TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO Florencia, marzo 22 de 2024 RADICADO: 18001333300420210037502 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: HAROLD CUELLAR Y OTROS DEMANDADO: NACION- RAMA JUDICIAL Corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida en primera instancia por el JUZGADO 403 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL, el día 31 de marzo de 2023, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener: “1. Que se declare la nulidad de los Actos Administrativos contenidos en los Oficios DESAJNE018-4125 del 23/05/2018, DESAJNE018-4137 del 23/05/2018 y DESAJNE019-512 del 13/02/2019, y en los actos fictos derivados del silencio administrativo frente a los recursos interpuestos -por no haber notificado decisión expresa sobre ellos, dentro del término previsto en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, por medio de los cuales se niega el reconocimiento y pago de la bonificación judicial creada a través del Decreto No. 383 de 2013, a los señores HAROLD ANDRÉS CUÉLLAR CAICEDO, YULENY SÁNCHEZ ALAPE, y YIBER EDUARDO JIMÉNEZ QUIROZ. 2.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al NACIÓN – RAMA JUDICIAL, reconocer y pagar a favor de los señores HAROLD ANDRÉS CUÉLLAR CAICEDO, YULENY SÁNCHEZ ALAPE, y YIBER EDUARDO JIMÉNEZ QUIROZ, la bonificación judicial creada a través del Decreto Nº 383 de 2013, con el carácter de factor salarial, desde el 1° de enero de 2013 (o la fecha de vinculación si es posterior) en adelante por el tiempo efectivamente laborado y hasta la terminación TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO de su vínculo laboral con la entidad, reliquidando todas las prestaciones sociales por ellos devengadas. 2.
Que a título de restablecimiento del derecho se ORDENE a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL – DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE NEIVA – HUILA….reconocer la bonificación judicial que perciben (sic) la demandante es constitutiva de factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas y las que se causen a futuro de cada uno de mis poderdantes (sic) a través del apoderado judicial, correspondientes a 2015, 2016, 2017 y 2018, inclusive las sumas de dinero obtenidas con la expedición del decreto 0383 de 2013, con relación a la bonificación judicial como factor salarial y otros derechos.
La cuantía es indeterminada. 3.Que se ordene a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reconocer y pagar a favor de los señores HAROLD ANDRÉS CUÉLLAR CAICEDO, YULENY SÁNCHEZ ALAPE y YIBER EDUARDO JIMÉNEZ QUIROZ, las diferencias resultantes entre las prestaciones sociales devengadas y las que resulten de la reliquidación pretendida en el numeral anterior, previo ajuste tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, dando aplicación a la siguiente fórmula (…) En dicha fórmula, el valor actualizado (Ra) se determina multiplicando el valor histórico (Rh),correspondiente a lo dejado de percibir por los demandantes hasta la fecha en que se apruebe la conciliación, por el guarismo que resulte de dividir el Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria del auto que apruebe la conciliación, entre el Índice de Precios al Consumidor vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta el reajuste de las prestaciones sociales previstas en su régimen laboral, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial. 4.
Que la entidad demandada - NACIÓN – RAMA JUDICIAL, deberá dar cumplimiento a la condena que se ordene en este proceso en los términos establecidos por el Artículo 195 del C.P.A.C.A. y deberá reconocerle sobre ella intereses señalados en el último inciso del Artículo 192 del C.P.A.C.A. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO 5.
Que se condene a la demandada NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a pagar las costas y agencias en derecho del presente proceso, en caso de oposición a las pretensiones.” Las sumas resultantes de la reliquidación devengan los intereses previstos en los artículos 192 inciso 3 y 195 No. 4 del C.P.A.C.A.; y se ejecutaran en los términos establecidos en el artículo 195 No. 1, 2 y 3 del C.P.A.C.A.
HECHOS 2.1. Los señores Harold Andrés Cuellar Caicedo, Yuleny Sánchez Alape y Yiber Eduardo Jiménez Quiroz, laboran en la Rama Judicial de la siguiente manera: - Harold Andrés Cuellar Caicedo desde el 1 de diciembre de 2009. - Yuleny Sánchez Alape desde el 8 de julio de 2013. - Yiber Eduardo Jiménez Quiroz desde el 29 de julio de 2015. 2.2.
Los demandantes solicitaron a la Dirección Seccional de Administración Judicial, se inaplicara la frase judicial “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, así como en decretos posteriores, y, en consecuencia, se le reconozca la bonificación judicial con carácter salarial.
Las fechas de radicación de las solicitudes fueron las siguientes: - Harold Andrés Cuellar Caicedo radicó petición el 27 de abril de 2018. - Yuleny Sánchez Alape radicó petición el 27 de abril de 2018. - Yiber Eduardo Jiménez Quiroz radicó petición el 31 de enero de 2019. 2.3. La anterior solicitud fue negada a los demandantes mediante los siguientes oficios: - Harold Andrés Cuellar Caicedo mediante Oficio DESAJNE018-4125 del 23 de mayo de 2018.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO - Yuleny Sánchez Alape mediante Oficio DESAJNE018-4137 del 23 de mayo del 2018. - Yiber Eduardo Jiménez Quiroz mediante Oficio DESAJNE019-512 del 13 de febrero de 2019. 2.4. Contra las decisiones, los demandantes formularon recursos de apelación, en las siguientes fechas: - Harold Andrés Cuellar Caicedo el 28 de junio de 2018. - Yuleny Sánchez Alape el 28 de junio de 2018. - Yiber Eduardo Jiménez Quiroz el 9 de abril de 2019 2.5.
A la fecha de interposición de la demanda, la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial no había resuelto el recurso interpuesto, generándose frente al mismo, el silencio administrativo negativo. DE LA DEMANDA y MEDIOS EXCEPTIVOS El apoderado de la Rama Judicial se opone a todas la declaraciones y condenadas solicitadas con la demanda, solicitando se declaren probadas las excepciones que de conformidad con el artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se encuentren probadas, con fundamento en el principio iura novit curia.
Asegura que la bonificación judicial contemplada en los decretos 383 y 384 de 2013, constituye factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Sobre el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, señala que en diferentes sentencias los máximos órganos de cierre en lo Constitucional y de lo Contencioso Administrativo han plasmado su posición, que se circunscribe a ratificar la potestad que tiene el legislador, por mandato constitucional, de disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, sin que ello implique omisión o un incorrecto desarrollo TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO de los deberes, tal como se indicó, entre otras, en las sentencias C-279 de 1996 y SU-395 de 2017.
Precisa que la administración judicial ha venido aplicando correctamente el contenido de las citadas prescripciones legales, en cumplimiento además de la formalidad consagrada en el artículo 3 del Decreto 383 y en el artículo 2 del Decreto 384 de 2013 que prevén: “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.” Sumado a lo anterior, aduce que los Decretos 383 y 384 de 2013 están vigente y, por ende, son válidos y gozan de presunción de legalidad, de modo que es deber de la administración aplicarlos, pues sus mandatos son vinculantes para la administración y, por ende, no haya lugar a que la administración judicial tome decisiones en diferente sentido, pues si se hiciera claramente se estaría desacatando el ordenamiento legal vigente, con las consecuencias penales, fiscales y disciplinarias que una decisión en ese sentido conlleva.
Propone como excepciones las siguientes: “Cobro de lo no debido”, ya que la parte actora pretende el pago de una suma de dinero que en ningún momento la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial le debe. “Inexistencia de la obligación”, fundada en que la Rama Judicial ha pagado al actor todos los emolumentos laborales que el órgano competente ha dispuesto anualmente para los servidores judicial del país, en forma correcta, y por ello no adeuda al demandante la diferencia pretendida.
“Prescripción”, indica que los derechos reclamados por los demandantes Harold Andrés Cuellar Caicedo y Yuleny Sánchez Alape se encuentran prescritos desde el 27 de abril de 2015 y; para el señor Yiber Eduardo Jiménez Quiroz, desde el 31 de enero de 2016. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO LA SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado 403 Administrativo transitorio de Villavicencio- Meta, profirió sentencia el 31 de marzo de 2023, como lo daré a conocer a continuación:
PRIMERO: INAPLICAR para el caso concreto y en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, la expresión "y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud" contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, así como en los demás decretos que se expidan reproduciendo tal disposición, siempre y cuando permanezcan vigentes los vínculos laborales y continúen percibiendo tal bonificación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la existencia del silencio administrativo respecto de los recursos de apelación formulados por los demandantes los días 28 de junio de 2018 y 9 de abril de 2019 y, en consecuencia, la configuración de los actos fictos negativos.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios No. DESAJNEO18-4125 del 23 de mayo de 2018, DESAJNEO18-4137 del 23 de mayo de 2018 y DESAJNEO19-512 del 13 de febrero de 2019 y de los actos fictos o presuntos surgidos del silencio administrativo negativo por la no respuesta a los recursos de apelación presentados por los demandantes los días 28 de junio de 2018 y 9 de abril de 2019, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior a título del restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL a reconocer y pagar a los señores HAROLD ANDRÉS CUÉLLAR CAICEDO, identificado con la cédula de ciudadanía No.6.804.485; YULENY SÁNCEZ ALAPE identificado con la cédula de ciudadanía No.1.117.512.455 y YIBER EDUARDO JIMÉNEZ QUIRÓZ, identificado con la cédula de ciudadanía No.1.117.523.004, las diferencias derivadas de la reliquidación de todas las prestaciones sociales pagadas y causadas, así como la liquidación de las que se sigan causando, teniendo en cuenta la bonificación judicial TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO como factor salarial.
Las anteriores sumas serán reconocidas con efectos fiscales a partir del 27 de abril de 2015 para los demandantes HAROLD ANDRÉS CUÉLLAR CAICEDO y YULENY SÁNCEZ ALAPE y; para el demandante YIBER EDUARDO JIMÉNEZ QUIROZ, lo serán desde el 31 de enero de 2016, durante el tiempo que perduren sus vinculaciones laborales con la entidad demandada y mientras perciban dicho emolumento, conforme se explicó en la parte motiva de esta providencia. Se efectuarán los descuentos por concepto de aportes a pensión y salud por la diferencia de los factores reliquidados, siempre y cuando estos hagan parte del ingreso base de cotización. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada en el término oportuno, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En sus argumentos de oposición solicita que al decidir se revoque fallo de fecha 31 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Villavicencio-Meta, y en su lugar se nieguen todas y cada una de las pretensiones solicitadas por la parte demandante.
La Rama Judicial, considera que, de conformidad a lo expuesto en las pretensiones de la demanda, la parte actora pretendió que los actos administrativos fueran declarados violatorios de normas de las cuales estaba sujeta la administración al expedirlos, advirtiendo que este es el propósito de la nulidad y restablecimiento invocado por el actor, y no lo fallado por el a quo. 1.- Señala que la inaplicación de la norma legal por inconstitucionalidad, lo primero que el demandante indica que el cargo o empleo en la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial no le son aplicables el decreto 384 de 2013 y sus decretos modificatorios 1271 de 2015, 248 de 2016, 1016 de 2017, por lo cual es estudio se efectuará exclusivamente a las normas que regulan su relación legal - Laboral.
La norma que creó la denominada bonificación judicial para el caso del demandante es TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO el decreto 383 de 2013 y sus modificatorios 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, en específico el decreto 383 de 2013 dice: “Artículo 1 o. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional! establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.“ Mientras que los decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, realizaron ajustes en su reconocimiento y reproduciendo los efectos de limitación de factor salarial en su artículo 1 en forma exacta así: “Artículo 1 o. Ajustase la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y Prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, que se reconoce mensualmente y constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud." Se informan como normas vulneradas los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 53, 58 y 450 de la Constitución, bajo un mismo argumento la protección constitucional al salario y la imposibilidad de desmejorar el salario, para lo cual presenta como argumento central que la bonificación judicial creada es salario.
A pesar de lo corto que es la fundamentación de la demanda, se observa un eje único, esto es, que la bonificación judicial es salario por lo que resulta necesario delimitar este concepto dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Ha existido una posición pacifica en la jurisdicción contencioso administrativa de reconocer dos tipos de emolumentos que se presentan en la relación legal-laboral del empleo público, las salariales y las prestaciones sociales, las cuales igualmente tienen una definición y desarrollo legal en los decretos ley 1042 y 1045 de 1978, y que ha sido objeto de innumerables pronunciamientos.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO A la luz del Convenio 095 de la OIT, el término “salario” significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.
Por su parte, la ley colombiana y la jurisprudencia de esta Corporación han entendido por “salario”, como toda remuneración ordinaria, habitual y permanente que reciba el trabajador como contraprestación directa del servicio. En efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado, sobre el concepto de salario se ha pronunciado en los siguientes términos: “Desde la expedición de la Ley 83 de 1931, se llama sueldo el pago de los servicios de los empleados públicos, el cual debe hacerse por períodos iguales vencidos y sin que sobrepase el mes calendario; se acepta como una noción restringida que coincide con la asignación básica fijada por la ley para los diversos cargos de la administración pública.
El salario, en cambio, es una noción amplia que para el sector público comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios, tales como primas, sobresueldos, bonificaciones, gastos de representación, etc., además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio (Decreto - ley 1042 de 1978, art. 42).
Encontrando tres conceptos, salario, sueldo y asignación básica, donde no existe duda alguna a que salario es el género y el sueldo o asignación básica es la especie, pero además encontramos que normativamente se utilizan diferentes vocablos para referirse a las consecuencias económicas a favor del trabajador por su actividad laboral.
En los decretos anuales de fijación salarial de los empleados públicos el Presidente de la República desde el año 1993 al 2014 (límites temporales por la emisión de la ley 4 de 1992 y al cambió técnico a partir del año 2015 con decreto 1257 de 2015 que solo referencia el incremento anual), respecto a la Rama Judicial ha definido el estipendio mensual como REMUNERACIÓN MENSUAL, como se TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO puede ver en los decreto 1024 de 2013 y decreto 194 de 2014, pero esa denominación es sinónimo o equivalente al sueldo o a la asignación básica.
Con la expedición del decreto 383 de 2013 goza de plena validez y eficacia frente a las condiciones de competencia por parte del ejecutivo. La demanda, en sus dos capítulos del concepto de violación defiende la condición salarial de la bonificación judicial y según las líneas anteriores este despacho comparte que es un elemento de salario, y además la propia norma confiere ese efecto, pero existe una expresa y limitada acción de su efecto salarial según el decreto;
“constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, que al sentir del demandante, al restringir el concepto salarial vulnera la Constitución en diferentes artículos como el 1, 2, 4, 13, 25, 53, 58, 93 entre otros. Al caso, el Consejo de Estado ha tenido ocasión de pronunciarse ampliamente frente a los efectos salariales o no, de diferentes actos administrativos de regulación salarial dentro de la administración pública, en los cuales ha tenido oportunidad no solo de expresar su posición sino de ilustrar la consistencia de la misma frente a las otras dos cortes de cierre como son la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, que se puede resumir, en la inexistencia de mandato constitucional de definición de salario y la facultad legislativa y administrativa de limitación de efectos salariales de emolumentos que se reconocen, en extenso por ser pertinente se cita una reciente providencia, pues primero que todo la bonificación judicial nace al mundo jurídico con el decreto 383 de 2013, antes no existía y, por tanto, se generó efectivamente como un incremento independiente e individual a la asignación salarial, y en segundo lugar, por la propia norma de creación mantiene su independencia frente a la asignación salarial, la norma nunca estipulo o consagró que en algún momento sería uno con la asignación salarial.
En consecuencia, la Administración Judicial ha venido aplicando correctamente el contenido de las citadas prescripciones legales, en cumplimiento además de la formalidad consagrada en el artículo 3º del Decreto 383 y en el artículo 2 del Decreto 384, que prevén: “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos” El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 12 de mayo de 2023. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTOS PRELIMINARES Llegado el proceso en apelación al Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá, por auto del 6 de julio de 2023, con fundamento en la causal primera del artículo 141 del Código General del Proceso, los Magistrados del Tribunal Administrativo del Caquetá se declararon impedidos para asumir el conocimiento del proceso, y dispusieron su envío a la Sección Segunda del Consejo de Estado, instancia en la que, mediante auto del 28 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado aceptó dicho impedimento, y dispuso devolver el expediente para sorteo de Conjueces de conformidad con el numeral 5° del artículo 131 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El día 29 de noviembre de 2023, se realizó el sorteo de conjueces para integrar la Sala de Decisión para el trámite del presente proceso y, una vez asignado el expediente, el conjuez ponente por auto del 11 de diciembre de 2023, admitió el recurso de apelación. La parte demandada en sus alegatos en el escrito de apelación, determina que el legislador puede disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, pues lo cierto es que, los máximos órganos de cierre tanto en la jurisdicción Constitucional como en la Contenciosa Administrativa, han trazado una línea jurisprudencial pacifica, en materia de derechos mínimos laborales y emolumentos salariales y prestaciones.
Por lo tanto, no está facultado el legislador ni el Gobierno Nacional, para restringir el carácter salarial de la bonificación judicial solamente a la base de cotización de los sistemas de seguridad social en salud y pensión, pues de esta manera, estaría TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO contrariando la voluntad del legislador y más aún, está violando los principios fundamentales de las relaciones laborales, consagrados en la Constitución Política.
Atendiendo a que los decretos que crean y reglamentan año a año la bonificación, han desconocido los mandatos superiores, los tratados internacionales y todo el ordenamiento jurídico en general, y en concordancia con el artículo 4 de la Constitución Nacional, es necesario que se haga uso de la figura de excepción de inconstitucionalidad, pues como se ha expuesto ampliamente, la aplicación de los decretos de la bonificación judicial implican consecuencias que contrarían el ordenamiento constitucional.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Publico no emitió concepto en esta oportunidad. Presentadas las alegaciones y estando el proceso pendiente para dictar sentencia, por reparto del 29 de noviembre de 2023, se asignó el proceso a este Despacho. CONSIDERACIONES DE LA SALA Revisado el expediente, y sin que se advierta causal de nulidad alguna, esta Sala del Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá, procede a desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el JUZGADO 403 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, siendo que para ello es competente por virtud del artículo 153 del CPACA, en concordancia con lo establecido por el artículo 328 del Código General del Proceso.
PROBLEMA JURÍDICO Consiste en determinar si la sentencia debe ser revocada en los términos propuestos por la entidad demandada, en tanto considera, que la restricción al carácter salarial de la bonificación judicial está ajustada a la Constitución y la Ley, y, además, porque dice, los actos demandados responden a la normatividad en TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO tanto “la creación de una bonificación sin carácter salarial es compatible con la Constitución Política”.
Para ello, corresponde definir si la parte actora tiene o no derecho a la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales y cesantías que, como servidor de la Rama Judicial desempeñando el cargo como Secretaria Municipal, Juez Promiscuo Municipal, Citadora y Secretaria Municipal, le corresponden, con la inclusión como factor salarial de la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 y en caso afirmativo, definir los términos en que se hará el restablecimiento del derecho pretendido.
TESIS DE LA SALA La tesis de la Sala para este caso, es la de confirmar la sentencia de primera instancia toda vez que, contrario a lo argumentado por la parte demandada, se considera que fue debidamente sustentada y ajustada a la legislación tanto nacional como internacional, además de ajustados al ordenamiento jurídico interno, los fundamentos señalados por el JUZGADO 403 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO, para dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 0383 de 2013 y declarar la nulidad de los actos acusados.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. Con relación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial, El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Carta Magna, dispone que corresponde al Congreso de la República dictar las normas y señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno Nacional, para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y la Fuerza Pública.
Con ocasión de dicha atribución, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales, estableciendo expresamente: “Artículo 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO: Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad” En el parágrafo anterior se observa la autorización que el Legislador otorga al Gobierno para que este revise el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Nación – Rama Judicial, buscando con ello un proceso de nivelación salarial.
Los decretos en mención, a través del artículo primero, crearon una bonificación judicial a partir del 01 de enero de 2013, teniendo como destinatarios a los servidores de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto 874 de 2012; así mismo, a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el Decreto 875 de 2012.
Igualmente reza la misma disposición que, la bonificación judicial se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud para servidores públicos de la fiscalía general de la Nación, de la Rama Judicial, de la Justicia Penal Militar, de la Dirección Ejecutiva de Administración judicial y de sus direcciones seccionales, respectivamente.
Ahora, frente a aquellos servidores de la Rama Judicial beneficiarios de la bonificación judicial, debe indicarse que el Decreto 057 de 1993, "por el cual se dictan normas sobre el régimen prestacional y salarial para los empleados de la Rama Judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones", en sus artículos 1 y 2 estableció las siguientes reglas: "Artículo lo.
El régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones del Sector Público".
"Artículo 2o. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha".
Sumado a lo anterior, el artículo 12 ibidem, señala que los servidores a los que se les aplique el referido decreto no tendrán derecho, entre otras prestaciones, al pago de la prima de antigüedad. Así las cosas, a partir del año 1993, se fijó un nuevo régimen salarial y prestacional dirigido a los empleados que se vincularan a la Rama Judicial con posterioridad a la entrada en vigor del Decreto 057 de 1993, esto es, el 07 de enero de 1993, y consagró la posibilidad para aquellos servidores vinculados con antelación para que pudieran optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, al régimen salarial y prestacional establecido en la citada disposición, el cual fue denominado como régimen acogido.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO No debe olvidarse que, aquellos servidores que se rigen por el Decreto 057 de 1993, ya no tendrían derecho al reconocimiento y pago de las primas de antigüedad, ascensional, de capacitación y cualquier otra sobre remuneración. Sin embargo, debe precisarse que un servidor de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación de régimen salarial y prestacional no acogido, no queda del todo privado de ser beneficiario de la bonificación judicial establecida en los Decretos 382 y 383 de 2013, pues el artículo 2 de tales disposiciones establecieron claramente la posibilidad de que estos servidores perciban la bonificación judicial como reconocimiento de la diferencia, siempre y cuando devenguen un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se creó respecto de quienes ejercen el mismo empleo y se encuentran regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio o acogido.
La Corte Constitucional en sentencia C-892 de 2009, también definió el salario a partir de lo señalado en el artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo, indicando: “el salario está conformado no sólo por la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contra prestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
En ese sentido. se trata de un criterio amplio, que cobija a las distintas modalidades de ingreso del trabajador, generadas por la retribución del servicio personal que presta al empleador. Esta definición excluye, por ende, otro tipo de ingresos laborales que no están dirigidos a retribuir dicho servicio, sino a asumir riesgos o gastos de otra naturaleza.
Así, dentro de la categoría de pagos no constitutivos de salario quedan incorporados (i) las indemnizaciones que asume el patrono por daños o demás detrimentos que sufra el trabajador en el marco de la relación laboral; (ii) la remuneración del trabajador durante el descanso obligatorio (vacaciones y días no laborables de naturaleza legal y/o estipulados en el contrato respectivo); iii) las sumas o bienes que recibe el trabajador con el fin de ejercer cabalmente sus funciones, como sucede con el auxilio de transporte de que trata la Ley 15/59, al igual que los demás conceptos que enlista el artículo 128 CST.; y (iv) aquellos montos que recibe el trabajador TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO por simple liberalidad del empleador y no como contraprestación por el servicio personal que presta, según lo dispone el citado precepto del Código Sustantivo del Trabajo." Es preciso decir que, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le dé, por ello, la definición de factor salarial, corresponde a un concepto que se relaciona con la forma en que efectivamente se desenvuelven las relaciones laborales y su habitualidad.
El apoderado de la parte demandante pretende que se inaplique por inconstitucional la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en salud” establecida en el artículo primero del Decreto 0383 de 2013, es preciso decir que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, en especial lo expresado en la Sentencia SU-132 de 2013, la excepción de inconstitucionalidad: "es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política". "cuando el funcionario inaplica la excepción solicitada por las partes, siendo procedente, genera específicamente, un defecto sustantivo por inaplicación de la excepción de inconstitucionalidad.
Este defecto se presenta cuando la actuación controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable, ya sea porque (a) la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley, (b) es inconstitucional, (c) o porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos del caso. También puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que la TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, se produce (d) un grave error en la interpretación de la norma constitucional pertinente, el cual puede darse por desconocimiento de sentencias de la Corte Constitucional con efectos erga omnes, o cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación claramente contraria a la Constitución".
Sumado a lo anterior, el artículo 148 del CPACA consagró que en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos inter- partes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. CASO CONCRETO Los señores HAROLD ANDRÉS CUELLAR CAICEDO, YULENY SÁNCHEZ ALAPE Y YIBER EDUARDO JIMÉNEZ QUIROZ, pretenden la declaratoria de nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la NACION – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, les negó la solicitud de reconocimiento de la bonificación judicial con carácter salarial para efectos de la reliquidación de sus prestaciones sociales desde el año 2015.
De acuerdo a las pruebas que obran en el expediente, especialmente la “CONSTANCIA DE SERVICIOS PRESTADOS”, se acredita que los demandantes, Harold Andrés Cuellar Caicedo, Yuleny Sánchez Alape y Yiber Eduardo Jiménez Quiroz, laboran en la Rama Judicial de la siguiente manera: - Harold Andrés Cuellar Caicedo desde el 1 de diciembre de 2009. - Yuleny Sánchez Alape desde el 8 de julio de 2013 y - Yiber Eduardo Jiménez Quiroz desde el 29 de julio de 2015 Así las cosas, vemos cómo la decisión contenida en la sentencia proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio Del Circuito Judicial De Villavicencio, dio plena aplicación a la normatividad nacional e internacional con el fin de proteger los derechos laborales de la demandante y en lo que tiene que ver con la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad parcial del Decreto 383 de 2013 y la consecuente declaratoria de nulidad de los actos acusados, está ajustada a derecho y por lo tanto debe ser confirmada, atendiendo a lo que por salario se tiene entendido: TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO En sus argumentos, la Corte hizo alusión al concepto de “salario”, concluyendo que es el legislador el que tiene la potestad de desarrollar la Constitución y, por lo tanto, crear conceptos, atendiendo a su libertad de configuración, y que éste puede: “…optar por las diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado.
En efecto, en función del pluralismo político, la soberanía popular, el principio democrático y la cláusula general de competencia del Congreso (CP arts. 1º, 3º, 8º y 150), se entiende que cuando la Constitución ha guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador.
Eso significa que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio debe considerarse válida la regla establecida por el Legislador.” Así las cosas, se tiene que, en nuestro ordenamiento, en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, se consagra el concepto de “salario”: “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones” Pues bien, de acuerdo con la definición de salario contenida en el artículo 127 transcrito, la bonificación creada por el Decreto 383 de 2013, y los demás que lo modificaron, dada su naturaleza, efectivamente reúne las características propias del concepto de salario, razón por la cual, la restricción en ellos plasmada, tal como lo hizo el juez de instancia, debe ser inaplicada, a efectos de ajustarla a las normas internas e internacionales ratificadas por Colombia.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO Así, por ejemplo, mediante el Decreto 1264 de 1997, se promulgó el Convenio 95, relativo a la protección del Salario, el cual fue adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, el 1° de julio de 1949, y aprobado en Colombia por la Ley 54 de 1962.
En el artículo 1° de dicho Convenio, se estableció que: “los efectos del presente Convenio, el término ‘salario’ significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por el acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.” Y sobre lo que constituye factor salarial, la Corte Constitucional, en sentencia C- 710 de 1996, con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos, sostuvo: “En esta materia, es necesario recordar que la definición de lo que es factor salarial, corresponde a la forma como se desarrolla el vínculo laboral, y no a la existencia de un texto legal o convencional que lo consagre o excluya como tal, pues todo aquello que recibe el trabajador como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación, es salario.
En esta materia, tal como lo establece el artículo 53 de la Constitución: “la realidad prima sobre las formalidades pactadas por los sujetos que intervienen en la relación laboral. Por tanto, si determinado pago no es considerado salario, a pesar de que por sus características es retribución directa del servicio prestado, el juez laboral, una vez analizadas las circunstancias propias del caso, hará la declaración correspondiente.
“Así las cosas, debe entenderse que el artículo 128 se limita a establecer que no constituyen salario las sumas que ocasionalmente, y por mera liberalidad recibe el trabajador, y a señalar algunos ejemplos de esos TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO conceptos. Definición que no desconoce norma alguna de la Constitución, ni impide que se pueda reclamar ante el juez competente, el reconocimiento salarial de una suma o prestación excluida como tal, cuando, por sus características, ella tiene por objeto retribuir el servicio prestado…” Así mismo, la anterior interpretación ha sido acogida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en sentencia del 6 de abril de 2022, radicación No. 76001233300020180041401 (0470-2020) con ponencia de la Conjuez Carmen Anaya de Castellanos, la cual sostuvo: “…al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales …” Resulta claro entonces que, si la bonificación creada mediante Decreto 383 de 2013, es habitual, y los demandantes Los señores Harold Andrés Cuellar Caicedo, Yuleny TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO Sánchez Alape y Yiber Eduardo Jiménez Quiroz, en calidad de servidores de la RAMA JUDICIA, las venían percibiendo mes a mes, de manera constante y responde a una retribución o contraprestación de su trabajo, no cabe duda de que constituye salario y por lo tanto debe considerarse como factor para la liquidación de todas sus prestaciones sociales y económicas, tal como lo señaló el fallador de primera instancia. Lo dicho robustece lo ya señalado respecto a que la disposición cuestionada es contraria a la Constitución Política y por ende deba ser inaplicada, como en efectos se hizo en la sentencia recurrida, puesto que la RAMA JUDICIAL, pese a estar facultada para nivelar el salario de sus servidores, atendiendo a principios de equidad, está excluyendo un factor del concepto de salario, asunto que, en gracia de discusión, es del resorte del Congreso de la República.
Y como consecuencia de la inaplicación, obviamente los actos administrativos demandados, devienen en nulos, tal como fue declarado por el juzgado 403 Administrativo Transitorio Del Circuito Judicial y, por lo tanto, la sentencia recurrida se encuentra ajustada a derecho, razón por la que será confirmada. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA Sobre la condena en costas, el artículo 188 del CPACA señala: “ARTÍCULO 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Código General del Proceso, legislación a la cual remite el CPACA sobre las costas, en el numeral 8. del artículo 365, expresamente dispone que: “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO y en la medida de su comprobación.” Para esta Sala, no obra prueba alguna que demuestre que se causaron costas a favor de la parte actora; ningún documento relativo a gastos de abogado o de gestión para la atención del proceso se aportó, por lo que en aplicación a lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, no se condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CAQUETA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO 403 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL de VILLAVICENCIO, del 31 de marzo de 2023, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en esta instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LINO LOSADA TRUJILLO Conjuez. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO FABIO DE JESUS AMAYA Conjuez OSCAR CONDE ORTIZ Conjuez