REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrado ponente: DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, diecisiete (17) de abril de dos mil veintiséis (2026). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, el Tribunal Administrativo de La Guajira1 procede a decidir la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de 13 de marzo de 2026, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha, que negó las pretensiones de la demanda.
Esta corporación es competente para decidir de fondo la controversia, de conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la Ley 393 de 19972 y el artículo 153 del C.P.A.C. A3. SÍNTESIS DEL CASO Los demandantes solicitaron el cumplimiento de la Ley 2492 de 2025, por medio de la cual se modificó la denominación de los inspectores de policía y se dictan otras disposiciones.
El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha negó las pretensiones al considerar que la norma no era exigible por las restricciones de la Ley 996 de 2005 (ley de garantías electorales). El Tribunal revoca la dicha decisión y, en su lugar, declara la improcedencia de la acción, por incumplir el requisito de procedibilidad previsto en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, pues la implementación de las disposiciones que establece la citada ley implica un gasto que no se encuentra actualmente presupuestado o apropiado.
ANTECEDENTES A. La demanda4 1. La parte actora formuló acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene a la accionada a acatar la Ley 2492 de 2025 «por medio de la cual se establece el cambio de denominación de los ‘Inspectores de Policía’ por ‘Inspectores de Convivencia y Paz’ y se 1 El proceso ingresó al despacho para fallo el 7 de abril de 2026, mediante informe secretarial que obra a folio 201 del expediente indexado. 2 «Articulo 27.
Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación, el Juez remitirá el expediente a más tardar al día siguiente al superior jerárquico. El Juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. Podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas de oficio.
En todo caso, proferirá el fallo dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo comunicándolo de inmediato; si lo encuentra ajustado a derecho lo confirmará». 3 […]Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos […]. 4 Visible a folios 1 a 17 del expediente digital.
Medio de control: Cumplimiento Radicado: 44001334000320260002301 Demandante: Rita Elena Cádiz Dkon- Francisco Peñaranda Pinto y José Barragán Peralta Demandada: Distrito de Riohacha Consecutivo: 4 Temas: ------------------ --------------------------- Mandato imperativo e inobjetable// normas que establecen gastos 2 Radicado: 44001334000320260002301 Demandante: Rita Elena Cádiz Dkon y Otros ordenan otros lineamientos que contribuyan a la convivencia y a la paz nacional y se dictan otras disposiciones»5,cuyo texto dispone: «Artículo 1o.
Objeto. La presente ley tiene por objeto modificar la denominación de los "Inspectores de Policía" por "Inspectores de Convivencia y Paz", así como la implementación de medidas técnicas, administrativas y de capacitación que fortalezcan de manera eficaz el funcionamiento de las Inspecciones de Convivencia y Paz, contribuyan a garantizar la justicia de los ciudadanos y el logro de la paz nacional.
Artículo 2o. Modifíquese el artículo 18 del Decreto Ley 785 de 2005, el cual quedará así: "Artículo 18. Nivel Profesional: El Nivel Profesional está integrado por la siguiente nomenclatura y clasificación específica de empleos: (…) Artículo 3o. Modifíquese el artículo 19 del Decreto Ley 785 de 2005, el cual quedara así: Artículo 19.
Nivel Técnico. El Nivel Técnico está integrado por la siguiente nomenclatura y clasificación específica de empleos. (…) Artículo 4o. Equipos Interdisciplinarios. En cada Inspección de Convivencia y Paz, y de acuerdo con las necesidades de cada ente territorial, se deberán conformar equipos interdisciplinarios para dar cumplimiento a las funciones asignadas por las Leyes 1801 de 2016 y 2045 de 2025 o aquellas normas que la modifiquen o sustituyan.
Lo anterior, obedeciendo al presupuesto de la entidad territorial correspondiente. Para aquellos municipios con 100.000 o más habitantes el equipo interdisciplinario de trabajo deberá ser de nivel técnico, conforme a la clasificación específica de empleos, contenida en el artículo 19 del Decreto Ley 785 de 2005, así: Nivel Técnico. El Nivel Técnico está integrado por la siguiente nomenclatura: (…) Parágrafo 1o.
Para la implementación del presente artículo, las entidades territoriales acorde a las categorías de cada Municipio o Distrito, deberán tener en cuenta las cargas laborales para hacer los traslados de dependencias frente a las necesidades de personal. Parágrafo 2o. En todo caso, los equipos interadministrativos, se integrarán con cargos ya existentes en el respectivo Municipio o Distrito y en ningún caso se podrá crear, ni aumentar, ningún gasto. burocrático adicional al ya existente.
Artículo 5o. Convenios. El Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia y del derecho, delegarán a funcionarios para la elaboración de convenios que permitan el fortalecimiento y mejora de las capacidades y funciones de las Inspecciones de Convivencia y Paz. Parágrafo: El Ministerio del Interior vigilará y promoverá la asignación de recursos de inversión de los FOt-: JSET-Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia- territoriales a las Inspecciones de Convivencia y Paz de su departamento, distrito o municipio.
Artículo 6o. Modifíquese el artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, el cual quedará así: Artículo 206. Atribuciones de los. Inspectores de Convivencia y Paz rurales, urbanos y corregidores. Les corresponde la aplicación de las siguientes medidas: (…) Parágrafo 2o. Cada alcaldía tendrá el número de inspectores de Convivencia y Paz que el Alcalde considere necesario, para una rápida y cumplida prestación de la función de Policía en el municipio.
Habrá inspecciones de Convivencia y Paz, permanentes durante veinticuatro (24) horas en las ciudades capitales de departamento, en los distritos, y en los municipios que tengan una población superior a los (100.000) cien mil habitantes. Parágrafo 3o. El cargo de Inspector de Convivencia y Paz corresponderá al grado más alto del nivel jerárquico profesional del respectivo municipio o distrito al cual se encuentre vinculado en carrera administrativa.
Artículo 7o. Formación Profesional y Experiencia Requerida. La formación académica y la experiencia profesional requeridas para el desempeño del cargo de Inspector de Convivencia y Paz Urbanos y Rurales serán las siguientes: En los municipios y distritos de categoría Especial, Primera y Segunda, se exigirá título profesional en Derecho, título de posgrado en áreas afines al cargo y 5 Visible a folios 18 a 26 del expediente digital. 3 Radicado: 44001334000320260002301 Demandante: Rita Elena Cádiz Dkon y Otros una experiencia profesional de dos (2) años y seis (6) meses.
En municipios de las categorías Tercera, Cuarta, Quinta, Sexta, se exigirá como mínimo título profesional en Derecho. (…) Artículo 8o. Implementación. Las entidades territoriales dispondrán de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley para implementar las disposiciones aquí contenidas. Artículo 9o. Acogimiento Voluntario al Nuevo Régimen.
Los Inspectores de Policía que actualmente ocupen cargos y cuenten con derechos adquiridos y derechos de carrera administrativa conforme al régimen anterior, podrán acogerse de manera voluntaria a las disposiciones establecidas en la presente ley. Para ello, dispondrán de un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de la presente ley, para manifestar expresamente su voluntad de acogerse al nuevo régimen.
(…) Artículo 10. Concordancia y Denominación. Reemplácense todas aquellas disposiciones normativas que contengan la expresión "Inspector de Policía" por "Inspector de Convivencia y Paz", así como todas aquellas disposiciones normativas que contengan la expresión "Inspección de Policía" por "Inspección de Convivencia y Paz". Artículo 11.
Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas aquellas disposiciones que le sean contrarias.» (Subrayado por fuera del texto original) 2. Como fundamentos fácticos indicó que el Congreso de la República expidió la Ley 2492 de 2025, la cual estableció obligaciones relacionadas con la organización de la planta de personal, la denominación de cargos, la escala salarial y la actualización del manual de funciones de los inspectores de policía bajo responsabilidad de los alcaldes municipales; sin embargo, su ejecución ha sido condicionada a la certificación de disponibilidad presupuestal.
Pese a que han transcurrido más de 6 meses desde su entrada en vigencia, no se ha expedido acto administrativo que efectúe su implementación. Agregó que el cumplimiento de la ley no requiere nuevas apropiaciones presupuestales, sino una gestión administrativa interna de la entidad territorial. 3. Indicó que la circular conjunta del 29 de diciembre de 2025 ha sido interpretada de manera equivocada por varias entidades territoriales como autorización para suspender o aplazar la aplicación de la Ley 2492 de 2025; no obstante, dicha circular tiene carácter meramente informativo y orientador, sin fuerza normativa ni efecto vinculante, por lo que no puede servir como fundamento válido para desconocer una obligación legal clara y exigible.
B. Posición de la parte accionada 4. El distrito de Riohacha6 reconoció algunos hechos y negó otros; asimismo, se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que no se trata de un desconocimiento o rechazo de los mandatos previstos en la Ley 2492 de 2025, sino que su cumplimiento no resulta material y jurídicamente posible en la actualidad, debido a la existencia de prohibiciones legales de orden superior como lo es la ley de garantías y a la necesidad de agotar trámites presupuestales y técnicos que aseguren la legalidad del gasto público.
Precisó que no se configura el presupuesto de renuencia injustificada exigido por el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. Agregó que el cambio de grado al nivel profesional más alto genera un impacto presupuestal. C. Concepto del Ministerio Público7 6 Visible a folios 100 a 104 del expediente indexado. 7 Visible a folios 116 a 127 del expediente indexado. 4 Radicado: 44001334000320260002301 Demandante: Rita Elena Cádiz Dkon y Otros 5.
El Procurador 91 Judicial I para Asuntos Administrativos sostuvo que la acción no es procedente, debido a que no se acreditó el requisito de constitución en renuencia previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997; sin embargo, consideró que se debe exhortar al distrito de Riohacha para que emita una respuesta de fondo, pues en la comunicación de 25 de agosto de 2025 se limitó solo a indicar las gestiones en curso.
Argumentó que las solicitudes que obran en el expediente están orientadas a promover la implementación normativa y no una reclamación frente a un deber legal, específico, exigible y previamente desatendido. 6. Indicó que la renuencia no surge con la sola petición, sino que requiere la negativa clara dentro del término legal, por medio de la cual se evidencie la resistencia al deber invocado.
Agregó que la comunicación de 25 de agosto de 2025 no expresa rechazo ni ratifica incumplimiento, por el contrario, informa gestiones en curso supeditadas a disponibilidad presupuestal, por tanto, dicha respuesta no configura la rebeldía que exige el citado artículo. Precisó que los requerimientos formulados por los accionantes fueron presentados cuando aún no había vencido el término 6 meses previsto en el artículo 8 de la Ley 2492 de 2025.
D. La sentencia de primera instancia8 7. En sentencia de 13 de marzo de 2026, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha negó las pretensiones de la demanda, debido a que si bien el deber contenido en la Ley 2492 de 2025 es cierto, vinculante y se encuentra dirigido a las entidades territoriales, lo cierto es que su ejecución no resulta jurídicamente exigible actualmente en la medida que las actuaciones requeridas para su implementación se encuentran temporalmente restringidas por las prohibiciones establecidas en la Ley 996 de 2005 —ley de garantías—.
No obstante, exhortó al distrito de Riohacha para que, una vez finalice el período de garantías electorales, implemente lo ordenado en la referida ley. 8. Manifestó que la entidad demandada fue constituida en renuencia frente a las disposiciones previstas en la Ley 2492 de 2025 mediante la petición presentada el 31 de julio del mismo año, por medio de la cual se solicitó de manera expresa su aplicación y la adopción de medidas concretas para garantizar su implementación. Asimismo, sostuvo que la norma cuyo cumplimiento se pretende establece un deber claro, preciso y actual dirigido a las entidades territoriales encargadas de la administración de los cargos de inspectores de policía. 9.
Determinó que actualmente no es exigible, debido a que la ejecución de las medidas necesarias para su implementación se encuentran estrechamente vinculadas con las restricciones previstas en la Ley 996 de 2005, por lo que no puede afirmarse que la administración se encuentra incursa en una renuencia injustificada frente al cumplimiento del mandato legal, toda vez que la imposibilidad alegada por el distrito de Riohacha encuentra sustento en una prohibición legal vigente que limita temporalmente la adopción de las medidas necesarias para materializar la ley.
E. Los motivos de impugnación9 10. La parte accionante sostuvo que la sentencia de primera instancia debe ser revocada y, en su lugar, se ordene al distrito de Riohacha a dar cumplimiento a la Ley 2492 de 2025. Argumentó que el a quo incurrió en un yerro jurídico al otorgar a la ley de garantías 8 Visible a folios 144 a 158 del expediente indexado. 9 Visible a folios 167 a 176 del expediente indexado. 5 Radicado: 44001334000320260002301 Demandante: Rita Elena Cádiz Dkon y Otros electorales un alcance expansivo que desborda su finalidad constitucional, convirtiéndola en una causa de justificación para el incumplimiento del mandato imperativo, pues si este es actual y la renuencia es comprobada, el juez tiene la obligación de garantizar su cumplimiento inmediato.
Manifestó que el exhorto dictado es ineficaz y desnaturaliza el fin del mecanismo constitucional. 11. Señaló que la Ley 2492 de 2025 al ser posterior debe prevalecer sobre las restricciones generales de la Ley 996 de 2005. Dicha normativa no suspende o condiciona la vigencia de las leyes, ni autoriza a las entidades a abstenerse de cumplir los mandatos.
Indicó que el legislador fijó un término perentorio de 6 meses para su implementación sin establecer ninguna excepción. 12. Expuso que, aún si se admitiera que la existencia de limitaciones temporales derivadas de la aplicación de la Ley 996 de 2005, el a quo pudo y debió impartir orden dirigida al distrito de Riohacha para que implementara las disposiciones contenidas en la norma cuyo cumplimiento se pretende, una vez finalizado el periodo de restricciones previsto en la ley de garantías.
Precisó que durante los 6 meses que estableció la norma no se adelantaron las actuaciones administrativas necesarias para su implementación, por lo que hay una mora frente a un deber legal expreso que se configuró con anterioridad a la entrada en vigencia de las restricciones propias del periodo electoral. CONSIDERACIONES 13. Corresponde a la Sala establecer si la acción de cumplimiento de la referencia es procedente para ordenar al distrito de Riohacha a cumplir con lo previsto en la Ley 2492 de 2025.
En caso afirmativo, corresponde establecer si hay lugar a ordenar el cumplimiento de la disposición normativa señalada en la demanda. 14. La Sala revoca la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declara improcedente la acción constitucional de la referencia, en la medida en que, si bien, la norma cuyo cumplimiento se pretende contiene un mandato imperativo e inobjetable, lo cierto es que la implementación de las disposiciones previstas en la Ley 2492 de 2025 implica un gasto para la administración que no se encuentra presupuestado ni apropiado. 15.
La acción de cumplimiento fue instituida mediante el artículo 87 de la Constitución Política y su desarrollo legal se materializó en la Ley 393 de 1997, cuya finalidad es hacer efectivo el derecho que tiene toda persona, natural o jurídica, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones públicas, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico10.
De la citada norma, así como de la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, se extraen los siguientes requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento11: «i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.
Excepcionalmente se puede prescindir de este 10 Consejo De Estado, Sección Quinta, sentencia del 24 de septiembre de 2015, radicado: 25000-23-41-000- 2015-00974- 01(ACU). 11 Entre otros pronunciamientos, ver: sentencia de 23 de enero de 2025, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejero ponente: Omar Joaquín Barreto Suarez, radicado: 17001-23-33-000-2024-00235- 01; sentencia de 23 de mayo de 2024.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejero ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez. Radicado: 25000-23-41-000- 2024-00496-01. 6 Radicado: 44001334000320260002301 Demandante: Rita Elena Cádiz Dkon y Otros requisito cuando su cumplimiento a cabalidad genere el inminente riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, aspecto que deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8°). ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1°), que contengan un mandato imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º ib). iii) Que el accionante no tenga o haya podido tener otro instrumento judicial idóneo para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo; circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no abordar el análisis de fondo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. iv) Que se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos de administración (artículo 9°)». 16.
Respecto a la constitución en renuencia, el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 señaló que el accionante previamente debe haber presentado un escrito por medio del cual reclame ante la entidad accionada el cumplimiento del deber legal o administrativo con la expresa citación de este y, aun cuando se haya presentado dicho reclamo, la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no responda la solicitud dentro de los 10 días siguientes a su presentación. Debe entenderse como la negativa de la accionada frente al requerimiento, ya sea porque no dio respuesta o porque habiendo dado respuesta de forma oportuna, esta sea contraria al querer del ciudadano12. 17.
Frente a los alcances de la norma, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha mantenido un criterio reiterado en el que señala que el reclamo no es un simple derecho de petición, sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de constituir en renuencia a la autoridad correspondiente para los fines de la acción de cumplimiento13.
Lo anterior no quiere decir que el solicitante en su petición haga mención expresa y explícita que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o un acto administrativo, de manera que pueda inferirse el propósito de agotar el citado requisito.
Es necesario que de la solicitud pueda determinarse de manera clara que lo que se pretende por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo con el fin de agotar el requisito de procedibilidad. 18. En el caso en concreto, para acreditar el requisito de procedibilidad, la parte accionante allegó petición dirigida a la alcaldía municipal del distrito de Riohacha, al secretario general y a la directora de talento humano, el 31 de julio de 2025, por medio de la cual solicitó la aplicación de las disposiciones previstas en la Ley 2492 de 202514: Visible a folio 54 del expediente. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, consejero ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez, radicado: 17001-23-33-000-2024-00235-01. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, exp. 2011-01063, MP.
Dr. Mauricio Torres Cuervo. 14 Visible a folios 52 a 54 del expediente. 7 Radicado: 44001334000320260002301 Demandante: Rita Elena Cádiz Dkon y Otros 19. Asimismo, obra en el expediente respuesta de 22 de agosto de 202515, mediante la cual se indicó que se comprometían a llevar a cabo la nivelación salarial y el cambio formal de denominación, previa certificación de los recursos financieros existentes para tales gastos.
Proceso que realizaría de manera coordinada con las dependencias pertinentes. De lo anterior, para la Sala se desprende de manera clara que la parte actora solicitó a la accionada la implementación de la Ley 2492 de 2025, cuyo cumplimiento se pretende dentro de la presente acción; por consiguiente, se tiene por acreditado el mencionado requisito. 20.
En cuanto al segundo de los presupuestos señalados, se destaca que la acción de cumplimiento no procede para ordenar el acatamiento de cualquier disposición vigente con fuerza material de ley o acto administrativo, pues para ello es necesario que contenga un mandato imperativo e inobjetable. Sobre este punto, el Consejo de Estado 16: «Como lo señaló la Corte Constitucional el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: (…) ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento.
(…) La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato ‘imperativo e inobjetable’ en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Ello significa que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad» (destacado por la Sala). 21. En el caso objeto de estudio, la parte accionante promovió la presente acción de cumplimiento con el propósito de que se ordene a la alcaldía del distrito de Riohacha acatar la Ley 2492 de 2025 «por medio de la cual se establece el cambio de denominación de los ‘Inspectores de Policía’ por ‘Inspectores de Convivencia y Paz’ y se ordenan otros lineamientos que contribuyan a la convivencia y a la paz nacional y se dictan otras disposiciones».
Como consecuencia de lo anterior se: (i) expida el decreto por medio del cual actualice el manual de funciones con el fin de implementar el aumento de grado y cambio de denominación, (ii) ordene a la «secretaría de hacienda» expedir el certificado presupuestal requerido. (iii) implemente la estructura administrativa y funcional requerida para garantizar la ejecución efectiva de los procedimientos y obligaciones establecidas por la ley, (iv) habilite 15 Visible a folios 56 a 58 del expediente digital. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de quince (15) de octubre de dos mil quince (2015). Radicación número: 08001-23-33-000-2014-00835-01(ACU). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro (E). 8 Radicado: 44001334000320260002301 Demandante: Rita Elena Cádiz Dkon y Otros las condiciones mínimas de funcionamiento de las inspecciones de policía, (v) presente un cronograma detallado que evidencie la ejecución de las acciones adoptadas para el cumplimiento, (vi) oficie a las dependencias que para que presten la colaboración necesaria y (vii) se compulse copias. 22.
De la lectura de la Ley 2492 de 2025 —cuyo cumplimiento se pretende— se observa que tiene por objeto modificar la denominación de los inspectores de policía a inspectores de convivencia y paz, el cual corresponderá al grado más alto del nivel jerárquico profesional del municipio o distrito, así como la implementación de medidas para el funcionamiento de las inspecciones de convivencia y paz.
En tal sentido, modificó la nomenclatura, clasificación de los empleados de nivel profesional y técnico, la conformación de grupos interdisciplinarios; estableció las atribuciones de los inspectores de convivencia y paz rurales, urbanos y corregidores, su formación y experiencia requerida. Dichas disposiciones, debían ser implementadas por las entidades territoriales dentro de los 6 meses siguientes a la promulgación de la citada ley, de conformidad con lo establecido en su artículo 8 — ver párrafo 1 supra—. 23.
De lo anterior se desprende que, la citada norma contiene un mandato imperativo e inobjetable radicado en las entidades territoriales, en este caso, a cargo del distrito de Riohacha, entidad contra la cual se dirigió la presente acción de cumplimiento. La Ley 2492 de 2025 señaló de manera expresa que corresponde a dichas entidades adelantar las actuaciones administrativas correspondientes para llevar a cabo la implementación del nuevo régimen.
Los preceptos cuya observancia se reclama no generan dudas en cuanto a su objeto, vigencia ni exigibilidad, pues: (i) ordenan el cambio de denominación de los inspectores de policía y otros lineamientos, (ii) entraron en vigor el 23 de julio de 2025 y (iii) le corresponde al distrito de Riohacha la obligación de ejecutarlos dentro de un plazo de seis (6) meses contados a partir de su promulgación. 24.
Ahora bien, el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 establece de manera clara que la presente acción no es procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Es decir, no procede cuando lo solicitado implique un gasto a menos que esté debidamente presupuestado. Al respecto, el Consejo de Estado17 ha sostenido que la pretensión encaminada al cumplimiento de normas que establecen gastos procede cuando se encuentre elaborado el presupuesto o apropiado el gasto que debe ser efectivamente destinado a la satisfacción de la función para la cual fue creado.
Sobre el particular se destaca: «En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan.
La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan.
Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia —acción de cumplimiento—de 5 de febrero de 2026, radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01, demandante: Fundación para el Estado de Derecho (FEDE COMLOMBIA), demandado: DANE, consejera ponente: Gloria María Gómez Montoya. 9 Radicado: 44001334000320260002301 Demandante: Rita Elena Cádiz Dkon y Otros manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura18».
(negrillas por fuera del texto original) 25. Expuesto lo anterior, se tiene el distrito de Riohacha en su escrito de contestación advirtió que se requiere de un estudio técnico previo que evalúe cargas de trabajo y viabilidad presupuestal para el rediseño institucional19; además, que el cambio de grado salarial al nivel profesional más alto genera un impacto presupuestal y una afectación en la nómina.
Explicó que la nivelación salarial requiere de la certificación de recursos financieros y su inclusión en el anteproyecto de gastos de la respectiva vigencia. Precisó que, ordenar el cumplimiento perentorio sin la provisión técnica y presupuestal previa, implicaría que la entidad territorial incurra en un gasto sin apropiación20. 26.
Aunado a ello, obra en el expediente respuesta emitida por la entidad territorial el 22 de agosto de 2025 por medio de la cual informó que para llevar a cabo la nivelación salarial y el cambio de denominación debe mediar certificación de los recursos existentes para tales gastos, la cual deberá ser respaldada por la secretaría de hacienda.
Asimismo, se observa solicitud21 suscrita por el accionante Jorge Barrgan Peralta con el propósito de obtener la certificación presupuestal correspondiente para el trámite del incremento de grado de los inspectores de policía. 27. Así las cosas, en el presente caso no se observan medios de prueba que permitan establecer con certeza que el distrito de Riohacha cuenta con la apropiación de los recursos necesarios para implementar las disposiciones contenidas en la Ley 2492 de 2025, como el cambio de denominación de los inspectores de policía a inspectores de convivencia y paz, en la medida en que dicho cargo corresponde al grado más alto del nivel jerárquico profesional del respectivo municipio o distrito al cual se encuentre vinculado, de conformidad con el parágrafo 3° del artículo 622 de la citada ley, así como el cambio de nomenclatura y clasificación de los empleos de los niveles profesional y técnico. 28.
Para la Sala, contrario a lo expuesto por el juez de primer grado, si bien la norma contiene un mandato imperativo e inobjetable a cargo de las entidades territoriales, lo cierto es que la acción de cumplimiento resulta improcedente por ser de aquellas que conlleva a la ejecución de un gasto que no se encuentra debidamente presupuestado y apropiado, pues la aplicación de las disposiciones previstas en la Ley 2492 de 2025 —en especial las relacionadas con la modificación de los grados salariales y la consecuente variación en la planta de personal— genera un impacto directo en la nómina, tal como se señaló en la Circular Conjunta 100-008-202523, expedida por los ministros del interior, justicia y del derecho, defensa nacional y la directora del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP).
Sobre el particular se destaca: «1.3.1 Ajuste de Planta de las entidades territoriales de categoría especial, de categorías 1ra y 2da y Los Municipios de 3ra a la 6ta categoría y rural (…) Se debe tener presente que, conforme a la dispuesto en la Ley 2492 de 2025, en lo que referente a la modificación de los grados salariales, al presentarse una modificación a la planta de personal, ello conlleva una afectación a la nómina». 18 Sentencia C- 157 de 1998, mediante la cual se declaró exequible el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997. 19 Ver folio 100 del expediente. 20 Ver folio 103 del expediente digital. 21 Visible a folios 50 a 51 del expediente digital. 22 «Parágrafo 3°.
El cargo de Inspector de Convivencia y Paz, corresponderá al grado más alto del nivel jerárquico profesional del respectivo municipio o distrito al cual se encuentre vinculado en carrera administrativa.» 23 Visible a folios 63 a 77 del expediente digital, por medio de la cual se indican lineamientos generales para la implementación de la Ley 2492 de 2025. 10 Radicado: 44001334000320260002301 Demandante: Rita Elena Cádiz Dkon y Otros 29.
Se advierte que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado24, el único supuesto que permite eximir el cumplimiento del requisito relativo a las normas que establecen gasto es que este se encuentre presupuestado o apropiado; no obstante, tal circunstancia no se encuentra debidamente acreditada en el presente caso. Dicho requisito tiene como finalidad impedir que el juez constitucional altere o sustituya las competencias propias de otras autoridades en materia presupuestal25. 30.
Bajo este escenario, se impone para la Sala revocar la sentencia de primera que negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, declarar improcedente la acción constitucional de la referencia presentada con el fin de obtener el cumplimiento de la Ley 2492 de 2025, debido a que su implementación implicaría un gasto no presupuestado o apropiado por la administración. En consecuencia, al no haberse superado el requisito de procedencia previsto en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, no es posible abordar el asunto de fondo, pues no obran pruebas en el expediente que permitan concluir que el distrito de Riohacha cuenta con los recursos económicos para ejecutar cada una de las disposiciones de la norma cuyo cumplimiento se pretende.
F. Condena en costas. 31. El artículo 21 de la Ley 393 de 1997 dice que el fallo contendrá, si hubiere lugar, la condena en costas, y el artículo 30 ibídem remite al C.C.A. hoy C.P.A.C.A., en los aspectos no contemplados en dicha ley, siempre que sean compatibles con la naturaleza de las acciones de cumplimiento. Por su parte, el artículo 188 C.P.A.C.A. entrega al juez la facultad de disponer sobre la aludida condena, salvo en los procesos en que se ventile un interés público.
Por su parte, el artículo 47 de la ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 188 del C.P.A.C.A., establece que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 32. En el presente caso, atendiendo lo dispuesto en esta última norma, se abstendrá la sala de imponer condena en costas a la parte accionante vencida en juicio, por tratarse de una acción pública26.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 13 de marzo de 2026, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha y, en su lugar, DECLARAR improcedente la acción de cumplimiento promovida por Rita Elena Cádiz Dkon- Francisco Peñaranda Pinto y José Barragán Peralta contra el Distrito de Riohacha.
SEGUNDO: Sin condena en costas. 24 Consejo de Estado, Sala de Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 26 de enero de 2023, radicado: 25000-23-41-000-2022-01246-01, demandante: Municipio de Madrid- Cundinamarca, demandado: INVIAS, consejero ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 11 de diciembre de 2025, radicado: 25000-23-41- 000-2025-01518-01, accionante: Fundación para el Estado de Derecho, accionado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros, consejero ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez, sentencia del 6 de julio de 2016, radicado: 250002337000-2012-00174-01 [20486], actor: Diego Javier Jiménez Giraldo, demandado: UAE – DIAN. 11 Radicado: 44001334000320260002301 Demandante: Rita Elena Cádiz Dkon y Otros TERCERO: Por secretaría,
COMUNÍQUESE la presente determinación a las partes y al juzgado de origen. En su legal oportunidad, REMÍTASE el expediente al juzgado de origen previa verificación de que todas las actuaciones surtidas, estén registradas en el sistema de la rama judicial -SAMAI-. Agéndese para control de términos, atiéndase que es una acción constitucional.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (en situación administrativa) MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Magistrada DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado La presente providencia fue discutida en sala telemática del 17 de abril de 2026 y firmada por los integrantes del Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.