TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETA SALA CUARTA Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Laboral Radicación: 18001-33-33-002-2022-00074-01 Demandante: Luz Mélida Sánchez Guevara Demandado: Nación – Ministerio de Educación - Fomag Tipo de expediente: OneDrive – SAMAI Tema: Sanción mora por pago tardío de cesantías – prescripción. Acta No. 42 de la fecha SENTENCIA – LEY 2080 DE 2021 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por ambos extremos procesales, contra la sentencia del 31 de marzo de 2023, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA1 Luz Mélida Sánchez Guevara, obrando en su nombre y representación, a través de apoderado judicial promovió medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3, el con el fin de obtener la prosperidad de las siguientes pretensiones: 1.
Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 20211073742531 del 10 de noviembre de 2021, por el que se negó el reconocimiento de la sanción mora. 2. Se reconozca y pague la sanción mora por el pago tardío de cesantías, establecida en la Ley 1071 de 2006. 1 Archivo 01, expediente OneDrive 2 En adelante CPACA 3 En adelante FOMAG Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 3.
Que la suma que resulte sea ajustada en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 del 2011. 4. Condenar en costas a las entidades accionadas. Como aspectos fácticos relevantes señaló que: 1. La demandante es docente y presta sus servicios en el Departamento del Caquetá, Secretaría de Educación Departamental. 2. El 3 de octubre de 2019, Luz Mélida Sánchez Guevara solicitó al Departamento del Caquetá – Secretaría de Educación Departamental, el reconocimiento y pago de las cesantías parciales con destino a reparación de vivienda. 3.
Mediante Resolución 002333 del 17 de octubre de 2019, la Secretaría de Educación Departamental le reconoció la suma de $12.339.246, por concepto de cesantías parciales. 4. La resolución le fue notificada personalmente a Luz Mélida Sánchez Guevara el 21 de octubre de 2019 y en la misma fecha renunció a lo términos de ejecutoria del acto administrativo. 5.
El 5 de febrero de 2020 el FOMAG realizó el pago de la suma reconocida por concepto de cesantías parciales. 6. El 30 de septiembre de 2021, Luz Mélida Sánchez Guevara a través de apoderada judicial solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción mora por el pago tardío de las cesantías. 7. La solicitud fue resuelta de forma desfavorable mediante Oficio No. 20211073742531 del 10 de noviembre de 2021.
Como normas violadas se relacionaron los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1955; artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. Señaló que el acto acusado se encuentra viciado de la causal de infracción de las normas en que debería fundarse, al denegar el derecho que tiene el actor para que les sea reconocida la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales dentro del término previsto en la Ley 1071 de 2006 y Ley 1955 de 2019.
Afirmó que, el ente territorial no es llamado a responder, pues cumplió con expedir dentro del término legal el acto administrativo mediante el cual se ordenó el pago de las cesantías parciales y que, por su parte, el FOMAG si incurrió en un incumplimiento legal, ya que contaba con un término de 45 días para pagar la prestación social reconocida, lo cual hizo con una mora de 39 días.
Asimismo, argumentó que la decisión del FOMAG de no reconocer y pagar la sanción mora constituye un acto administrativo definitivo y que, si esta entidad no era la Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio competente para resolver sobre la solicitud, debió remitir la misma la autoridad correspondiente.
II. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA El FOMAG4 se opuso a las pretensiones de la demanda, para ello argumentó en primer lugar que, la Ley 244 de 1955 y la Ley 1071 de 2006 regulan el pago de las cesantías y la sanción moratoria por el pago tardío a los servidores públicos a nivel general, sin que sea posible concluir que dicha normativa sea aplicable a los docentes del sector oficial.
En segundo lugar, precisó que no hay pruebas suficientes en el expediente que demuestren que la entidad incurrió en retrasos en el pago de las cesantías parciales, ni se ha corroborado la fecha de pago alegada por la parte demandante, toda vez que, no se demostró que se haya presentado una solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora; y que, si bien es cierto es la entidad a la que le corresponde el pago de las prestaciones sociales, la expedición del acto administrativo que ordena el reconocimiento y pago de las mismas corresponde a la entidad territorial.
Agregó que el Ente territorial es el llamado a responder por los pagos que corresponden a la sanción moratoria correspondiente al pago tardío de las cesantías parciales solicitadas por la docente, ya que, de encontrarse probada la tardanza en el cumplimiento de las obligaciones de pago se dio en consecuencia del incumplimiento de los términos del ente territorial en expedir el acto administrativo que reconoce y liquida las cesantías de la docente oficial, esto conforme lo establece la Ley 1955 del 2019.
Afirmó que los días de mora no son 39 —como lo afirmó el demandante—, sino que son 18: Finalmente señaló que, lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA en su inciso final, no es aplicable al caso en concreto toda vez que, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que es incompatible la indexación con la sanción mora, por cuanto «En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo». 4 Archivo 10, expediente OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Propuso las excepciones de (i) legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, (ii) improcedencia de la indexación de las condenas, (iii) falta de legitimación por pasiva, (iv) compensación, (v) cobro de lo no debido y (vi) genérica.
III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 Mediante sentencia del 31 de marzo de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia accedió a las pretensiones de la demanda. La jueza de instancia encontró que, la Secretaría de Educación del Departamento del Caquetá profirió el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías parciales a favor de la demandante dentro del término de 15 hábiles siguientes a la fecha de la solicitud; y que, el FOMAG incurrió en mora frente a su obligación de efectuar el reconocimiento y pago de las cesantías solicitadas, pues los 70 días con los que contaba para efectuar el pago venció el día 16 de enero de 2020 y la consignación la realizó el 5 de febrero de 2020, es decir que la mora se causó desde el 17 de enero al 04 de febrero de 2020 (19 días).
Para llegar a dicha conclusión, puntualizó los siguientes datos relevantes: − El 2 de octubre de 2019, la demandante radicó solicitud de retiro de cesantías parciales. − Mediante Resolución 002333 del 17 de octubre de 2019, la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá reconoció las cesantías parciales. La notificación del acto administrativo fue el 21 de octubre de 2019, mismo día en el que la actora renunció a los términos de ejecutoria. − El 5 de febrero de 2020, le fue consignado a la demandante la suma de dinero reconocida por concepto de cesantías, por valor de $ 12.339.246. − La solicitud de reconocimiento de la sanción mora data del 30 de septiembre de 2021.
Posteriormente, expuso que, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 determinó que «en lo referente a las cesantías parciales, la asignación básica para la liquidación de la sanción será la que devengue el servidor al momento de la causación de la mora», y como la demandante para el año 2020 devengaba un salario de 3.919.989, el pago por concepto de sanción mora corresponde a $2.482.654.
Finalmente, determinó que no operó el fenómeno jurídico de la prescripción, comoquiera que el término transcurrido desde el día siguiente de la consignación de las cesantías (5 de febrero de 2020), a la fecha de radicación de la solicitud de la sanción 5 Archivo 41, expediente OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio moratoria (30 de septiembre de 2021), no supera el término de los 3 años establecidos en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.
IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante6 manifestó que, no se tuvo en cuenta la renuncia a los términos de ejecutoria del acto administrativo mediante el cual la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá reconoció las cesantías parciales, lo que conlleva a que resulte improcedente contabilizar los 10 días previstos para la interposición de recursos, y, en consecuencia, la mora no se causó 70 días hábiles siguientes a la fecha de la petición, sino que, se causó 45 días hábiles después de la renuncia a los términos de ejecutoria del acto administrativo mediante el cual se reconoció las cesantías parciales -Resolución No. 002333 del 17 de octubre de 2019-.
La parte demandada, Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag7, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. Argumentó que, de conformidad con la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 942 de junio de 2022, la sanción moratoria no afecta los recursos del FOMAG, ya que, la sanciones por mora causadas con posterioridad al 31 de diciembre de 2019 deben ser asumidas por la entidad territorial y/o por la Fiduprevisora S.A. CONSIDERACIONES DE LA SALA A. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación) del CPACA.
B. ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO Acto administrativo contenido en el Oficio No. 202110142663528, por el que se negó el reconocimiento de la sanción mora. Se indicó que: «(…) De otro lado, el mismo artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, establece en su parágrafo que en lo sucesivo la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en cuanto a la radicación o entrega extemporánea de la solicitud acompañada del respectivo acto administrativo de reconocimiento, debidamente ejecutoriado, y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
(…) 6 Archivo 43, expediente OneDrive 7 Archivo 44, expediente OneDrive 8 Folio 20 al 22 del Archivo 02, expediente OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio En el marco de lo expuesto, FIDUPREVISORA S.A. en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG-, conforme al marco normativo se encuentra impedida legalmente para atender su solicitud respecto de la sanción por mora causada con posterioridad al 31 de diciembre de 2019, por carecer de la competencia legal.» C. PROBLEMAS JURÍDICOS Revisados los precisos términos del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la partes recurrentes y cotejados con lo decidido por la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que el problema jurídico a resolver son los siguientes: 1.
¿A partir de cuando se causa la sanción moratoria en el evento en que se renuncia a los términos de ejecutoria del acto administrativo que reconoce el pago de las cesantías parciales? 2. ¿Es el FOMAG la entidad responsable del reconocimiento y pago de la sanción mora? D. SENTENCIA DE UNIFICACIÓN Sobre la calidad de empleado público de los docentes, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación, del 18 de julio de 2018, manifestó que: "Los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional"9.
Así mismo, indicó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, con el siguiente análisis: "La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006".
(Negrilla fuera de texto). Frente a la exigibilidad de la sanción moratoria, en la misma sentencia se refirió a cada una de las diversas situaciones que se pudieran presentar, las cuales fueron resumidas así: “115. Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: 10 Se consideran los supuesto de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 10 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Concluye la precitada sentencia, unificando los siguientes criterios: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley11 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA. E.
HECHOS PROBADOS - Si bien no se aportó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales, en la parte considerativa de la Resolución No. 002333 del 17 de 11 Artículos 68 y 69 CPACA. ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio octubre de 2019 se dejó consignado que esta se había radicado el 3 de octubre de 2019.12 - Mediante Resolución 002333 del 17 de octubre de 2019 expedida por la secretaria de educación del Departamento de Caquetá, se reconoció cesantías parciales a favor de la demandante, en cuantía de $40.601.668; se ordenó el descuento de $28.262.422 por concepto de anticipo ya pagadas y se ordenó el pago de $12.339.246. - El acto administrativo fue notificado el 21 de octubre de 2019 y quedó de en firme el 22 de octubre de 2019, en atención a que la demandante renunció a los términos de ejecutoria.13 - El 6 de febrero de 2020 el FOMAG pagó a la demandante la suma $12.339.246. por concepto de cesantías parciales.14 - El 30 de septiembre de 2021, la demandante solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción mora, petición que fue resuelta de forma desfavorable mediante Oficio No. 20211014266352 del 10 de noviembre de 2021.15 F. SOLUCIÓN A LOS PROBLEMA JURÍDICOS Pretende la parte demandante la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 20211014266352 del 10 de noviembre de 2021, mediante el cual la el FOMAG negó el reconocimiento y pago de la sanción mora.
En atención a lo esbozado por las partes en el recurso de alzada, la Sala se centrará de determinar a partir de que fecha se causó la sanción moratoria a favor de la demandante, y si la obligación de efectuar el pago le corresponde a la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá o al FOMAG. Es oportuno precisar que, antes de la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, en todos los casos, el FOMAG era el llamado a responder por el pago de la sanción moratoria de cesantías parciales o definitivas docentes, prevista en la Ley 1071 de 2006.
Sin embargo, la expedición de la mentada ley derogó el artículo 561 de la Ley 962 de 2005; y en su artículo 57 reguló lo relacionado con la eficiencia en la administración de los recursos del FOMAG, lo que conllevó a la prohibición de que con cargo a los recursos de dicho Fondo se paguen las sanciones derivadas de la mora en el pago de las prestaciones, e imponiendo responsabilidad directa a la Secretaría de Educación del Ente Territorial por la mora en el pago de las cesantías. 12 Folio 3 al 6, archivo 02 OneDrive 13 Folio 7 al 8, archivo 02 OneDrive 14 Archivo 12, OneDrive 15 Folio 13 al 19, archivo 02 OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio El parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 prescribe: “La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.” A su turno, el artículo 2.4.4.2.3.2.28. del Decreto 942 de 202216 dispuso que el pago de la sanción mora estará a cargo de la entidad responsable del pago extemporáneo, siempre que haya incumplido los términos mencionados en los artículos trascritos en precedencia. “Artículo 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.” Frente a los términos con los que cuenta el ente territorial para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías y su gestión, tenemos que el artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 942 de 2022, dispuso que cuenta con 15 días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento: “(…) La solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas deberá contener los documentos requeridos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la sociedad fiduciaria que lo administra, de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica.
La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica. 16 por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capítulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto número 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (…)” En lo que respecta a las actuaciones desplegadas por la Secretaría de Educación Departamental, se encuentra probado que el acto administrativo por el cual se resolvió la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales a favor de Luz Mélida Sánchez Guevara —el cual se encuentra contenido en la Resolución 002333 del 17 de octubre de 2019—, fue expedido una vez trascurridos 9 días hábiles17, contados a partir del día siguiente de la solicitud.
Asimismo, se probó que la notificación de referida resolución se dio el 21 de octubre de 2019, esto es, una vez trascurridos 11 días hábiles18 desde la radicación de la solicitud —en término—, y el 22 de octubre de 2019 quedó en firme, comoquiera que la demandante renunció a los términos de ejecutoria. De ello se concluye, que: i) La Secretaría de Educación Departamental cumplió con los términos previstos en el artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 942 de 2022, y, por tanto, no existe mérito para imputarle mora alguna.
Por ende, no se le puede imputar responsabilidad de la entidad territorial. ii) Al haberse expedido la Resolución No. 002333 de 2019, dentro del término legal -15 días después de radicada la solicitud-, se debe dar aplicación a los presupuestos que trae la sentencia de unificación relacionada, que en este caso aplica los 45 días contados a partir de la renuncia a los términos de ejecutoria. iii) La renuncia a los términos de ejecutoria se dio el 22 de octubre de 2019 y el 26 de diciembre de 2019 venció el término de los 45 días hábiles desde la renuncia, en consecuencia, la sanción mora se causó desde el 27 de diciembre de 2019. iv) El FOMAG realizó el pago de las cesantías parciales el 6 de febrero de 2020, es decir que la mora se causó desde el 27 de diciembre de 2019 al 5 de febrero de 2020, lo que equivale a 27 días de mora.
Así las cosas, considera la Sala que, en sede de primera instancia se contabilizó de forma inadecuada la fecha en que se causó la sanción mora, pues como se expuso, la misma se hizo exigible a partir del día siguiente al vencimiento de los 45 días hábiles desde la renuncia de los términos de ejecutoria del acto administrativo que reconoció las cesantías periciales a favor de la demandante, y no al día siguiente al vencimiento de los 70 días hábiles posteriores a la reclamación. 17 Días 4, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 16 y 17 de octubre. 18 Días 4, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 16, 17, 18 y 21 de octubre.
Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Ahora bien, en lo que respecta a los deberes del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tenemos que el artículo 2.4.4.2.3.2.27 ibidem señaló que la entidad pagadora cuenta con 45 días hábiles para efectuar el pago: “Artículo 2.4.4.2.3.2.27.
Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoce las cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente.
En todo caso, todo el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas no podrá exceder los tiempos establecidos en la Ley 1071 de 2006.” (Negrilla por la Sala) La renuncia a los términos de ejecutoria tuvo lugar el 22 de octubre de 2019 y, tras ello, transcurrieron 45 días hábiles hasta el 26 de diciembre de 2019, momento en el que expiró dicho plazo.
Por lo tanto, la sanción por mora se generó a partir del 27 de diciembre de 2019. El FOMAG efectuó el desembolso de las cesantías parciales el 6 de febrero de 2020. Esto indica que el período de mora se extendió desde el 27 de diciembre de 2019 hasta el 5 de febrero de 2020, lo que totaliza 27 días de mora. Toda vez que, el ente territorial adelantó las actuaciones administrativas dentro de la oportunidad legal para ello, no es admisible el argumento del FOMAG en cuanto a que la responsabilidad en la mora recae sobre la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá y, en ese orden, el FOMAG debía pagar a la demandante las cesantías parciales reconocidas mediante Resolución No. 002333 de 2019 a más tardar el 26 de diciembre de 2019, no obstante, el pago se realizó el 6 de febrero de 2020, por tanto, la entidad demandada incurrió en mora frente a su obligación de efectuar el reconocimiento y pago de las cesantías solicitadas por la demandante, mora que se causó del 27 de diciembre de 2019 al 5 de febrero de 2020, lo que equivale a 27 días de mora. • Frente al salario base para liquidar la sanción mora En cuanto al salario base de liquidación de la sanción mora por pago tardío de cesantías parciales, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, expuso: “(…) que en lo referente a las cesantías parciales, la asignación básica para la liquidación de la sanción será la que devengue el servidor al momento de la causación de la mora, a diferencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las definitivas, que estará constituida por la devengada para la fecha de finalización de la relación laboral o el vínculo contractual, por ser la fecha en que se hace exigible tal prestación social.”.
Por lo tanto, tal como lo estableció la juez de primera instancia, y lo cual no fue refutado en el recurso de alzada, el salario que se debe tener en cuenta para liquidar la sanción Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mora es el devengado por la demandante para el año 2020, que corresponde a $3.919.98919.
SALARIO BÁSICO VALOR DE UN DÍA DE SALARIO MORA TOTAL SANCIÓN MORA $ 3.919.989 / 30= $130.666 $130.666 27 días $ 3.527.982 En ese orden de ideas es procedente modificar la sentencia apelada, para en su lugar, ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria correspondiente a 27 días de mora por pago tardío de cesantías, contabilizado desde el 27 de diciembre de 2019 al 5 de febrero de 2020.
G. IMPEDIMENTO La magistrada Anamaría Lozada Vásquez, titular del Despacho Segundo del Tribunal Administrativo del Caquetá, presentó impedimento, donde manifiesta: “Encontrándose para estudio de sala, el proyecto de sentencia de segunda instancia, se advierte que en el presente asunto se configura una de las causales de impedimento contenidas en el artículo 141 del CGP, en cabeza de la suscrita.
Lo anterior, por cuanto el fallo de primera instancia fue emitido el 31 de marzo de 2023 por la suscrita en calidad de Juez Segunda Administrativa de Florencia, despacho en el que fungí en tal calidad hasta el día 27 de mayo de 2024. La causal de impedimento que invoco, es aquella consagrada en el artículo 141 numeral 1.2 del Código General del Proceso, que señala concretamente: “Artículo 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: 1 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.” (Negrilla fuera de texto) Por ello entonces, procedo a imprimirle el trámite contemplado en el artículo 131 del CPACA.” En consecuencia, es claro que se materializa la causal de impedimento aducida por magistrada Anamaría Lozada Vásquez, razón por la cual será aceptado el impedimento y se le separará del conocimiento del proceso y se continuará con el trámite del mismo.
COSTAS El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». 19 Certificación emitida por la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá – folio 10, archivo 02 OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio A su turno, el artículo 365-4 del Código General del Proceso señaló que «[c]uando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias » Considerando que la sentencia de primera instancia ha sido modificada por los argumentos expuestos por la parte demandante, es apropiado aplicar la condena en costas correspondiente a esta instancia a cargo del FOMAG.
En cuanto a las agencias en derecho será el equivalente a un (01) salario mínimo legal mensual vigente de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, ya que al tratarse de un proceso tramitado ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16020 del CPACA.
En igual sentido precisó el Consejo de Estado21 en 2021 que no puede confundirse la excepción introducida por la Ley 2080 de 2021 de que la condena depende de la carencia absoluta de objeto en las acciones públicas, con que dicha excepción aplique para los medios de control ordinarios: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, 20 “Artículo 160.
Derecho de postulación. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa. Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo.” 21 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Subsección B, Sentencia 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217), octubre 11/2021, M.P. Fredy Ibarra Martínez. Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la magistrada Anamaría Lozada Vásquez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal SEGUNDO de la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, el cual quedará así:
SEGUNDO: ORDENAR como medida de restablecimiento del derecho, a la NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FOMAG-, reconocer y pagar a LUZ MÉLIDA SÁNCHEZ GUEVARA, la sanción moratoria que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, correspondiente a la suma de $3.527.982 M/Cte, correspondiente a 27 días de mora por pago tardío de cesantías contabilizado desde el 27 de diciembre de 2019 al 5 de febrero de 2020.
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de proferida el 31 de marzo de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: CONDENAR EN COSTAS a la parte demandada FOMAG en la segunda instancia. Fíjense las agencias en derecho a favor de la parte demandante el equivalente a 1 S.M.L.M.V de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554, artículo 5, numeral 2, del HCS de la J. Liquídense por Secretaría. Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300220220007401 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio QUINTO: En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI.
Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Impedimento) ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Magistrada La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, en la plataforma SAMAI, firmó electrónicamente esta providencia. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx