TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETA SALA CUARTA Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, doce (12) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Laboral Radicación: 18001-33-33-002-2022-00053-01 Demandante: Ana Matilde Virgues Díaz Demandado: Nación – Ministerio de Educación - Fomag Tipo de expediente: OneDrive – SAMAI Tema: Sanción mora por pago tardío de cesantías – Ley Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
Acta No. 47 de la fecha SENTENCIA – LEY 2080 DE 2021 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 31 de marzo de 2023, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia negó las pretensiones de la demanda. ASUNTO PREVIO IMPEDIMENTO La magistrada Anamaría Lozada Vásquez, titular del Despacho Segundo del Tribunal Administrativo del Caquetá, presentó impedimento, donde manifiesta: “Encontrándose para estudio de sala, el proyecto de sentencia de segunda instancia, se advierte que en el presente asunto se configura una de las causales de impedimento contenidas en el artículo 141 del CGP, en cabeza de la suscrita.
Lo anterior, por cuanto el fallo de primera instancia fue emitido el 31 de marzo de 2023 por la suscrita en calidad de Juez Segunda Administrativa de Florencia, despacho en el que fungí en tal calidad hasta el día 27 de mayo de 2024. La causal de impedimento que invoco, es aquella consagrada en el artículo 141 numeral 1.2 del Código General del Proceso, que señala concretamente: “Artículo 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: 1 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.” (Negrilla fuera de texto) Por ello entonces, procedo a imprimirle el trámite contemplado en el artículo 131 del CPACA.” Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio En consecuencia, es claro que se materializa la causal de impedimento aducida por magistrada Anamaría Lozada Vásquez, razón por la cual será aceptado el impedimento y se le separará del conocimiento del proceso y se continuará con el trámite del mismo.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA1 Ana Matilde Virgues Díaz, obrando en su nombre y representación, a través de apoderado judicial promovió medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3, el con el fin de obtener la prosperidad de las siguientes pretensiones: 1.
Se declare la existencia y nulidad del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo en el que incurrió la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, a través de la Secretaría de Educación Municipal de Florencia, al no resolver las peticiones interpuestas el 6 de marzo de 2019 y el 30 de octubre de 2019, en las que solicitó el reconocimiento de la sanción mora por el pago tardío de las cesantías. 2.
Se reconozca y pague la sanción mora por el pago tardío de cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006 y, en consecuencia, se condene a la entidad demandada a pagar la suma de $13.066.292, correspondiente a la diferencia en el pago de la sanción mora desde el 25 de agosto de 2018 hasta el 5 de marzo de 2019. 3. Que la suma que resulte sea ajustada en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 del 2011. 4.
Condenar en costas a las entidades accionadas. Como aspectos facticos relevantes señaló que: 1. El 9 de mayo de 2018, Ana Matilde Virgues Díaz solicitó al FOMAG, a través de la Secretaría de Educación Municipal de Florencia, el reconocimiento y pago de las cesantías parciales. 2. Mediante Resolución 1075 del 15 de noviembre de 2018, el FOMAG le reconoció a Ana Matilde Virgues Díaz la suma de $9.082.534, por concepto de cesantías parciales. 1 Archivo 01, expediente OneDrive 2 En adelante CPACA 3 En adelante FOMAG Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 3.
Mediante Resolución 0113 del 4 de febrero de 2019 se aclaró la resolución anterior, la cual presentaba errores formales, toda vez que, existía inconsistencias en los apellidos de los beneficiarios de los valores reconocidos. 4. El 5 de marzo de 2019, el FOMAG realizó el pago a Ana Matilde Virgues Díaz de la suma reconocida por concepto de cesantías parciales. 5.
El 6 de marzo de 2019, Ana Matilde Virgues Díaz a través de apoderada judicial solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción mora por el pago tardío de las cesantías. 6. El 30 de octubre de 2019, se solicitó la adición de la petición anterior, con el fin de que se revisara la liquidación de la sanción mora solicitada. 7.
Mediante Oficio FLO2019EE005097 del 6 de noviembre de 2019, la Secretaría de Educación Municipal de Florencia informó que la solicitud de reconocimiento y pago de sanción mora fue remitida por competencia a la Fiduprevisora, no obstante, se no obtuvo respuesta por parte del FOMAG. 8. El 14 de agosto de 2020, Ana Matilde Virgues Díaz recibió un pago de $3.873.318 por concepto de sanción mora por el pago tardío de cesantías, sin embargo, consideró que el pago fue parcial y que la entidad adeuda una suma de $13.066.292.
Se indicó como normas violadas la Ley 446 de 1998, Ley 1285 de 2009, Ley 640 de 2001, Ley 244 de 1995, Ley 1071 de 2006, Decreto 2511 de 1998, Decreto 2771 de 2001. De lo argumentado se infiere que, la causal de nulidad alegada es la de infracción de las normas en que debería fundarse, puesto que, normativamente se encuentra establecido un término perentorio para el pago de las cesantías a los servidores públicos y el no cumplir con dichos términos acarrea una sanción denominada sanción moratoria, la cual en el presente caso se encuentra probada.
II. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA El FOMAG4 se opuso a las pretensiones de la demanda, para ello argumentó que, la Ley 244 de 1955 y la Ley 1071 de 2006 regulan el pago de las cesantías y la sanción moratoria por el pago tardío a los servidores públicos a nivel general, sin que sea posible concluir que dicha normativa sea aplicable a los docentes del sector oficial.
Precisó que no hay pruebas suficientes en el expediente que demuestren que la entidad incurrió en retrasos en el pago de las cesantías parciales, ni se ha corroborado la fecha de pago alegada por la parte demandante, toda vez que, no se demostró que se haya presentado una solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora; y que, si bien es cierto es la entidad a la que le corresponde el pago de las prestaciones sociales, 4 Archivo 9, expediente OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la expedición del acto administrativo que ordena el reconocimiento y pago de las mismas corresponde a la entidad territorial.
Consideró que, es el ente territorial el llamado a responder por los pagos que corresponden a la sanción moratoria solicitada por la demandante, teniendo en cuenta que expidió el acto administrativo que reconoce dicha prestación económica fuera del término previsto para ello, lo que causó una mora en el trámite administrativo de pago. Lo anterior, en concordancia con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual establece que «La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.» Indicó que, se efectúo un pago a favor de la demandante por concepto de sanción moratoria por el valor de $3.873.318, razón por la cual no se adeuda dinero alguno, y que los días de mora no son 193 —como lo afirmó la demandante—, sino que son 185: Finalmente señaló que, lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA en su inciso final, no es aplicable al caso en concreto toda vez que, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que es incompatible la indexación con la sanción mora, por cuanto «[e]n tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo».
Propuso las excepciones de (i) legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, (ii) improcedencia de la indexación de las condenas, (iii) litisconsorcio necesario por pasiva, (iv) compensación, (v) cobro de lo no debido, (vi) pago total, (vii) falta de legitimidad por pasiva, (viii) caducidad, (ix) prescripción y (x) genérica.
III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 Mediante sentencia del 31 de marzo de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia negó las pretensiones de la demanda. 5 Archivo 31, expediente OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La jueza de instancia encontró que, la Secretaría de Educación Municipal de Florencia profirió de forma extemporánea el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías parciales solicitadas, es decir, por fuera del término de 15 hábiles siguientes a la fecha de la solicitud; y que se incurrió en mora frente a la obligación de efectuar el pago, pues los 70 días con los que se contaba para efectuar el pago venció el día 15 de enero de 2019 y la consignación se realizó el 26 de febrero de 2019, por tanto, la mora se causó desde el 16 de enero al 25 de febrero de 2019 (29 días).
Para llegar a dicha conclusión, puntualizó los siguientes datos relevantes: − El 1 de octubre de 2018, la demandante radicó solicitud de retiro de cesantías parciales. − Mediante Resolución 1075 del 15 de noviembre de 2018, la Secretaría de Educación Municipal de Florencia reconoció el pago de las cesantías parciales. − Mediante la Resolución 0113 del 04 de febrero de 2019, se aclaró el acto administrativo anterior, en lo que respecta a los apellidos de los beneficiarios y el porcentaje de pago de las cesantías solicitadas.
Resolución que fue notificada el 5 de febrero de 2019. − El 26 de febrero de 2019, le fue consignado a los beneficiarios las sumas de dinero reconocidas por concepto de cesantías, por valor de $4.541.267 para cada uno, para un total de $9.082.534. − El 6 de marzo de 2019, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción mora y, el 30 de octubre de 2019 solicitó la adición de la petición anterior. − El 14 de agosto de 2020, el FOMAG le pagó a la demandante la suma de $3.873.318 por concepto de sanción mora.
No obstante, teniendo en cuenta que la parte demandante solicitó «el reconocimiento de la suma de $13.066.292 por la diferencia en el pago de la sanción moratoria de 193 días, liquidada desde el 25 de agosto de 2018 al 5 de marzo de 2019», consideró que se debía probar que la parte demandada quedó debiendo una suma de dinero por la diferencia entre el valor pagado y lo que debía pagarse, carga procesal que omitió la demandante, máxime cuando se encontró probado una mora de 29 días y no de 193 días.
Asimismo, estimó que la parte demandante debió aportar el acto administrativo VADMSXM107, mediante el cual se ordenó el pago de $3.873.318 por concepto de sanción mora; por ende, concluyó que no se probó de donde se edifica la diferencia exigida en las pretensiones de la demanda. Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio IV.
EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante6, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. Argumentó en primer lugar que, la a quo tuvo en cuenta –de forma errónea- que la petición de reconocimiento y pago de las cesantías parciales fue interpuesta el 1 de octubre de 2018, sin embargo, de conformidad con las pruebas que obran dentro del proceso, la solicitud referida data del 9 de mayo de 2018.
En segundo lugar, indicó que se desconoció lo alegado por la entidad demandada en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión rendidos en primera instancia, pues, el FOMAG fue conteste en afirmar que los días de la sanción mora por pago de tardío de cesantías corresponden a 185 días. Finalmente, indicó que con el material probatorio aportado se acreditó la existencia de una deuda mayor a la pagada por el FOMAG, por tanto, no resulta acertada la exigencia realizada por la jueza de primera instancia, consistente aportar el acto administrativo VADMSXM107, por medio del cual se reconoció una suma de $3.873.318 por concepto de sanción de mora, más si se tiene en cuenta que dicho acto administrativo no fue puesto en conocimiento de la demandante y fue aceptado únicamente como un pago parcial de la totalidad de la obligación. CONSIDERACIONES DE LA SALA A. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación) del CPACA.
B. ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO Acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo derivado de las peticiones del 6 de marzo de 2019 y el 30 de octubre de 2019, por el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción mora.7 C. PROBLEMAS JURÍDICOS Revisados los precisos términos del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante y cotejado con lo decidido por la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: 6 Archivo 33, expediente OneDrive 7 Folio 23 al 28 del Archivo 01, expediente OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 1.
¿En qué fecha la parte demandante radicó la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales? 2. ¿El demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción mora por pago tardío de las cesantías? 3. ¿La demandante debió aportar el acto administrativo VADMSXM107, por medio del cual el FOMAG le reconoció una suma de $3.873.318 por concepto de sanción de mora? D. SANCIÓN MORATORIA EN EL PAGO TARDÍO DE LAS CESANTÍAS Frente a la sanción mora por pago tardío de cesantías, tenemos que la Ley 1071 de 20068, estableció unos términos perentorios para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, y a su vez, previó una sanción por la mora en el pago de dicha prestación equivalente a un día de salario por cada día de retardo, en los siguientes términos: “Artículo 4o.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5o. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” En cuanto a la aplicación de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se tiene que la H. Corte Constitucional en sentencia SU-336 del 18 de mayo de 2017, unificó su jurisprudencia en este aspecto, 8 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al considerar que aquellas personas que se desempeñan como docentes al servicio del Estado tienen derecho, previo cumplimiento de los requisitos legales y según se evalúe en el caso concreto, al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006. a) Sentencia de Unificación. Sobre la calidad de empleado público de los docentes, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación, del 18 de julio de 2018, manifestó que: "Los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional"9.
Así mismo, indicó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, con el siguiente análisis: "La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006".
(Negrilla fuera de texto). Frente a la exigibilidad de la sanción moratoria, en la misma sentencia se refirió a cada una de las diversas situaciones que se pudieran presentar, las cuales fueron resumidas así: “115. Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicación 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Concluye la precitada sentencia, unificando los siguientes criterios: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término 10 Se consideran los supuesto de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORI A PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORAN EO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 10 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio dispuesto en la ley11 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” E.
HECHOS PROBADOS - El 9 de mayo de 2018 la demandante radicó ante la Secretaría de Educación Municipal de Florencia solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales.12 - Mediante Resolución 1075 del 15 de noviembre de 2018 expedida por la Secretaría de Educación Municipal de Florencia13, se reconoció cesantías parciales a favor de la demandante, así: «(…)
ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer y pagar al docente ANA MATILDE VIRGUES DIAZ, con cédula 40.093.064 de Belén de los Andaquies (Caquetá), la suma de VEINTITRES MILLONES CUATROCIENTOS DIECISIETE MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS ($23.417.856), por concepto de liquidación parcial de cesantías, solicitada conforme a la parte motiva de la presente resolución que le corresponde por el tiempo de servicio como docente DEPARTAMENTAL. 11 Artículos 68 y 69 CPACA. 12 Folio 13, archivo 01 OneDrive 13 Folio 14 al 17, archivo 01 OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ARTICULO SEGUNDO: De la suma reconocida VEINTITRES MILLONES CUATROCIENTOS DIECISIETE MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS ($23.417.856), descontar la suma de CATORCE MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS VENTIDOS PESOS ($14.335.322), por concepto de anticipo de cesantías, quedando un saldo de NUEVE MILLONES OCHENTA Y DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS ($9.082.534), del cual se girará la suma de NUEVE MILLONES OCHENTA Y DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO ($9.082.534), como anticipo de cesantías con destino a Compra de Vivienda, valor que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la entidad Fiduciaria, a: - JAIRO MAMIAN ORTEGA y MARIA MÓNICA RESTREPO PULGARIN, identificados con No. Cédula 17.651.753 y 40.076.721 expedidas en Florencia Caquetá., el 100%.
(…)» - Mediante Resolución 0113 del 4 de febrero de 2019 expedida por la Secretaría de Educación Municipal de Florencia14, se aclaró la Resolución 1075 del 15 de noviembre de 2018. Se destaca lo siguiente: «Que mediante oficio 20190170099601 de 21/01/2019, suscrito por la Fiduciaria La Previsora como Administradora de los Recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y recibido en la Secretaria de Educación Municipal, mediante SAC FLO2019EE000369 del 25/01/2019, solicita se aclare el acto administrativo, “LOS APELLIDOS COMPLETOS DEL BENEFICIARIO”.
Que analizada la Hoja de Revisión N° 2018-CES-630091 con fecha de estudio 20/10/2018, expedida por la Fiduprevisora, se evidenció que la Fiduprevisora plasmó los apellidos de los beneficiarios y en la resolución no se es claro el porcentaje que le corresponde a cada beneficiario, por consiguiente, se aclara en el presente acto administrativo, de conformidad con lo establecido en el Código contencioso Administrativo para la modificación y aclaración de actos administrativos.
(…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Aclárese la Resolución N°1075 del 15 de noviembre de 2018, lo concerniente a los apellidos de los beneficiarios y porcentaje. BENEFICIARIOS DEL PAGO - JAIRO MAMIAM ORTEGA identificado con cédula 17.651.753 de Florencia (Caquetá) el 50% - MARIA MÓNICA RESTREPO PULGARIN identificada con la cédula 40.076.721 de Florencia (Caquetá) el 50%.
ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar en todas sus partes, las resoluciones número N°1075 del 15 de noviembre de 2018. (…)» - El 5 de febrero de 2019, le fue notificada personalmente a la demandante la Resolución 0113 del 4 de febrero de 2019.15 14 Folio 18 al 19, archivo 01 OneDrive 15 Folio 20, archivo 01 OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - El 26 de febrero de 2019 le fue consignado a Jairo Mamiam Ortega y María Mónica Restrepo Pulgarín —beneficiarios— la suma de $4.541.267 a cada uno de ellos, por concepto de cesantías parciales.16 - El 6 de marzo de 201917, la demandante solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción mora, petición que fue aclarada mediante una nueva solicitud radicada el 30 de octubre de 2019.18 - El 14 de agosto de 2020, el FOMAG le consignó a la demandante la suma de $3.873.318 por concepto de sanción mora.19 - Para el año 2018, la demandante devengaba un salario básico de $2.633.097.20 F. SOLUCIÓN A LOS PROBLEMA JURÍDICOS Pretende la parte demandante la nulidad del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo en el que incurrió la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, a través de la Secretaría de Educación Municipal de Florencia, al no resolver las peticiones interpuestas el 6 de marzo de 2019 y el 30 de octubre de 2019, en las que se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción mora por el pago tardío de las cesantías.
En una confrontación entre los hechos probados, la Sala concluye que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales fue radicada por la demandante el 9 de mayo de 2018, lo cual fue confirmado por el FOMAG en el escrito de contestación de la demanda, y no el 01 de octubre de 2018 como lo consideró la jueza de instancia, puesto que, si bien, en la Resolución 1075 del 15 de noviembre de 2018 se indicó que la referida petición fue recibida el 1 de octubre de 2018, esto se desvirtúa con el formato de solicitud de cesantías parciales suscrito por la demandante en donde se observa constancia de recibido por la Secretaría de Educación Municipal de Florencia con fecha del 9 de mayo de 2018.
Así las cosas, la Resolución 1075 del 15 de noviembre de 2018 y la Resolución 0113 del 4 de febrero de 2019 —mediante la cual se reconocen las cesantías parciales— fueron expedidas de forma extemporánea, esto es, después de vencidos los 15 días hábiles contados a partir de la presentación de la solicitud, ya que, si se tiene en cuenta que la misma se radicó el 9 de mayo de 2018, la entidad tenía hasta el 31 de mayo de 2018 para expedir la resolución dentro del término de ley.
Comoquiera que las resoluciones por las cuales se reconoció el pago de las cesantías parciales solicitadas por la parte demandante, fueron proferidas por fuera del término legal, se debe dar aplicación a los presupuestos que trae la sentencia de unificación del Consejo de Estado, anteriormente relacionada, que en este caso aplica, los 70 días 16 Archivo 11, OneDrive 17 Folio 23 al 27, archivo 01 OneDrive 18 Folio 28 al 29, archivo 01 OneDrive 19 Folio 30, archivo 01 OneDrive 20 Folio 31, archivo 01 OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contados a partir del día siguiente de la presentación de la solicitud, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
En estos términos, vemos que los 15 días para expedir la resolución vencieron el 31 de mayo de 2018, dada la presentación de la solicitud el 9 de mayo de 2018, más los 10 días de ejecutoria del acto administrativo corresponden al 18 de junio de 2018 y el término de los 45 días para el pago venció el 24 de agosto de 2018. En tal sentido, encuentra la Sala, que la entidad dejó transcurrir 124 días sin que pagara las cesantías solicitadas, generando entonces el derecho a reclamar la sanción mora correspondiente a un día de salario por cada día de incumplimiento, por el tiempo que transcurrió entre el 28 de agosto de 2018, día siguiente al vencimiento de los 70 días posteriores a la petición, y el 25 de febrero de 2019, día anterior a la fecha en la que se hizo efectivo la consignación de las cesantías, lo que equivale a 185 días de mora en el pago de las cesantías parciales.
Es oportuno precisar que, la Ley 1955 de 2019 establece en su artículo 57 los siguiente: «ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
“(…) “PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.» Por su parte, el artículo 2.4.4.2.3.2.28. del Decreto 942 de 202221 dispuso que el pago de la sanción mora estará a cargo de la entidad responsable del pago extemporáneo, siempre que haya incumplido los términos mencionados en los artículos trascritos en precedencia. “Artículo 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código 21 por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capítulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto número 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.” No obstante, la normatividad transcrita no es aplicable al caso concreto, en atención a que para la fecha de los hechos -9 de mayo de 2018- no se encontraba vigente, razón por la cual no se puede atribuir responsabilidad directa a la Secretaría de Educación del Entente Territorial por la mora en el pago de las cesantías.
En consecuencia, el FOMAG debía pagar las cesantías parciales reconocidas mediante Resolución 1075 del 15 de noviembre de 2018 y Resolución 0113 del 4 de febrero de 2019, a más tardar el 24 de agosto de 2018, aun así, el pago se realizó el 26 de febrero de 2019, por tanto, la entidad demandada incurrió en mora frente a su obligación de efectuar el reconocimiento y pago de las cesantías solicitadas por la demandante. - Nulidad del acto y restablecimiento del derecho De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que hay lugar a declarar la nulidad del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo frente a las peticiones del 6 de marzo de 2019 y el 30 de octubre de 2019, por el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción mora, al encontrarse que la entidad demandada violó las normas en que debería fundarse, por lo tanto, se ordenará el restablecimiento del derecho consistente en el pago de la sanción moratoria, correspondiente a un día de salario por cada día de incumplimiento, por el tiempo que transcurrió entre el 25 de agosto de 2018 hasta el 25 de febrero de 2019, lo que equivale a 185 días de mora en el pago de las cesantías.
Aunque, se debe tener en cuenta que el 14 de agosto de 2020 el FOMAG le consignó a la demandante la suma de $3.873.318 por concepto de sanción mora, valor que fue reconocido mediante acto administrativo VADMSXM107. Frente a este punto, no le era exigible a la parte demandante aportar el mencionado acto administrativo, toda vez que, se encuentra probado que la entidad demandada incurrió en mora en su obligación de efectuar el reconocimiento y pago de las cesantías parciales solicitadas por la demandante, por lo que, se deberá determinar el valor total de la sanción y posteriormente descontar lo ya pagado por el FOMAG. - Frente al salario base para liquidar la sanción mora.
En cuanto al salario base de liquidación de la sanción mora por pago tardío de cesantías parciales, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, expuso: Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio «(…) que en lo referente a las cesantías parciales, la asignación básica para la liquidación de la sanción será la que devengue el servidor al momento de la causación de la mora, a diferencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las definitivas, que estará constituida por la devengada para la fecha de finalización de la relación laboral o el vínculo contractual, por ser la fecha en que se hace exigible tal prestación social.» En ese orden, el salario a tener en cuenta para liquidar la sanción mora es el devengado por la demandante para el año 2018, que corresponde a $2.633.09722.
SALARIO BÁSICO VALOR DE UN DÍA DE SALARIO MORA SANCIÓN MORA TOTAL SANCIÓN MORA $2.633.097 $87.770 185 días $ 16.237.432 $ 16.237.432- $ 3.873.318 = $12.364.114 En ese orden de ideas es procedente revocar la sentencia apelada, para en su lugar, ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, correspondiente a $ 12.364.114.
COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el cual, «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Dentro de la interpretación armónica de la norma y bajo el principio del efecto útil, es claro que también se aplica cuando la parte vencida sea el extremo demandante en apelación, como en el caso de marras. A su turno, el artículo 365-4 del Código General del Proceso, señala que habrá lugar a imponer condena en costas «[c]uando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.» Comoquiera que se revocó la sentencia de primera instancia, es procedente la condena en costas a cargo de la entidad demandada en ambas instancias.
En cuanto a las agencias en derecho será el equivalente al 1% de las pretensiones de la demanda en la primera instancia y un (01) salario mínimo legal mensual vigente para la segunda instancia, de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 del 05 de agosto de 2016, artículo 5°, ya que al tratarse de un proceso ante la jurisdicción contenciosa siempre se 22 Folio 31, archivo 01 OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16023 del CPACA.
En igual sentido precisó el Consejo de Estado20 en 2021, señaló que no puede confundirse la excepción introducida por la Ley 2080 de 2021 de que la condena depende de la carencia absoluta de objeto en las acciones públicas, con que dicha excepción aplique para los medios de control ordinarios: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de 23 ARTÍCULO 160.
DERECHO DE POSTULACIÓN. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa. Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la magistrada Anamaría Lozada Vásquez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. En su lugar:
PRIMERO: DECLARAR la existencia y configuración del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo frente a las peticiones del 6 de marzo de 2019 y el 30 de octubre de 2019, y su posterior nulidad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Declarar no probadas las excepciones propuestas por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
TERCERO: ORDENAR como medida de restablecimiento del derecho, a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocer y pagar a Ana Matilde Virgues Díaz, la sanción moratoria que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, correspondiente a la suma de $7.010.149 M/Cte, correspondiente a 185 días de mora por pago tardío de cesantías contabilizado desde el 25 de agosto de 2018 al 25 de febrero de 2019.
CUARTO: CONDENAR en costas en ambas instancias a la entidad demandada. Las agencias en derecho se tasan en el 1% de las pretensiones de la demanda, en la primera instancia, y un (01) s.m.l.m.v. para la segunda instancia.
QUINTO: En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220005301 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Impedimento) ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Magistrada La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, en la plataforma SAMAI, firmó electrónicamente esta providencia. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx