencia Nacional de Tierras con código EDP 180753042413 donde en la actualidad realizaron la negación de adjudicación porque la sede se encuentra en propiedad privada.
Planteó las excepciones de a. falta de legitimación en la causa por pasiva y b. la genérica, es decir aquella que se pueda encontrar probada de oficio. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 Mediante providencia del nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022), el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia resolvió de fondo el asunto de la referencia en los siguientes términos: «PRIMERO: CONCEDER la protección del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, respecto de la Institución Educativa Rural Los Andes, Sedes Las Morras, Lusitania y El Divino Niño. 3 Folio 75 al 80 del archivo 01 del Expediente Digital. 4 Archivo 36 del Expediente Digital.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro SEGUNDO: ORDENAR a las entidades accionadas lo siguiente: a. Al municipio de San Vicente del Caguán: La expedición del acto administrativo motivado que contiene el artículo 3º de la ley 2140 de 2021 respecto de la Institución Educativa Rural Los Andes, sedes Las Morras, Lusitania y El Divino Niño de San Vicente del Caguán, con destino a la Gobernación del Caquetá, para que esta pueda intervenir y mejorar la infraestructura de la planta física de las tres sedes.
Para lo cual se le concede un mes a partir de la ejecutoria de esta providencia. b. Al Departamento del Caquetá: adelantar las gestiones contractuales, financieras, presupuestales, administrativas y conexas, para la construcción y mejoramiento de la infraestructura de la planta física de la Institución Educativa Rural Los Andes, sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño del Municipio de San Vicente del Caguán, con el fin de prestar un servicio público educativo óptimo para los estudiantes matriculados.
Se concede el término de seis meses para dicho fin. c. Ordenar a las accionadas, superar toda barrera formal que impida la ejecución de las órdenes dadas en el presente fallo, teniendo presente que los derechos de los niños prevalecen sobre los demás, y son sujetos de especial protección constitucional.
TERCERO: Para la verificación del cumplimiento de este fallo DESIGNESE al actor popular, a las entidades accionadas, a quienes se les informará de su designación por escrito. (…)» Para arribar a dicha conclusión, el juez de primera instancia consideró en primer lugar que, el derecho a la educación en un servicio público, y es al Estado a quien le corresponde garantizar su prestación y goce efectivo, en especial para los menores de edad por ser sujetos de especial protección constitucional.
En segundo lugar, estableció que, de conformidad con las pruebas allegadas al plenario, la infraestructura de las sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño de la Institución Educativa Rural Los Andes, se encuentra deteriorada y las instalaciones no están en condiciones adecuadas de funcionamiento, lo que constituye una afectación al derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, contenido en el literal j) del artículo 4º de la ley 472 de 1998.
En cuanto a la entidad competente para garantizar el mencionado derecho, indicó que, dicha obligación le corresponde al Departamento del Caquetá, pues de conformidad con la ley 715 de 2001 lo recursos de la participación para educación son transferidos al respectivo departamento, cuando el municipio no es certificado en educación, como pasa con el municipio de San Vicente del Caguán. Finalmente, sostuvo que la Ley 2140 de 2021 consagra la posibilidad de realizar proyectos de inversión, financiar y cofinanciarlos, sin necesidad de probar la propiedad de los bienes, para ello el municipio de San Vicente de Caguán deberá cumplir lo previsto en el artículo 3 de la referida ley, esto es, expedir acto administrativo debidamente motivado, en el cual se manifieste que el municipio o la comunidad a través de junta de acción comunal ha ejercido y ejerce la posesión del bien frente al cual se pretende la inversión. Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro IV.
RECURSO DE APELACIÓN5 El Departamento del Caquetá presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, por las razones que se sintetizan de la siguiente manera: Adujo que, si bien es cierto tiene la competencia de distribuir entre los municipios no certificados los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos, estos recursos son específicamente destinados al pago de nómina y prestaciones sociales del personal docente, directivo docente y administrativo de las Instituciones Educativas y planta central de la Secretaría de Educación Departamental, por lo que no son suficientes para invertir en construcción y mejoramiento de los establecimientos educativos.
Aseguró que los recursos propios de la entidad no son suficientes ya que deben ser distribuidos en los 15 municipios no certificados en educación que se encuentran dentro de su jurisdicción, los cuales requieren en igual de condiciones inversión de recursos para construcción y mejoramiento en 1299 sedes educativas. Por lo anterior, indicó que debe gestionar recursos ante el Ministerio de Educación Nacional y dicha gestión no se puede realizar en los 6 meses ordenados por el a quo, ya que se debe elaborar y presentar ante los organismos nacionales, un proyecto que va desde la fase 1 compuesta por los estudios y diseños, hasta llegar hasta la fase 3 que corresponde a la construcción de las mejoras que se requieren, por ende, solicitó se modificara la sentencia de primera instancia en el entendido de ampliar el referido término. Argumentó que, de conformidad con los artículos 8.3 y 17 de la Ley 715 de 2001 los municipios no certificados «podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación», por ende, también le corresponde al Municipio de San Vicente del Caguán adelantar las gestiones contractuales, financieras, presupuestales, administrativas y conexas, para la construcción y mejoramiento de la infraestructura de la planta física de las sedes de la I.E.R. Los Andes.
Señaló que, en el año 2023 el Ministerio de Educación Nacional designó por cofinanciación, invertir la suma de $100.000.000.000 a la I.E.R. Los Andes, sede Las Morras, Lusitania y el Divino Niño, sin embargo, estos recursos no son suficientes. Por consiguiente, solicitó la vinculación del Ministerio de Educación Nacional, a afectos de lograr la asignación de los recursos necesarios para el mejoramiento de la infraestructura de las sedes mencionadas.
Finalmente, solicitó la aplicación del principio de no reformatio in pejus, el cual alude a la prohibición de no reformar en perjuicio del apelante único. 5 Archivo 39 del Expediente Digital. Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro CONSIDERACIONES I. COMPETENCIA Conforme con lo preceptuado en los artículos 37 de la Ley 472 de 1998 y 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.-, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia del proceso.
II. PROBLEMAS JURÍDICOS Revisados los precisos términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Departamento de Caquetá y, cotejados con lo decidido por la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que los problemas jurídicos a resolver se reducen a las siguientes preguntas: 1. ¿El Municipio de San Vicente del Caguán está obligado a realizar aportes económicos para el mejoramiento de la infraestructura de la planta física de las sedes de la I.E.R. Los Andes, teniendo en cuenta no está certificado en educación? 2.
¿Es insuficiente el plazo de 6 meses concedido al Departamento del Caquetá para darle cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de primera instancia? 3. ¿Es el Ministerio de Educación Nacional un litisconsorte necesario en este trámite? III. FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN POPULAR El artículo 88 de la Constitución Política dispone que «la ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella».
En desarrollo de este precepto, la Ley 472 de 1998 definió las acciones populares como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos; estas se ejercen para «evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».
De acuerdo con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: (i) una acción u omisión de la demandada -particular o pública-; (ii) un daño contingente, peligro, amenaza o vulneración de los derechos colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la afectación antes mencionada.
Sobre la naturaleza de las acciones populares, en la sentencia T-528 de 1992 la Corte Constitucional señaló: “Esta acción, aunque esté prevista para la preservación y protección de determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar derechos de similar naturaleza, siempre que estos sean definidos por la ley conforme a la constitución y no contraríen Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y seguridad jurídica.
De manera que la misma pueda ser ejercida contra las autoridades públicas por sus acciones u omisiones y, por las mismas causas, contra particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales”. Entonces, al momento de resolver el problema jurídico, el operador judicial deberá verificar la amenaza o vulneración de los derechos establecidos en la mencionada ley, cuales son: el goce de un ambiente sano; la moralidad administrativa; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la defensa del patrimonio cultural de la Nación; la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la libre competencia económica; el acceso a los servicios público y a que su prestación sea eficiente y oportuna; la prohibición de fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; los derechos de los consumidores y usuarios; y demás previstos en la Constitución, leyes ordinarias y tratados de derechos internacional celebrados por Colombia.
IV. ALCANCE DE LOS DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS En la demanda se solicitó la protección de los derechos consagrados en los literales g, h, j, l, y m, del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, sin embargo, de los dispuesto en la sentencia de primera instancia y lo alegado en el recurso de apelación, se debate la vulneración del derecho consagrado en el literal j, norma que en su tenor literal dispone: «ARTICULO 4o.
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;» Sobre el alcance de este derecho, el Consejo de Estado consideró lo siguiente: “(…) El derecho de acceso a los servicios públicos en este sentido, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos.
Esta sola condición, sin embargo, no basta; a esta capacidad debe agregársele el cumplimiento de unos requisitos que deben cumplir los prestadores de estos servicios: eficiencia y oportunidad. Por eficiencia, que como se anotó es un imperativo constitucional de los servicios públicos, debe entenderse la prestación de estos utilizando y disponiendo del mejor modo posible los instrumentos o recursos Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro necesarios para cumplir los fines propuestos; por oportunidad, en cambio, se debe entender la respuesta dentro de un plazo razonable que debe tener un usuario cuando requiera estos servicios, así como la permanencia de la prestación de los mismos.
La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna. (…)”.6 Así las cosas, esta Sala debe señalar que en el marco de este proceso dicha garantía debe entenderse como aquella que busca la intervención en la infraestructura de la Institución Educativa Rural Los Andes, sede Las Morras, Lusitania y el Divino Niño, con el fin de prestar un servicio público educativo óptimo para los estudiantes matriculados, dado que la educación fue catalogada como servicio público, según lo establecido en el artículo 67 Constitucional que prevé: «Artículo 67.
La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.
El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.» V. DE LA COMPETENCIA DEL AD QUEM El artículo 328 del Código General del Proceso, prevé: «Artículo 328. Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Negrilla fuera de texto.
La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 9 de febrero de 20127 unificó su jurisprudencia en lo concerniente a la competencia del juez ad quem con ocasión del recurso de apelación, al respecto dijo: 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de junio 28 de 2019, radicación número: 68001-23-31-000-2010-00930-01(ap), C.P. Oswaldo Giraldo López. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 21060.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro “Tal como en diversas oportunidades lo ha puntualizado la Jurisprudencia (sic) de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conviene precisar que mediante el recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que contiene una sentencia–, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones o apreciaciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del C. de P. C. (…) Así pues, por regla general, a la luz de las disposiciones legales vigentes y según la interpretación que a las mismas les ha atribuido la Jurisprudencia (sic) nacional, se tiene entonces que el recurrente debe señalar en forma oportuna, esto es, dentro de los términos establecidos por la ley, tanto los asuntos o aspectos que considere lesivos de sus derechos, como también debe justificar las razones de su inconformidad, a las cuales deberá ceñirse el juez.
No sobra mencionar que otra de las limitaciones relevantes a las cuales se encuentra materialmente sujeta la competencia del juez ad quem, para efectos de proferir el fallo respectivo con el cual ha de desatar la apelación interpuesta contra una sentencia, la constituye la garantía de la non reformatio in pejus, por virtud de la cual no resulta válidamente posible que, con su decisión, el juez de la segunda instancia agrave, empeore o desmejore la situación que en relación con el litigio correspondiente le hubiere sido definida al apelante único mediante la sentencia de primera instancia. (…) De esta manera resulta claro que el límite material para la competencia del juez superior lo constituye el alcance de la apelación y los propósitos específicos que con la misma se persiguen, lo cual se complementa de manera diáfana y directa con la garantía de la no reformatio in pejus, a la cual, simultáneamente, le sirve de fundamento y explicación”.
Negrilla fuera de texto. Asimismo, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia proferida el 23 de febrero de 2017, indicó que: “De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida «…únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.».
En consecuencia, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 20078: «Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos 8 Consejo de Estado, sección Segunda, Subsección A, radicado interno No. 9708-2005, actor: Aura Isabel Rubio Morán, M.P. doctor: Jaime Moreno García. Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente.».
Negrilla fuera del texto Bajo los anteriores parámetros será estudiado el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Caquetá en calidad de entidad demandada, solo en lo que tiene que ver con la competencia para el cumplimiento del fallo de primera instancia, ya que no se discute la existencia de la violación de derechos colectivos.
VI. LO PROBADO EN EL PROCESO 1. El 5 de marzo de 2019, Gerney Calderón Perdomo, en calidad de defensor del pueblo, informó a la Gobernación del Caquetá, a la Alcaldía de San Vicente del Caguán y al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de San Vicente del Caguán, sobre el deterioro en las infraestructuras de las sedes el Divino Niño, Lusitana y Las Morras de la I.E.R. Los Andes, y solicitó que se realizara una inspección técnica de gestión del riesgo.9 2.
El 26 de abril de 2019 el Municipio de San Vicente del Caguán, en respuesta a la petición elevada por el defensor del pueblo, informó que: «(…) se realizó visita de inspección técnica de verificación por parte de delegado de la Secretaría de Infraestructura, Coordinador de Gestión del Riesgo y enlace de Educación del Municipio, a raíz de dicha visita se observa lo siguiente: • I.E.R. Los Andes - Sede el Divino Niño: Desprendimientos de tierra del talud provocan una afectación seria a la infraestructura, evidenciando grietas en muros interiores y exteriores, acompañada de un deterioro progresivo de las instalaciones, el señor FERNEY BARRERA Presidente de la Junta de Acción Comunal de la Vereda manifiesta que el lote donde actualmente se encuentra ubicada la institución no cuenta con escrituras; se considera que dicha infraestructura no es apta para prestar servicios a las comunidades. • La institución Educativa los Andes sede Lusitania actualmente se encuentra en funcionamiento, las instalaciones según visita técnica realizada presentan daños importantes en la infraestructura, tales como grietas en muros interiores y exteriores, se considera que actualmente estas instalaciones no están en condiciones adecuadas de funcionamiento, por tanto, generan un factor de riesgo para la comunidad, de lo anterior es importante resaltar que el terreno presenta un nivel de inestabilidad importante.
La señora Mariedis Valero Castro, docente de la institución, manifiesta que el lote donde está construida la infraestructura no cuenta con escrituras. Según información suministrada por la Secretaria de Inclusión Social, la institución cuenta con servicio educativo para 15 alumnos de primaria; sumado a lo anterior cuenta con buena dotación de sillas unipersonales. • I.E.R Los Andes - Sede Morras: Se observa que las aulas donde actualmente los estudiantes reciben la clase está en buenas condiciones, sin embargo, es importante resaltar que el área donde se encuentra ubicado el restaurante escolar, la bateria sanitaria y el aula que no está en uso, no es apta en las condiciones actuales para el funcionamiento, puesto que puede generar un factor de riesgo para los usuarios de la institución, el terreno presenta una inestabilidad significativa. 9 Folio 13 al 18 del archivo 01 del Expediente Digital.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro (…)»10 3. A la respuesta anterior se anexó informe técnico detallado de la situación encontrada, en el cual se concluyó lo siguiente: « (…) Conclusiones visita I.E.R. Los Andes Sede el Divino Niño: • Se observa que los desprendimientos de tierra del talud provocan una afectación seria a la infraestructura, evidenciando grietas en muros interiores y exteriores, acompañada de un deterioro progresivo de las instalaciones, el señor FERNEY BARRERA Presidente de la Junta de Acción Comunal de la Vereda manifiesta que el lote donde actualmente se encuentra ubicada la institución no cuenta con escrituras; se considera que dicha infraestructura no es apta para prestar servicios a las comunidades.
(…) Conclusiones visita I.E.R. Los Andes Sede Lusitania: • La Institución Educativa los Andes sede Lusitania actualmente se encuentra en funcionamiento, las instalaciones según visita técnica realizada presentan daños importantes en la infraestructura, tales como grietas en muros interiores y exteriores, se considera que actualmente estas instalaciones no están en condiciones adecuadas de funcionamiento, por tanto, generan un factor de riesgo para la comunidad, de lo anterior es importante resaltar que el terreno presenta un nivel de inestabilidad importante.
La señora Mariedis Valero Castro, docente de la Institución, manifiesta que el lote donde está construida la infraestructura no cuenta con escrituras. (…) Conclusiones visita I.E.R. Los Andes Sede Morras • Se observa que las aulas donde actualmente los estudiantes reciben las clases está en buenas condiciones, sin embargo, es importante resaltar que área donde se encuentra ubicado el restaurante escolar, la batería sanitaria y el aula que no está en uso, no es apta en las condiciones actuales para el funcionamiento, puesto que puede generar un factor de riesgo para los usuarios de la institución, el terreno presenta una inestabilidad significativa.
(…)»11 VII. SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS JURÍDICOS El defensor del pueblo Regional Caquetá instauró acción popular con el fin de obtener el amparo de los derechos colectivos contenidos en los literales g), h), j) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, presuntamente vulnerados y/o amenazados por el Departamento del Caquetá y el Municipio de San Vicente del Caguán, como consecuencia del deterioro en la infraestructura y las malas condiciones de funcionamiento de las sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño de la Institución Educativa Rural Los Andes. 10 Folio 19 al 20 del archivo 01 del Expediente Digital. 11 Folios 21 al 25 del archivo 01 del Expediente digital.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro El Juzgado Tercero Administrativo, en sede de primera instancia, concedió la protección al derecho colectivo consagrado en el literal j) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, al encontrar probado que las instalaciones de las sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño de la I.E.R. Los Andes no están en condiciones adecuadas de funcionamiento, por su estado de deterioro.
No cabe duda para esta judicatura que a la fecha se mantiene incólume la vulneración de los derechos colectivos deprecados por el defensor del pueblo, relacionados con deterioro de la infraestructura de las sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño de la I.E.R. Los Andes, pues la entidad demandada, tanto en la contestación de la demanda como en el recurso de apelación no controvirtió dicha situación. Asimismo, a la fecha no se ha allegado al presente proceso informes o avances que guarden relación con la orden proferida por el juez de instancia contra el Departamento del Caquetá, de lo cual se desprende que las condiciones frente a las instalaciones de las sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño de la I.E.R. Los Andes se mantienen incólumes -condiciones inadecuadas de funcionamiento-.
Así las cosas, el análisis de la impugnación se circunscribirá a los argumentos expuestos y desarrollados por el apoderado del Departamento del Caquetá en el recurso de apelación, argumentos los cuales confrontados con los argumentos del juez de primera instancia llevan a la Sala a resolver los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿El Municipio de San Vicente del Caguán está obligado a realizar aportes económicos para el mejoramiento de la infraestructura de la planta física de las sedes de la I.E.R. Los Andes, teniendo en cuenta no está certificado en educación? El Departamento del Caquetá alegó en el recurso de apelación que no es la única entidad que tiene la competencia de invertir recursos para el mejoramiento, remodelación o adecuación de las instalaciones educativas señaladas por el demandante, ya que la Ley 715 de 2001 les asigna a los municipios no certificados la función de participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Para resolver el presente problema jurídico se tendrá en cuenta lo siguiente: a. Del Sistema General de Participaciones El Sistema General de Participaciones es un modelo por medio del cual se distribuyen competencias y obligaciones el nivel central de la administración y las entidades territoriales con el fin de lograr una prestación efectiva de los servicios de salud, educación y propósitos generales –agua potable y saneamiento básico-, la Corte Constitucional en sentencia C-566 de 2003 (M.P. Doctor Álvaro Tafur Galvis) sobre este sistema señaló: «El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia les asigna la ley 715 de 2001.
De acuerdo con el artículo 3° de dicha Ley 715 de 2001 el Sistema General de Participaciones está conformado por i) Una participación con destinación específica para el sector educativo, que se denomina participación para educación; ii) Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denomina participación para salud y iii) Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denomina participación para propósito general.
Según el artículo 4 de la misma Ley el monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2° que equivalen al 4% de dicho monto, se distribuye así: i) la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, ii) la participación para el sector salud corresponderá al 24.5% y iii) la participación de propósito general corresponderá al 17.0%.
En desarrollo de los criterios fijados por la Constitución en los artículos 356 y 357 superiores la ley 715 establece funciones específicas para las entidades territoriales en cada uno de estos sectores. Así, los artículos 6 y 7 de la ley establecen competencias en el sector educación para los departamentos, distritos y municipios; los artículos 43, 44 y 45 hacen lo propio en el sector salud; y los artículos 74, 75 y 76 lo hacen respecto de la participación de propósito general.
En desarrollo de los mismos criterios superiores la ley 715 de 2001 establece igualmente el destino de los recursos de cada una de las participaciones aludidas. Así, respecto de la participación para educación el artículo 15 señala las actividades que serán financiadas con los recursos que la conforman12 (…)» En cuanto a educación, se destacada del artículo 15 de la Ley 715 de 2001 lo siguiente: «Artículo 15.
Destinación. Los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades: (…) 15.2. Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas.» Ahora, en cuanto a la responsabilidad de los municipios no certificados en materia de educación, el artículo 8 de la Ley 715 de 2001 señala: «Artículo 8º.
Competencias de los municipios no certificados. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones: 12 Artículo 15. Destinación. Los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades: 15.1.
Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales. 15.2. Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas. (…) Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro 8.1.
Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad. 8.2. Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto administrativo debidamente motivado. 8.3. Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones. 8.4.
Suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad que señale el reglamento.» Negrilla fuera del texto. Como se observa el numeral 8.3 de la norma transcrita, faculta a los municipios no certificados como San Vicente del Caguán (Caquetá) a destinar recursos propios para la financiación de proyectos como el que trata este proceso, al tratarse de una inversión de infraestructura y calidad, además de designar en ellos la administración y distribución de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones en educación; situación que permite señalar que los municipios aunque no estén certificados son quienes, en criterio autónomo y de acuerdo a su planeación y disposición autónoma, pueden destinar ya sean recursos propios o del Sistema de Participaciones para la realización de obras como la que reclama el actor popular; pues el modelo establece una competencia de vigilancia y distribución de recursos a asignar a los Departamentos certificados en cabeza de la Nación, quienes a su vez realizarán la distribución de los mismos a los Municipios no certificados, ejerciendo en ambos casos, labores de evaluación, seguimiento y control en virtud de los principios de cooperación y coordinación administrativa, pero respetando la autonomía de los Municipios.
En consecuencia, para la Sala no queda duda que en el caso concreto el Municipio de San Vicente del Caguán es, junto con el Departamento del Caquetá, el llamado a desarrollar ya sea con recursos propios o recursos transferidos por el Sistema General de Participaciones, la prestación del servicio de educación, que implica labores específicas como la infraestructura escolar.
En este orden de ideas, se modificará la sentencia de primera instancia, en el entendido de ordenar a la Alcaldía de San Vicente del Caguán adelantar las gestiones contractuales, financieras, presupuestales, administrativas y conexas, para la construcción y mejoramiento de la infraestructura de la planta física de la Institución Educativa Rural Los Andes, sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño del Municipio de San Vicente del Caguán, con el fin de prestar un servicio público educativo óptimo para los estudiantes matriculados, para lo cual se concederá un término de seis (6) meses.
En un caso similar, la Corte Constitucional dentro de la sentencia T-142 de 2024 esbozó: “Según se indicó más arriba, de conformidad con la Ley 715 de 2001, los departamentos le deben prestar la asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a los Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro municipios13.
El municipio de El Playón no está certificado para asumir la administración autónoma de los recursos del SGP que son destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado. Por consiguiente, el departamento de Santander tiene la obligación adicional de prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media en sus distintas modalidades.
Y ello debe ocurrir en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. Asimismo, debe administrar y distribuir los recursos entre los municipios de su jurisdicción. Entre los objetivos a cuya consecución pueden destinarse estos recursos está la construcción de la infraestructura y el mantenimiento de las instituciones educativas. 67.
Al departamento de Santander le corresponde la administración y la distribución de dichos recursos y, con ello, la inversión en la infraestructura educativa del municipio de El Playón. La Sala Novena de Revisión destaca que los departamentos deben velar por la infraestructura educativa de los municipios cuyos recursos del SGP administra y ello no puede depender de la eventual la diligencia de las autoridades municipales o de los directivos de las instituciones a su cargo.
Tal competencia tiene origen legal y es deber del departamento verificar y monitorear periódicamente el estado y las condiciones reales de las sedes en las cuales se ejecutan los recursos a su cargo. Tal deber se refuerza cuando la propia comunidad estudiantil ha manifestado las deficiencias estructurales del servicio de educación. 68.
Por otra parte, la responsabilidad sobre la infraestructura de las instituciones educativas no es solamente departamental. En el presente caso, la Alcaldía de El Playón no puede argumentar que carece de los recursos para que las sedes educativas cumplan con las condiciones mínimas que garanticen la integridad física de las niñas y los niños.
El municipio también tiene la función de participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación14. Esto significa que los municipios que no están certificados para asumir el manejo autónomo de los recursos del SGP no se pueden desligar de su responsabilidad primaria de garantizar en su jurisdicción los derechos de los menores en materia educativa.
Mucho menos cuando, como ocurre en este caso, dicha omisión agrava el riesgo al que están sometidos las niñas y los niños que estudian en la Escuela Manuela Beltrán”. 2. ¿Es insuficiente el plazo de 6 meses concedido al Departamento del Caquetá para darle cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de primera instancia? En la sentencia de primera instancia se concedió al Departamento del Caquetá el término de seis (6) meses para «adelantar las gestiones contractuales, financieras, presupuestales, administrativas y conexas, para la construcción y mejoramiento de la infraestructura de la planta física de la Institución Educativa Rural Los Andes, sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño del Municipio de San Vicente del Caguán, con el fin de prestar un servicio público educativo óptimo para los estudiantes matriculados.» Afirma el recurrente que para cumplir la referida orden debe gestionar recursos ante el Ministerio de Educación Nacional y dicha gestión no se puede realizar en los 6 meses ordenados por el a quo, ya que se debe elaborar y presentar ante los organismos nacionales, un proyecto que va desde la fase 1 compuesta por los estudios y diseños, hasta llegar hasta la fase 3 que corresponde a la construcción de las mejoras que se requieren, por ende, solicitó se modificara la sentencia de primera instancia en el entendido de ampliar el referido término. 13 Ley 715 de 2001 (artículo 6.1.1). 14 Ibíd Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro Para la sala resulta evidente que no puede inmiscuirse en el término de duración de una obra pública pues se carece de los criterios técnicos necesarios para determinar qué tipo de obra se debe realizar, qué especificaciones técnicas se requieren y cuánto puede durar su adecuada ejecución, pero sí puede determinar un plazo máximo para que se adelanten los trámites presupuestales y contractuales necesarios para poder celebrar el contrato que se requiera para satisfacer las necesidades de la población, para lo cual el término de seis (6) meses concedidos al Departamento del Caquetá resultan razonables y proporcionados para efectos de dar cumplimiento a lo ordenado, debido a que no se está ordenando que en dicho término se concluya la construcción y mejoramiento de la infraestructura de las sedes educativas, sino que, la orden consiste en adelantar las gestiones contractuales, financieras, presupuestales, administrativas y conexas para tal fin.
Asimismo, no se puede desconocer que el Consejo de Estado ha afirmado que las apelaciones de las sentencias condenatorias en las acciones populares deben concederse en efecto devolutivo, por lo cual, a la fecha, ya debe haberse agotado en gran medida el cumplimiento de la obligación impuesta en la sentencia. Así quedó establecido en auto del 8 de octubre de 2018: “[…] La Sala considera, en atención al contenido de la norma transcrita, que solamente se conceden en efecto suspensivo los recursos de apelación contra las sentencias que versen sobre: i) el estado civil de las personas; ii) las que hayan sido recurridas por ambas partes; iii) las que nieguen la totalidad de las pretensiones y iv) las que sean simplemente declarativas.
Asimismo, la norma establece que la apelación de las demás sentencias se concederá en el efecto devolutivo […]. Finalmente, el Despacho considera que la concesión del recurso de apelación en el efecto devolutivo es acorde a la finalidad y objeto de este mecanismo Constitucional que, en los términos del artículo 88 de la Constitución Política, está orientado a garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos.
En ese orden, el efecto devolutivo constituye una medida idónea para garantizar la protección de los derechos colectivos, hasta que se resuelva el asunto en segunda instancia. Por lo expuesto, el Despacho considera que el recurso de apelación, en este caso concreto, se debía conceder en el efecto devolutivo, como en derecho lo ordenó el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina […]”15 En ese orden de ideas, se tiene que los procesos de Protección de Derechos e Intereses Colectivos que hayan sido recurridas por ambas partes, las que nieguen la totalidad de las pretensiones y las que sean simplemente declarativas, el recurso de apelación será concedido en el efecto suspensivo, en los demás casos, lo serán en el devolutivo.
En el caso concreto, la sentencia de primera instancia concedió las pretensiones de la demanda e impuso una serie de condenas al Departamento del Caquetá encaminadas a la protección de los derechos amparados. Además, no se trata de una sentencia que verse sobre el estado civil de las personas; no fue recurrida por ambas partes y, en ella, 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 8 de octubre de 2018, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación: 88001233300020130002503.
Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro se accedió a las pretensiones de la demanda, por lo que el recurso contra la providencia se concede en efecto devolutivo. El efecto de devolutivo de los recursos conlleva a la no suspensión de los efectos de la providencia apelada, es decir que su cumplimiento es obligatorio mientras se surte la segunda instancia, por tanto, la obligación a cargo de la entidad demandada se hizo exigible desde la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia -9 de junio de 2022-.
Por ende, la Sala considera que no existe justificación alguna para ampliar el referido término cuando han pasado más de 2 años desde que la entidad demandada tiene la obligación de dar cumplimiento a lo ordenado por el a quo, sin que a la fecha hubiera probado siquiera sumariamente que ha adelantado las gestiones respectivas para dar cumplimiento efectivo.
Atendiendo a que mediante auto del 14 de julio de 2022 el Juzgado Tercero Administrativo concedió el recurso de apelación propuesto por el Departamento del Caquetá, en efecto suspensivo, se le comunicará esta decisión por la Secretaría de esta Corporación a efectos de que en lo sucesivo acate lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado a determinando en cuanto a los efectos en que se deben conceder los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias de acciones populares. 3.
¿Se debe vincular a la presente acción constitucional al Ministerio de Educación Nacional? El Departamento del Caquetá solicitó la vinculación del Ministerio de Educación Nacional, a afectos de lograr la asignación de los recursos necesarios para el mejoramiento de la infraestructura de las sedes de la I.E.R. Los Andes. Frente a este punto, se tiene que la legislación colombiana a previsto unas amplias y claras posibilidades para lograr la integración del litisconsorcio necesario.
En efecto, en primer término y como uno de los deberes básicos del demandante, se encuentra que es por excelencia la demanda el acto procesal en cual se efectué esa integración, porque nadie mejor que el demandante para precisar quiénes deben comparecer obligadamente en calidad de partes, de ahí que el numeral 2 del art. 82 del C.G.P. indica que en ella debe mencionarse los datos que identifiquen a quienes demandan y los que van a ser demandados.
Asimismo, el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, establece: «ARTICULO
18. REQUISITOS DE LA DEMANDA O PETICION. Para promover una acción popular se presentará una demanda o petición con los siguientes requisitos: (…) d) La indicación de la personas natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible;” Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro No obstante, si el demandante falla en esta labor, tiene el juez la oportunidad para disponer de la integración en el auto admisorio de la demanda, pues así lo dispone el inciso primero del artículo 61 del C.G.P.16 Ahora bien, si el juez tampoco cae en cuenta de la omisión al admitir la demanda, será entonces la parte demandada quien tenga la oportunidad de solicitar que se lleve a cabo tal integración, pues para ello tiene la medida de saneamiento consagrada en el numeral 9 del artículo 100 del C.G.P., esto es, la excepción de «no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios».
Adicionalmente, en el curso del proceso y mientras no se haya proferido sentencia de primera instancia, se podrá de oficio o a petición de parte realizar la citación de los sujetos que falten, tal como lo ha previsto el inciso segundo del artículo 61 del C.G.P.17 En el mismo sentido, el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 establece que: «La demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido.
No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado.» Frente a lo dispuesto en la norma anterior, el Consejo de Estado, Sección Tercera, en sentencia del 16 de marzo de 2006, radicación número 13001-23-31-000-2003-00239- 01, M.P. Ruth Stella Correa, sostuvo que: «Caber recordar por otra parte que dado el fin supremo que persigue la acción popular – protección de derechos e intereses colectivos- se ha dotado de amplios poderes al juez popular, tales como que oficiosamente está en el deber de vincular al proceso a cualquier otra persona que en el curso del mismo surja como posible responsable de la infracción al derecho o interés colectivo, ello siempre que no se haya dictado sentencia de primera instancia, para que tenga derecho a asumir su defensa de manera adecuada (artículo 18 Ley 472).
Esa vinculación también supera los límites tradicionales del principio de congruencia concebido para las acciones subjetivas y con efecto inter partes, como quiera que, en virtud de tal vinculación, la sentencia de condena bien puede cobijar también a ese tercero contra quien no se dirigió la demanda.» Negrilla fuera del texto. Por lo anterior, considera la Sala que el trámite de segunda instancia no es la oportunidad procesal para integrar el contradictorio y, por ende, no es procedente la solicitud del Departamento del Caquetá, consistente en la vinculación del Ministerio de Educación Nacional. 16ARTÍCULO
61. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. 17 En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan.
El proceso se suspenderá durante dicho término. Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro Por otra parte, cabe destacar que la Ley 715 de 2001, en su artículo 5 establece la competencia del Ministerio de Educación Nacional para formular políticas y objetivos en el sector educación. En materia de infraestructura, asigna las competencias así: «ARTÍCULO 5º.
Competencias de la Nación en materia de educación. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural: (…) 5.3. Impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversión de orden nacional en materia de educación, con recursos diferentes de los del Sistema General de Participaciones.
Con estos recursos no se podrá pagar personal de administración, directivo, docente o administrativo. (…) 5.10. Prestar asistencia técnica y administrativa a las entidades territoriales, cuando a ello haya lugar.» Se concluye que, la norma transcrita no prevé que la Nación tenga mayor responsabilidad en lo relacionado con la infraestructura física, ello en cuanto, busca que sea las entidades territoriales con recursos obtenidos por vía de trasferencia del Sistema General de Participaciones, la destinación de recursos propios y con otras fuentes de financiación, dirijan dicha acción de manera autónoma para garantizar la prestación del servicio de educación a su cargo, como se dedujo al resolverse el primer problema jurídico planteado en esta providencia. De hecho viendo la norma acabada de citar, esta no hace alusión expresa a la financiación y cofinanciación en materia de infraestructura, salvo que -haciendo una interpretación extensiva en el numeral 5.3- se trate de un programa de nivel nacional, caso en el cual la Nación podrá destinar recursos distintos a los del Sistema de Participaciones para su financiación, excepto que se trate del pago del personal docente, en donde podría incluirse en los mismos planes y proyectos de infraestructura educativa que maneje la Nación. Nótese que, en armonía con lo expuesto, el Consejo de Estado ha indicado que: «(…) El proceso descentralizador se profundizó con la expedición de la Ley 715 de 2001, en la que se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales en materia de educación preescolar, básica y media, en especial en los artículos 5°, 6° y 7°, a través de los cuales se entregó a los departamentos, los distritos y los municipios certificados la prestación directa del servicio en los niveles anotados, por lo que la Nación perdió la competencia para estos efectos.
Este traslado de las competencias para la prestación directa de los servicios educativos por parte de las entidades territoriales implica la prohibición de la Nación de suministrarlo, como claramente lo ordena el artículo 101 de la Ley 715 de 2001 que dice:
ARTÍCULO 101. PROHIBICIÓN DE PLANTAS PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO POR PARTE DE LA NACIÓN. Salvo las excepciones establecidas en la presente ley, la Nación no podrá administrar plantas de personal o tener instituciones Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro para prestar los servicios asignados en la presente ley a los departamentos, distritos y municipios.
Las existentes deberán transferirse a la entidad donde se presta el servicio. Del recuento de estas leyes se desprende que, en cuanto a la prestación de estos servicios de educación por parte del Estado, le legislador sigue un criterio de descentralización territorial. (…)»18 Por tanto, analizada la etapa procesal en la que se encuentra esta acción popular, colige la Sala que se negará la solicitud de vinculación del Ministerio de Educación Nacional, máxime si se tiene en cuenta que no se advierte algún hecho u omisión que endilgue responsabilidad alguna a dicha entidad, pues si bien la Nación tiene ciertas obligaciones como la de transferir, distribuir y asignar recursos, no son quienes lo administran y disponen, como se deriva de lo aquí analizado.
COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Dicha norma fue recientemente adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Como quiera que en el presente caso no se avizora la manifiesta carencia de fundamento legal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del presente proceso recibido por impedimento manifestado y aceptado a la Doctora ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ como titular del Despacho Segundo del Tribunal Administrativo de Caquetá para conocer del presente asunto.
SEGUNDO: MODIFICAR los ordinales segundo y tercero de la sentencia de fecha nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia, los cuales quedarán así: 18Sección Tercera – Subsección A Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro «SEGUNDO: ORDENAR a las entidades accionadas lo siguiente: a. Al municipio de San Vicente del Caguán: La expedición del acto administrativo motivado que contiene el artículo 3º de la ley 2140 de 2021 respecto de la Institución Educativa Rural Los Andes, sedes Las Morras, Lusitania y El Divino Niño de San Vicente del Caguán, con destino a la Gobernación del Caquetá, para que esta pueda intervenir y mejorar la infraestructura de la planta física de las tres sedes.
Para lo cual se le concede un mes a partir de la ejecutoria de esta providencia. b. Al municipio de San Vicente del Caguán: adelantar las gestiones contractuales, financieras, presupuestales, administrativas y conexas, para la construcción y mejoramiento de la infraestructura de la planta física de la Institución Educativa Rural Los Andes, sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño del Municipio de San Vicente del Caguán, con el fin de prestar un servicio público educativo óptimo para los estudiantes matriculados.
Se concede el término de seis meses para dicho fin. c. Al Departamento del Caquetá: adelantar las gestiones contractuales, financieras, presupuestales, administrativas y conexas, para la construcción y mejoramiento de la infraestructura de la planta física de la Institución Educativa Rural Los Andes, sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño del Municipio de San Vicente del Caguán, con el fin de prestar un servicio público educativo óptimo para los estudiantes matriculados.
Se concede el término de seis meses para dicho fin. d. Ordenar a las accionadas, superar toda barrera formal que impida la ejecución de las órdenes dadas en el presente fallo, teniendo presente que los derechos de los niños prevalecen sobre los demás, y son sujetos de especial protección constitucional.» TERCERO: CONFORMAR el comité de verificación de cumplimiento de este fallo así: el Juez Tercero Administrativo de Florencia, el Procurador Judicial que designe el Ministerio Público, Defensoría del Pueblo Regional Caquetá como actor popular, un representante del municipio de San Vicente del Caguán y del Departamento del Caquetá.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Para los efectos de cumplir con lo ordenado en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, la Secretaría del Tribunal Administrativo de Caquetá enviará copia de la demanda, del auto admisorio, de la sentencia de primera y segunda instancia a la Defensoría del Pueblo, con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.
CUARTO: EXHORTAR al Juzgado Tercero Administrativo de Florencia efectos de que acate lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado que determina sobre los efectos Sentencia de segunda instancia Popular 18001333300320190063701 Municipio de San Vicente del Caguán y Otro en que se deben conceder los recursos de apelación interpuestos contra sentencias de acciones populares.
QUINTO: RECONOCER personería jurídica al profesional del derecho LUIS ALEJANDRO MONTAÑA ORTEGA identificado con cédula de ciudadanía No. 80.871.143 de Bogotá D.C., y portador de la tarjeta profesional No. 177.031 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderado judicial de la parte demandante DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL CAQUETÁ, para los fines y en los términos del poder conferido19.
SEXTO: RECONOCER personería jurídica al profesional del derecho MANUEL ALEJANDRO TRUJILLO identificado con cédula de ciudadanía No. 1.117.884.350 de Morelia – Caquetá, y portador de la tarjeta profesional No. 282.862 del Consejo Superior de la Judicatura, para que obre como apoderado judicial de la parte demandada DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, para los fines y en los términos del poder conferido20.
SÉPTIMO: Sin condena en costas en la segunda instancia.
OCTAVO: DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. Aprobada en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Impedida) ANAMARÍA LOSADA VÁSQUEZ Magistrada Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 19 Índice 7 de SAMAI – Segunda instancia. 20 Archivo 20 del expediente digital – Carpeta de primera instancia.