REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: OSCAR CONDE ORTIZ Florencia – Caquetá, 12 de febrero del dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 18001-23-31-000-2021-00027-00 Demandante: YIMBERLY PASTRANA PÉREZ Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL y OTROS.
TEMA: BONIFICACIÓN JUDICIAL Procede la sala1 a proferir sentencia dentro del presente medio de control, a través del cual, el demandante pretende que se declare la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales conforme a ella, y el posterior restablecimiento del derecho que alega.
La decisión adoptada está motivada de la siguiente manera: I.ANTECEDENTES 1.1. La Demanda Mediante demanda presentada el 26 de noviembre de 2019, la señora YIMBERLY PASTRANA PEREZ, obrando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento prevista en el artículo 138 del CPACA., solicitó que se diera trámite favorable a las pretensiones que se citan a continuación: “1.
SE DECLARE la nulidad de los actos administrativos contenidos en el OFICIO No. DESAJNEO18-690 del 09 de febrero de 2018, por el cual se NIEGA la solicitud de la señora YIMBERLY PASTRANA PEREZ, de reliquidar las prestaciones sociales devengadas en su condición de servidora judicial, desde el año 2013, como consecuencia de la inaplicación por inconstitucionalidad del apartado contenido en el artículo 1 del Decreto 383 del 2013 y los que año a año lo modifican, por haberse incurrido en violación a las normas en que debió fundarse y falsa motivación en su expedición por parte de la Nación – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 1 Mediante auto del 7 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena Administrativa, fue aceptada le renuncia de la Doctora Yorly Xiomara Gamboa Castaño (f. 99 c.p).
Posteriormente, mediante diligencia de sorteo de conjueces No. 37 del 23 de abril de 2109, se designó al Dr. Oscar Conde Ortiz como Conjuez ponente (f. 101 c.p). Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 2 2. A título de restablecimiento del derecho se CONDENE a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al reconocimiento del carácter de factor salarial de la bonificación judicial que percibe la señora YIMBERLY PASTRANA PEREZ, desde el 01 de enero de 2013 hasta la fecha en que permanezca vinculada a la Rama Judicial.
3. SE CONDENE a la entidad demandada a la reliquidación de las prestaciones sociales pagadas por la señora YIMBERLY PASTRANA PEREZ, desde el 01 de enero de 2013 en adelante, y por todo el tiempo que permanezca vinculada a la Rama Judicial, incluyendo para tal efecto la bonificación judicial de que tratan los Decretos No. 383 de 2013, 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 230 de 2018 y 992 de 2019.
4. SE CONDENE a la entidad demandada al pago de las diferencias causadas entre lo efectivamente pagado por concepto de prestaciones sociales y lo reliquidado incluyendo para tal efecto la bonificación judicial de que tratan los Decretos No. 383 de 2013, 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 230 de 2018 y 992 de 2019 y demás que los modifiquen, debidamente indexadas hasta que se haga efectivo el reconocimiento y pago.
Dichas sumas deberán actualizarse conforme a las variaciones del IPC. 5. La condena respectiva será actualizada que para el efecto utiliza el H. Consejo de Estado y de acuerdo con lo previsto en el artículo 187 del C.P.A.C.A., aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha en que se hizo exigible el pago de dichas diferencias hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso 6.
La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. 7. Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 195 del C.P.A.C.A.” 1.2.
Del mismo modo, en la demanda, la actora esgrimió unos supuestos fácticos que se sintetizan de la siguiente manera: - Narra que la demandante se encuentra vinculada a la Rama Judicial en el Distrito Judicial de Florencia, desde el 01 de enero de 2012 hasta la fecha en que se presenta la demanda – 26 de noviembre de 2019, intervalo de tiempo en el que laboró en diferentes cargos y por varios períodos. - Indica que la ley 4ª de 1992, en su artículo 14 ordenó a Gobierno Nacional hacer la nivelación salarial de los empleados de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial atendiendo criterios de equidad, y ante este incumplimiento por parte del Gobierno Nacional, se presentó un cese de actividades de los empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación. Producto de este cese, se llegó a un acuerdo entre los ya mencionados y a partir del cual se expidió el Decreto 383 de 2013.
Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 3 - Menciona que los Decretos No. 383 de 2013, 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 230 de 2018 y 992 de 2019 establecen que la bonificación judicial únicamente constituirá factor salarial para la base de liquidación del Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud dejando por fuera su aplicación como factor salarial en la liquidación y cancelación de las demás prestaciones sociales a que tiene derecho mi poderdante. - Ante este panorama, presentaron reclamación administrativa que fue resuelta por la Administración Judicial de Seccional de Neiva mediante oficio No. DESAJNEO18-690 del 09 de febrero de 2018 en donde negaron las pretensiones esgrimidas y ante el cual se interpuso recurso de apelación dentro del término establecido. - El recurso de apelación mencionado, a la fecha de presentación de la demanda no ha sido resuelto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, configurándose frente a este el silencio administrativo negativo que permite la creación de un acto ficto o presunto.
II. CONCEPTO DE VIOLACIÓN La actora citó como trasgredidos los artículos 2, 4, 25, 53 y 150 numeral 19 literal e y f de la Constitución Política, ley 4 de 1992, artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, ley 54 de 1996 (Convenio 100 de 1951-OIT). 2.1. La parte actora menciona que cuando a partir de lo establecido en el artículo 4 de la Carta Magna, cuando existan disposiciones normativas que estén en contravía de lo establecido en la Constitución, se aplicarán estas últimas debido a la superioridad jerárquica de las mismas; y es a partir de allí, que nace el fundamento bajo el cual proponen la excepción por inconstitucionalidad.
Es justamente esta excepción lo que faculta a los operadores jurídicos para inaplicar normas que contraríen lo dispuesto por la Constitución. 2.2. Sostiene que en virtud de los principios de conservación del derecho y de favorabilidad en materia laboral, los Decretos Reglamentarios anuales de la bonificación judicial, deben ser interpretados con irrestricto apego a las normas constitucionales y legales, ya que de mantenerse el criterio de que no constituye factor salarial, se crea un tratamiento desigual y discriminatorio, dado que desconoce derechos fundamentales y disposiciones de mayor jerarquía. 2.3.
Afirma que teniendo en cuenta que el Decreto en cuestión reglamenta lo establecido en la ley 4 de 1992 que a su vez crea derechos laborales, estos deben ser interpretados y analizados estricta observación de los tratados internacionales, la Constitución y la Ley. Y que al tratarse de un pago cuyo objeto de creación fue nivelar salarialmente a los servidores de la Rama Judicial.
Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 4 2.4. Para finalizar, la actora relaciona algunos fallos de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional en donde se refuerza la tesis expuesta por la demandante, consistente en que la bonificación judicial referida constituye factor salarial para liquidar la totalidad de las prestaciones sociales a las cuales tiene derecho el empleado.
Por esta razón expuso todos los Decretos Reglamentarios de la mencionada bonificación desde 2013 y subsiguientes. III. TRÁMITE PROCESAL 3.1. Mediante auto del 25 de enero de 2023, el Tribunal Administrativo del Caquetá, admitió la demanda, y en consecuencia notificó en forma personal y corrió traslado a la entidad demandada, al Ministerio Público y a La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.2.
El 09 de febrero de 2023 la entidad demandada contestó la demanda, por medio de la cual ratifica su posición, manifestando que la bonificación judicial se ha tenido como factor salarial únicamente para lo que literalmente se han venido haciendo amparados en un marco legal y reglamentario, por lo que los actos administrativos demandados gozan de legalidad.
Además, presentó como excepciones: cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y prescripción. 3.3. Mediante auto del 25 de agosto de 2023, el despacho aduce que se cumplen los requisitos previstos en el artículo 182A del CPACA para aplicar este procedimiento y dictar sentencia anticipada. Adicional a lo anterior, fija la Litis de la siguiente manera: “¿La señora YIMBERLY PASTRANA PÉREZ tiene derecho o no al reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales y demás haberes laborales devengados desde el 1 de enero del 2013 hasta la fecha en la que permanezca vinculado a la Rama Judicial?”. 3.4.
A través de auto calendado del 05 de octubre de 2023 el despacho corre traslado a las partes para la presentación de los alegatos de conclusión. 3.5. Culminadas las etapas procesales contenidas en la Ley 1437 de 2011, el 31 de mayo de 2023, ingresó al Despacho el expediente para proferir sentencia de primera instancia. IV. CONSIDERACIONES 4.1.
Competencia La sala es competente para conocer del presente caso, de conformidad con la designación surtida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, el 29 de abril de 20192. Así mismo, con relación a la caducidad de la acción, se tiene que la misma no opera en 2 De conformidad con el sorteo de Conjuez No. 37 de 2019, el Tribunal Administrativo del Caquetá, designó al Doctor Oscar Conde Ortiz como Conjuez para conocer y fallar en derecho el presente caso (f. 101 y 102 c.p).
Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 5 asuntos como el presente, de conformidad con lo expuesto en el artículo 136 numeral 2, del Decreto 01 de 19843. 4.2. Los hechos probados Con base en las pruebas recaudadas en el proceso contencioso administrativo, se tienen como ciertas los siguientes hechos: YIMBERLY PASTRANA PEREZ se desempeñó como servidora pública de la Rama Judicial, de forma ininterrumpida, en el Distrito Judicial de Florencia, en el tiempo comprendido desde el 01 de octubre de 2012 hasta la fecha de presentación de la demanda, en diferentes cargos en provisionalidad. La actora presentó reclamación administrativa el 25 de enero de 2018, ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva, en la cual solicitó que se reconociera y se le reliquidaran la totalidad de las prestaciones sociales teniendo como factor salarial la bonificación judicial. La petición fue resuelta por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva, mediante acto administrativo o DESAJNEO18—690 de febrero 09 de 2018, emitido por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva, negando lo pretendido; y en febrero 23 de 2018 ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva, interpuso y sustentó el recurso de apelación contra el acto administrativo relacionado en el punto anterior. Desde la fecha de haberse interpuesto el recurso (febrero 23 de febrero 2018) la y la presentación de la demanda, han transcurrido más de ocho (8) meses sin que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura (Sala Administrativa) se haya pronunciado sobre el mismo. 4.3.
Problema Jurídico El presente conflicto litigioso gira entorno a sí la señora YIMBERLY PASTRANA PEREZ tiene derecho o no al reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales y demás haberes laborales devengados desde el 01 de enero del 2013 hasta la fecha en la que permanezca vinculada a la Rama Judicial. 4.4.
Análisis de la sala 3 Decreto 01 de 1984, artículo 136. Caducidad de las acciones. (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 6 Para empezar, el despacho considera que es importante puntualizar que en el tema de la competencia para regular lo concerniente al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, la Constitución Política, en los artículos 150 numeral 19, literales e) y f) consagra que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f).
Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas…”. En ejercicio de dicha atribución, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992: “mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.
Por lo que, de manera clara y contundente debe afirmarse que el Presidente de la República, con sujeción a la expedición de la ley marco, está asistido de la plena competencia legal para determinar las remuneraciones y las prestaciones sociales de los servidores públicos, y demás empleados señalados en ella, con absoluta sujeción a las normas, objetivos y criterios generales, también determinados por la citada ley.
Así las cosas, el Gobierno Nacional es constitucional y legalmente competente para fijar el régimen salarial de los servidores públicos. Aclarado lo anterior, es importante fijar que, para el caso concreto, el ejecutivo actuó conforme a las facultades que le otorga el ordenamiento jurídico colombiano. Complementando lo anterior, la Corte Constitucional de Colombia4, argumentó lo siguiente: “Igualmente, la Corte Constitucional, ha sostenido que "el legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. Las definiciones de convenios internacionales que transcribe la actora no significan que el legislador nacional haya perdido la facultad de tomar o no en cuenta una 4 Sentencia C-279 de 1996, por medio de la cual se definió la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Conjuez Ponente: Hugo Palacios Mejía. Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 7 parte de la remuneración que perciben los trabajadores para definir las bases sobre las cuales han de hacérseles otros pagos. Así pues, el considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional.
“(…)”. En concordancia con lo anterior, el articulo 53 superior le ordena al órgano legislativo la creación de una ley que funja como estatuto del trabajo y a su vez le fija unos principios bajo los cuales debe estar concebida esta norma, establece: “ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.” En un pronunciamiento más reciente, del máximo tribunal de lo contencioso administrativo5, se pronunció respecto de los análisis de constitucionalidad efectuados por la Corte, sobre la norma en comento.
Lo anterior expuesto de la siguiente manera: (…) En efecto, la Ley 4ª de 1992, materializó el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, por cuanto contiene las normas generales, los objetivos y los criterios dentro de los que el Ejecutivo fijará el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
Así, esta Ley en su artículo 2º, estipuló tales criterios y objetivos dentro de los que el Gobierno Nacional cumple el encargo constitucional diseñado. De dicho enunciado, es posible deducir que los referentes que regulan la expedición de la actividad reglamentaria, reflejan pautas que pese a que su contenido generalmente abierto, en el literal a) del artículo 2º citado, expresa un concepto cerrado en cuanto prohíbe al Gobierno de manera genérica desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Radicación 2005-01134-01; expediente 0419-07.
Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 8 los servidores del Estado. En esa medida hay que entender que el control jerárquico entre la ley marco y los reglamentos que la desarrollan, para el caso en análisis muestra una pauta enteramente clara, cuya utilidad refleja su contenido práctico en el modo como los decretos reglamentarios atienden o no este postulado.
Desde otro punto de vista, en la Ley 4ª, se diseñó un conjunto de conceptos inherentes a la forma de retribuir la función pública; por ende, del artículo 3º, fluye la noción de sistema salarial integrado por sus elementos, entre ellos, la estructura del empleo, la naturaleza de las funciones, las escalas y tipos de remuneraciones por cargo, por categoría y por nivel ocupacional en atención a las instancias de responsabilidad.
Se tiene entonces, que los decretos reglamentarios de esta Ley, habrán de obedecer sistemáticamente dichos conceptos, que pese a su naturaleza técnica, permiten en su conjunto un contenido sustancial de coherencia que inobjetablemente le es exigible al Estado en el instante de estructurar el sistema salarial y prestacional, categoría jurídica de tanto significado que por sí misma excluye por ilegal, cualquier forma de antagonismo, no en función del texto legal propiamente dicho -en su mera literalidad- sino directamente, atendiendo el criterio de corrección lógico que sustenta el esquema remuneratorio aplicado a los servidores públicos.
En otros términos, la Sala subraya que el control de legalidad sobre los decretos reglamentarios expedidos con ocasión del desarrollo de la Ley 4ª de 1992, no necesariamente se agota en la confrontación formalista de los textos, tal como ha ocurrido en esta acción al formular los cargos primero y segundo, sino que el alcance del control que incumbe al Juez Contencioso lo conduce a examinar los contenidos que le dan disposición y estructura lógica a la formulación de los programas para organizar la manera de remunerar a los servidores públicos, evento que por supuesto, habilita el análisis sustancial entre los parámetros de la ley y las definiciones de los decretos reglamentarios.
(…) Ahora bien, en el contexto descrito, en el año 2012 los representantes de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación exigieron -a través de un cese de actividades- al Gobierno la nivelación salarial de que trata la Ley 4ª de 1992. Como resultado de la negociación, el Gobierno Nacional por intermedio de los Ministros de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público y Trabajo y Seguridad Social, en conjunto con los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación y junto con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación, suscribieron el Acta de Acuerdo de fecha 6 de noviembre de 2012.
Posteriormente se expidió el Decreto 0383 del 6 de marzo de 2013 por el presidente de la República y en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, creó una bonificación judicial para los servidores de la rama judicial y otros, así: “ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 9 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.” Así se tiene que, la bonificación judicial creada en favor de los servidores de Rama Judicial como un emolumento que se reconoce mensualmente, únicamente constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, es decir, fue voluntad del Gobierno Nacional excluirla como factor salarial para la liquidación de las otras prestaciones sociales percibidas por los servidores de dicha entidad estatal.
De esta manera y con base en dicho Decreto, la Dirección Administrativa Judicial de Neiva negó la reclamación administrativa realizada por la accionante con el argumento de que el Decreto 0383 de 2013 no da lugar a interpretaciones o alcances distintos a los expresamente definidos en su contenido y de manera categórica expresa que la bonificación judicial solo constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, parámetro que se encuentra vigente y al no existir decisión de un organismo competente declarando que la norma o la restricción que en ella se incluye transgrede el ordenamiento jurídico interno, no es factible darle un alcance distinto.
Con lo visto tenemos que, el Decreto 0383 de 2013 norma jurídica vigente y amparada por la presunción de legalidad estipula de manera diáfana que la bonificación judicial reconocida a los servidores de la Rama Judicial sólo constituye factor salarial para los efectos allí indicados, por lo que, en principio, descartaría su reconocimiento como factor salarial en los términos pretendidos por el accionante.
Sin embargo, teniendo en cuenta que la pretensión de los demandantes busca que se inaplique por inconstitucional el mentado Decreto en el aparte que dispone “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, es del caso definir si la transgresión alegada existe y para tal efecto se acudirá a una interpretación sistemática y finalista de las normas que regulan tanto la prestación reclamada como la definición legal y jurisprudencial de salario.
De este modo, debemos remitirnos en primera medida a este estatuto del trabajo, que establece de manera clara en su artículo 127 lo siguiente: “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.” Por su parte, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, dispone que además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituye salario todas Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 10 las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
Adicional a ello, la jurisprudencia del Consejo de Estado6 ha sido enfática en precisar que el salario es una noción que comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Al efecto, ha indicado que “cuando la Ley se refiere expresamente al salario como unidad de medida, todo pago que tenga un propósito retributivo, constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene naturaleza salarial” y “cuando se refiera al salario debe entenderse que todo pago con carácter retributivo, que constituya un ingreso personal para el trabajador y que sea habitual, tiene tal naturaleza o característica”.
A su vez, la Corte Constitucional7 se ha pronunciado al respecto de la siguiente manera: “En esta materia, es necesario recordar que la definición de lo que es factor salarial corresponde a la forma como se desarrolla el vínculo laboral, y no a la existencia de un texto legal o convencional que lo consagre o excluya como tal, pues todo aquello que recibe el trabajador como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación, es salario.
En esta materia, tal como lo establece el artículo 53 de la Constitución, la realidad prima sobre las formalidades pactadas por los sujetos que intervienen en la relación laboral. Por lo tanto, si determinado pago no es considerado salario, a pesar de que por sus características es retribución directa del servicio prestado, el juez laboral, una vez analizadas las circunstancias propias del caso, hará la declaración correspondiente.
Así las cosas, debe entenderse que el artículo 128 se limita a establecer que no constituye salario las sumas que ocasionalmente, y por mera liberalidad recibe el trabajador, y a señalar algunos ejemplos de esos conceptos. Definición que no desconoce norma alguna de la constitución, ni impide que se pueda reclamar ante el juez competente el reconocimiento salarial de una suma o prestación excluida como tal, cuando, por sus características, ella tiene por objeto retribuir el servicio prestado.
Por lo tanto, la normal, así entendida, es constitucional. El artículo 128, como norma de carácter general, no es contraria a la Constitución. En caso de que los regímenes salariales a que hacen referencia los actores, desconozcan esta norma, y, por ende, se cree una desigualdad, lo lógico es demandar esos regímenes y, no el artículo que se acaba de analizar, pues el, como se ha explicado, se limita enunciativamente a delimitar que sumas no son salario.
Sin que ello implique que, en casos concretos, el juez, una vez analizadas las circunstancias que rodean el caso puesto a su consideración, concluya que determinadas sumas de dinero que recibe el trabajador, a pesar de estar excluidas como factor salarial lo son, en razón al carácter retributivo de la labor prestada." Bajo los criterios descritos y teniendo en cuenta que la bonificación judicial reconocida a los servidores de la Rama Judicial a través del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 y el Decreto 0383 de 2013, fue creada con la finalidad de cerrar la brecha de funcionarios y empleados regidos por una misma norma, la ley 4 de 1992, esto es como su nombre lo 6 Consejo de Estado, sentencia del 11 de julio de 2013, expediente 0102-12, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 7 Sentencia C-710 de 1996 de la Corte Constitucional.
Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 11 indica nivelar los salarios de jueces y empleados frente a las asignaciones de los Magistrados de tribunal y altas cortes, todos regidos por la misma Ley marco, pero que en la práctica presentaban diferencias inequitativas entre unos y otros, a juicio de esta Sala de Decisión dicho emolumento tiene una naturaleza salarial intrínseca en la medida que se percibe de manera habitual y periódica, pero además, como retribución directa del servicio personal que prestan los trabajadores de la Entidad.
En tal sentido, su consagración como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y salud, se torna abiertamente inconstitucional, desconoce principios como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la garantía a una remuneración mínima, vital, móvil y proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, previstos en el artículo 53 de la Carta Política, luego entonces, contrario a lo planteado por el demandado, la incompatibilidad del artículo 1 Decreto 3703 de 2013 con la Carta Política emerge palmario.
Del caso concreto: - De conformidad con el análisis efectuado a la normatividad antes citada y al acápite de pruebas allegado con el líbelo de la demanda, queda claro que de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, la Sala considera que es procedente conforme al artículo 4 de la Constitución Política en cuanto el Decreto 0383 de 2013 en la parte que dispone “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, y como consecuencia, esta expresión resulta contraria a principios y garantías constitucionales y desconoce el efecto útil de la norma con el que fue concebida, como se explicó in extenso en precedencia. - Igualmente, quedó demostrado que la actora sufrió un perjuicio económico como consecuencia directa de una mala interpretación normativa que se le hizo tanto a la Ley 4 de 1992, como a sus Decretos reglamentarios, pues ello conllevó a que fácticamente se le calcularan mal las prestaciones sociales de Ley desconociendo el carácter salarial de la bonificación judicial y se liquidaran de manera errónea todas las prestaciones sociales a las que esta tenía derecho; por tanto, al aquí demandante, le asiste el derecho a que se le cancele tanto la diferencia prestacional que se le adeuda, como a la reliquidación de las prestaciones sociales ya pagadas de todos los meses en los que fue funcionaria de la Rama Judicial, acreditados en el correspondiente escrito de demanda.
De la prescripción Al interior del presente proceso, se demandan los actos administrativos expedidos por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva, mediante los cuales se negó al demandante el reconocimiento del carácter de factor salarial a la Bonificación Judicial y por consiguiente la reliquidación de sus asignaciones mensuales, y así mismo se tiene que esta situación repercutió en la liquidación de las prestaciones sociales, en razón a que esta Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 12 bonificación únicamente se tuvo en cuenta para liquidar las prestaciones sociales en lo que respecta al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Al tiempo que se solicitó la inaplicación para el caso concreto de los Decretos en que se fundan los actos demandados, lo que conllevó a que se acudiera al medio de control de Nulidad con Restablecimiento del Derecho. Para este tema, resulta importante traer a colación lo expresado en Sentencia de Unificación del año 2019, por el Consejo de Estado, en la que se recuerda que según el artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y el 102 del Decreto 1848 de 1969, en materia de acciones laborales ejercidas por trabajadores oficiales y empleados públicos, para que opere la prescripción son dos los factores a tener en cuenta, primero, que el término de esta es de tres años, los cuales empiezan a contar a partir de la exigibilidad del derecho alegado, y segundo, que esta se interrumpe, por un término igual, con el simple reclamo escrito ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
En tal sentido, lo anterior implica que como elemento sine qua non, la prescripción requiere que el derecho sea exigible, puesto que el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, empiezan a contar desde que se causa dicha exigibilidad y dicho término sólo será interrumpido con la presentación de un reclamo escrito ante la autoridad encargada de reconocerlo; a ello que el Consejo de Estado puntualizó8: “En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (i) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. La reglamentación de los salarios de los servidores públicos mencionados en la ley 4 de 1992, como es ampliamente conocido, se actualiza anualmente, de manera que año tras año el Gobierno Nacional expide un nuevo Decreto en el cual señala su reglamentación, lo anterior trae como consecuencia que por tratarse de una norma de orden público y de carácter general, en caso de presentarse alguna inconformidad con su contenido, sus beneficiarios, por tener conocimiento de la misma desde su expedición, cuentan desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación9.
En el año 2020, en sentencia de unificación, reitera el Consejo de Estado, que la aplicación de la prescripción trienal en general, corresponde a una herramienta que permite la salvaguarda de principios como la certeza y la seguridad jurídica, y que, para los casos de reconocimiento de prima especial de servicios, opera de la siguiente manera: 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sala plena de Conjueces. Sentencia del 2 de septiembre de 2019. Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18). Sentencia de Unificación SUJ-CE-S2- 2019. M.P. Carmen Anaya de Castellanos. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sala plena de Conjueces.
Sentencia del 2 de septiembre de 2019. Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18). Sentencia de Unificación SUJ-CE-S2- 2019. M.P. Carmen Anaya de Castellanos. Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 13 “… la Sala recuerda al actor que la prescripción trienal (de naturaleza extintiva) tiene la función, en palabras del profesor Hinestrosa, de proteger el orden público y el interés general.
Lo anterior, porque se trata de una institución cuyo fundamento es el generar condiciones de certeza y seguridad en el marco de las relaciones jurídicas, con independencia de si en éstas los sujetos son privados o uno de ellos tiene el carácter de público. Por lo anterior, no es proporcionado que en un ordenamiento jurídico las reclamaciones o pretensiones no estén sujetas a un límite temporal, pues es ésta condición la que se encuentra ligada precisamente al principio de seguridad jurídica.
Por ello, aunque lo normal es que la prescripción se alegue como excepción en los procesos contencioso administrativos, lo cierto es que su carácter es sustancial y no meramente formal, pues se trata de una consecuencia jurídico – negativa que prevé el legislador frente a una conducta omisiva: no ejercer a tiempo un derecho.” En consecuencia, debe entenderse que, para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, la fecha que se debe tener en cuenta es aquella en que se presentó la reclamación administrativa, y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
Teniendo en cuenta lo que en el expediente se encuentra demostrado, que la reclamación se presentó el 25 de enero de 2018, con la cual la prescripción se interrumpió, se tiene que el reconocimiento de las sumas no pagadas se hará desde el 25 de enero de 2015 en adelante, de conformidad con los argumentos expuestos de manera previa. Costas y agencias en derecho.
En relación con las costas del proceso, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso. En el caso concreto se condenará en costas a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL al valor que por Secretaría se tase de acuerdo con los gastos procesales en los que haya incurrido la parte actora, siempre y cuando aparezcan acreditadas dentro del proceso, liquidación que tendrá lugar una vez esté en firme esta sentencia. En mérito de lo expuesto, la sala, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRESE la existencia del silencio administrativo negativo derivado de la no contestación del recurso de apelación interpuesto el 23 de febrero de 2018 contra el acto administrativo DESAJNEO18-690 del 09 de febrero de 2018 que negó la reliquidación de la Bonificación Judicial de que trata el artículo 01 del Decreto 383 del 2013, devengada Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 14 durante el tiempo en que estuvo vinculada como funcionaria de la Rama Judicial en el distrito de Florencia-Caquetá por parte de la actora a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL formulado por la parte actora.
SEGUNDO: INAPLICAR, para el caso en estudio, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4° de la Constitución Política la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLÁRESE la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) la decisión administrativa contenida en el oficio DESAJNEO18-690 del 09 de febrero de 2018, proferido por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva-Huila, por medio del cual se le negó a la actora el reconocimiento de la Bonificación Judicial como factor salarial para la liquidar la totalidad de las prestaciones sociales y la consecuente reliquidación. ii) El acto administrativo ficto o presunto que se configuró por el silencio administrativo negativo y como consecuencia rechaza lo pretendido en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a cancelar a favor de la señora YIMBERLY PASTRANA PEREZ identificada con cedula de ciudadanía No. 1.117.608.669: El valor correspondiente al reconocimiento del carácter de factor salarial de la bonificación judicial consagrada en el artículo 01 del Decreto 383 de 2013, durante el periodo de vinculación como empleada de la Rama Judicial en los diferentes cargos que ocupó; dentro del periodo comprendido entre el 25 de enero de 2015 hasta la fecha en que haya estado vinculada a esta entidad y en virtud de la ley tenga derecho. La suma correspondiente a la reliquidación de la totalidad de las prestaciones sociales; desde el 25 de enero del 2015 hasta la fecha en la que haya estado vinculada a la entidad.
Es decir, se deberán reliquidar todas las prestaciones sociales a las que legalmente tiene derecho el actor con ocasión al cargo que ostentaba, teniendo en cuenta para su cálculo la bonificación judicial reglamentada por el Decreto 383 de 2013 y subsiguientes, y cancelar la diferencia entre lo que se le pagó y lo que se le debió pagar, incluyendo todo lo que se adeude como consecuencia de esta reliquidación. Los anteriores montos ordenados a cancelar al actor, esto es, la suma correspondiente a la diferencia resultante entre valor pagado por concepto de prestaciones sociales y el valor que debió percibir el demandante por este concepto después de realizarse la correspondiente reliquidación, deberán indexarse desde la fecha en la que debieron cancelarse, hasta la fecha en la que cobre ejecutoria la sentencia. Rad: 2021-00027 Actor: Yimberly Pastrana Pérez 15 QUINTO: DECLÁRESE probada la prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 25 de enero de 2015, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Es decir, únicamente se ordena el pago de los emolumentos causados desde el 25 de enero de 2015 hasta la fecha en que haya fungido como servidora pública de la Rama Judicial y en virtud de la ley tenga derecho.
SEXTO: NIÉGUESE las demás pretensiones.
SEPTIMO: DECLÁRESE no probadas las demás excepciones propuestas por la parte demandada.
OCTAVO: CONDÉNESE en costas a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL. Por Secretaría liquídense en los términos del artículo 365 del CGP, siempre y cuando aparezcan acreditadas en el expediente.
NOVENO: ORDÉNESE que esta sentencia se cumpla de conformidad con los artículos 192 y siguientes del CPACA, así como también EXPÍDANSE las primeras que prestan mérito ejecutivo, para el correspondiente trámite de cobro por parte del demandante.
DÉCIMO: ORDÉNESE la devolución que existiere del remanente del depósito para gastos al demandante y el posterior archivo del expediente una vez quede ejecutoriada esta decisión y se dejen las constancias en el sistema judicial Siglo XXI. Notifíquese y Cúmplase OSCAR CONDE ORTÍZ CONJUEZ PONENTE LINO LOSADA TRUJILLO FABIO DE JESÚS MAYA ANGULO CONJUEZ CONJUEZ