Tribunal Administrativo de Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, junio cinco (05) de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P. Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 Tema: Buena fe contractual — Prohibición del contratante de negar el pago por supuestas irregularidades en el pago de los aportes a la seguridad social del contratista — Competencia de la UGPP para investigar y sancionar inconsistencias en los aportes al régimen de seguridad social — Liquidación del contrato estatal Acta número 37.
ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, que denegó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 1.1.1. Pretensiones. Héctor Luis Castañeda Sánchez, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 141 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó las siguientes: i. Se declare la existencia de los contratos de prestación de servicios 041 del 1 de noviembre de 2015 y 024 del 3 de octubre de 2016, cuyo objeto era la compactación de residuos sólidos en el Relleno Sanitario El Bosque del Municipio de El Doncello, Caquetá. 1 C1, archivo 01, pág. 99.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 ii. Se declare el incumplimiento, por parte de la Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P., de los contratos ante la falta de pago de la contraprestación pactada. iii.
Se efectúe la liquidación judicial de los contratos. iv. Se condene a la demandada a pagar la suma de doce millones de pesos ($12.000.000) por concepto de capital insoluto del contrato 041 del 1 de noviembre de 2015 y los intereses moratorios causados desde el 31 de diciembre de 2015, y hasta que se efectúe el pago total. v. Se condene a la demandada a pagar la suma de veintitrés millones cuatrocientos mil pesos ($23.400.000) por concepto de capital insoluto del contrato 024 del 3 de octubre de 2016 y los intereses moratorios causados desde el 1 de enero de 2017, y hasta que se efectúe el pago total. vi.
Se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 1.1.2. Hechos El demandante fundamentó las pretensiones en los siguientes: • Relacionados con el contrato de prestación de servicios 041 de 2015. i. El 1 de noviembre de 2015, Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P. — contratante— y el señor Héctor Luis Castañeda Sánchez —contratista—, suscribieron contrato de prestación de servicios 041, cuyo objeto era la prestación de servicios para la expansión, recubrimiento y compactación mecánica de residuos sólidos ordinarios en el Relleno Sanitario El Bosque del Municipio de El Doncello. ii.
El valor del contrato se pactó en la suma de doce millones de pesos ($12.000.000), pagaderos mensualmente, con un plazo de ejecución de dos meses. El monto se respaldó en el certificado de disponibilidad presupuestal 414 del 1 de noviembre de 2015. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 iii.
El 1 de noviembre de 2015 se suscribió acta de inicio entre el representante legal de Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P., el supervisor del contrato y el demandante, como contratista. iv. Cumplida la ejecución del contrato por el mes de noviembre de 2015, la supervisora del contrato expidió certificación de cumplimiento con una intensidad mínima de 50 horas. v. El 7 de diciembre de 2015, el señor Héctor Luis Castañeda Sánchez radicó cuenta de cobro por el desarrollo contractual del mes de noviembre de 2015, por valor de seis millones de pesos. vi.
Cumplida la ejecución del contrato por el mes de diciembre de 2015, la supervisora del contrato expidió certificación de cumplimiento con una intensidad mínima de 50 horas. vii. El 30 de diciembre de 2015, el señor Héctor Luis Castañeda Sánchez radicó cuenta de cobro por el desarrollo contractual del mes de diciembre de 2015, por valor de seis millones de pesos. viii.
En la misma fecha se proyectó acta de liquidación del contrato, en la cual se consignó que se adeudaba la suma de doce millones de pesos al contratista, sin embargo, esta nunca se suscribió por las partes. ix. La empresa elaboró la relación de cuentas por pagar entre las cuales se consignaron las presentadas por el demandante en ejecución del contrato de prestación de servicios 041, no obstante, a la fecha de presentación de la demanda no se había efectuado pago alguno. • Relacionados con el contrato de prestación de servicios 024 de 2016. i. El 3 de octubre de 2016, Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P. — contratante— y el señor Héctor Luis Castañeda Sánchez —contratista—, suscribieron contrato de prestación de servicios 024, cuyo objeto era la prestación de servicios para la compactación de residuos sólidos ordinarios en el Relleno Sanitario El Bosque del Municipio de El Doncello, para el cual debía utilizar el vehículo buldozer flat allis ser 7D. ii.
El valor del contrato se pactó en la suma de veintitrés millones cuatrocientos mil pesos ($23.400.000), pagaderos en tres montos por valor de siete millones Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 ochocientos mil pesos ($7.800.000), por sesenta horas de compactación mensual —cada una por $130.000—, a la entrega de los informes con los respectivos productos. iii.
El 16 de octubre de 2016 se suscribió acta de inicio entre el representante legal de Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P., el supervisor del contrato y el demandante como contratista. iv. Cumplida la ejecución del contrato, el señor Héctor Luis Castañeda Sánchez radicó cuenta de cobro, sin embargo, a la fecha de presentación de la demanda no se había efectuado pago alguno. 1.2.
Contestación de la demanda.2 Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P. se opuso a las pretensiones de la demanda y se pronunció frente a los hechos. En sustento de su oposición planteó como excepción de mérito la denominada inexistencia de incumplimiento de las obligaciones a cargo de la demandada e incumplimiento del contratista.
Afirmó que el manual de contratación de Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P., establece como régimen legal para los contratos celebrados el derecho privado, apreciación que concuerda con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 39 de la Ley 142 de 1994. i) Frente a las pretensiones derivadas del contrato de prestación de servicios 041 de 2015: Aseguró que en la cláusula segunda del contrato de prestación de servicios 041 de 2015, se dispuso el pago del contrato una vez ejecutado el objeto con visto bueno del interventor y previa deducción de impuestos, situación que se haría constar en acta firmada por el contratista, interventor y supervisor del contrato; asimismo, en la cláusula octava, se dispuso la obligación del contratista de afiliarse a la seguridad social.
Aludió que el contratista incumplió las obligaciones contenidas en el contrato 041, en tanto no efectuó el pago de la seguridad social en el porcentaje legal exigido, pues a pesar de 2 C1, archivo 01, pág. 163. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 haber aportado planillas, el valor no resultaba suficiente para cumplir lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015.
Aunado a lo anterior, alegó que el contratista no presentó los informes del contrato 041 de 2015, pues no existen actas suscritas por el operador del relleno sanitario —interventor— y el subgerente técnico operativo —supervisor— y el contratista que dieran cuenta del pleno cumplimiento del contrato. ii) Frente a las pretensiones derivadas del contrato de prestación de servicios 024 de 2016: En similares términos al contrato 041 de 2015, refirió que en la cláusula segunda del contrato se dispuso la obligación del contratista de realizar los pagos a seguridad social; asimismo, que en la cláusula tercera se estableció la obligación de presentar informes mensuales, y en la quinta, el deber de pago siempre que se presentaran los informes de los productos a cargo del contratista.
No obstante, expuso que el contratista incumplió las obligaciones contenidas en el contrato 024, pues no efectuó el pago de la seguridad social del mes de noviembre de 2016, en el porcentaje establecido por la ley, en tanto el valor no resultaba suficiente para cumplir lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Aunado a lo anterior, aseveró que el contratista no presentó los informes mensuales del contrato y no ejecutó el 100% del objeto contractual tal y como se dispuso en los informe de supervisión del 4 y 28 de noviembre, y 26 de diciembre de 2016, en los cuales se denota que el único mes en el que el contratista cumplió con las 60 horas de compactación fue en octubre de 2016, en consecuencia, a través de cheque 6594127 del 23 de noviembre de 2016, se le efectuó el pago de $7.254.000, luego de efectuarse las retenciones de ley.
En esos términos, Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P. no ha efectuado pago adicional porque el superior no avaló el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, y en este sentido, concluyó la demandada, no fue la parte incumplida. 1.3. Sentencia de primera instancia.3 3 C1, archivo 6. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 En la sentencia proferida el 30 de junio de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia denegó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
Luego de relacionar los hechos probados para cada contrato, adujo que no había lugar a la declaratoria judicial de existencia de los contratos, pues estos fueron aportados con la demanda, no fueron tachados de falsos y cumplen con las formalidades de un contrato, es decir, reúnen los requisitos de existencia y, por tanto, son ley para las partes.
En lo que respecta a la ejecución e incumplimiento, indicó que frente al contrato de prestación de servicios 041 de 2015, se evidenciaban las siguientes circunstancias: i) Para proceder al pago debía cumplirse con el objeto del contrato, circunstancia que encontró acreditada con las certificaciones suscritas por el subgerente operativo de la demandada, quien hizo constar el cumplimiento de 50 horas por cada mes de noviembre y diciembre. ii) No obstante, en las cuentas de cobro presentadas no existe visto bueno del interventor para dichos periodos, circunstancia que no puede ser imputable al contratista, máxime que en el testimonio de Jhonson Bohórquez aseguró haber puesto el visto bueno, pese a que en la documentación allegada no se evidencia. iii) No se suscribió la respectiva acta entre el contratista, supervisor e interventor, aun cuando esta fue una obligación establecida en el contrato. iv) En el contrato no se dispuso la obligación del contratista de presentar informes, por ende, esta circunstancia no puede catalogarse como un incumplimiento contractual, no obstante, en lo que respecta a la afiliación a seguridad social, sí evidenció aportes inferiores a los montos dispuestos en la ley.
En lo tocante a la ejecución e incumplimiento del contrato de prestación de servicios 024 de 2016, se observaban las siguientes circunstancias: i) Según el informe de supervisión, para el periodo comprendido entre el 3 de octubre y el 3 de noviembre de 2016, el contratista sí cumplió con las 60 horas de compactación dispuesta en el contrato, por lo que a través de cheque se le pagó la suma de $7.800.000, por ende, no era procedente solicitar el pago de la totalidad del contrato —$23.400.000—.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 ii) En los meses de noviembre y diciembre de 2016 no se cumplieron la totalidad de las 60 horas de compactación, tal y como lo refleja el informe de supervisión del 28 de noviembre de 2016, en el cual, además, se refirió la falta de informes mensuales y los soportes del pago de la seguridad social. iii) Pese a que en la demanda se aportaron planillas de pago de seguridad social, según el informe de Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P. el contratista no las aportó con las cuentas de cobro u otro documento y, aunque estas se hubieren allegado, eran por valores insuficientes.
Conforme a lo anterior, la juez de primera instancia consideró que no se encontró prueba suficiente del incumplimiento de los contratos por parte de la contratante Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P., pues el demandante no demostró haber cumplido a cabalidad con sus deberes como contratista para poder formular el incumplimiento de la otra parte.
En esos términos y conforme al precedente del Consejo de Estado, la parte demandante no sólo debía acreditar el incumplimiento contractual que adujo de parte de la demandada sino, también el cumplimiento de las obligaciones de su parte y los perjuicios que le acarreaban, por lo que dispuso la negativa a las pretensiones de la demanda. 1.4.
Recurso de apelación.4 Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó el recurso contra la sentencia de primera instancia. Argumentó la alzada así: i. El a quo aseguró que el demandante incumplió el deber de presentar cuentas de cobro, informes de gestión y soportes de pago de seguridad social, sin embargo, no existió pronunciamiento alguno o requerimientos de Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P. al contratista. ii.
Se contravino el principio de realidad sobre las formas, en tanto si existía incumplimiento frente a los informes y pago de seguridad social, debía procederse a la liquidación judicial del contrato, en el cual se dispusiera las obligaciones a cargo de cada parte. 4 C1, archivo 8. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 iii.
Frente al contrato 041 de 2015, el a quo reconoció el cumplimiento total del objeto del contrato, empero, sustenta incumplimiento en el aporte insuficiente de la seguridad social, para lo cual obvió que el contratista presentó las correspondientes cuentas de cobro con los soportes de aportes, y por ende, era obligación de Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P. requerir al contratista para que ajustara los aportes al valor del contrato, lo que no realizó. iv.
Situación similar ocurrió con el contrato 024 de 2016, respecto al cual la decisión también señaló que hubo incumplimiento en el monto de los aportes a seguridad social, sin tener en cuenta que había informes de avance del contrato por parte del supervisor, por ende, lo procedente era liquidar judicialmente el contrato y ordenar el pago de los emolumentos debidos. v. La administración incumplió el deber de informar y requerir al contratista, en consecuencia, no resulta pertinente que solo hasta la contestación de la demanda, se expusieran tales situaciones, siendo que, al denegar las pretensiones, se ampara la desidia del contratante en el cumplimiento de sus obligaciones. 1.5.
Trámite de segunda instancia. En el auto proferido el 28 de octubre de 2022 y en cumplimiento de la Ley 2080 de 2021, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia.5 Hasta el término de ejecutoria ningún sujeto procesal se pronunció. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 de la Ley 1437 de 2011, competencia de los Tribunales en segunda instancia; a más, la sentencia es susceptible del recurso de apelación (artículo 243 ibidem). 2.2. Problema jurídico. 5 C2, archivo 05.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 En esta instancia, corresponde a la Sala analizar el presunto el incumplimiento de los contratos de prestación de servicios 041 de 2015 y 024 de 2016 por parte de Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P. y, si hay lugar a disponer sus liquidaciones judiciales.
A efectos de decantar el problema jurídico planteado, corresponde a la Sala, en el marco del recurso de apelación presentado por la parte demandante, establecer si el hecho de que el contratista Héctor Luis Castañeda realizara sus aportes por un monto inferior al legalmente establecido, constituye una mora contractual que habilite, en aplicación de lo presupuestado en el art. 1609 del Código Civil, a su contratante, Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P., a desatender su obligación contractual de pagar los servicios recibidos.
Para desatar lo anterior, se desarrollará: i) Marco normativo y jurisprudencial de las controversias contractuales, de la buena fe contractual y de la liquidación del contrato estatal; ii) Hechos probados y ii) Análisis de la Sala. Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial. 2.3.1. De las controversias contractuales. El medio de control de controversias contractuales, consagrado en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, está instituido para discutir judicialmente las diferencias derivadas del negocio jurídico estatal.
Jurisprudencialmente6 se ha establecido que es procedente acudir a este medio de control para cuestionar no sólo las controversias en la vigencia del contrato estatal sino en sus etapas precontractuales y, a posteriori, de su terminación. Así mismo, la legitimación en la causa por activa recae, en principio, en las partes contractuales, quienes pueden solicitar con esta herramienta judicial « (i) que se declare la existencia o nulidad de un contrato estatal;
(ii) que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; (iii) que se ordene su revisión; (iv) que se declare su incumplimiento; (iv) que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios derivados del mismo; y (v) que se hagan otras declaraciones y condenas.»7 2.3.2. De la buena fe contractual 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 05 de marzo de 2021, consejero Nicolás Yepes Corrales, Exp. 76001-23-31-000-2012-00171-01(62250) 7 Fragmento de la sentencia de la referencia anterior.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 La buena fe8, como principio, permea todas las actuaciones privadas y públicas sin ser la excepción los acuerdos de voluntades.
La norma comercial establece, en su artículo 871, que «Los contratos deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe», disposición que concuerda con el artículo 1603 del Código Civil. En relación con la contratación estatal, se ha definido en la jurisprudencia: [L]a buena fe contractual no consiste en creencias o convicciones de haber actuado o estar actuando bien, es decir no es una buena fe subjetiva, sino que estriba en un comportamiento real y efectivamente ajustado al ordenamiento y al contrato y por consiguiente ella, tal como lo ha señalado ésta Subsección, “consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es decir, se trata aquí de una buena fe objetiva y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho” o conforme al contrato, pues tales convencimientos son irrelevantes porque, habida cuenta de la función social y económica del contrato, lo que en verdad cuenta son todos los actos reales y efectivos que procuran la cabal realización de estas funciones dentro del ámbito de la legalidad y de la lealtad y corrección, esto es, ajustados en un todo al ordenamiento jurídico y a lo convenido.9 2.3.3.
De la liquidación del contrato estatal La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado abordó el tema10 definió, en primer lugar, que «liquidar un contrato es ajustar, saldar, pagar o determinar el valor de las acreencias y las deudas correspondientes al mismo, así como ponerle fin a los derechos y obligaciones que derivan de la fuente contractual».
Así mismo, que son varios los eventos donde procede, a saber: i) se cumplió el objeto contractual, ii) venció su plazo extintivo y iii) acaeció la condición resolutoria expresamente pacta por las partes. De igual forma, la liquidación del contrato puede originarse de común acuerdo —bilateral—, por decisión de la administración —unilateral— o judicialmente, de conformidad con lo 8 Artículo 83 superior 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 19 de noviembre de 2012, Consejero Jaime Orlando Santofinio Gamboa, Exp. 25000-23-26-000-1998-00324-01(22043) 10 Rad. 11001-03-06-000-2015-00067-00(2253) de 28 de junio de 2016 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 previsto en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011.
Esta última, es procedente, siempre y cuando, no se haya logrado por las dos anteriores. 2.4. Hechos probados. En el plenario se encuentra demostrado lo siguiente: i. Entre las partes del proceso, Héctor Luis Castañeda Sánchez y la Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.S.P. se celebró contratos de prestación de servicios 041 de noviembre 201511 y 024 de octubre de 201612, cuyo objeto consistió en: «RECUBRIMIENTO Y COMPACTACIÓN DE 50 HORAS MENSUA[L] DE RESIDUOS SÓLIDOS ORDINARIOS DEPOSITADOS EN EL RELLENO SANITARIO EL BOSQUE DEL MUNICIPIO DE DONDELLO CAQUETÁ» y «PRESTACIÓN DE SERVICIO PARA LA COMPACTACIÓN DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS EN EL RELLENO SANITARIO EL BOSQUE DEL MUNICIPIO DE EL DONCELLO.», respectivamente. ii.
De los reseñados contratos se aportó los correspondientes certificados de disponibilidad presupuestal13, así como, las actas de inicio suscritas por las partes y, en relación con el contrato 041 de 2014, por el supervisor14. iii. El señor Héctor Luis Castañeda Sánchez realizó aportes a seguridad social por un ingreso base de liquidación –IBL- de seiscientos cuarenta y cuatro mil trecientos cincuenta pesos ($644.350), por los periodos noviembre15 y diciembre16 de 2015, octubre17 y noviembre18de 2016. iv.
La Empresas Públicas de El Doncello S.A. ESP certifica «Que el señor HECTOR LUIS CASTAÑEDA SÁNCHEZ identificado […] Cumplió con el objeto del contrato N°041 de Noviembre de 2015, en el servicio de expansión, recubrimiento y compactación mecánica de los residuos sólidos ordinarios depositados en el relleno sanitario El Bosque, con intensidad mínima de 50 horas de compactación en la celda en uso del relleno sanitario EL BOSQUE del mes de Noviembre de 2015.».19 11 C01, archivo 01, pág. 35 12 C01, archivo 01, pág. 79 y 349 13 C01, archivo 01, pág. 41, 359 14 C01, archivo 01 pág. 45, 85 15 C01, archivo 01, pág. 59 16 C01, archivo 01, pág. 75 17 C01, archivo 01, pág. 91 18 C01, archivo 01, pág. 93 19 C01, archivo 01, pág. 45 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 En iguales términos se certificó el cumplimiento del contrato, pero con la realización de las actividades en el mes de diciembre de 2015.20 v. En relación con el contrato 024 de 2016, en informe de supervisión de 04 de noviembre de 2016 se estableció que «Las siguientes son las obligaciones ejecutadas por el contratista, que corresponden a un porcentaje de ejecución del 33.3% del contrato […]», además, concluyó «[…] el suscrito supervisor certifica que durante el periodo de 03 de Octubre al 03 de Noviembre del 2016, el contratista cumplió satisfactoriamente con todas las actividades.»21 vi.
Posteriormente, en informe de 28 de noviembre de 2016, se estableció que las labores del contratista corresponden a la ejecución del 50.55% del contrato; no obstante, «…no present[ó] informes de actividades desarrolladas […] el contratista no cumplió con la forma de pago del acta de inicio del contrato en mención, equivalente a 60 horas de compactación mensuales.»22 vii.
Finalmente, en informe de 26 de diciembre de 2016, se documentó que el porcentaje de ejecución era del 54.72%, bajo las mismas advertencias, esto es, que no presentó informes de actividades y no se cumplió las horas pactadas.23 viii. Se acreditó pago a favor del demandante, por valor de siete millones ochocientos mil pesos ($7.800.000) —con retención en la fuente y ReteICA—, por concepto de «PAGO CONTRATO NO. 024 DEL 03 DE OCT AL 03 NOV.24 2.5.
Análisis de la Sala. Caso concreto. Corresponde a la Sala analizar el presunto incumplimiento de los contratos de prestación de servicios 041 de noviembre de 2015 y 024 de octubre de 2016, celebrados por las partes del proceso, Empresas Públicas de El Doncello SA ESP, contratante, y Héctor Luis Castañeda Sánchez, contratista. Se debe destacar que el debate, en esta instancia, se centra de un lado, en el hecho de que la demandada, Empresas Públicas de El Doncello SA ESP no realizó los pagos correspondientes de los referidos contratos bajo el sustento de que el demandante, Héctor 20 C01, archivo 01, pág. 61 21 C01, archivo 01, pág. 315 22 C01, archivo 01, pág. 339 23 C01, archivo 01, pág. 343. 24 C01, archivo 01, pág. 319, 321 y 323 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 Luis Castañeda Sánchez no acreditó realizar, bajo el monto legal de que trata el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, sus aportes a la seguridad social.
Lo primero que se quiere precisar es que, de conformidad con lo establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de mayo de 202425, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la demandada Empresas Públicas de El Doncello S.A. E.P y al revisar la naturaleza y estructura del negocio jurídico sub examine, se advierte que corresponde a un contrato de prestación de servicios de naturaleza civil —conforme al régimen de derecho común al que está sometido— el cual está regulado en el Código Civil.
De acuerdo con el criterio unificación los actos jurídicos adoptados por los prestadores de servicios públicos domiciliarios con motivo de su actividad contractual, no son actos administrativos y se rigen por la normatividad civil y comercial, así como por las reglas atinentes a su régimen especial. En este sentido, es preciso traer a colación lo dispuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en relación con lo que, legalmente, corresponde en situaciones como la advertida por el contratante, a saber: [E]n aplicación del artículo 23 del Decreto Reglamentario 1703 del 2 de agosto de 2002 y el control de legalidad de que fue objeto, en los contratos de prestación de servicios, la parte contratante debe verificar la afiliación y pago de aportes al Sistema general de Seguridad Social en Salud de sus contratistas.
Esta verificación implica constatar que el contratista esté afiliado y que paga sus aportes al régimen de seguridad social y, si considera que hay alguna diferencia, informe a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP que es actualmente la entidad estatal competente para realizar la fiscalización de estas contribuciones.
Pero no puede, con fundamento en el mencionado decreto, pedir explicaciones al contratista si considera que el pago es incompleto, ni solicitar, sin autorización legal, documentos privados como son las planillas de liquidación de aportes.26 Así, es claro que la consecuencia del irregular pago de los aportes a la seguridad social es la dispuesta en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 — hoy modificado por el artículo 314 de la Ley 1819 de 2019—, es decir, es legal y no contractual.
En este orden de ideas, el contratante que constate que el contratista incurre en irregularidades en el pago del régimen de seguridad social no está habilitado para sustraerse de sus obligaciones, o incluso, retener dineros del contrato; sobre este aspecto, 25 Consejo de Estado, radicado 76001233100020060332003 26 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 09 de julio de 2020, Exp. 25000-23-37-000-2016- 00983-01 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 precisamente el Consejo de Estado en fallo 15399 de 2006, declaró nulo el inciso 2 del artículo 23 del Decreto 1703 de 2002 que contenía dicha disposición — la de retener el pago del contrato— al considerar que para el efecto se requiere autorización legal.
Corolario, el deber que le asiste al contratante es el de informar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP de la situación para que proceda con lo de su competencia y, en ningún caso, retener el pago del contrato. Así las cosas, no le asiste razón al a quo al establecer que el incorrecto pago de los aportes a la seguridad social del señor Héctor Luis Castañeda Sánchez lo constituye en mora y, con fundamento en el artículo 1609 del Código Civil27, su contraparte contractual, Empresas Públicas de EL Doncello SA ESP, no incumple el contrato al no pagar la contraprestación debida.
Es de reseñar que jurisprudencialmente se ha advertido que las entidades públicas disponen de herramientas idóneas y suficientes para afrontar el retardo en el cumplimiento de las obligaciones de los contratistas, al respecto puede verse lo dispuesto en sentencia de 18 de noviembre de 2021, proferida por la Subsección B, Sección Tercera del Consejo de Estado:28 La Sala considera importante recordar que las entidades contratantes tienen múltiples alternativas cuando se enfrentan al retardo en el cumplimiento de las obligaciones por parte un contratista.
Entre ellas se encuentran la posibilidad de multar al contratista, declarar el incumplimiento total o parcial, o, si las circunstancias lo ameritan, declarar la caducidad del contrato. Por lo que resulta impropio que la demandada no haya asegurado el cumplimiento del contrato; en este sentido, estaba facultado para declarar su cumplimiento parcial —en relación con el contrato 024 de 2016— o, si lo ameritaba, su caducidad.
Además, que debió liquidar los contratos, bilateral o unilateral y, finalmente, cumplir su obligación con la contraprestación de los servicios realizados por el demandante Héctor Luis Castañeda Sánchez que, conforme los certificados, recibió a satisfacción. 27 ARTICULO 1609. <MORA EN LOS CONTRATOS BILATERALES>. En los contratos bilaterales ninguno de los contratantes está en mora dejando de cumplir lo pactado, mientras el otro no lo cumpla por su parte, o se allana a cumplirlo en la forma y tiempo debidos. 28 Sección Tercera – Subsección B, Exp. 47001-23-33-001-2013-00363-01(61641), CP.
Alberto Montaña Plata. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 Debe agregarse que el objeto del contrato 041 de 2015 se acreditó cumplido totalmente por parte del contratista, por lo que no tenía ninguna razón válida la demandada para sustraerse de asumir la contraprestación pactada.
Se insiste, recibió a satisfacción la labor, por lo que, honrando lo estipulado en el contrato, debió proceder lealmente a cumplir su obligación de pagar el servicio. Ahora, el objeto del contrato 024 de 2016 se acreditó satisfecho en un 54.72% y se alega que se incumplieron condiciones contractuales como la rendición de informes mensuales, de lo que debe precisar la Sala que, de igual forma, todo esto debió zanjarlo, bajo el principio de buena fe contractual, requiriendo al contratista para que cumpliera la totalidad del contrato y aportara los informes y, si era el caso, conminarlo mediante las alternativas reseñadas.
Procurando, en todo caso, la cabal realización de la función social y económica del contrato. En este sentido, se reitera lo citado en el marco normativo de esta providencia según el cual «en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho” o conforme al contrato, pues tales convencimientos son irrelevantes porque, habida cuenta de la función social y económica del contrato, lo que en verdad cuenta son todos los actos reales y efectivos que procuran la cabal realización de estas funciones dentro del ámbito de la legalidad y de la lealtad y corrección, esto es, ajustados en un todo al ordenamiento jurídico y a lo convenido.».
Observa la Sala que las partes intentaron liquidar los contratos bilateralmente, prueba de ello es que reposa en el expediente acta de liquidación del contrato 041 de 201529 sin rubricas de los interesados. No obstante, era solo la primera alternativa, ya que la demandada tenía la facultad unilateral de liquidarlos y ésta no se acredita agotada.
Según lo anterior y en atención al artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, el contratista está habilitado para solicitar la liquidación judicial del contrato, conforme lo solicitó en la demanda de este medio de control y, como se ha expuesto, es procedente en esta instancia, a lo que deberá accederse. Así las cosas, se impone necesario revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, disponer la liquidación de los contratos en cuestión. Se precisa que el cumplimiento del referido contrato 024 de 2016 fue parcial por lo que no hay lugar a reconocer su pago total, 29 C01, archivo 01, pág. 77 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 como se solicita en la demanda, pretensión que será denegada en la parte resolutiva de esta providencia. 2.5.1.
De la liquidación de los contratos Se anuncia que las liquidaciones se realizarán de conformidad con las pretensiones de la demanda. En este sentido, se advierte que el demandante peticionó que se condenara por el valor de los contratos e intereses moratorios. Estos últimos -se precisa- son procedentes conforme lo ha expuesto el Consejo de Estado.30 En las pretensiones se consigna que los intereses son los causados desde el 31 de diciembre de 2015, para el contrato 041 de 2015 y 1° de enero de 2017, para el 024 de 2016.
Fechas que resultan ajustadas a la de duración de los contratos, a saber: - Contrato 041 de 2015: «El término de duración del presente contrato es de dos (02) meses, contados a partir del 01 de noviembre de 2015 hasta el 30 de diciembre de 2015»31 - Contrato 024 de 2016: «La actividad objeto de la necesidad de la contratación se desarrollará a partir del 03 de octubre de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2016»32 En relación con la tasa por la cual se calcularán los intereses moratorios, se destaca que en los contratos no se pactó, en consecuencia, es aplicable el artículo 4° de la Ley 80 de 1993 según el cual «en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado.», es decir, 12% que es el doble de lo que trata el artículo 1617 del Código Civil.
Para actualizar los valores se utilizará la siguiente formula: VA = VH x IPC Final / IPC Inicial VA: Valor Actualizado VH: Valor Histórico IPC: Índice del Precio al Consumidor 30 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 1° de diciembre de 2023, consejero José Roberto Sáchica Méndez, Exp. 250002336000201600363 01(64.518) 31 C01, archivo 01, pág. 37 32 C01, archivo 01, pág. 353 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 2.5.1.1.
Contrato 024 de 2015 El contrato, como se enunció anteriormente, se ejecutó en su totalidad, por lo que se hace el ejercicio de liquidación por su valor total, esto es, doce millones de pesos ($12.000.000):33 VALOR HISTÓRICO $ 12.000.000 periodo días IPC inicial (diciembre de 2015) IPC final (enero de cada periodo) Valor actualizado interés anual intereses 31-dic.-15 1 88,05 88,05 $ 12.000.000,00 12% $ 4.000,00 1-ene.-16 31-dic.-16 360 88,05 89,19 $ 12.155.366,27 12% $ 1.458.643,95 1-ene.-17 31-dic.-17 360 88,05 94,07 $ 12.820.442,93 12% $ 1.538.453,15 1-ene.-18 31-dic.-18 360 88,05 97,53 $ 13.291.993,19 12% $ 1.595.039,18 1-ene.-19 31-dic.-19 360 88,05 100,60 $ 13.710.391,82 12% $ 1.645.247,02 1-ene.-20 31-dic.-20 360 88,05 104,24 $ 14.206.473,59 12% $ 1.704.776,83 1-ene.-21 31-dic.-21 360 88,05 105,91 $ 14.434.071,55 12% $ 1.732.088,59 1-ene.-22 31-dic.-22 360 88,05 113,26 $ 15.435.775,13 12% $ 1.852.293,02 1-ene.-23 31-dic.-23 360 88,05 128,27 $ 17.481.431,01 12% $ 2.097.771,72 1-ene.-24 30-abr.-24 120 88,05 142,3234 $ 19.396.252,13 12% $ 775.850,09 total 3001 $ 14.404.163,55 En conclusión, la liquidación del contrato a 30 de abril de 2024 asciende a treinta y tres millones ochocientos mil cuatrocientos quince pesos con sesenta y siete centavos ($33.800.415,67). 2.5.1.2.
Contrato 041 de 2016 Teniendo en cuenta que se acreditó que la demandada, Empresas Públicas de El Doncello SA ESP, realizó un pago por valor de siete millones ochocientos ($7.800.000) y que el contrato se ejecutó en un 54.72%, se procede a establecer el valor histórico adeudado: Valor total del contrato $ 23.400.000 Ejecutado 54,72% Valor ejecutado $ 12.804.480 Abonos $ 7.800.000 Valor H. $ 5.004.480 33 C01, archivo 01, pág. 37 34 Último IPC publicado por el DANE a la fecha de la sentencia. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 A continuación, se ejecutarán los cálculos correspondientes de actualización, año por año, del valor del contrato y el cálculo de sus intereses moratorios.
Se advierte que se realizará a abril de 2024 puesto es el último Índice del Precio del Consumidor consolidado por el DANE. VALOR HISTÓRICO $ 5.004.480 periodo días IPC inicial (diciembre de 2016) IPC final (enero de cada periodo) Valor actualizado interés anual intereses 1-ene.-17 31-dic.-17 360 93,11 94,07 $ 5.056.078,12 12% $ 606.729,37 1-ene.-18 31-dic.-18 360 93,11 97,53 $ 5.242.046,34 12% $ 629.045,56 1-ene.-19 31-dic.-19 360 93,11 100,60 $ 5.407.052,82 12% $ 648.846,34 1-ene.-20 31-dic.-20 360 93,11 104,24 $ 5.602.695,68 12% $ 672.323,48 1-ene.-21 31-dic.-21 360 93,11 105,91 $ 5.692.454,91 12% $ 683.094,59 1-ene.-22 31-dic.-22 360 93,11 113,26 $ 6.087.503,01 12% $ 730.500,36 1-ene.-23 31-dic.-23 360 93,11 128,27 $ 6.894.261,08 12% $ 827.311,33 1-ene.-24 30-abr.-24 120 93,11 142,32 $ 7.649.421,05 12% $ 305.976,84 total 2640 $ 5.103.827,87 Valor actualizado a 30 de abril de 2024, siete millones seiscientos cuarenta y nueve mil cuatrocientos veintiún pesos con cinco centavos ($7.649.421,05) e intereses causados de cinco millones ciento tres mil ochocientos veintisiete pesos con ochenta y siete centavos ($5.103.827,87).
Para un total de doce millones setecientos cincuenta y tres mil doscientos cuarenta y ocho pesos con noventa y dos centavos ($12.753.248,92). 2.6. Conclusión. Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado y en el acervo probatorio, la Sala considera que la sentencia de primera instancia debe ser revocada para en su lugar accederse a las pretensiones de la demanda, al constatarse el incumplimiento de la contratante, Empresas Públicas de El Doncello SA ESP, en el pago de los contratos 041 de 2015 y 024 de 2016 cumplidos, total y parcialmente por el contratante, Héctor Luis Castañeda Sánchez, por lo que hay lugar ordenar la liquidación de dichos contratos.
III. COSTAS El artículo 188 del CPACA establece que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
De conformidad con lo anterior, el Consejo de Estado consideraba que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,35 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
No obstante, dicho criterio debe observar lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 188 del CPACA para establecer que: «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», en tanto, se encontraba vigente para la fecha del recurso de apelación, es decir, el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.36 De conformidad con lo indicado en precedencia y en virtud de lo regulado en el artículo 365, numerales 1.º y 8.º del Código General del Proceso,37 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, en razón a que, aunque prosperó el recurso de apelación del demandante, este no actuó en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia el 30 de junio de 2022, proferida en el medio de control de controversias 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C.P. William Hernández Gómez. 36 Tal y como la considerado el Consejo de Estado en sentencias como la proferida recientemente por la Sección Segunda – Subsección B, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Rad. 25000-23-25-000-2008-00230-01 (3646-2014), de fecha 3 de agosto de 2023. 37 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Sentencia de segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Héctor Luis Castañeda Sánchez Demandado: Empresas Públicas de El Doncello SA ESP Radicación: 18001-33-33-004-2018-00238-01 contractuales instaurado, por conducto de apoderado, por el señor Héctor Luis Castañeda Sánchez, en contra de la Empresas Públicas de El Doncello SA ESP.
En su lugar se dispone: Primero. Declarar el incumplimiento de los contratos 041 de 2015 y 024 de 2016, celebrados entre Héctor Luis Castañeda Sánchez —contratista— y Empresas Públicas de El Doncello SA ESP —contratante—, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Segundo. Declarar judicialmente liquidados los contratos 041 de 2015 y 024 de 2016, celebrados entre Héctor Luis Castañeda Sánchez — contratista— y Empresas Públicas de El Doncello SA ESP —contratante—.
Tercero. CONDENAR a la Empresas Públicas de El Doncello SA ESP a pagar a favor del señor Héctor Luis Castañeda Sánchez las sumas de treinta y tres millones ochocientos mil cuatrocientos quince pesos con sesenta y siete centavos ($33.800.415,67), por concepto de la liquidación judicial del contrato 041 de 2015 y doce millones setecientos cincuenta y tres mil doscientos cuarenta y ocho pesos con noventa y dos centavos ($12.753.248,92), por el contrato 024 de 2016.
Cuarto. Negar las demás pretensiones de la demanda. Quinto. Sin condena en costas.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. En firme la presente sentencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previamente las anotaciones de rigor en el software de gestión -SAMAI-. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada Salvamento de voto YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Tercera Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx