REPUBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ DESPACHO CUARTO MAGISTRADA PONENTE: DRA. YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia-Caquetá, veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RETABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN ACUMULADO: 18001-23-33-000-2022-00113-00: 18001-23-33-000-2022-00124-00 DEMANDANTE: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ ASUNTO:
RESUELVE
MEDIDA CAUTELAR Procede el despacho a decidir sobre las solicitudes de medida cautelar formuladas tanto por la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. como por el GRUPO EMPRESARIAL LIBANO S.A.S. en contra de los actos administrativos expedidos por el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ por medio de los cuales declararon el incumplimiento parcial no total del contrato de obra No. 320 de 2018 celebrado entre GRUPO EMPRESARIAL LIBANO S.A.S. y la parte accionada, declarando el siniestro de incumplimiento amparado mediante la póliza No. 100009893 garantía única de cumplimiento expedida por la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. por la suma de mil setecientos tres millones setecientos diecisiete mil ciento noventa y cinco pesos con veintiún centavos ($1.703.717.195,21).
I. DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR Y SU FUNDAMENTO La parte actora presentó solicitud1 de suspensión provisional de los actos administrativos No.000914 y No. 000958 expedidos por el Departamento del Caquetá, los cuales, a través del acto administrativo No. 000914 del 22 de junio de 2022 se declaró el incumplimiento parcial no total del contrato de obra No 320 de 2018 celebrado entre el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ y el GRUPO EMPRESARIAL LIBANO S.A.S., así como del resuelve de los recursos de reposición de este, proferido mediante el acto administrativo No. 000958 del 30 de junio de 2022.
Al exponer el concepto de violación, se sostiene que los actos administrativos infringen normas constitucionales y legales como el debido proceso, el principio de congruencia y la non reformatio in pejus, señalo que son actos que carecen de argumentación y motivación respecto a la totalidad de pruebas practicadas, puesto que la entidad obvió las normas que rigen el contrato de seguros así como los derechos y obligaciones pactados en el contrato garantizado, por lo que aseveró que ello devino en una decisión ilegal e injusta la cual se tradujo en una sanción millonaria, por lo que su suspensión 1 PDF 01SolictudMedidasCautelares – Expediente Electrónico – OneDrive / PDF 01SolictudMedidasCautelares – Expediente Electrónico – OneDrive Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001-23-33-000-2022-00113-00 Resuelve Medida Cautelar 2 podría evitar un perjuicio mayor tanto al contratista como a la aseguradora proveniente de unos actos administrativos inmersos en ilegalidad.
II. OPOSICIÓN A LA MEDIDA CAUTELAR Al descorrer el traslado de la solicitud de medida cautelar2, la entidad demandada señala que del examen de los actos demandados y de su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas aportadas no se evidencia la trasgresión de las normas, puesto que dichos actos están revestidos de legalidad.
Manifestó que, si bien en el presente asunto, la obligación de vigilar se desconcentró hacia un tercero, presentándose pasividad por parte de este, el ente público no puede permanecer inerte cuando se advierte que posiblemente se presente un incumplimiento donde al parecer se ponen en riesgo los recursos. Es por ello que, frente a los argumentos esbozados por el demandante para solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, se indica que estos no comportan la carga probatoria mínima ni explicativa tendientes a que el operador judicial suspenda los efectos de los actos administrativos.
En ese orden, se pronunciará el Despacho sobre la suspensión provisional solicitada por la parte actora, previas las siguientes, III. CONSIDERACIONES 1. Marco normativo. La Ley 1437 de 20113, reguló lo referente a la procedencia de medidas cautelares, en el Capítulo XI del Título V, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES.
En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento” (…) En cuanto a los requisitos para decretar las medidas cautelares, el artículo 231 de la misma obra procesal, establece: 2 PDF 16DESCORREMEDIDACAUT(.pdf) NroActua 38 – SAMAI / PDF DESCORREMEDIDACAUTELAR(.pdf) NroActua 39 – SAMAI 3Por medio de la cual se expidió el Código de de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001-23-33-000-2022-00113-00 Resuelve Medida Cautelar 3 “Art. 231. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” (Negrillas del Despacho).
Conforme la normativa precedente, se tiene lo siguiente que en caso de suspensión de actos administrativos se debe realizar una confrontación normativa mas no fáctica, en los demás casos se deberá cumplir con los demás requisitos señalados en la norma. Si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, se deben tener en cuenta otros requisitos adicionales - materiales- que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda, así: a. Si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud (artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011); y b. Si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios (artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011).
Conforme al marco normativo señalado, el Despacho procederá a establecer si, conforme a la medida cautelar deprecada, se reúnen los requisitos de ley para disponer de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001-23-33-000-2022-00113-00 Resuelve Medida Cautelar 4 2.
Del Caso concreto En el presente caso, se evidencia que se realizaron dos solicitudes de medida cautelar, tanto del proceso 2022-00124-00 como del proceso 2022-00113-00, mismos que fueron acumulados, por lo tanto, al percatar dicha situación y el hecho de que ambas solicitudes tienen la misma finalidad, siendo esta la suspensión de los actos administrativos objeto del litigio, se dará una sola respuesta.
Como quedó visto, la solicitud de suspensión provisional se pretende respecto de los actos administrativos No 000914 y 000958 expedidos por el Departamento del Caqueta los días 22 de junio de 2022 y 30 de junio de 2022 respectivamente, por medio de los cuales declararon el incumplimiento parcial no total del contrato de obra No. 320 de 2018 celebrado entre GRUPO EMPRESARIAL LIBANO S.A.S. y la parte accionada, declarando el siniestro de incumplimiento amparado mediante la póliza No. 100009893 garantía única de cumplimiento expedida por la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. por la suma de mil setecientos tres millones setecientos diecisiete mil ciento noventa y cinco pesos con veintiún centavos ($1.703.717.195,21).
Revisada la solicitud de medida cautelar presentada, observa el Despacho que: i) se efectuó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ii) fue presentada por el demandante y, iii) dentro de una etapa permitida del proceso. Se tiene, entonces, que la solicitud cumple con los requisitos formales de procedibilidad, motivo por el cual es necesario abordar el estudio de los requisitos materiales, esto es que exista una vulneración de las normas superiores invocadas – por confrontación del acto demandado con las normas superiores o con las pruebas aportadas con la solicitud – (artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011), y que se pruebe al menos sumariamente la existencia de los perjuicios reclamados (artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011).
Como sustento de la medida cautelar, se enuncian como violación al debido proceso, concretamente en lo dispuesto por el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, puesto que el ente actuó y sancionó al contratista sin ser competente, así mismo a jefe del departamento jurídico a sabiendas del conflicto de interés dado su prejuzgamiento y elaboración del documento para proceder con la citación al procedimiento administrativo sancionatorio contractual, no se declaró inhabilitada y actuó con mala fe.
Se tiene, entonces, que la parte actora en su escrito de solicitud de medida cautelar hace alusión a la situación particular del demandante, exponiendo la situación fáctica que se presentó, pero no sustenta probatoriamente dicha situación, aunado al hecho de que no se logra demostrar que se encontrara ante un perjuicio irremediable por la expedición de las decisiones acusadas.
Es decir, prácticamente se limita a transcribir de manera resumida la demanda, sin llevar al caso concreto un análisis de la procedencia de la medida cautelar, pues se limita a señalar que, se presenta la imposición de una multa millonaria, lo cual generaría un perjuicio a la parte demandante, tanto al contratista como a la aseguradora.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001-23-33-000-2022-00113-00 Resuelve Medida Cautelar 5 El Consejo de Estado en decisión del 21 de octubre de 2013 proferida en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, indicó con claridad que la sustentación de la solicitud de medida cautelar es independiente a la sustentación de la demanda, y requiere ser autónoma y completa en los términos del CPACA: “En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.
Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.
En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparte, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente.
Lo anterior no quiere decir que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados puedan coincidir, es más, si lo deseado por la actora era que el concepto de violación expuesto en la demanda sirviera de fundamento de la solicitud de suspensión provisional así debió expresarlo, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de la demanda dedicó un capítulo aparte a la suspensión provisional dentro del cual inscribió un subtítulo denominado “FUNDAMENTO DE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”, que fue al que se atuvo este Despacho para resolver la medida.
En otras palabras, la actora en su demanda dedicó un capitulo para sustentar la medida cautelar, a esa sustentación se remitieron la entidad demandada y el Despacho para descorrer el traslado y resolver la medida, sin embargo, ahora, viendo que esa sustentación en varios de sus apartes fue insuficiente, pretende que se tengan como tales los argumentos que utilizó para otros fines procesales.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001-23-33-000-2022-00113-00 Resuelve Medida Cautelar 6 Finalmente sobre este punto, debe ponerse de relieve que la sustentación de la solicitud de suspensión provisional no constituye un exceso ritual, se trata de la observancia de una carga procesal en cabeza de la actora cuyo cumplimiento es el deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia4 y a su vez la carga que exige la ley para que, entre otras, se garantice el derecho de defensa de la entidad que expidió el acto.
A propósito del derecho de defensa de la entidad demandada, no se puede perder de vista que la nueva codificación trajo consigo la obligación de correr traslado a la parte demandada de la solicitud de suspensión, en ese orden, la carga impuesta para que se sustente la medida también se encuentra dirigida a que la entidad que profirió el acto conozca a ciencia cierta las razones esgrimidas por el actor para poder ejercer eficientemente su derecho de defensa.
En ese contexto, no puede tenerse como sustentación de la medida cautelar la sola afirmación de que el acto administrativo desconoce normas de rango superior. Por todo lo dicho, el Despacho confirmará la decisión recurrida toda vez que se ha podido constar que en esos precisos aspectos la actora omitió realizar la fundamentación de la medida cautelar según lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.” Recuérdese que para lograr la suspensión de los actos administrativos que se atacan, es requisito indispensable que el juez, del simple cotejo de las normas y a “simple vista”, determine que los mismos transgreden las disposiciones invocadas en la demanda, previo análisis y confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, junto con el estudio de las pruebas allegadas, además de verificar si se prueba al menos sumariamente la existencia de los perjuicios reclamados; situaciones que en esta instancia del proceso no se advierten.
De ahí que sea imprescindible un amplio debate probatorio a fin de establecer a cuál de las partes trabadas en la litis le asiste la razón, si se tiene en cuenta, además, la presunción de legalidad de que gozan los actos en cuestión. En ese orden, es necesario efectuar – se reitera – un análisis detallado del material probatorio que se aporte al proceso, no solo del allegado por la parte demandante, que en su momento aduzca la entidad demandada, además de las pruebas que de oficio pueda considerar necesarias el Tribunal para la verificación y certeza de los hechos; labor que sólo pude lograrse al momento de definir el conflicto vistas las posiciones de una y otra parte, es decir no se trata de un análisis meramente normativo sino que requiere valoración probatoria, la cual a la fecha no se ha surtido.
Si bien la demanda se encuentra acompañada de unas pruebas documentales, estás por sí solas no resultan suficientes para desvirtuar la presunción de legalidad de los 4 En ese sentido el artículo 103 inciso 4 de la Ley 1437 de 2011 dispone. “Artículo 103: (…) Quien acuda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este código.” Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001-23-33-000-2022-00113-00 Resuelve Medida Cautelar 7 actos administrativos cuestionados, en tanto dada la complejidad del asunto no se vislumbra dicha infracción por el momento.
Así las cosas, ante la falta de prueba de la vulneración de las normas superiores en las que debían fundarse los actos administrativos acusados y de al menos la existencia de prueba sumaria de los perjuicios reclamados, la solicitud de suspensión provisional en este momento procesal no está llamada a prosperar. Ahora bien, la medida tampoco se fundamentó en la existencia de un perjuicio irremediable, pues solo se señala que con la expedición de los actos demandados se puede iniciar un cobro coactivo en cuyo caso habría un perjuicio patrimonial, que es perfectamente resarcible en dinero, si se obtiene sentencia favorable a las pretensiones de la demanda: “La Corte Constitucional ha precisado que no toda circunstancia contraria al goce efectivo de derechos o prerrogativas del individuo configura un perjuicio irremediable, sino que sólo algunas situaciones cualificadas adquieren esa entidad.
De esta manera, en primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.” En el presente caso ni se alegó y sustentó en la petición, ni tampoco el despacho advierte que la no suspensión de los actos demandados le vaya a generar al contratista un daño que el dinero no le pueda compensar, y por tanto su solicitud se torna improcedente.
En consecuencia, el despacho considera que no están dados los requisitos del artículo 231 del CPACA, para decretar la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, sin que esta decisión signifique prejuzgamiento. Por lo anterior, el Despacho Cuarto del Tribunal Administrativo del Caquetá DISPONE: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos No.000914 del 22 de junio de 2022 y No. 000958 del 30 junio de 2022 de expedidos por el Departamento del Caquetá, conforme la razón expuesta en la parte motiva de este proveído.
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NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada del Despacho Cuarto del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx