Tribunal Administrativo de Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA – funcionario de hecho Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: BLANCA NIEVES SAAVEDRA MÉNDEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Y OTROS Radicación: 180013333002-2018-00027-01 Acta de discusión Nro. 08 de la fecha.
Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observado causal de nulidad que invalide lo actuado, se decide recurso de apelación presentado por el Departamento del Caquetá, parte demandada, contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia que accedió a las pretensiones de la demanda.
En esta providencia se analizará las formas de vinculación al servicio público, la vinculación al servicio público como funcionario de hecho y el contrato realidad. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 1.1.1. Pretensiones Blanca Nieves Saavedra Méndez, por conducto de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda al Departamento del Caquetá, pretendiendo2 que: i. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio – SE- 70.6 del 3 de noviembre de 2017, por medio del cual se negó la existencia de la vinculación laboral. ii.
A título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demanda a reconocer y pagar por el tiempo que duró la vinculación (1 de febrero de 2010 al 23 de enero de 2016) al pago de lo siguiente: cesantías, sanción moratoria por el no pago de las cesantías al momento del retiro del servicio, intereses a las cesantías, indemnización por el no pago del interés legal sobre las cesantías, vacaciones compensadas en dinero, dotación, compensatorios, prima de servicios, auxilio de transporte e indemnización por retiro del servicio sin justa causa. iii.
Se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3. 1 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 2, Folio 28 al 43 del expediente judicial electrónico. 2 Según la reforma de la demanda que reposa en el Cuaderno 2, folio 106 3 En adelante CPACA Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 1.1.2.
Hechos Fundamentó las pretensiones en los siguientes supuestos fácticos: i. El 1 de febrero de 2010 la Institución Educativa Rural Simón Bolívar de la Inspección de la Maguare del Municipio de El Doncello vinculó a Blanca Nieves Saavedra Méndez de forma verbal en un empleo público para prestar servicios personales como “coordinadora de estudiantes internos”, labor que culminó el 23 de enero de 2016, cuando fue retirada del servicio. ii.
Durante el tiempo que duró la relación laboral, la demandante cumplió un horario, que iba desde las 6:00 a.m. hasta las 10:00 p.m, de lunes a domingo, teniendo un término de 1 hora para el almuerzo comprendido desde las 12:00 del meridiano a la 1:00 p.m. iii. Como contraprestación, la Institución Educativa Rural y la actora concertaron el pago de un poco menos a un salario mínimo legal mensual vigente. iv.
La actora fue contratada para cumplir las labores que se describen a continuación: i) verificar el ingreso de los estudiantes nuevo y antiguos, tramitando su respectiva instalaciones; ii) tramitar los permisos que los padres o estudiantes solicitaban para salir de la Institución Educativa, entregando dichos documentos al Coordinador o rector; iii) estar pendiente de que se le suministrara la alimentación a todos los estudiantes; v) verificar que los estudiantes lavaran sus uniformes; vi) vigilar que en el horario establecido, los estudiantes se acostarán a dormir en los lugares previamente asignados; vii) atender las solicitudes o eventualidades que se presentaran en las noches; y viii) demás labores que ayudaran a mantener el orden y disciplina dentro de la Institución, tales como la conservación y mantenimiento del plantel educativo. v. Las funciones encomendadas siempre las ejecutó la accionante de manera personal y bajo la subordinación del director de la Institución Educativa y sus docentes. vi.
El 18 de enero de 2016, el rector de la institución, Ancizar Perdomo Rodríguez, le manifestó a la actora que desde entonces se retiraba definitivamente del servicio como coordinadora de estudiantes internos. El retiro se materializó el día 23 del mismo mes y año. 1.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación Manifestó que el acto administrativo acusado violó la ley en tanto contiene una argumentación restrictiva y violatoria de los principios y garantías laborales en el sector público, desconociendo la vinculación como funcionario de hecho.
Aseguró que es palpable la infracción a la norma en que debería fundarse y la falsa motivación, pues la actora prestó sus servicios personales de forma continua, ininterrumpida y bajo la subordinación del rector de la institución educativa, adquiriendo la condición de funcionaria pública de hecho en virtud de que se omitieron las condiciones de vinculación a través de los presupuestos del artículo 38 del CST.
Añadió “…tal vinculación no podría llamarse legal o reglamentario al no haber cumplido el requisito de la posesión tampoco como una trabajadora oficial dada las Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 actividades que desarrollaba y que la sacan de las características del trabajador oficial que consiste en el mantenimiento y sostenimiento de obra…” Citó apartes de jurisprudencia del Consejo de Estado relativa al funcionario de hecho, para concluir que encaja en esta categoría la persona que labora sin acto administrativo de nombramiento y posesión. Destacó que el Máximo Tribunal en lo Contencioso Administrativo fue enfático en afirmar que no resulta equitativo trasladarle al trabajador las precariedades que presenta la relación laboral como consecuencia de la actitud omisiva de la administración, al haber mantenido esa situación durante varios años sin expedir el acto administrativo de vinculación. 1.2.
Contestación de la demanda4 El Departamento del Caquetá se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que el oficio que se demandó no produce ningún efecto en el mundo jurídico, pese a ello, indicó que conforme el artículo 88 del CPACA se presume legal, máxime cuando no se planteó dentro de la demanda causal de nulidad para así desvirtuarlo.
Adujo que como entre las partes nunca existió un contrato de trabajo ni relación laboral alguna, no hay lugar al pago de las prestaciones y demás emolumentos solicitados en la demanda. Señaló que para que también se concrete el funcionario de hecho, es indispensable la existencia del empleo, situación que no ocurre en el caso de marras, por cuanto la función que presuntamente desempeñó la actora no se encuentra en la planta de personal de la Secretaría de Educación Departamental.
Propuso los medios exceptivos que denominó: “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN CON FUNDAMENTO EN LA LEY”, ya que, como se indicó anteriormente, no concurren los requisitos previstos para ello, en tanto el supuesto cargo no hace parte de la planta de personal de la entidad, lo que impide afirmar que se ejercieron funciones irregularmente o en la misma forma a como lo hubiera hecho un empleado de planta;
“INEXISTENCIA DE CAUSA”, pues al no acreditarse que se realizó un contrato de trabajo o nombramiento de carácter legal y reglamentario, y que soporte la declaratoria de existencia de una relación laboral entre las partes del presente litigio, es dable establecerse entonces, que no existe obligación por parte de la entidad demandada en reconocer y pagar prestaciones y demás emolumentos solicitados; e “INEXISTENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO”, señaló que no se allegó tampoco un acto administrativo del que se pueda deducir la existencia de un nombramiento legal y reglamentario, o contrato de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión que sirva de soporte para que se alegue el nacimiento de una relación laboral.
Concluyó que, de existir algún vínculo laboral, es exclusivamente con el rector de la institución educativa. 1.3. Sentencia de primera instancia5 En la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia accedió a las pretensiones de la demanda, y ordenó:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del Acto Administrativo contenido en el Oficio SAC 2017 PQR 27718 del 3 de noviembre de 2017, por medio del cual el 4 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 2, Folio 63 al 71 del expediente judicial electrónico 5 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 3, Folio 24 al 47 del expediente judicial electrónico Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, negó la existencia de una relación laboral entre la entidad y la señora BLANCA NIEVES SAAVEDRA MÉNDEZ.
SEGUNDO: DECLARAR que entre el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ y la demandante existió una relación laboral en el periodo comprendido del 02 de agosto de 2011 hasta el 30 de noviembre de 2015, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, pagar a título de indemnización a favor de la señora BLANCA NIEVES SAAVEDRA MÉNDEZ, los haberes salariales y prestacionales, así como el trabajo suplementario – horas extras diurnas y nocturnas – correspondientes, los cuales le asiste durante el referido período en el que se desempeñó como “coordinadora de internos”.
Para su liquidación se tendrá en cuenta el valor del salario mínimo vigente para la fecha de la ejecución de la labor. El tiempo laborado por la señora BLANCA NIEVES SAAVEDRA MÉNDEZ se computará para efectos pensionales, para lo cual el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ tomará (durante el 02 de agosto de 2011 y el 30 de noviembre de 2015) el ingreso base de cotización – IBC – pensional de la demandante, mes a mes, esto es, cotizará al respectivo fondo de pensiones la suma por concepto de aportes a pensión en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que actora tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumba como trabajadora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. La entidad condenada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187, inciso final del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, conforme a lo indicado en la parte considerativa.
CUARTO: DECLARAR que el tiempo laborado por la señora BLANCA NIEVES SAAVEDRA MÉNDEZ al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, bajo la modalidad de Coordinadora de internos, desde el 02 de agosto de 2011 y el 30 de noviembre de 2015, es computable para efectos pensionales. Para llegar a tal conclusión, estableció que de las pruebas aportadas se logró concluir que la vinculación de la actora en la Institución Educativa Rural Simón Bolívar se dio de manera verbal con el rector, vinculación que fue irregular, desconociendo el régimen legal y reglamentario, concretándose así un funcionario de hecho, correspondiéndole a la parte actora demostrar subordinación, la permanencia, equidad o similitud (función inherente a la entidad), y una remuneración. Subordinación: Indicó la jueza de instancia que de acuerdo a los testimonios recaudados se acreditó este elemento, en tanto se probó el mando que ejercía el rector de la institución sobre la demandante y el poder correccional sobre ella.
Permanencia: manifestó que bastaba tener presente las funciones que desarrolló la señora Saavedra Méndez para tener por probado este elemento, agregó: “si bien es cierto que las labores desarrolladas por la accionante son disímiles a las asignadas a los docentes, por la misma destinación de la Institución Educativa como internado cuyos estudiantes eran menores de edad y moradores del mismo, se presume que deberían existir dicho cargo o uno similar que al menos ejerciera control y vigilancia durante las jornadas no académicas, siendo esta un función Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 inherente a las desarrolladas por el Colegio como custodio de los alumnos en su instancia en la institución como moradores”.
Remuneración: halló aproximadamente 30 comprobantes de pago expedidos por el plantel educativo y a favor de la demandante. Por lo anterior, concluyó que a la actora le asistía el derecho a que el Departamento del Caquetá le reconociera y pagara todas las prestaciones sociales derivadas de la relación de trabajo durante el lapso comprendido entre el 2 de agosto de 2011 al 30 de noviembre de 2015, esta fecha última, atendiendo a que fue hasta ese día que se acreditó el pago de la remuneración de su labor prestada. 1.4.
Recurso de apelación6 El Departamento del Caquetá apeló. Como objeto del recurso de apelación solicitó se revoque la sentencia y en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda. Estableció que se presentó una indebida valoración probatoria, como quiera que desde que se dio respuesta a la petición presentada por la actora, se informó que el cargo de “coordinador de internado” no existía dentro de la planta global de personal de la Secretaría de Educación Departamental; situación por la cual no comparten la conclusión de la jueza de instancia, máxime que para que se creen cargos nuevos dentro de la entidad se requieren visto previo del Ministerio de Educación. Agregó que tampoco se tomaron medidas para sanear los vicios de procedimiento que se presentaron al interior del proceso, como lo era la vinculación de los rectores que permitieron que la actora laborara al interior de la Institución Educativa, siendo estos, unos litisconsortes necesarios.
Adujo que no se explica las razones por las cuales la señora Saavedra Méndez dejó pasar más de año y medio para presentar la reclamación, lo que – según señala – lleva a la conclusión de que nunca existió relación laboral; sobre esto último, procedió a hacer un análisis pormenorizado de cada uno de los elementos de dicha relación, teniendo como base el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, al respecto estableció: - Funciones: reiteró que, al no existir el cargo en la planta global de la Secretaría de Educación, tampoco existen funciones dentro del manual que las consigna.
Indicó: “…es claro en decir que, la demandante presuntamente sí laboró en la Institución Educativa Rural Simón Bolívar, pero no cumpliendo funciones para el Departamento del Caquetá. Por el contrario, su servicio se derivó en una relación laboral netamente con el respectivo rector de la institución…”. - Subordinación: Al no existir una vinculación con el departamento del Caquetá, no recibía órdenes por parte de éste, aunado a que, dentro de las funciones de los rectores de las instituciones educativas no se encuentra la de contratar, entonces respeto de ellos tampoco se podía predicar subordinación. 6 Archivo 01 del expediente judicial electrónico Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 - Salario: Indicó que es dable establecer que los pagos aportados se hicieron directamente del peculio de los rectores más no del ente territorial, por lo que tampoco se probó este requisito.
Finalmente, estableció que tampoco se analizó lo relativo a la prescripción, como quiera que se están reconociendo prestaciones desde el año 2011, cuando la solicitud de reconocimiento solo se vino hacer en el año 2017. 1.5. Trámite de segunda instancia 1.5.1. Admisión del recurso de apelación A través de auto proferido el 10 de junio de 20217 se admitió el recurso presentado por la parte demandada, contra la sentencia del 28 de febrero de 2020 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia. 1.5.2.
Alegatos en segunda instancia Mediante auto de 24 de noviembre de 20218 se corrió traslado para alegar, término el cual trascurrió en silencio, tal como lo constató la Secretaría de la Corporación9. 1.5.3. Pruebas en segunda instancia Con el recurso de apelación de la entidad demandada se aportaron unas pruebas documentales y se elevó solicitud probatoria, las cual se denegó por extemporánea mediante proveído del 19 de octubre de 202310.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo consagrado en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del recurso de apelación, determinar si procede la revocatoria de la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia que accedió a las súplicas de la demanda, para en su lugar acoger el argumento de impugnación de la parte demandada, en el sentido de establecer que no se cumplieron con los requisitos que se exigen para acreditar un vínculo legal y reglamentario con la entidad.
En caso de no accederse a las pretensiones del recurrente, establecer si operó el fenómeno jurídico de prescripción frente a las prestaciones de los años 2011, 2012 y 2013. 7 Archivo 29 del expediente judicial electrónico. 8 Archivo 33 del expediente judicial electrónico. 9 Archivo 36 del expediente judicial electrónico. 10 Índice 13 del aplicativo SAMAI (segunda instancia) Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 2.3.
Oportunidad de la acción y legitimación en la causa Evidencia la Sala que en el caso examinado no operó el fenómeno de la caducidad, en tanto la demanda se presentó dentro del término establecido por el numeral 2, literal d) del artículo 164 del CPACA, esto si tenemos en consideración que el acto administrativo que se demanda se expidió y notificó el mismo 3 de noviembre 201711, se presentó requisito de procedibilidad el 21 de febrero de 201812 la cual se declaró fallida el 8 de mayo de 201813, radicando la demanda incluso desde el 22 de enero de ese año, es decir, en término. Ahora bien, en punto de la legitimación en la causa por activa formal, se tiene que se evidencia en la demanda en tanto que, se circunscribe a obtener el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales por el tiempo que presuntamente laboró en la Institución Educativa Rural Simón Bolívar la señora Blanca Nieves Saavedra Méndez, siendo esta la persona que demanda.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la demanda fue dirigida contra el departamento del Caquetá, entidad que denegó el reconocimiento, expidiendo el acto administrativo del que se pide la nulidad. 2.4. Tesis La Sala confirmará la configuración del funcionario de hecho, pues se acreditó cada uno de los elementos establecidos por la jurisprudencia para su procedencia, de igual manera los argumentos esbozados por departamento del Caquetá, no están llamados a prosperar, pues si bien el cargo de “Coordinadora de internado” no hace parte de la planta de personal, lo cierto es que, bajo la anuencia de la hoy demandada, la actora laboró por el espacio de más 3 de años sin mediar nombramiento o contrato.
Frente al análisis de la prescripción se encuentra que, aunque la primera instancia no realizó una mención de esta institución, lo cierto es que no opera en el sub lite. 2.5. Asunto preliminar Como se indicó, la entidad demandada como uno de los argumentos de apelación, expresó: “.- Surge el inconformismo por parte de la entidad que represento y es en el sentido del fallo, en donde el despacho nos ordena restablecer los derechos de la demandante, pero esta judicatura no tuvo claridad en hacer distinción en los extremos procesales o si bien lo hizo, no tuvo en cuenta una posible vinculación de los Rectores de la Institución Educativa Rural Simón Bolívar de la Inspección de Maguare como LITISCONSORTES NECESARIOS.
Bajo el entendido, que es un deber del señor Juez hacerlo en consonancia al Numeral 5 del Artículo 42 del Código General del Proceso donde reza que: Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.
Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia ” 11 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 95 del expediente judicial electrónico. 12 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 2, Folio 11 del expediente judicial electrónico. 13 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 2, Folios 46-47 del expediente judicial electrónico.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 Sobre el particular hay que establecer si se configuró una causal de nulidad al no integrarse en debida forma el contradictorio, para ello se analizará la figura del litisconsorte necesario y así establecerse si se debió o no haber vinculado a los rectores de la Institución Educativa, como lo dijo el ente territorial.
Sobre este tópico el Consejo de Estado14 ha desarrollado lo siguiente: Frente a la vinculación de terceros a la causa bajo la figura del litisconsorcio, conviene resaltar que el artículo 61 del Código General del Proceso señala que “cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan”. De lo anterior se desprende que la vinculación oficiosa que puede hacer el juez dentro de un proceso bajo la figura del litisconsorcio solo resulta posible y procedente en aquellos casos en los que se trate de un litisconsorcio necesario, es decir, en aquellos eventos en los cuales es pertinente llevar el proceso a fallo cuando dentro de la causa han concurrido todas las partes que deben componer uno de los extremos del contradictorio.
Así pues, la figura del litisconsorcio es una institución procesal que se aplica en aquellos eventos en los cuales la legitimación por activa o por pasiva puede (facultativo) o debe (necesario) estar integrada por más de una persona natural o jurídica en virtud de una relación sustancial determinada. Pues bien, desde ya la Sala indicará que no está llamada a prosperar la argumentación expuesta por el departamento del Caquetá, en principio porque a lo largo del proceso no solicitó tal vinculación, como tampoco se puso de presente en la etapa de saneamiento realizada en la audiencia inicial, tratándose de un argumentó que sólo se trajo en esta instancia. Ahora en gracia de claridad, se tiene que los rectores de la institución educativa rural Simón Bolívar, que fungieron como tal, en los años que reclama la actora, como funcionaria de hecho, no se tratan de litisconsortea necesarioa, en tanto el presente proceso de puede fallar de fondo sin la comparecencia de estos, aunado a ello que el acto administrativo que se demanda se expidió por el ente territorial. 2.6.
Formas de vinculación al servicio público Conforme al ordenamiento jurídico, se regulan tres clases de vinculación al servicio público, con sus características o elementos que las tipifican y su régimen jurídico propio. Estas son: i) legal y reglamentaria, como la forma predominante de acceso a cargos públicos y dirigida al ingreso de empleados públicos; ii) laboral contractual, respecto de los trabajadores oficiales a través de contratos de trabajo regulados por el Código Sustantivo del Trabajo; y iii) contractual o de prestación de servicios, regida por el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 29 de junio de 2016 dentro del proceso con radicación 170012333000201300378 01 y ponencia del Dr. Danilo Rojas Betancourth.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 Cada forma de vinculación tiene sus características o elementos que las tipifican, así como su régimen jurídico propio. Es así que la vinculación legal y reglamentaria, propia de los empleos públicos, se acredita con la concurrencia de los elementos regulados en el artículo 122 de la Constitución Política, el cual establece: Artículo 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público.
A su turno, la Ley 909 de 200415 en materia de empleo público dispone lo siguiente: Artículo 19. El Empleo Público 1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. 2.
El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio.
En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales. Así, fuera del marco constitucional y legal relacionado, no es posible efectuar un nombramiento o realizar un movimiento de personal, ya que las diferentes modalidades de la relación laboral de derecho público se encuentran determinadas o reglamentadas en una norma de derecho positivo por tratarse, precisamente, de actuaciones esencialmente regladas. 2.6.1.
Vinculación al servicio público como funcionario de hecho Además de las formas de vinculación a la administración señaladas, existe otra excepcional que se configura “(…) en virtud de una investidura irregular, esto es, cuando una persona, sin cumplir con los requisitos previstos por la ley, desempeña funciones públicas como si se tratara de un auténtico servidor público: el funcionario de hecho”16. 15 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones” 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 3 de octubre de 2022. Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00240- 01(1932-2020). Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 La jurisprudencia del Consejo de Estado17 ha sostenido que los requisitos esenciales para que se configure una relación laboral con un funcionario de hecho son los siguientes: i) que exista de iure el cargo; ii) que la función sea ejercida irregularmente; y iii) que dicha función se realice de la misma forma y apariencia como la hubiera desempeñado una persona designada regularmente.
No obstante, también puede surgir esta figura cuando una persona ejerce funciones públicas con la anuencia de las autoridades encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones, pues la Administración estaría permitiendo el ejercicio irregular de un cargo por circunstancias de facto no previstas en la ley. Por todo ello, el trabajo desarrollado en esas condiciones debe ser objeto de protección, a través del principio de la primacía de la realidad sobre las formas18.
La jurisprudencia ha precisado19 que esta forma anormal de vinculación con el Estado puede estructurarse en dos momentos a saber: a) En los períodos de normalidad institucional pueden surgir funcionarios de hecho. Se da esta situación cuando media título que habilita para el ejercicio de la función pública pero por causas anteriores o supervinientes resulta inválido o deja de surtir efectos.
Hipótesis que pueden generar la configuración del funcionario de hecho en periodo de normalidad. i) designación de una persona que no reunía las condiciones legales exigidas, por lo cual más tarde es revocada; ii) funcionario que posteriormente a su designación se inhabilita para el ejercicio del cargo y que, no obstante, continúa ejerciéndolo, o que permanece en funciones luego de vencido el término de su mandato, etc. b) En épocas de anormalidad institucional, producida por guerras, revoluciones, grandes calamidades, etc., el panorama es distinto.
En tales casos es frecuente que asuman el ejercicio de funciones públicas quienes no tienen título legal alguno. A veces son personas de buena voluntad que, frente a la desaparición de las autoridades constituidas, toman a su cargo ciertas funciones públicas. Ha aclarado igualmente la jurisprudencia del Consejo de Estado20 que si bien se exige la acreditación de la existencia del cargo a efectos de reconocer una situación de funcionario de hecho, lo cierto es que con el fin de darle vigencia al derecho al trabajo, una interpretación que le otorga esa garantía impone considerar que aquel no es un requisito rígido ni absoluto, de suerte que no sea indispensable su demostración cuando lo que se advierte es que la entidad ha tolerado que el trabajador desarrolle actividades propias de la administración sin la existencia del empleo en su planta de personal.
De otra parte y en relación con el ejercicio de las funciones de manera irregular, el 17 Al respecto, pueden consultarse las sentencias del 4 de mayo de 2023 (Consejero Ponente: Dr. Gabriel Valbuena Hernández, radicación número: 17001-23-33-000-2012-00078-01(679-2014)) y del 3 de octubre de 2022 (Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación número: 23001-23-33-000-2015-00240-01(1932-2020)) de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia del 9 de junio de 2011. Radicación: 85001-23-31-000-2005-00571-01 (1457-08). 19 Reiterado en sentencia del 5 de mayo de 2022 dentro del proceso con radicación nro. 68001-23-33-000-2014-00619-01 y ponencia del Dr. Gabriel Valbuena Hernández. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 3 de octubre de 2022. Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00240- 01(1932-2020). Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 Consejo de Estado21 ha manifestado que el entendimiento que debe dársele es que la persona que las cumple no se vinculó al servicio público con el lleno de los requisitos que exige un vínculo legal y reglamentario, es decir, cuando no existe nombramiento ni elección (según el tipo de cargo), y tampoco posesión, o que tales requisitos, pese a que existieron, ya no están vigentes.
Así pues, “(…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral de hecho debe probar que su actividad en la entidad fue personal y permanente, que por su labor recibió una remuneración o pago y, además, que en la relación con el empleador existió subordinación o dependencia. Esta última entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, a lo largo de la duración del vínculo.22”23 (negrilla es del texto). 2.7.
Hechos probados. La Sala encuentra los siguientes elementos de prueba relevantes: Certificaciones emitidas por la Institución Educativa Rural Simón Bolívar - 26 de marzo de 2012, a través del cual se indicó que la señora Saavedra Méndez laboró desde 201024. - 30 de noviembre de 2012, en la que se manifestó que la actora laboró todo el 201225. - Mención de honor del 30 de noviembre en la que se lee: “Por sentido de permanencia por la Institución, su colaboración y excelente desempeño en sus labores”26. De la prestación personal del servicio - Oficio del 5 de marzo de 2012 proferido por parte de Leonardo Rojas Quintero, dirigido a Blanca Nieves Saavedra, en que la que se lee: “Por medio de la presente me dirijo a usted para solicitarle permiso por el día lunes 5, martes 6 de marzo del 2012 por los estudiantes AGUIRRE CASTAÑO HAROL STIBEN, JIMÉNEZ CORREA CARLOS EDUARDO, PULIDO URREA JHON EDINSON para desplazarse al municipio del Doncello para cumplir una práctica agroindustria ya autorizada por Rectoría”27. - Oficio del 4 de septiembre de 2012, emitido por Leonardo Rojas Quintero a Blanca Nieves Saavedra, en que la que se lee: “Por medio de la presente me dirijo a usted para solicitarle permiso por el día martes 4 de septiembre del 21 Al respecto, pueden consultarse las sentencias del 4 de mayo de 2023 (Consejero Ponente: Dr. Gabriel Valbuena Hernández, radicación número: 17001-23-33-000-2012-00078-01(679-2014)) y del 3 de octubre de 2022 (Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación número: 23001-23-33-000-2015-00240-01(1932-2020)) de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 22 Cita de cita: Sentencia del 24 de enero de 2019, expediente 1150-14, consejero Ponente: Cesar Palomino Cortes. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 3 de octubre de 2022. Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00240- 01(1932-2020). 24 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 17 del expediente judicial electrónico 25 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 18 del expediente judicial electrónico 26 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 20 del expediente judicial electrónico 27 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 40 del expediente judicial electrónico Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 2012 por los estudiantes CARLOS EDUARDO JIMÉNEZ CORREA JHONATAN Y JAVIER TORO YARCE para realizar una actividad en la finca del señor DIEGO MAURICIO GAONA DUQUE”28. - Acta de suspensión de estudiantes, del 13 de febrero de 2013 a través del cual se impuso suspensión por los días 13 y 15 de febrero al estudiante Carlos Arturo Ibáñez Martínez, el cual se suscribió por el estudiante, el Coordinador de disciplina y la Coordinadora Internado, hoy demandante29. - Oficio del 25 de septiembre de 201430, por medio del cual se solicitó permiso para los estudiantes Yibran Andrés Naranjo G, Jhonatan (…) Gutiérrez Naranjo para salir de la institución el día jueves, recibió tal solicitud a la señora Saavedra Méndez. - 27 de julio de 2015, la estudiante Paola Garzón Culma presentó petición a la Coordinadora de Internos Blanca Nieves Saavedra para desplazarse a la finca de la señora Liana y poder regresar el día miércoles en horas de la tarde31. - Acta de suspensión de estudiantes, del 13 de febrero de 2013 a través del cual se impuso suspensión por los días 13 y 15 de febrero al estudiante Carlos Arturo Ibáñez Martínez, el cual se suscribió por el estudiante, el Coordinador de disciplina y la Coordinadora Internado, hoy demandante32. - El 29 de septiembre de 2015, en calidad de supervisor de campo en el contrato de “suministro de alimentos para niños, niñas y jóvenes matriculados en los establecimientos educativos que tiene internados en el departamento del Caquetá”, el señor WILSON ALEXIS ORTIZ ROSAS, señaló: “Comedidamente hago constancia de la visita que hizo el señor Wilson Alexis Ortiz Rosas quien es uno de los supervisores de campo en el contrato de “suministro de alimentos para niños, niñas y jóvenes matriculados en los establecimientos educativos que tienen internados en el departamento del Caquetá”.
La respectiva visita se realizó en la Institución Educativa Rural Simón Bolívar de Doncello-Caquetá. El día 29 de septiembre del presente año. La cual fue atendida por la señora Blanca Nieves Saavedra Méndez quien es la coordinadora encargada del internado de la Institución Educativa, y nos atendió muy amablemente a la hora de la visita.
Cumpliendo así con todo lo requerido al momento de la visita.”33 Recibida la prueba testimonial solicitada por la parte demandante, se tiene que al respecto la señora Alba Lucia Cano Cáceres manifestó conocer a la actora quien laboraba en la Institución Educativa Rural, pues vivió enseguida de ésta, frente a las funciones que laboró al interior del plantel, indicó que “ella estaba ahí trabajando hace años interna con los internos… ella cuidaba sus alumnos estaban pendiente de las tareas como profesor (…) ella mantenía pendiente de los alumnos de cuidarlos, no los dejaba salir y ella tampoco salía de ahí”.
En lo que respecta a la subordinación, indicó que de acuerdo a lo que podía observar, quien le impartía ordenes era el coordinador de la Institución. “…pues el nombre no me acuerdo, 28 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 41 del expediente judicial electrónico 29 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 42 del expediente judicial electrónico 30 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 43 del expediente judicial electrónico 31 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 45 del expediente judicial electrónico 32 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 42 del expediente judicial electrónico 33 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 61 del expediente judicial electrónico Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 Ancizar (…) él era el que la mandaba a ella y le daba órdenes (…) yo tenía dos niños estudiando allá y pues me daba cuenta de que iba a las reuniones y todo eso…”.
En lo que atañe al horario, expresó que la actora laboraba las 24 horas del día, como quiera que viviese dentro del internado escolar; en lo que respecta a la remuneración, bajo la gravedad de juramento, señaló que la institución le pagaba, sin saber el monto, aclaró si, que era muy poco según lo que había escuchado. A su turno la señora Sandra Milena Galvis Cuesta declaró también conocer a la señora Saavedra Méndez, por el hecho de ser madre de familia de estudiantes de la Institución educativa para los años 2011 al 2015, también coincidió en la labor ejercida por la actora, esto es, ser la “…encargada de los internos, ella era la que los cuidaba, le lavaba la ropa, hacia actividades así (…) doña Blanca Nieves era las 24 horas (…) mis hijos estudian noche y día allá con ella…”.
Frente de que persona recibía órdenes señaló que, del rector, lo cual le constaba por que el día en que matriculo a los hijos, el en persona le presentó a la señora Blanca Nieves Saavedra. Agregó: “…me les ayudaba hacer las tareas, el cuidado de noche, la ropa, bueno que estuvieran aliviados, que no tuvieran el cabello… que fueran bien presentados, cuidados, era como si fuera la mama de ellos allá. Pregunta ¿sabe usted como eran las jornadas laborales en la institución, tratándose de un internado? Respondió: pues los niños salían solo en vacaciones porqué a diario, domingo sábado, domingos y festivos todo era allá porque los niños no tenían, digamos yo trabajaba diario entonces ella los cuidaba diario (…) ¿sabe usted si la señora Blanca Nieves podía irse en el día volver en la noche? ¿si era independiente, si era autónoma a su horario? respondió “no” pregunta ¿porque razón lo sabe? respondió “porque ella tenía que estar pendiente de los internos, de las niñas de los niños no los podía dejar solos” pregunta ¿es decir que ella no podía ausentarse del colegio? Respondió: no…”.
Por su parte la señora Luz Marina Cuéllar Joven, esposa o compañera permanente para el momento de los hechos de un docente, reiteró lo dicho por lo anteriores deponentes, frente a las funciones de la actora, la subordinación frente al rector, indicó: “…ella era la coordinadora de internos (…) ella cuidaba unos niños pero habían hartos eran no sé cuántos o sea eso sí pero cuando yo iba allá por lo menos así en las tardes a ella la encontraba lavando ropa, extendiendo, ella les extendía porque ellos tenían lavadora, la señora le echaba todo eso, extendía, a veces cuando estábamos con mi esposo, porque mi esposo pagaba una piecita y comía cerca ahí al colegio, cerquita donde un señor don Mario y a veces estábamos ahí cuando ella lo llamaba doña Nieves y decía profe Oliver vengase porque estos muchachos están que no me los aguanto, a veces era muy estresante, entonces él iba y le colaboraba, él les decía vea por favor, mire doña Nieves, a veces no se querían acostar temprano o algo, yo me di cuenta de varios casos y yo decía ¡ay Dios mío! esa señora tiene mucha paciencia porque es muy duro si uno cuando tres o cuatro muchachos para mandarlos a dormir, los hijos de uno y que no, ahora con un poco de niños allá, y sí la verdad es que a ella le tocaba duro yo la admiraba y por lo menos nosotros salíamos los sábados nos veníamos con mi esposo ella quedaba allá, ella era la que tenía que cuidar los niños, ella se quedaba allá sábados, domingos todos los días, ella vivía allá mejor dicho, trabajaba a toda hora allá con ellos” (…) lo que a mí me consta las veces que yo fui allá que me di cuenta que ella mantenía pendiente las 24 horas al día porque ella dormía estaba ahí con ellos, los mantiene cuidando en más de una ocasión (…) ¿sabe usted de cuándo y hasta qué fecha fue la vinculación de la señora blanca nieves en la institución manguare? Respondió: “la verdad, yo en el 2012 porque él llegó allá a trabajar el papá de mi hija estuvo hasta comienzos del 2015, hasta ahí yo sé, no sé más porque yo no volví a tener conocimiento”.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 Finalmente, compareció el señor Leodiber Bocanegra Niassa, persona que cursó el grado décimo y undécimo en la institución, indicó que la señora Saavedra Méndez era la coordinadora de internos en cargada de estar: “…pendiente nosotros cuando salimos del colegio era la que nos indicaba de que teníamos que hacer tareas, nos sacaba a cenar, a recreo, era la que nos mandaba dormir, nos levantaba en la mañana, era la que se encargaba de hacer lo del internado hace todas esas funcione” (…) la jornada escolar nosotros entrabamos a las 8 de la mañana y salíamos a la 1 de la tarde (…) en la tarde, apenas salíamos del colegio todo el mundo se iba para el internado todo el mundo los internos entramos al internado y pues cada uno salíamos a lavar la ropa a hacer tareas, hacer aseo porque en su mayoría nos toca hacer aseo prácticamente en la tarde, casi todos los días del colegio los internos, rajar leña y la que estaba encargada de eso era doña Nieves (…) o sea en la mañana doña Nieves mantenía 24 horas ahí, siempre estaba ahí en la mañana, desde las 4:00 de la mañana estaba levantada organizando para hacer el proceso o sea de mandarnos a levantar a todo a organizar, nos llevaba el desayuno, haciendo aseo de los diferentes salones de donde dormíamos, del patio, de todo y o sea esas eran las funciones de la mañana mientras nosotros nos íbamos a estudiar en el transcurso de la mañana digamos hasta mediodía mantenía lavando la ropa, seguía haciendo oficio porque prácticamente nosotros el aseo lo hacíamos mal hecho quedaba incompleto entonces el rector siempre pasaba revista de las camas y ella era la que le tocaba ir a completarlo” pregunta ¿y el rector dónde estaba para esa jornada de la tarde y noche? respondió “pues el rector cumplía su hora laboral y él se iba para Doncello porque él vivía en Doncello, se iba para su casa” pregunta es decir, que ustedes solamente quedaban bajo la custodia de Blanca Nieves? Respondió: “sí señora” Pregunta: podría indicarle al despacho, ¿quién era entonces el jefe de Blanca Nieves? Respondió: pues el jefe Blanca Nieves supongo que era el rector porqué él era el que le daba órdenes a doña Nieves” ¿qué ordenes específicas le daba a la señora Nieves, qué ordenes usted pudo percibir que le daba el rector a la señora Blanca Nieves? Respondió: mantener el control de la disciplina los estudiantes, también le exigía que controlar el tema lo de las tareas” (…) que todo mantuviera en su respectivo orden todo lo que se manejaba ya era o sea lo controla doña Nieves y doña nieves era la encargada de controlar y estar pendiente y era la responsable de todos nosotros”.
Agregó: Pregunta: ¿cuándo un estudiante cometía una falta cuál era el procedimiento que se hacía y qué función desarrollaba en ese procedimiento la señora Blanca? Respondió: “la señora Blanca cuando se da cuenta del problema del estudiante lo primero que hacía era pues llamarle la atención al estudiante muchas veces verbal, aconsejarlo y cuando ya era muy intenso ella misma tocaba llevarlo a coordinación, acompañando al estudiante” pregunta: ¿cuándo ustedes requerían un permiso o deseaban salir de la institución debía pedirle autorización a la señora Blanca Nieves podría explicar cómo era el procedimiento? cuando uno quería salir por ejemplo a la tienda o hacer alguna diligencia uno tenía que dirigirse primero hacia el rector, si el rector autorizaba la salida él le mandaba una boleta firmada por él y de último la firmaba doña Nieves que era la coordinadora internos y firmaba el libro de salida de que uno había salido obviamente” Pregunta: ¿en las noches cuál era la función de doña Blanca Nieves en la institución? Respondió: “en las noches, a las 5 de la tarde ya todo el mundo estaba en el internado haciendo tareas después de haber cenado de ahí en adelante doña Nieves lavaba muchas veces nos hacíamos aseo del internado porqué ya estaba sucio para dormir, doña nieves nos encerraban tanto hombre como mujeres en sus diferentes lugares y por ahí tipo 9 de la noche, 8 de la noche dependiendo ya todo el mundo estaba en su auditorio durmiendo y pues doña Nieves me consta que seguía lavando organizando controlado pendiente por qué no faltaba el niño que estuviera enfermo que una cosa, u otra, entonces mantenía vigilando” pregunta: ¿con quién dormía doña Blanca Nieves? Respondió: “doña Nieves dormía en el cuarto de las mujeres, en una habitación pequeñita, ahí pegado dormía con las mujeres” pregunta: ¿usted sabe o le consta si en algún motivo la señora Blanca Nieves recibió algún regaño o llamado de atención por algún hecho y por qué? Respondió: “pues en ese caso cada rato la regañaba el rector porqué le daba órdenes de por ejemplo hacer Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 aseos -que nos tocaba-, a rajar leña, limpiar muros, recuerdo tanto que una vez le había ordenado que limpiara los muros de o sea donde estaba pegada la malla que encerraba el internado y pues en ese tiempo estaba haciendo harto verano entonces doña Nieves no lo alcanzó a hacer, y la regañó porque no lo había hecho y doña Nieves le decía que estaba esperando que lloviera para que ablandar a la suciedad y también cuando a veces nos tocaba hacer aseo en diferentes lugares como por ejemplo los galpones, los salones, o sea los diferentes salones el internado y no alcanzábamos por cuestiones de tiempo también se enojaba por eso porque no alcanzábamos” pregunta: ¿cuándo usted dice nos regañaba, no alcanzábamos regañaban a los estudiantes o a la señora Blanca? Respondió: “siempre regañaba a doña Nieves porque ella era la encargada de nosotros.” De los pagos realizados Se aportó los siguientes comprobantes de pago expedidos por la Institución Educativa Rural Simón Bolívar, en las siguientes fechas: Fecha Valor 12 de marzo de 2013 (adelanto bonificación) $150.000 9 de abril de 2013 $200.000 29 de abril de 2013 $340.000 7 de mayo de 2013 $140.000 6 de junio de 2013 $90.000 3 de julio de 2013 $550.000 9 de agosto de 2013 $180.000 29 de octubre de 2013 $540.000 5 de noviembre de 2013 $680.000 15 de noviembre de 2013 $380.000 19 de febrero de 2014 $620.000 1 de mayo de 2014 $250.000 20 de mayo de 2014 $420.000 20 de mayo de 2014 $180.000 26 de mayo de 2014 $440.000 18 de julio de 2014 $300.000 12 de agosto de 2014 $320.000 2 de septiembre de 2014 $640.000 21 de octubre de 2014 $820.000 28 de noviembre de 2014 $620.000 30 de enero de 2015 $660.000 14 de abril de 2015 (pago del mes de febrero) $644.000 14 de abril de 2015 (pago del mes marzo) $644.000 3 de junio de 2015 $650.000 17 de julio de 2015 (mes de mayo y junio) $1.300.000 21 de septiembre de 2015 $270.000 21 de septiembre de 2015 $160.000 Octubre y noviembre de 2015 $1.300.000 17 de noviembre de 2015 (Bonificación de septiembre) $650.000 Actuaciones administrativas - El 23 de enero de 201634, el señor Ancizar Perdomo Rodríguez, actuando como rector de la Institución Educativa Simón Bolívar del Municipio de El 34 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 62 del expediente judicial electrónico Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 Doncello, otorgó respuesta a petición presentada por la señora Saavedra mediante la cual indicó: “De acuerdo al asunto referenciado en el derecho de petición de interés particular, fechado del 20 de enero del 2016; en el cual solicita certificación de su vinculación laboral a la I.E. Rural Simón Bolívar, lo mismo que sueldos y bonificaciones, como también pago de la seguridad social.
Ante su petición, señora Blanca, le manifiesto que en mi condición de rector de la I.E. Rural Simón Bolívar de El Doncello, nombrado por la Gobernación del Caquetá; solo puedo dar certificación u otras, a padres de familia de estudiantes que hallan –sic- cursado estudios en la Institución, a docentes nombrados en propiedad o contratos mediante actos administrativos por un ente autorizado por la gobernación, lo mismo que por la Alcaldía, personal administrativo que haya sido nombrado o contratado por la Gobernación, Alcaldía u otro ente autorizado por el Estado, Gobernación o Alcaldía. En el caso particular, Señora Blanca, debo decirle que en los archivos que reposan en la Institución, no se encuentra el acto administrativo emitido por la Nación, la Gobernación, Alcaldía u otro ente reconocido por el estado, donde se nombre o contrate a usted como funcionaria de la Institución Educativa Rural Simón Bolívar de El Doncello.” - Reclamación administrativa presentada por la actora el 31 de octubre de 2017 ante el Departamento del Caquetá35, al cual fue resuelta mediante el oficio que acá se demanda, el SAC: 2017RE12156 del 3 de noviembre de 2017, mediante el cual le indicó: “En atención al asunto, mediante el cual solicita declara la existencia de un contrato de trabajo con la Institución Educativa Rural Simón Bolívar del municipio de El Doncello, reconociendo y cancelación de prestaciones sociales, respetuosamente me permito informarle que verificados los archivos de esta Secretaría, se constató que no existe relación laboral ente la peticionaria y la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá”36 2.8.
Análisis de la Sala, caso concreto De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y del análisis del acervo probatorio se establecerá si existió o no la figura del funcionario de hecho, entendido este y de acuerdo a lo planteado cuando el empleado ejerce funciones públicas con la anuencia y permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones que permiten el ejercicio irregular de una investidura, por circunstancias de facto, no previstas en la ley, pero que, todo caso debe ser objeto de protección en aplicación al principio constitucional de la prevalencia de la realidad frente a las formas.
Así las cosas, se trae a colación lo aducido por el alto Tribunal Contencioso Administrativo, sobre los presupuestos indispensables para que se reconozca la existencia del funcionario de hecho, como son: “la existencia del empleo público y el desempeño de funciones públicas con la anuencia y permiso de la administración, en la misma forma y apariencia como lo desempeñaría una persona nombrada regularmente, pero sin que medien la totalidad de los elementos formales que configuran la relación legal y reglamentaria propia de estos servidores”.
Se analizarán entonces, tales requisitos: 35 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 64-66 del expediente judicial electrónico 36 Capeta: Expediente físico, archivo nro. 1, Folio 95 del expediente judicial electrónico Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 - Existencia del cargo De las probanzas se tiene que no obra prueba que permita inferir que dentro de la planta de personal de la entidad demandada existiera el cargo denominado “coordinador de interno”, que afirma la parte actora que ejerció, requisito necesario, pero no absoluto para que se configure la forma de vinculación anormal con la administración. Y es que la jurisprudencia sobre el particular ha señalado que ello no es obstáculo per se, para no reconocer la figura por lo que se deberá analizar los demás elementos configurativos de ésta37. - El ejercicio de funciones públicas en la forma y apariencia como las hubiera desempeñado una persona designada regularmente.
Para esta instancia este requisito se acreditó de acuerdo a las documentales aportadas y las declaraciones recibidas, que la actora ejerció múltiples labores a lo largo de su vinculación sui géneris y de las cuales se demostró permanencia en el desarrollo de las mismas, pues era la persona encargada de hacer el aseo todo los días al internado de la institución educativa, organizar y estar al pendiente de los estudiantes para que se levantaran para asistir a las clases, así como también para dormir, de que hicieran las tareas; lavado de ropa, entre otras.
Aunado a lo anterior, de acuerdo a las pruebas documentales se logró probar que se encargaba de la entrada y salida de los estudiantes del internado, y de todo lo relacionado al control de disciplina de los mismos. También se tiene que la subordinación se presentó, pues era el rector de la institución quien se encargó de estar pendiente de que la actora cumpliera sus deberes, tal como lo dijo el señor Bocanegra Niassa.
Ahora, para esta instancia no es de recibo el argumento de disenso expresado por la entidad, según el cual, la entidad no se puede hacer responsable de lo acá pretendido, por cuanto es en cabeza de la Secretaría de Educación departamental que recae la vigilancia y control de las instituciones educativas, luego entonces no debió haber permitido que la vinculación de la actora se aceptara y más que se prolongara por tanto tiempo.
De igual manera, las reglas de la experiencia y la sana crítica permiten entender como elementos de la esencia de un internado, que éste cuente con un auxiliar de servicios generales que se encargue del cuidado y conservación de los bienes muebles e inmuebles, la protección de las personas que lo habitan, desplegando actividades de registro, verificación, y prevención que se requiera.
Genera extrañeza por parte de la Sala, lo siguiente: sí la actora no cumplía las funciones que realizaba, quién las suplía, lo que da paso a los siguientes interrogantes ¿quién se encargada del mantenimiento del internado? ¿quién cuidada a los estudiantes cuando salían de clase, el rector, los docentes o quedaban a la merced de su suerte? Estos interrogantes debieron ser atendidos y probados por la entidad quien se encontraban en una mejor posición para realizarlo; recordemos que conforme el artículo 167 del Código Genero del Proceso quien se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos, así deberá hacerlo, de acuerdo a la cercanía con la prueba; situación 37 Ver sentencia del 4 de mayo de 2023, proferida dentro del proceso 17001-23-33-000-2012-00078-01 con ponencia del Dr. Gabriel Valbuena Hernández.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 está que se echa de menos en el sub examine. Por el contrario, a lo largo del proceso se limitaron a negar las pretensiones y a señalar que el cargo de coordinador de internado, no se encontraba en la planta global de cargos de la Secretaría, pero nunca demostraron que las funciones que ejerció la actora se realizaban por un funcionario de planta, o en su defecto, que las mismas no se requerían para la prestación del servicio de educación en un internado. - Remuneración De las documentales se allegó unas órdenes de pago las cuáles contaban con el logo de la Institución Educativa que su mayoría de veces se hizo mes a mes desde el año 2013 al 2015.
Así lo indicaron los testigos al señalar que la demandante percibía dinero por los servicios prestados. - Que el empleado ejerce funciones públicas con la anuencia y permiso de las autoridades Como se indicó en acápites anteriores, está probado que en el caso en concreto la demandante ejercía funciones públicas al interior de la Institución educativa Rural Simón Bolívar, con el pleno permiso de los rectores que ejercieron dicho cargo, sin oposición alguna, por el contrario, se itera, los rectores eran sabedores de las funciones que ella cumplía. Funciones que como se probó fueron ejercidas de manera irregular, como quiera que la señora Saavedra Méndez no se vinculó al servicio público con el lleno de los requisitos para que surja la vinculación legal y reglamentaria, es decir, nunca medió nombramiento, ni tampoco posesión. De conformidad con lo anterior, resulta demostrado que a pesar de que la demandante no tenía una relación laboral formal con la administración departamental, sí existía una relación de hecho, en virtud de la cual prestaba los servicios de una auxiliar de servicios generales al interior de la institución educativa rural Simón Bolívar del municipio de El Doncello, situación que se continuó convalidando por los sucesivos directivos del establecimiento educativo, quienes le impartían órdenes encaminadas al cumplimiento de funciones específicas.
Quedó también evidenciado que la entidad demandada no demostró que las administraciones posteriores hubieran adelantado gestiones tendientes a que la actora no realizara funciones propias de la vigilancia del establecimiento hasta la comunicación del 23 de enero de 2016 aportada en la demanda. En consecuencia, la Sala considera que, en efecto, la demandante durante su tiempo de permanencia en la institución educativa, desempeñó actividades propias de un auxiliar de servicios generales del establecimiento educativo, labor que desarrolló desde el 2 de agosto de 2011 hasta el 30 de noviembre de 2015, bajo la subordinación de los rectores y coordinadores de la época y que como contraprestación del servicio, recibió uno pagos mensuales muy inferiores al salario mínimo.
Las anteriores circunstancias permiten concluir que, aunque la administración omitió suscribir contrato con la demandante que dé cuenta de la relación laboral existente, los servicios que ella prestó durante tantos años deben remunerarse, pues no puede prevalecer la precariedad respecto del trabajo y no se puede avalar la actuación de la administración. Tampoco se pueden desconocer los derechos laborales Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 irrenunciables de la demandante, que deben garantizarse según los artículos 25 y 53 de la Constitución Política.
Contrario a lo alegado por el departamento del Caquetá en la apelación, en este proceso analizadas las pruebas en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica38, se puede establecer que la entidad territorial en principio dio lugar a que la demandante prestara sus servicios en la institución educativa y luego, avaló o permitió que esa situación continuara, pues no hizo nada al respecto.
Finalmente, y frente al descuerdo presentado por la entidad frente a la prescripción, presuntamente no analizada por la a quo, es importante señalar lo dicho por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación No. CE–SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, con ponencia del Doctor Carmelo Perdomo Cuéter, en el proceso con radicado No. 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-15), en la que se dijo: “(…) i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad.
(…) vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
(…)” (Sub rayas de la Sala) Se tiene entonces, que en los casos en que se demuestre la existencia de una relación laboral, por tratarse de sentencias constitutivas, el reconocimiento de las prestaciones sociales opera desde que quede acreditada la existencia de la relación laboral, salvo que no se haya demandado dentro de los tres (3) años siguiente a la terminación de la relación laboral, caso en el cual opera la prescripción. Dentro de este proceso se acreditó que la demandante presentó la reclamación administrativa el 31 de octubre de 2017.
También quedó acreditado que la relación laboral terminó en enero de 2016, por lo que no operó la prescripción, contrario a lo señalado por el recurrente. Bajo estos argumentos, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. 38 Artículo 176 CGP. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 2.9.
Condena en costas en segunda instancia Al respecto, tenemos que el artículo 361 del Código General del Proceso establece que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias de derecho”. Sin embargo, tal como en anteriores ocasiones lo ha advertido esta instancia, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no contiene el imperativo de condenar en costas a la parte vencida, como quiera que si bien establece que “la sentencia dispondrá sobre las condenas en costas”, asume de forma categórica que la alocución “dispondrá” significa “mandar lo que se debe hacer” y la remisión que hace a la norma supletoria antes código de procedimiento civil o el código general del proceso es solo para efectos de la liquidación y ejecución de costas.
Teniendo en cuenta que en la jurisdicción contencioso administrativa la condena en costas no deviene como consecuencia resultar vencido en el proceso contrastado, en el caso concreto, no se condenará en costas en esta instancia en cuanto no existe prueba de su causación de conformidad con lo prescrito en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso.
Esta postura ha sido aceptada por el Consejo de Estado en procesos similares39. Véase: “En este orden, la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, razón que al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia”.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de febrero de 2020, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI y en la base de datos del despacho 01.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, EDITH ALARCÓN BERNAL 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01, Sentencia del 11/06/2020, Actor Olga Lucía Bermúdez Parra, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Blanca Nieves Saavedra Méndez Demandado: Departamento del Caquetá Radicación: 180013333002-2018-00027-01 YANNETH REYES VILLAMIZAR Con salvamento parcial de voto PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE CONSTANCIA: La Sala Tercera del Tribunal Administrativo del Caquetá firmó electrónicamente esta providencia en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx