SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO Procede la Sala de decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia. II.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, a través de apoderada judicial acudió ante esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo artículo 138, en contra de Enrique Aponte Moscote, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 284647 del 17 de septiembre de 2015, GNR 405861 del 14 de diciembre de 2015 y VPB 12277 del 11 de marzo de 2016, mediante las cuales la entidad demandante reconoció una pensión de invalidez a favor del demandado, y se resolvieron los recursos de reposición y apelación en sede administrativa.
Como consecuencia de lo anterior, solicita a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada a (i) reintegrar el valor de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de Invalidez, (ii) indexar las sumas de dineros reconocidas a favor de la entidad demandante, y al pago de intereses a los que hubiere lugar, como consecuencia de los pagos realizados en virtud de la prestación de invalidez que fue reconocida al demandado.
De igual manera que (iii) que se condene en costas. 2. Supuestos fácticos Se expone en la demanda que mediante la Resolución GNR 284647 del 17 de septiembre de 2015, la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES reconoció una pensión de invalidez a favor del señor ENRIQUE MANUEL APONTE MOSCOTE, la Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO- LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Demandado: ENRIQUE APONTE MOSCOTE Radicado N.º: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ liquidación se basó en 1552 semanas cotizadas, con un ingreso base de liquidación de $4.968.764 a la cual se le aplicó una tasa de reemplazo equivalente al 75.%, en cuantía inicial de $ 3´726.573, a partir de 9 de mayo de 2015, de conformidad con la ley 860 de 2003, arrojando un retroactivo pensional por la suma de $15´850.312.
Indica que, el demandado, mediante escrito de fecha 8 de octubre de 2015, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución GNR 284647 del 17 de septiembre de 2015 Seguidamente, expone que mediante Resolución No. VPB 12277 del 11 de marzo de 2016, COLPENSIONES, en atención a un recurso de apelación confirmó la resolución No. GNR 284647 del 17 de septiembre de 2015.
Expone que, dio apertura a un proceso administrativo especial número 328-19 adelantado por la Gerencia de Prevención del Fraude, con el fin de revisar el proceso que conllevó el reconocimiento de la pensión de invalidez, mediante las resoluciones GNR 284647 del 17 de septiembre de 2015, GNR 405861 del 14 de diciembre de 2015 y VPB 12277 del 11 de marzo de 2016, mediante las cuales se reconoció una pensión de invalidez al demandado.
Afirma que la investigación administrativa especial número 328-19 adelantada por COLPENSIONES - Gerencia de Prevención del Fraude, concluyó que el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor del demandado se realizó bajo una situación indebida, con fundamento en información incluida de forma irregular, toda vez que dicho trámite, se realizó a partir de información no verídica y que, como tal, no se ajustó a la realidad médica del señor Enrique Moscote Aponte.
Señala que producto de ello, a través de resolución DPE 14956 del 18 de diciembre de 2019, ordenó revocar en todas y cada una de sus partes las Resoluciones GNR 284647 del 17 de septiembre de 2015, GNR 405861 del 14 de diciembre de 2015 y VPB 12277 del 11 de marzo de 2016, mediante las cuales se reconoció una pensión de invalidez al demandado. 3.
Contestación de la demanda La parte demandada no contestó la demanda. 4. Del trámite procesal – actuaciones relevantes La demanda fue presentada el 12 de agosto de 20201 en la Oficina Judicial del Distrito de Riohacha, con destino al Tribunal Administrativo de La Guajira, siendo admitida la demanda en primera instancia mediante proveído del 16 de diciembre de 20212, en el que, además, se ordenó notificar al demandado y se le corrió traslado para contestar la demanda y presentar sus argumentos de oposición. Seguidamente, mediante auto del 10 de junio de 20223 se fijó fecha para la realización de la audiencia inicial, la cual fue llevada a cabo el 12 de julio de ese año4.
En dicha diligencia 1 Folio 37 del expediente digital. 2 Folio 184 del expediente digital. 3 Folio 245 del expediente digital. 4 Folio 256 del expediente digital. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ se decretó una prueba de oficio, no obstante, luego se prescindió de ella, mediante auto del 6 de febrero de 20235.
Sin pruebas que practicar, mediante providencia del 17 de octubre de 20236, se concedió a las partes el término para alegar de conclusión, y al Ministerio Público para rendir concepto. Finalmente, el proceso ingresó para fallo el 2 de noviembre de 2023, conforme obra en la nota secretaria visible a folio 380 del expediente. III. CONSIDERACIONES 1.
Competencia El Tribunal Administrativo de La Guajira es competente para conocer y dirimir el presente litigio en primera instancia, al tratarse de una demanda ejercida a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral cuya cuantía excede los 50 SMLMV, conforme lo señalaba el numeral 2º del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 —vigente al momento de la interposición de la demanda—. 2.
Control de legalidad Conforme lo consagra el artículo 132 del Código General del Proceso, corresponde a la juez agotada cada etapa del proceso, ejercer control de legalidad para sanear los vicios que puedan acarrear nulidades procesales, los cuales salvo que se traten de hechos nuevos no podrán ser alegados por las partes en etapas siguientes.
Teniendo en cuenta que la etapa procesal de saneamiento tiene como finalidad obtener una decisión de fondo, resolviendo los vicios procesales que de oficio o a petición de parte se observen con el fin de evitar fallos inhibitorios, no se avizoran dentro del trámite procesal impartido vicios o irregularidades que merezcan ser saneadas hasta este estadio procesal. 3.
Problema jurídico De acuerdo con la fijación del litigio planteada en la audiencia inicial, la Sala entrará a dilucidar los siguientes interrogantes con el objeto de decidir el fondo del asunto: (i) ¿Las Resoluciones GNR 284647 del 17 de septiembre de 2015, GNR 405861 del 14 de diciembre de 2015 y VPB 12277 del 11 de marzo de 2016 mediante las cuales la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES- reconoció y reliquidó una pensión de invalidez, a favor del señor Enrique Manuel Aponte Moscote están viciadas de nulidad por haber sido expedidas con vulneración de las normas en que debieron fundarse, o si por el contrario, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que las reviste? De accederse a la nulidad de los actos demandados, la Sala deberá establecer: ii) ¿Hay lugar o no, a que la parte demandada devuelva todo lo pagado debidamente indexado por concepto de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez reconocida y modificada mediante los actos administrativos objetos de control de legalidad? 5 Folio 296 del expediente digital. 6 Folio 307 del expediente digital.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 4. Normativa y jurisprudencia aplicable 4.1. Régimen general de la pensión de invalidez previsto en la ley 100 de 1993 El reconocimiento de la pensión de invalidez remonta su fundamento en el artículo 40 de la Constitución Nacional, por medio del cual se garantiza el derecho a la seguridad social y es establece que este está definido como un servicio público de carácter obligatorio cuya prestación se encuentra bajo la dirección, coordinación y control del Estado, teniendo en cuenta los principios de universalidad, eficacia y solidaridad.
La pensión de invalidez se configura como una de las prestaciones sociales que conforma el derecho a la seguridad social, y que según lo indicado en la ley 100 de 1993, tiene como finalidad asegurar los medios económicos de subsistencia para el trabajador que se ve disminuido en su capacidad laboral por haber sufrido una enfermedad o accidente de origen laboral o común, que le permite gozar de una vida digna puesto que se le brinda un ingreso económico por medio del cual puede surtir con sus necesidades básicas.
El artículo 38 de la ley 100 de 1993 estableció que, para los efectos del reconocimiento de la pensión de invalidez, se considera “inválido” a la persona que, por cualquier causa de origen no profesional, y no provocada intencionalmente pierda el 50% o más de su capacidad laboral. En cuanto a los requisitos o presupuestos para acceder a una pensión de invalidez el artículo 39 ibidem consagró lo siguiente: “Artículo. 39.
Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan con alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez, y b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
Parágrafo. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.” La anterior fue modificada por el artículo 1 de la ley 860 de reza lo siguiente: “(i) aumentar el número de semanas mínimas de cotización exigidas a 50; (ii) eliminar el trato diferenciado entre afiliados que se encontraran cotizando al sistema y los que no lo estuvieran al momento de estructuración del estado de invalidez y (iii) exigir fidelidad de cotización al sistema con cotizaciones mínimas del «veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”.
La H. Corte Constitucional mediante sentencia C-428 DE 2009, declaró la inexequibilidad parcial de artículo mencionado anteriormente, por lo que la norma mencionada quedó consagrada de la siguiente manera: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ “Artículo 39.
Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones: 1. #<Aparte tachado INEXEQUIBLE> Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. 2. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
PARÁGRAFO 1 o. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
PARÁGRAFO 2 o. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.” Es procedente concluir entonces, a partir de las normas citadas, que para acceder la pensión de invalidez, el afiliado deberá acreditar: i) encontrarse en un estado de invalidez, es decir, haber perdido el 50% o más de su capacidad laboral y ii) haber cotizado 50 semanas dentro se los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez o al hecho que dio lugar a esta.
El Consejo de Estado a través de la jurisprudencia, definió los requisitos que se deben acreditar para ser beneficiario de la pensión de invalidez bajo lo siguientes supuestos: “De acuerdo con ello, son tres los factores esenciales que permiten establecer si resulta procedente el reconocimiento de este derecho pensional en el Sistema General de Seguridad Social.
En primer lugar, la disminución de la capacidad laboral igual o mayor al 50%, de otro lado, se debe identificar la fecha de estructuración de la invalidez y, por último, contabilizar el número de semanas cotizadas para ese entonces. Si con base en dichos parámetros se concluye que la persona es acreedora de la prestación en comento, debe acudirse al artículo 40 de la Ley 100 de 1993 en aras de definir el monto mensual de la pensión de invalidez (…) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 2.4.2. 4.2 El principio de buena fe y el reintegro de los dineros pagados por concepto de prestaciones periódicas ordenadas sin derecho En cuanto al principio de buena fe y el reintegro de los dineros pagados por concepto de prestaciones pensionales reconocidas sin el lleno de los requisitos legales indicado para tales efectos, la máxima corporación de lo contencioso administrativo reiteradas veces ha indicado que, el trámite del reconocimiento de dichas prestaciones pensionales se rige bajo el trámite de la buena fe de la que habla el artículo 83 de la Carta Política.
Dicho artículo señala que: “(i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades deben estar gobernadas por el principio de buena fe y (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades, es decir en las relaciones jurídico-administrativas” La Corte Constitucional, por su parte, mediante sentencia C.1194/08 y sentencia C- 499/15 ha señalado que el principio de buena fe “exige a los particulares y a las autoridades enmarcar sus actuaciones a una conducta honesta, leal y conforme con los comportamientos que podrían esperarse de una persona correcta (vir bonus).
Y en ese orden de ideas, la buena fe supone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada” También ha manifestado el Consejo de Estado, que si bien, el principio constitucional de buena se presume este no se constituye como un principio absoluto, por lo que permite admitir prueba en contrario.
Por ello, se tiene que la mala fe se puede alegar por parte la parte demandante, teniendo en cuenta que se deberá demostrar los hechos en que se fundamenta. Adicionalmente, la Corte Constitucional en sentencia SU 182 de 2019, en la que se refirió la sentencia C-835 de 2003 que estudió la constitucionalidad del artículo 19 de la ley 787 de 2003, que habla sobre la revocatoria directa de las prestaciones periódicas, señala lo que respecta a la prueba para desvirtuar la buena fe en materia de reconocimiento pensional: “(…) Por esta razón la Sentencia C-835 de 2003 (MP.
Jaime Araujo Rentería) declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de 2003, “en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”. Pero allí mismo precisó que “basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal”.
De ahí que los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos. Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja el mecanismo de revocatoria a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria.
Lo que la Corte exigió a través de la sentencia C-835 de 2003 es un comportamiento lo suficientemente grave como para ser enmarcado en algún tipo delictivo, aunque la conducta no sea finalmente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ sancionada en un juicio penal.
La condena criminal es la máxima prueba a la que puede aspirar la administración para desvirtuar la buena fe de una persona; si bien es suficiente, tan alto grado de convencimiento no es necesario para habilitar el instrumento de la revocatoria directa. Aceptar lo contrario, resultaría en una equiparación indebida entre la revocatoria directa, que es un mecanismo interno de control de legalidad sobre un acto administrativo; y el juzgamiento penal, que es un proceso judicial de responsabilidad individual.
Mantener esta distinción responde, además, a una finalidad práctica imperiosa. La investigación penal puede tardar años, durante los cuales la administración quedaría inerme, suprimiéndose así la eficacia de la revocatoria directa como mecanismo de control. Vale reseñar, a manera de ejemplo, que en este caso la denuncia penal fue radicada por Colpensiones en diciembre de 2016, y según informe rendido por la Fiscal 17 Delegada contra la Criminalidad Organizada, el proceso a comienzos de 2019 aún se encuentra en etapa de indagación. Es posible, además, que luego de varios años la investigación penal no desemboque en una sentencia condenatoria; por múltiples razones, varias de las cuales son ajenas a la legalidad del acto administrativo que reconoció la pensión. La extinción de la acción penal11 puede ocurrir por el mero paso del tiempo que origina la prescripción. También puede ocurrir la muerte del procesado, lo que significaría un manto absoluto de protección para los familiares o cónyuges que quisieran solicitar la pensión de sobrevivientes, sobre un derecho obtenido irregularmente.
A esto debe sumarse la competencia de la Fiscalía General para suspender, interrumpir e incluso renunciar a la persecución penal12, en un amplio contexto de causales, incluyendo, entre otras, cuando el delito tenga una pena máxima menor a seis años, o cuando el imputado colabore eficazmente para desarticular bandas criminales organizadas.
Supuestos estos que podrían darse en casos como el que ahora se analiza. (subrayas fuera de texto para destacar) En ese sentido, es dable concluir que la buena fe en cuanto al reconocimiento pensional queda desvirtuada al momento en que se demuestre que las conductas del particular pueden ser catalogadas como graves, de modo que de ellas puedan adecuarse tipos penales.
Además, la Corte Constitucional en la mencionada jurisprudencia, indica que no es necesario que el particular sea condenado a un proceso penal, ya que esto conllevaría a un tipo de prejudicialidad respecto del proceso penal y, por ende, se entorpecerían las actuaciones administrativas o ante la jurisdicción contenciosa administrativa a efectos de declarar la nulidad o de revocar el acto administrativo.
El Consejo de Estado, ha señalado que para desvirtuar la buena fe se tiene en cuenta como criterio razonable o parámetro válido para tal efecto, las conductas que están previstas en el artículo 79 del Código General del Proceso, como comportamientos temerarios, dentro de los que se encuentran los siguientes: 1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad. 2.
Cuando se aduzcan calidades inexistentes. 3. Cuando se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos. 4. Cuando se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 5.
Cuando por cualquier otro medio se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso. 6. Cuando se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas.” El literal c) del numeral 1° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, indica que se pueden demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, sin embargo, no habrá lugar a recuperar los dineros que hayan sido pagado a particulares de buena fe.
En ese sentido, si bien es posible cuestionar la legalidad de los actos administrativos de reconocimiento pensiones a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, no es posible ordenar el reintegro de los mencionados valores siempre que sea desvirtuada la presunción de buena fe. Por ello, la máxima corporación de lo contencioso administrativo a través de jurisprudencia ha declarado la nulidad de los actos de reconocimiento pensional y ha ordenado el reintegro de los valores pagados por concepto de mesadas pensiones en las situaciones en las que el demandado ha solicitado el pago de una asignación pensional con previo conocimiento de que no cumple con los requisitos legales establecidos para ello y alega hechos contrarios a la realidad, sin tener en cuenta si existió o no complicidad de algún servidor dentro de la institución, ya que ello no desvirtúa la mala fe del peticionario al solicitar una prestación a la que sabía no tenía derecho.
De igual manera, se ha encontrado que la presunción de buena fe ha logrado ser desvirtuada en aquellos casos en que las entidades de seguridad social han realizado reconocimientos pensionales sin el cumplimiento de los requisitos legales a múltiples personas con base a documentos fraudulentos, lo que ha generado el concepto de “fraude global” del que habla la sentencia de 1º de septiembre de 2014, donde se señaló: “(…) Entonces, si la línea de aplicación del inciso 2° del numeral 2° del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, por parte de ésta Corporación, ha obedecido en mayor medida a salvaguardar a los particulares que en marco de la buena fe han percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración, por la convicción del ciudadano en que el acto emanado está sujeto a legalidad; empero, no puede tener cabida en este caso tal previsión normativa pues es evidente, como lo consideró la Corte Constitucional en el caso análogo, que se dieron una serie de dudosas actuaciones de tipo global para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, cuya final destinataria fue la actora.
En consecuencia, no puede aceptarse que se aplique en el sub lite tal beneficio jurídico cuando se ha obtenido lucro a través de una acción reprochable. Además, si bien es cierto que en estas diligencias no se acreditó que la autoridad disciplinaria hubiere investigado y sancionado a los partícipes de la actuación señalada, ello no es óbice para desconocer las evidentes irregularidades surtidas en este caso, que es análogo al examinado por la Corte Constitucional, por lo que ante la concurrencia de las demás situaciones se advierte la mala fe de la señora Luz Mery Melo Melo.
En este sentido se le ordenará, la devolución de los dineros que hubiere podido devengar por concepto de la pensión gracia a ella reconocida, sumas que deberá indexar, conforme a lo señalado por el artículo 178 y s.s. del Decreto 01 de 1984, como se pidió en la demanda, previa certificación que expida la entidad al efecto. (…)” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 5.
Del caso concreto Frente al presente caso, se encuentra que Colpensiones pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 284647 del 17 de septiembre de 2015, GNR 405861 del 14 de diciembre de 2015 y VPB 12277 del 11 de marzo de 2016 mediante las cuales la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES- reconoció y reliquidó una pensión de invalidez, a favor del señor Enrique Manuel Aponte Moscote, al considerar que dicha prestación social fue concedida con fundamento en un dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral adulterado o sobrevalorado, con la finalidad de conseguir un beneficio económico que vulnera el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, la Ley 860 de 2003 y la sentencia de unificación No. 182 del 8 de mayo de 2019, dado que, en dicho dictamen se indicó que dicho ciudadano cuenta con una pérdida de capacidad laboral correspondiente al 51.34% siendo que el porcentaje real de dicha disminución es 29.51%, por lo que, es menor al índice exigido en los artículos 38 y 39 de la ley 100 de 1993.
Lo anterior, por cuanto considera que mediante informe técnico rendido por la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social CODESS, en el marco de la investigación administrativa especial No. 341-19 adelantada por Colpensiones, se logró determinar que el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral del señor Enrique Manuel Aponte Moscote era de 29.51%, es decir, inferior al porcentaje mínimo exigido para el reconocimiento de una pensión de invalidez de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 100 de 1993.
Señala que en virtud de que el demandado no cumplía con los requisitos legales para el reconocimiento pensional, no solo se reclama la declaratoria de nulidad de las resoluciones cuestionadas, sino que además indica que se deben reintegrar las sumas dinerarias recibidas por concepto de mesada pensional pues afirma que el pago de estas sumas fueron pagadas con ocasión a la comisión de conductas tipificadas como delitos en el Código Penal.
En tal razón, le corresponde a esta sala revisar si se dan por demostrados los supuestos fácticos en los que se sustenta la solicitud de declaratoria de nulidad, partiendo de que la carga probatoria en el presente asunto está en cabeza de la Administradora de Pensiones y en vista de que se adelantó trámite revocatorio en sede administrativa.
Teniendo en cuenta que, en el presente caso, se cuestiona el estado de invalidez del accionado que dio lugar al reconocimiento de una asignación pensional, destaca esta sala el artículo 41 de la ley 100 de 1993, que señala el procedimiento para determinar la calificación del estado de invalidez de la siguiente manera: Artículo 41. Calificación del estado de invalidez.
El estado de invalidez será determinado de conformidad con Io dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para Ia calificación de invalidez vigente a Ia fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar Ia imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad Ia pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con Ia calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y Ia entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante Ia Junta Nacional de Calificación de Invalidez, Ia cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. El acto que declara Ia invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como Ia forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar Ia calificación por parte de Ia Junta Regional y Ia facultad de recurrir esta calificación ante Ia Junta Nacional.
Cuando Ia incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones-, ARP, aseguradora o entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a Ia Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de Ia respectiva entidad.
Para los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de rehabilitación de Ia Entidad Promotora de Salud, Ia Administradora de Fondos de Pensiones postergará el trámite de calificación de Invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal reconocida por Ia Entidad Promotora de Salud, evento en el cual, con cargo al seguro previsional de invalidez y sobrevivencia o de Ia entidad de previsión social correspondiente que lo hubiere expedido, Ia Administradora de Fondos de Pensiones otorgará un subsidio equivalente a Ia incapacidad que venía disfrutando el trabajador Las Entidades Promotoras de Salud deberán emitir dicho concepto antes de cumplirse el día ciento veinte (120) de incapacidad temporal y enviarlo antes de cumplirse el día ciento cincuenta (150), a cada una de las Administradoras de Fondos de Pensiones donde se encuentre afiliado el trabajador a quien se le expida el concepto respectivo, según corresponda.
Cuando Ia Entidad Promotora de Salud no expida el concepto favorable de rehabilitación, si a ello hubiere lugar, deberá pagar un subsidio equivalente a Ia respectiva incapacidad temporal después de los ciento ochenta (180) días iniciales con cargo a sus propios recursos, hasta cuando se emita el correspondiente concepto. Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
A la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales. (…) En sintonía con la norma citada, se puede evidenciar que corresponde a Colpensiones, a las administradoras de riesgos laborales, o a las entidades promotoras de salud EPS determinar en una primera medida la calificación de la pérdida de capacidad laboral, con base en los criterios técnicos y científicos establecidos en el manual único de calificación de invalidez vigente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Resalta también esta sala, que dicha calificación por parte de la entidad aseguradora no es definitiva, toda vez que, el interesado podrá controvertir su contenido para que sea revisada por las juntas regionales de calificación de invalidez, quienes decidirán en primera medida sobre el índice de pérdida de capacidad laboral del demandado.
Las decisiones de las juntas regionales podrán ser apelada, situación de la que tendrá conocimiento la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, quién definirá en sede administrativa el estado de invalidez del demandado. Cabe resaltar que, ambas decisiones son susceptibles de revisión en sede judicial por el juez competente. La exequibilidad del procedimiento establecido para la calificación del estado de invalidez fue declarada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-120 de 15 de abril de 2020, donde se aclaró que este no impone amenaza significativa a los derechos del debido proceso y a la seguridad social, ya que el interesado cuenta con un procedimiento administrativo ante las juntas de calificación de invalidez y un proceso judicial.
Sobre esto, la sentencia reza lo siguiente: “…4. Finalmente, la Sala considera que la medida empleada por el Legislador es idónea para alcanzar el fin propuesto. Se busca permitir a las entidades aseguradoras una primera oportunidad, para que rápidamente establezcan la capacidad laboral y ocupacional, a partir de reglas técnico-científicas generales.
En tal medida, si se reconoce la situación de disminución de capacidad en los términos exigidos por la Ley, no es necesario iniciar un trámite adicional de carácter administrativo ante las juntas de calificación, ni ante los jueces de la República. 4.2.4.1. En tal sentido, el hecho de que la entidad aseguradora tenga eventualmente funciones y cargas directas, de acuerdo al resultado del proceso de calificación laboral, no excluye su actuación, sino que la invoca.
La entidad aseguradora que sería la encargada de asumir el reconocimiento del correspondiente beneficio de seguridad social, es una institución que tiene la capacidad técnica e institucional para dar un concepto técnico e informado de la situación concreta. Así, si esta entidad actúa correctamente y la persona afectada está de acuerdo, los costos de transacción que supone el trámite se reducen considerablemente.
Las aseguradoras, además, son las entidades llamadas a controvertir el reconocimiento de una determinada calificación, en caso de que éstas consideren que técnicamente es cuestionable. En tal medida, que las aseguradoras tengan una primera oportunidad para pronunciarse en el trámite, permite descartar el procedimiento administrativo ante las juntas de calificación de todos aquellos casos en los que la entidad aseguradora evalúa de una manera que no supone controversia, en especial para la persona afectada. 4.2.4.2.
El medio elegido por la regla acusada tiene también un efecto positivo respecto de los casos que sí se tramitan ante las juntas de calificación. En la medida en que no exista la primera oportunidad, toda calificación de capacidad laboral y ocupacional debe ir ante las juntas regionales. La existencia de este trámite previo a la primera instancia de evaluación de la capacidad laboral, permite que muchos casos se resuelvan por entidades que tienen la infraestructura y la capacidad técnica e institucional para llevar a cabo el proceso de evaluación y no tengan que ir a las juntas regionales necesariamente.
Por tal razón, es claro que el medio elegido va a permitir reducir la demanda ante las juntas de calificación regional, propiciando que su actual configuración pueda tramitar los casos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ que se les presenten con mayor eficiencia. De tal forma, se compensa el tiempo que se añade al proceso de calificación de la capacidad laboral con la primera oportunidad, el cual, como lo señalan algunas de las intervenciones, no es una carga que implique una barrera u obstáculo a derecho alguno. En promedio el trámite se demora 30 días. 4.2.4.3.
Si bien es cierto que puede existir cierta tensión entre los intereses de una aseguradora al momento de decidir una prestación de la cual se podrá hacer cargo, es una tensión eventual que, en caso de llevar a una decisión incorrecta, puede dar lugar a controles por parte de la administración y de los jueces”. En ese sentido, queda claro que la parte actora tiene la facultad para determinar el estado de invalidez del señor Enrique Manuel Aponte Moscote, la cual debe fundarse en criterios técnicos y científicos, además de las circunstancias de hecho y de derecho.
De igual manera, podrá el demandado controvertir la calificación inicial mediante el procedimiento administrativo ante las juntas regionales de calificación de validez en primera instancia y ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en segunda instancia; así como también podrá iniciar un proceso judicial, al fin de garantizar los derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso.
Anota la sala que, analizado el material probatorio acumulado en el expediente, Colpensiones practicó un análisis del estado de salud del señor Enrique Manuel Moscote Aponte y profirió el dictamen No. 201593974LL del 15 de abril de 2015, en el que se le determinó una pérdida de capacidad laboral de 51.34%, conforme se reseña en los actos administrativos demandados.
(fl 48) Conforme lo anterior, se observa que en el expediente no obra prueba de que dicho dictamen fuera debatido o contrariado por el demandado, muy por el contrario, la resolución de reconocimiento pensional resalta que no se presentó objeción alguna, por lo tanto, el mismo se encontraba en firme. Ello, implica entonces concluir que el reseñado dictamen no fue objeto de revisión en sede administrativa por las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez y, por lo tanto, tampoco fue objeto de revisión o estudio en la sede jurisdiccional.
Ahora bien, el dictamen de Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral fue controvertido por Colpensiones en virtud de la investigación administrativa especial No. 341-19 adelantada por la Gerencia de Prevención del Fraude, conforme lo dispuesto en la Resolución No. 555 de 2015 emitida por la Presidencia de Colpensiones que define el procedimiento administrativo para la revocatoria directa total o parcial de resoluciones que reconocen prestaciones económicas de manera irregular, en consecuencia, Colpensiones solicitó a CODESS realizar una valoración documental de la historia clínica que se tuvo en cuenta para la calificación de pérdida de capacidad laboral que originó el reconocimiento de la pensión de invalidez del señor Enrique Manuel Moscote Aponte, en la que se determinó lo siguiente: ““Evaluación de Deficiencias con criterios que están Sobrevalorados, otorgando una clase superior a la que corresponde según las secuelas evidenciadas en las historias clínicas aportadas. como en el caso de patología mental, ya que el examen de psiquiatría que describe la condición actual al Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ momento de la calificación y la historia natural de la enfermedad dan para una clase 1.
Así mismo se evidencia para columna lumbar, una sobrevaloración, dado que se trata de secuelas dadas por dolor, y por radiculopatía de una sola raíz. Finalmente. no se evidencia un interrogatorio pertinente que permita definir en la totalidad el Título II, ya que no se describen las funciones laborales, el tiempo de ejecución y las actividades que realiza hoy en día y las otras áreas ocupacionales en las que requiere asistencia.
7. CONCEPTO FINAL DEL DICTAMEN PERICIAL. Valor Final 29.51” En ese sentido, concluye esta sala que la parte actora incumplió con la carga probatoria que le corresponde, toda vez que no se observa en el expediente sustento alguno que permita deducir la ilegalidad de los actos administrativos acusados o que estos se hayan expedido a raíz de documentos fraudulentos.
Así pues, se tiene que no es posible determinar que el dictamen realizado por Colpensiones al demandado en primera medida es fraudulento o realizado a partir de documentos fraudulentos por el hecho de tener una valoración posterior distinta por la médica de CODESS, de modo que esta última no invalida el dictamen que fue realizado inicialmente por la entidad demandante.
Y es que debe precisarse que, el informe expedido por CODESS no tiene la calidad de dictamen de pérdida de capacidad laboral, sino que es un informe técnico recaudado por Colpensiones, y, por tanto, no tiene el mérito de determinar la pérdida de capacidad laboral del accionando, pues para ello, debe seguirse el procedimiento regulado en el artículo 41 de la ley 100 de 1993, lo cual no ocurrió en este caso.
En ese orden de ideas, esta corporación concluye que Colpensiones no logró demostrar la causal de nulidad que permita desvirtuar la legalidad del dictamen médico laboral que fue realizado inicialmente al señor Enrique Manuel Moscote Aponte, por medio del cual se llevó a cabo el reconocimiento de la pensión de invalidez del demandado. Así pues, se tiene que, para la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines de las actuaciones estatales, la parte actora no atendió la obligación de la teoría de la carga probatoria, pues este tribunal tiene la obligación de administrar justicia bajo la ponderación de los mandatos normativos y jurisprudenciales y a su vez, garantizando los derechos fundamentales de los ciudadanos. Por último, recuerda este tribunal que así exista revocatoria de la pensión por vía administrativa, opera la presunción de buena fe del demandado, de modo que, le corresponde a la parte actora desvirtuar dicha presunción. Por lo anterior, la sala no entrará a ordenar la devolución de los dineros pagados al señor Enrique Manuel Moscote Aponte por concepto de mesadas pensionales, pues para ello se hace imperativo la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados y la mala fe del demandado, circunstancias que no fueron acreditadas en el presente caso.
En ese orden de ideas, se negará la totalidad de las pretensiones de la demanda, toda vez que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. 5. De la condena en costas Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ En cuanto a la condena en costas, cabe recordar que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que, en todos los procesos, a excepción de los que se ventile un interés público, la sentencia «dispondrá» sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso7.
La subsección A, de la sección segunda del honorable Consejo de Estado ha interpretado en relación con el alcance de la locución «dispondrá» que, se trata de un enunciado deóntico, el cual puede «asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil».
En tal oportunidad se dijo8: «El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Para la Sala, la adición que efectuó el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al inciso 2º del artículo 188 del CPACA, no modificó el criterio objetivo-valorativo vigente en materia de costas procesales, dado que la acepción «[e]n todo caso» utilizada por el nuevo inciso, se refiere únicamente a los procesos en los que se ventila un interés público como excepción a la imposición de la condena en costas9, por lo tanto, no hay lugar a analizar si la conducta de la parte vencida se dio con «temeridad o mala fe»10. 7 Consejo de Estado Auto del 25 de junio de 2014.
C.P. Enrique Gil Botero 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, MP. William Hernández Gómez, radicación 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). 9 La Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de octubre de 2021. Rad. 11001-03-26-000-2019-00011- 00 (63.217).
MP. Freddy Ibarra Martínez, sostuvo que: «El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.» 10 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, dos (2) de octubre de 2025.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-31-000-2009-00205-01 (1421-2017) Demandante: Rigoberto Ramírez Arboleda. ACLARACIÓN DE VOTO. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2020-00278-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Esta posición se encuentra en consonancia con lo decidido recientemente por la honorable Corte Constitucional en la sentencia SU-241 del 2024, donde expuso «que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.» Así las cosas, atendiendo que dentro del presente asunto no se ha observado que la demanda careciera de fundamento legal manifiesto, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, máxime cuando no se verificaron gastos de expensas dentro del proceso a cargo de la demandada.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en la instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previa las anotaciones digitales del caso en los medios electrónicos correspondientes del Tribunal y en el sistema de gestión judicial “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. Firma electrónica CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Firma Electrónica Firma Electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado