Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Primera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Reconocimiento de auxilio de transporte para empleado del nivel territorial Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - laboral Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-3333-004-2021-00283-01 Acta de discusión No. 30 de la fecha Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra sentencia de 31 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, que denegó las pretensiones de la demanda.
Como tema se tratará el marco legal y jurisprudencial del auxilio de transporte. I. Antecedentes 1.1 La Demanda1 Angie Katerine Zambrano Molano, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que: i. Se declare la nulidad del oficio 3598 del 13 de diciembre de 2019, proferido por el Municipio de Solano, por medio del cual, le negó el reconocimiento y pago del auxilio de transporte. ii.
A título de restablecimiento del derecho pidió se reconozca y pague el auxilio de transporte mes a mes desde el mes de julio de 2017 conforme a los valores fijados por los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. iii. Que las sumas reconocidas se paguen en los términos del artículo 192 del CPACA y se condene en costas a la demandada. 1.1.1.
Fundamento de las pretensiones Los hechos que fundamentan las pretensiones se sintetizan así: La demandante fue vinculada a la administración municipal de Solano mediante nombramiento provisional, con asignación básica mensual que no supera los dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes, razón por la cual le solicitó a la entidad territorial el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, considerando que ese era un factor reconocido para los empleados públicos del nivel territorial mediante Decreto 1250 de 2017.
La entidad le negó el reconocimiento y pago del auxilio requerido mediante el acto administrativo enjuiciado. 1.1.2. Fundamentos de derecho y concepto de violación 1 Archivo 13 del expediente judicial electrónico. Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 2 Consideró transgredidos los artículos 6, 13, 25, 53, 125 y 209 de la Constitución Política.
Aseguró que el acto demandado adolece de infracción de las normas en que debería fundarse, toda vez, que con la expedición del Decreto 1250 de 2017, el Gobierno Nacional estableció los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en las entidades públicas del nivel territorial, como sería el caso del municipio de Solano, dichos criterios hacen alusión a que (i) el servidor público devengue menos de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes;
(ii) que la entidad no suministre el servicio de transporte y; (iii) que el empleado no se encuentre en uso de licencia, vacaciones o suspendido de sus funciones, requisitos estos que cumple a cabalidad la actora, sin que sea posible, para negarse a acceder al reconocimiento acudir a condiciones adicionales. 1.2 Contestación de la demanda2 La apoderada del Municipio de Solano se opuso a la prosperidad de las pretensiones, aludiendo a que el acto demandado está acorde a la normatividad vigente.
Excepcionó “ausencia de infracción de las normas en que debió fundarse- el acto demandado está acorde a la normatividad vigente” para fundamentarla, señaló que el Decreto 1250 de 2017, es claro en señalar que el auxilio de transporte solo puede ser reconocido en la medida en que la entidad territorial cuente con los recursos presupuestales para el efecto, así, habida cuenta de que el Municipio de Solano no tiene suficiencia económica para esos efectos tal como lo certificó la oficina de presupuesto municipal, no fue posible su reconocimiento, situación que no resulta configurativa de la causal de nulidad de infracción de las normas en que debería fundarse.
El anterior argumento, también le valió para proponer la exceptiva de “inexistencia de la obligación” agregando que tampoco se allegó por parte de la actora los soportes probatorios que acrediten la necesidad de percibir el auxilio de transporte ante las eventuales complejidades de movilidad desde su residencia hasta el lugar de trabajo. 1.3 Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 31 marzo de 20233, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia resolvió negar las pretensiones de la demanda.
Luego de referir el marco normativo del auxilio de transporte para las entidades territoriales, indicó que las consideraciones que sirven de sustento para la expedición del Decreto 1250 de 2017, deben ser armonizadas con los otros requisitos que se exige, entendiendo que su reconocimiento se supedita a que el trabajador devengue hasta dos veces el salario mínimo legal mensual vigente; la entidad no suministre el servicio de transporte; el empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o esté suspendido en el ejercicio de sus funciones; y finalmente, a que los trabajadores deban acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo.
Frente al caso concreto, indicó que se demostró que la actora devengaba menos de dos (2) salarios mínimos y que el Municipio de Solano no le suministraba el servicio 2 Archivo 18 del expediente judicial electrónico 3 Archivo 65 del expediente electrónico Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 3 de transporte, empero, adicionó que “no se aportó al plenario ninguna prueba de cual se pueda inferir que la accionante debía asumir costos adicionales de los cuales se derivara un esfuerzo mayor para trasladarse al lugar de trabajo, lo cual resulta imprescindible para acceder al auxilio de transporte”.
En ese mismo sentido precisó que era un hecho notorio que el municipio de Solano no superaba las 11 cuadras y que la actora señaló como dirección de notificación la calle 5A No. 6-28 barrio El Prado de Solano, es decir, no era posible deducir que debía hacer uso de medio de trasporte informales para desplazarse hasta su lugar de trabajo. 1.4 Recurso de apelación4 La parte demandante apeló, argumentando que el Decreto 1250 de 2017 es claro en señalar que los requisitos para que un empleado de una entidad territorial pueda acceder reconocimiento y pago del auxilio de transporte son tres (03) a saber: (i) devengar hasta dos veces el SMMLV, (ii) que la entidad no le suministre el servicio público de transporte y, (iii) que no esté en uso de vacaciones, licencias o suspendido, mismos que cumple a cabalidad la actora, por lo que no es correcto que la jueza de instancia exija uno adicional, esto es, que resida lejos de su lugar de trabajo o que sus traslados le generan algún costo, para el efecto, se apoyó en diferentes conceptos del Departamento Administrativo de la Función Pública, según los cuales, una vez verificada la concurrencia de los requisitos objetivos su reconocimiento es obligatorio, independientemente de que en la municipalidad se preste el servicio público de transporte.
Expuso que es obligación de la entidad territorial prever en su presupuesto las partidas económicas para el pago no solo del auxilio de transporte sino del resto de los emolumentos salariales y prestacionales. Manifestó que una vez evidenciado que la demandante acredita los requisitos objetivos, debe accederse a las pretensiones de la demanda, máxime cuando este Tribunal ya sentó su precedente judicial en casos con fundamentos fácticos similares, esto es, a través de la Sentencia del 15 de marzo de 2023 emitida por el Tribunal Administrativo del Caquetá bajo el radicado 18001333300520210023201. 1.5 Trámite de segunda instancia 1.5.1 Admisión del recurso de apelación A través de auto proferido el 10 de agosto de 20235 se admitió el recurso presentado por la parte demandante contra la sentencia de 31 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, conforme a las previsiones de la Ley 2080 de 2021.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación, conforme al artículo 1536 del CPACA. De conformidad con los límites propios de la competencia del juez de segunda instancia, la Sala examinará únicamente los motivos de inconformidad planteados por la parte apelante. 4 Índice 36 de SAMAI- Primera instancia 5 Índice 04 de SAMAI- Segunda instancia 6 “ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”.
Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 4 2.2 Oportunidad de la acción y legitimación en la causa Evidencia la Sala que en el caso examinado no operó el fenómeno de la caducidad, al encontrar que la demanda se dirige contra actos que reconocen o niegan parcialmente una prestación periódica, los que al tenor del literal c) del numeral 1 del artículo 1647 del CPACA, pueden ser demandados en cualquier tiempo.
Tal afirmación merece una claridad y es la referida a que el pago del auxilio de transporte -asunto reclamado dentro del proceso- se rige por los periodos regulares de los salarios, conforme lo prevé el artículo séptimo del Decreto 1258 de 1959, de ahí que se afirme que su causación cuenta con periodicidad. Ahora bien, en punto de la legitimación en la causa por activa, se tiene que la demanda se circunscribe a los derechos económicos de la señora Angie Katerine Zambrano Molano. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la demanda fue admitida contra el Municipio de Solano entidad que resultó involucrada en la negativa del reconocimiento del auxilio de transporte. 2.3 Problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del recurso de apelación propuesto, determinar si procede la revocatoria de la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia que denegó las súplicas de la demanda, para en su lugar acoger el argumento de impugnación de la parte actora, en el sentido de que la señora Angie Katerine Zambrano Molano, en su calidad empleada pública de una entidad territorial, tiene derecho al reconocimiento y pago del auxilio de transporte mes a mes desde julio de 2017 hasta la fecha, conforme lo dispuesto en el Decreto 1250 de 2017. 2.4 Tesis de la Sala La Sala estima que hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia, puesto que aun cuando se cumplan con las condiciones del Decreto 1250 de 2017, si se demuestra, así sea con un hecho notorio, que el empleado no lo requiere no es procedente el pago, excepción que ha sido desarrollada por la Corte Suprema de Justicia y por la Corte Constitucional para no reconocer el auxilio de transporte.
Una sentencia no es un precedente judicial. Existen razones válidas para apartarse de una decisión previa. 2.5 Marco legal y jurisprudencial del auxilio de transporte Según lo enseña la jurisprudencia de la Corte Constitucional el auxilio de transporte, se trata de una prestación a cargo de los empleadores a favor de los trabajadores que devenguen hasta dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, su finalidad se circunscribe a compensar una parte de los gastos del traslado físico del empleado desde su residencia hasta el sitio de trabajo y se cancela exclusivamente 7 ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 5 por los días trabajados y no se causa cuando el empleador suministra el servicio de transporte.
El desarrollo normativo de esta prestación se encuentra en la Ley 15 de 19598, por medio de la cual, se creó el auxilio patronal de transporte: “ARTICULO 2°. Establécese a cargo de los patronos en los Municipios donde las, condiciones del transporte así lo requieran a juicio del Gobierno, el pago del transporte desde el sector de su residencia hasta el sitio de su trabajo, para todos y cada uno de los trabajadores cuya remuneración no exceda de unos mil quinientos pesos ($1.500.00) mensuales.
El Gobierno podrá decretar en relación con este auxilio las exoneraciones totales o parciales que considere convenientes, así como también podrá graduar su pago por escala de salarios o número de trabajadores, o monto del patrimonio del respetivo taller, negocio o empresa.
PARÁGRAFO. El valor que se paga por auxilio de transporte no se computará como factor de salario se pagará exclusivamente por dos días trabajados. (…) ARTICULO 3° El valor que se paga por auxilio de transporte a que se refiere el artículo anterior, cubrirá los pasajes que requiera el trabajador, según el horario de trabajo establecido por el patrono, y se calculará sobre el valor del pasaje en vehículos colectivos del servicio urbano, según la necesidad de transporte de cada trabajador.
(…)” La Ley 15 de 1959, fue reglamentada por el Decreto 1258 de 1959, para adicionar que (i) se pagaría con la tarifa más baja que rija para los vehículos colectivos del servicio público urbano (art. 3), solo tendría derecho a percibirlo el trabajador que residiera a una distancia de mil (1.000) metros o más del lugar de trabajo (art. 4) y cubre únicamente el valor de un pasaje ida y vuelta (art. 5) entre otros.
Seguidamente, el artículo 50 del Decreto 1042 de 1978, por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, reguló sobre el auxilio de transporte, lo que sigue: “ARTÍCULO 50.
Del auxilio de transporte. Cuando la asignación básica mensual de los empleados públicos a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto sea igual o inferior al doble del sueldo fijado para el grado 01 de la escala de remuneración del nivel operativo, dichos empleados tendrán derecho al reconocimiento y pago de un auxilio de transporte en cuantía de ciento veinte pesos ($120.oo) mensuales.
(Esta cuantía es modificada anualmente). No habrá lugar a este auxilio cuando la entidad preste servicio de transporte a sus empleados. Finalmente, mediante el Decreto 1250 de 2017, se establecieron los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el orden territorial. Veamos: “ARTÍCULO 1°. CRITERIOS PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DEL AUXILIO DE TRANSPORTE EN ENTIDADES DEL NIVEL TERRITORIAL.
Establecer los siguientes criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte para los empleados públicos de las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden territorial, las asambleas departamentales, los concejos distritales 8 “Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal de transporte, se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 6 y municipales, las contralorías territoriales y las personerías distritales y municipales, en los cuales no se preste el servicio público de transporte, así: a) Devengar hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente. b) La entidad no suministre el servicio de transporte. c) El empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones. d) El valor del auxilio será el establecido en el Decreto 2210 de 2016 y en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.” Nótese entonces que la normativa en comento exige la concurrencia indispensable de tres (3) requisitos para dar paso al reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el nivel territorial.
Conforme se extrae de su parte considerativa, lo que pretendió el Gobierno Nacional, fue establecer un criterio especial para el reconocimiento del auxilio de transporte en las zonas donde no existe sistema Público, y los trabajadores deben acudir a medios informales para movilizarse a su lugar de trabajo, esto, atendiendo a las particularidades del territorio.
De tiempo atrás la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral9 se ha encargado de dilucidar la naturaleza jurídica del auxilio de transporte, así en un caso concreto consideró importante a efectos de acceder a su reconocimiento la distancia existente entre el lugar de trabajo y la dirección de residencia del trabajador: “Se corrobora lo anterior con los contratos de trabajo visibles en los folios 134 a 136, correspondientes a los años 1999, 2000 y 2001, en los cuales aparecen como sitio de labores la calle 7 No. 6-05 y como dirección del trabajador la carrera 6 No. 17-50, que muestran una distancia apreciable entre los dos lugares, por lo menos de diez cuadras, que conducen a pensar que el auxilio de transporte realmente lo necesitaba el trabajador, máxime cuando el servicio lo prestaba en dos jornadas de 7 a.m. a 12 m. y de 1 a 5 p.m., que en verdad constituyen a simple vista traslados cuatro veces al día que pueden estimarse como considerables en cuanto a su extensión.” Luego, con sentencia del 17 de marzo de 202110, señaló: “En reciente pronunciamiento, la Corte recordó que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 5 de la Ley 15 de 1959, el beneficio legal está previsto únicamente para quienes devenguen hasta 2 veces el salario mínimo legal, siempre y cuando: “ (i) el trabajador no resida en el mismo lugar de trabajo, es decir, cuando el traslado no le implique un costo o mayor esfuerzo, y (ii) la empresa no suministre gratuitamente y de manera completa el servicio de transporte (CSJ SL885-2021)” (negrillas nuestras) En un pronunciamiento del 28 de junio de 2020, ese mismo órgano de cierre11, reiterado en el año 2022, refirió que, el principio el reconocimiento del subsidio de transporte atiende al cumplimiento de criterios objetivos, no obstante, si excepcionalmente, el trabajador no lo requiere, cuando por ejemplo el traslado no le implica ningún costo ni mayor esfuerzo, no resulta procedente acceder al mismo.
Para sustentar tal afirmación trajo a colación, el siguiente pronunciamiento12: 9 SALA DE CASACIÓN LABORAL DR. LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ Magistrado Ponente Radicación No. 30100 Acta No. 86 Bogotá D.C, veinticuatro (24) de octubre de dos mil siete (2007). 10 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral M.P Jorge Prada Sanchez SL1087-2021.
Radicación Nro. 79359 Acta Nro.9 17 de marzo de 2021. file:///C:/Users/mescarpeta/Downloads/SL1087-2021.pdf 11 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral M.P ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA Magistrada ponente SL2432- 2022 Radicación n.° 91386 Acta 21 Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veintidós (2022). 12 Este mismo criterio fue reiterado Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral M.P CECILIA MARGARITA DURÁN UJUETA Magistrada ponente SL3030-2020 Radicación n.° 68040 Acta 29 y ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA Magistrada ponente SL2432-2022 Radicación n.° 91386 Acta 21 Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veintidós (2022).
Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 7 “En dicho sentido, esta Corporación en sentencia CSJ SL 1950, 1° julio 1988, GJ CXCIV, n.° 2433, pág. 7-19 reiterada en CSJ SL2169-2019, señaló que: Se desprende de lo anterior como lógica consecuencia y sin que sea indispensable acudir a los varios decretos reglamentarios cuya vigencia se discute, que no hay lugar al auxilio si el empleado no lo necesita realmente, como por ejemplo cuando reside en el mismo sitio de trabajo o cuando el traslado de éste (sic) no le implica ningún costo ni mayor esfuerzo o cuando es de aquellos servidores que no están obligados a trasladarse a una determinada sede patronal para cumplir cabalmente sus funciones […] De consiguiente, es claro que el Tribunal no incurrió en la aplicación indebida por vía directa que le atribuyó el censor, dado que el auxilio referido se genera en favor de los trabajadores que devenguen hasta 2 veces el salario mínimo, pero sólo en principio, pues por excepción puede ocurrir que el trabajador no lo requiera y si el sentenciador en el caso examinado concluyó que ello era así resultaba improcedente reconocerlo.” (negrillas y subrayas fuera de texto) Por su parte la Corte Constitucional, mostró aval a la posición reiterada y pacifica que al respecto ha adoptado la Corte Suprema de Justicia, pues en fallo, pues en sentencia de Constitucionalidad C- 311 de 202013, adujo que: “El auxilio se cancela exclusivamente por los días trabajados y no se causa cuando el empleador suministra el servicio de transporte14.
La Corte Suprema de Justicia ha indicado que el auxilio de transporte tampoco se debe cuando: “el trabajador resida en el mismo sitio de trabajo, cuando el traslado a este no le implica ningún costo ni mayor esfuerzo o cuando es de aquellos servidores que no están obligados a trasladarse a una determinada sede patronal para cumplir cabalmente sus funciones”15.
El auxilio de transporte no constituye salario16 pero es un factor para la liquidación de las prestaciones sociales17.” (negrillas y subrayas nuestras) 2.6 Hechos probados Las pruebas recaudadas en el proceso dan cuenta de lo siguiente: - La señora Angie Katerine Zambrano Molano, se vinculó a la administración municipal de Solano, en el cargo de Auxiliar Administrativo18 mediante Resolución de Nombramiento en Provisionalidad No. AMS-012 del 7 de enero de 201619. - Según lo certificó la Secretaría de Gobierno del Municipio de Solano20, la demandante durante los años 2017, 2018, 2019 y 2020, devengó los siguientes salarios: Año Salario 13 M.P José Fernando Reyes Cuartas 14 Ley 15 de 1959 (parágrafo del artículo 2). 15 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral.
Sección Primera. Radicado 2994 del 30 de junio de 1989. 16 Vid. Ley 15 de 1959 (parágrafo del artículo 2) y el Decreto 2278 de 2018 (artículo 1) que modificó parcialmente del Decreto 2351 de 2014. El auxilio de transporte constituye factor para la liquidación de la prima de servicios. Además, en atención a lo dispuesto la Ley 1 de 1963 (artículo 7), el auxilio de transporte se incorpora al salario para todos los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales. 17 Sentencias C-710 de 1996 y C-892 de 2009. 18 Archivo 20 de expediente judicial electrónico 19 Archivo pdf 50 del expediente digital de OneDrive 20 ibidem Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 8 2017 $ 1.348.508 2018 $ 1.417.147 2019 $ 1.480.918 2020 $ 1.556.741 - A través de petición del 14 de noviembre de 201921, la señora Angie Katerine Zambrano Molano solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, por considerar que cumplía con los requisitos previstos en el Decreto 1250 de 2017. - Mediante Oficio No. 3598 del 11 de diciembre de 201922, el municipio de Solano – Caquetá le negó el reconocimiento y pago del auxilio de transporte. - El secretario de Hacienda del Municipio de Solano presentó informe de inviabilidad financiera para efectos del reconocimiento del auxilio de transporte23. 2.7Análisis de la Sala, caso concreto Pretende la parte demandante que el municipio de Solano – Caquetá le reconozca y pague el auxilio de transporte al que considera tener derecho por cumplir con los requisitos previstos en el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017.
La jueza sostuvo que la actora no tenía derecho al auxilio, ya que no lo requería, dada la conformación de la cabecera del municipio de Solano, que además no tenía un Sistema de Transporte Masivo, Sistema Integrado de Transporte Público o Sistema Estratégico de Transporte Público. La a quo signó el siguiente mapa: 21 Folio 18 del archivo 13 del expediente judicial electrónico 22 Folio 15 del archivo 13 del expediente judicial electrónico 23 Archivo 48 del expediente judicial electrónico Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 9 E hizo uso de la prueba denominada “hecho notorio”, argumentado que el municipio de Solano no superaba las 11 cuadras de largo en sentido Este - Oeste y 7 en el sentido Norte – Sur y que como estaba acreditado la dirección de notificación de la actora era la calle 5A No. 6 – 28 barrio El Prado de Solano, no requería de servicio de transporte.
Esta tesis no fue refutada en la apelación, por lo que no le es dable a esta instancia pronunciarse al efecto. El recurrente planteó como motivos de inconformidad que: (i) el Decreto 1250 de 2017, establece únicamente 3 criterios objetivos para el reconocimiento del subsidio de transporte, los cuales cumple a cabalidad la actora, (ii) la jueza de instancia exigió un requisito no contemplado en la norma, esto es, que se demostrara que la demandante debía utilizar medio de transporte para desplazarse desde su vivienda a su sitio de trabajo, lo que no resulta ser correcto conforme a los conceptos emitidos por el Departamento Administrativo para la función Pública, (iii) que es obligación de la entidad contar con certificado de disponibilidad presupuestal para el reconocimiento del auxilio de transporte y (iv) que debe accederse a las pretensiones de la demanda, en la medida en que este Tribunal sentó precedente judicial en un caso de similares supuestos fácticos, mediante sentencia del 15 de marzo de 2023, radicado 18001333300520210023201.
Pues bien: tiene razón el impugnante cuando asegura que el Decreto 1250 de 2017, establece como criterios para acceder al reconocimiento del auxilio de transporte, que el empleado: a) devengue hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente, que b) la entidad no suministre el servicio de transporte y que c) el empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones.
Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 10 En relación con el primer aspecto, no hay motivo de controversia, pues la jueza de instancia encontró que para los años 2017 a 2020, la señora ZAMBRANO MOLINA, no superó el valor correspondiente al doble del salario mínimo legal mensual vigente, aspecto sobre el cual esta Corporación tampoco se pronunciará. Tampoco nos detendremos en los otros dos, porque no fueron motivos de apelación. Ahora bien, se duele el impugnante del hecho que se exija por parte de la jueza de primer grado para dar prosperidad a las pretensiones de la demanda, que se acredite que la actora debe utilizar algún medio de transporte para desplazarse desde su vivienda a su sitio de trabajo, lo que en su sentir resulta incorrecto, apoyándose para el efecto en diferentes conceptos emitidos por el Departamento Administrativo para la función Pública.
Sobre los conceptos jurídicos ha explicado el Consejo de Estado24 que los mismos no tiene un carácter obligatorio, que se constituyen en simples elementos de información o criterios de orientación25: “Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de qué trata, que sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella.
De allí que las autoridades a quienes les corresponda aplicar las normas objeto de dicho concepto, no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo que pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna en su contra (…)” El artículo 28 de la Ley 1755 de 2015, en referencia a esto enseña: “ARTÍCULO 28.
Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.” Siendo así las cosas, como lo son, no resultan forzoso para este Tribunal atenerse a la interpretación que sobre la norma estudiada ha realizado una entidad pública, en cambio la jurisprudencia, se constituye en criterio de obligatorio que orienta la actividad interpretativa judicial.
Sobre este último aspecto, ha dicho la Corte Constitucional26 que la “La doctrina probable puede ser definida como una técnica de vinculación al precedente después de presentarse una serie de decisiones constantes sobre el mismo punto”. Y el Consejo de Estado27, conceptualiza la jurisprudencia o doctrina probable como el número plural de decisiones que ratifican una la línea argumental, a partir de una que originó la interpretación. Por tanto, no se constituyen de una sola decisión o fallo, sino que se refiere al conjunto de decisiones que no provienen de cualquier 24 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001- 03-24-000-2007-00050-01 Actor: JAIRO JOSE ARENAS ROMERO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD 25 Esta posición fue reiterada recientemente CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de nulidad Núm. único de radicación: 110010324000200600143-00 Demandante: Alberto Alejandro Preciado Arbeláez Demandada: Superintendencia de Sociedades Tema: Concepto jurídico no susceptible de control jurisdiccional 26 Sentencia C- 537 de 2010 27 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA Consejera ponente: ROCIO ARAUJO OÑATE Bogotá, D.C., once (11) de febrero del dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-15-000-2015- 03358-00(AC) Actor: MARTHA LUCIA PERICO RICO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA - SALA DE DESCONGESTION Y OTRO Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 11 juez, sino de aquel que en la pirámide jerárquica ocupa la mayor posición y que por su naturaleza y funciones, es decir, por ser el órgano de cierre y/o de casación, de unificación, tiene la capacidad de orientar la actividad interpretativa de los demás jueces.
Pero, además, existen conceptos de Función Pública que también hablan de excepciones frente al pago haciendo uso de las sentencias de la Corte Suprema. Dilucidado lo anterior, precisa la Sala que para el caso concreto, resulta necesario acudir a la jurisprudencia emitida por la Corte Suprema de Justicia para zanjar este asunto, no sin antes advertir que el auxilio de transporte es un beneficio laboral que como como su nombre lo indica, es un apoyo cuya finalidad es la de compensar una parte de los gastos del traslado del trabajador desde su residencia o domicilio hasta el sitio de trabajo, de ahí que en los considerandos del Decreto 1250 de 2017, haya quedado plasmado que se le debe reconocer a aquellos trabajadores que deben acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo.
En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia28 estableció vía jurisprudencial, dicho sea de paso, ratificadas por la Corte Constitucional, unas excepciones al reconocimiento como son: (i) si la empresa suministra gratuitamente y de manera completa el servicio de transporte, y (ii) si el trabajador vive en el mismo lugar de trabajo, es decir, cuando el traslado no le implica un costo.
Lo anterior, -dijo- por cuanto el auxilio de transporte tiene como finalidad subsidiar los costos en que incurre el trabajador para movilizarse desde su residencia hasta el lugar de trabajo, de modo que, si esto no le ocasiona gasto alguno, no hay lugar a su reconocimiento. Bajo el anterior margen de argumentación y subsumiendo al caso concreto los anteriores supuestos, emerge con meridiana claridad que la actora, tal como lo aseguró la juez de instancia, no tiene derecho al reconocimiento del auxilio de transporte por cuanto, según se observa en el acápite de notificaciones de la demanda, la actora reside en el Calle 5A No. 6-28 del Barrio El Prado de Solano y la Alcaldía se ubica en la Carrera 4 No. 6-92 del Barrio Bellavista de Solano, conforme se informó en el escrito de contestación, es decir, que la distancia entre uno y otro inmueble no supera las 2 cuadras.
Ahora bien, la parte actora al sustentar su apelación, como ya se dijo, en realidad no se encargó de refutar la premisa que esbozó la jueza de Instancia para denegar las pretensiones de la demanda, derrumbando el hecho notorio y la cercanía de la residencia de la actora y mostrando que en realidad la parte actora sí estaba en la necesidad imperiosa de utilizar algún medio de transporte para desplazarse desde su vivienda a su sitio de trabajo, sino que alejado de esto, estructuró simplemente su defensa en que no era posible exigir para el reconocimiento del auxilio de transporte la configuración de requisitos más allá de los exigidos por el Decreto 1250 de 2017, circunstancia que claramente no resultó ser cierta.
De lo dicho se colige entonces que la parte demandante incumplió los artículos 167 del Código General del Proceso y 103 del CPACA, los cuales prevén que i) incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen; y ii) quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la Administración de Justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias, tales omisiones generar como 28 IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ Magistrado ponente STL16012-2022 Radicado n.° 68820 Acta 41 Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 12 consecuencia que no sea posible que se dé prosperidad a las pretensiones de la demanda Así entonces, si la parte actora consideraba que era merecedora del auxilio de transporte le incumbía la carga de allegar los elementos probatorios necesarios, para demostrarlo y como tal cosa no quedó acreditada, no cabe ninguna condena en contra de la entidad demandada.
Por último, no sobra recalcar que, el Consejo de Estado citando a Juan Carlos Henao en una providencia del 201729, dijo que “no basta, entonces, que en la demanda se hagan afirmaciones sobre la existencia del daño, porque “el demandante no puede limitarse si quiere sacar avante su pretensión, a hacer afirmaciones sin respaldo probatorio”, que por demás no pueden ser valoradas “como si se tratara de hechos notorios o presumibles, y no de situaciones cuya comprobación, por mandato legal, le correspondía al demandante”.
La Sala no se pronunciará en relación con la inconformidad referida a que el Municipio de Solano debía contar con certificado de disponibilidad presupuestal para el reconocimiento del auxilio de transporte, puesto que la misma sólo sería necesaria entrar a dilucidarla en el escenario en que se adoptara una eventual medida de restablecimiento del derecho, lo que resulta ser un punto a considerar esta decisión. Finalmente, dijo el apelante que este Tribunal ya había sentado su precedente judicial en un caso con fundamentos fácticos similares mediante la sentencia del 15 de marzo de 2023, emitida dentro del proceso 180013300520210023201.
Lo primero que debe indicarse, es que no es cierto que el fallo al que alude se constituya en precedente, sobre este asunto, ha explicado el Consejo de Estado que30 este concepto exige que en la providencia se especifique una regla o subregla de derecho empleada por los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones en un caso para fallar unos determinados supuestos de hecho y/o de derecho puestos a su conocimiento, por su pertinencia se cita in extenso la decisión: (…) Es decir que, en contraste con la jurisprudencia o doctrina probable, la noción de precedente no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho, por lo cual no es exigible que se determine un número plural de fallos en los que la regla de derecho se aplicó para entender que hay precedente.
(…) Recapitulando, el precedente, como lo ha entendido el Tribunal Constitucional, es la ratio -regla o subregla de derecho- empleada en un caso para fallar unos determinados supuestos de hecho y/o de derecho puestos a su conocimiento. La ratio es el principio, la regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial y que proyecta sus efectos en la parte resolutiva.
(…) 29 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, 5 de octubre de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 41001- 23-33-000-2012-00206-01(1598-16), Actor: NOHORA RAMÍREZ DE LEGUIZAMO Y OTROS Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 30 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA Consejera ponente: ROCIO ARAUJO OÑATE Bogotá, D.C., once (11) de febrero del dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-15-000-2015- 03358-00(AC) Actor: MARTHA LUCIA PERICO RICO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA - SALA DE DESCONGESTION Y OTRO Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 13 Ahora bien, surge la pregunta de si todos los jueces, sin importar su nivel jerárquico, tienen la capacidad de crear precedentes?.
La respuesta para la Sala de Sección es negativa, pues ha de entenderse que la capacidad para crear normas adscritas o subreglas, en razón de nuestra tradición y el carácter jerarquizado del sistema de administración judicial solo puede provenir, como se ha dicho, de los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones como una consecuencia de las funciones a ellos asignada por la Constitución y en razón del carácter del Estado Colombiano como una República Unitaria31.
(…) En otros términos, el precedente es obligatorio porque proviene de los Altos Tribunales u órganos de cierre, y lo es para los jueces de inferior jerarquía, quienes conociendo el precedente vertical están llamados a aplicarlo. Por ende es el precedente vertical, el que tiene la capacidad de vincular las decisiones judiciales futuras sobre casos análogos.
(…)” Teniendo claro entonces que no se trata de un precedente judicial la decisión adoptada en la sentencia del 15 de marzo de 2023, no resulta por tanto vinculante para esta Sala las decisiones ahí adoptadas, sin embargo, aceptando en gracia de claridad que esto fuera así, pues tampoco habría lugar a seguir la misma solución que se planteó, en tanto que si bien, en esa oportunidad se analizó un caso análogo, las razones que conllevaron a adoptar la decisión, fueron diferentes pues se apoyaron en que (i) no era razón válida para negar el reconocimiento del auxilio de transporte el hecho de que en el municipio de Solano no se prestara el servicio público de transporte, (ii) el fallo se apoyó en conceptos emitidos por el Departamento Administrativo de la función pública y no es jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y (iii) en que no era procedente negar el reconocimiento y pago del auxilio de transporte bajo el argumento de que la entidad no cuenta con los recursos presupuestales para asumir la erogación. Colofón de lo expuesto, se impone por parte de Sala confirmar en su integridad el fallo del 31 de marzo de 2023, emitido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia. 2.8 De la condena en costas Al respecto, tenemos que el artículo 361 del CGP establece que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias de derecho”.
Sin embargo, tal como en anteriores ocasiones lo ha advertido esta instancia, el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 no contiene el imperativo de condenar en costas a la parte vencida, como quiera que si bien establece que “la sentencia dispondrá sobre las condenas en costas”, asume categórico que la alocución “dispondrá” significa “mandar lo que se debe hacer” y la remisión que hace a la norma supletoria antes código de procedimiento civil o el código general del proceso es solo para efectos de la liquidación y ejecución de costas.
En la sentencia de tutela del 23 de enero de 2020, radicación 11001-03-15-000- 2019-04677-00(AC), se discutió precisamente la condena en costas dentro de un 31 Corte Constitucional. Sentencia C-631 de 2012. En este fallo expresamente se indica que: “Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante” Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 14 proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el acceso a la justicia y el debido proceso y se consideró: El referido artículo 365 del C.G.P. dispone (…) Nótese que, como lo prescribe el encabezamiento de la norma transcrita, estamos frente a “reglas” a las cuales debe sujetarse la condena en costas.
Ahora bien, aunque los distintos numerales, en particular del 1 al 7, se consagran las condiciones para condenar en costas, observa la Sala que el numeral 8 dispone perentoriamente que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En ese sentido, en cada asunto sub examine no habrá lugar a imponer una condena en costas en contra del vencido, por el hecho de no haber prosperado los argumentos de la demanda, apelación o del incidente, cuando quiera que lo real y cierto es que, en la actuación de primera, o de segunda instancia, no aparezca acreditada probatoriamente su causación. (…) En el presente asunto, el señor Augusto José Méndez Pinzón reprocha la condena en costas que le impuso la sentencia de 17 de octubre de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D. Considera el demandante que dicha condena en costas comprende la configuración de un defecto fáctico, defecto sustantivo así como la violación directa a la constitución en sus artículos 29, 53 y los principios de gratuidad y acceso a la administración de justicia que le permitirían reprochar en las debidas instancias judiciales, una decisión adversa, más aún, argumenta, que la condena en costas es ilegítima al estar propiciada por un cambio jurisprudencial posterior al inicio del trámite jurisdiccional y que de su actuación procesal no se derivaron gastos innecesarios a la administración de justicia o se deriva mala fe o negligencia. Después de realizadas las precitadas consideraciones jurídicas, las cuales denotan que en materia de condena en costas existía una divergencia jurisprudencial y precisamente por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema, se considera que el accionante hizo uso del legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia e interpuso el recurso de apelación contra la sentencia que le fue desfavorable a sus pretensiones consistentes en reliquidar su pensión con el 75% de los factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro efectivo, por lo que, mal puede el Tribunal imponer una condena en costas.
Por lo anterior, se amparará el derecho de acceso a la administración de justicia, con lo cual se dejará sin efectos el numeral 2º de la sentencia de 17 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del proceso No. 25269-33-33-002-2017-00089-01. Ahora, teniendo en cuenta que en la jurisdicción contencioso administrativa la condena en costas no deviene como consecuencia resultar vencido en el proceso contrastado, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante en cuanto no existe prueba de su causación de conformidad con lo prescrito en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso, tal como lo ha hecho el Consejo de Estado en procesos similares32: “En este orden, la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01, Sentencia del 11/06/2020, Actor Olga Lucía Bermúdez Parra, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social.
Demandante: Angie Katerine Zambrano Molano Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00283-01 15 gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, razón que al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia”.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, con el que se denegaron las pretensiones de la demanda interpuesta por Angie Katerine Zambrano Molano contra el Municipio de Solano. SEGUNDO.Sin condena es costas en esta instancia. TERCERO.En firme esta sentencia archívese el expediente, previa anotación en los libros y en el Sistema Informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Las Magistradas, EDITH ALARCÓN BERNAL33 ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Con aclaración de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Primera del Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 33 Magistrada Titular del Despacho Primero del Tribunal Administrativo del Caquetá y encargada del Despacho Segundo de la misma Corporación por Acuerdo No. 029 del 20 de febrero de 2024 emanado del Consejo de Estado.