44001-23-40-000-2018-00056-00 · Tribunal Administrativo de la Guajira

SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA ANTICIPADA DE PRIMERA INSTANCIA (Art. 278 CGP) I. ASUNTO Procede la Sala de decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira a resolver en primera instancia el fondo del asunto, teniendo en cuenta que, mediante proveído de calenda 5 de junio de 20241, se procedió a prescindir de la celebración de la audiencia inicial dando aplicación, entre otros, a los principios de celeridad, economía procesal y eficacia. En virtud de ello, se instó a las partes a presentar sus alegaciones de conclusión y al Ministerio Público su concepto, con el fin de dictar sentencia anticipada.

II.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Martha María Fragozo, por medio de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de las resoluciones N.º RDP 040045 del 24 de octubre de 2016 y RDP 004004 del 3 de febrero de 2017, por medio de las cuales, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social "UGPP" le negó el reconocimiento de la pensión gracia y resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión en todas sus partes, respectivamente.

A su vez, solicita como consecuencia de las pretensiones de nulidad, a título de restablecimiento del derecho, que se declare que la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia calculada sobre el 75 % de todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus jurídico de pensionada, con efectividad a partir del 1 Índice electrónico 39 SAMAI.

Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARTHA MARÍA FRAGOZO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL "UGPP" Radicado N.º: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 10 de octubre de 1999, con los reajustes pensionales de ley. 2.

Supuestos fácticos Se esgrime en la demanda que, la señora Martha María Fragozo se ha desempeñado como docente al servicio del Estado en el colegio la Divina Pastora bajo la modalidad de educación contratada, con vinculación territorial por más de 20 años, tal como se evidencia en el acta de posesión del 25 de noviembre de 1978, expedida por la Coordinación de la «Educación Contractual» del Vicariato Apostólico de Riohacha.

Que, según certificación expedida por la Secretaría de Educación y Cultura de Riohacha, la docente fue nombrada en propiedad desde el 10 de enero de 1978 hasta el 23 de febrero de 2015. Por su parte, la Coordinación de Educación Contratada de la Diócesis de Riohacha certificó que la docente fue nombrada en esa coordinación como profesora de secundaria en el colegio Divina Pastora mediante la Resolución N.º 13912 del 13 de agosto de 1980, emanada del Ministerio de Educación Nacional, con efectos legales a partir del 1º de octubre de 1978.

En cuanto al tiempo de servicios, refiere que acreditó un total de 44 años, 5 meses y 2 días, acumulados por las labores dentro de la Secretaría de Educación del Atlántico y de Riohacha, motivo por el cual, al haber cumplido 20 años de servicios el 2 de octubre de 1990 vinculada a la educación contratada del nivel territorial, satisface los requisitos para ser beneficiaria de la pensión de jubilación gracia, teniendo en cuenta como estatus jurídico pensional el 9 de octubre de 1999.

Agrega que, en virtud de la demanda interpuesta por la docente, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar mediante sentencia del 4 de mayo de 2004 le ordenó el reconocimiento de la pensión gracia solicitada, la cual se reconoció por parte de la Caja Nacional de Previsión Social “Cajanal” a través de la Resolución N.º 000805 del 17 de febrero de 2005.

No obstante, luego de negarse su reliquidación en sede administrativa, también fue revocado su reconocimiento por medio de la Resolución N.º PAP 004847 del 27 de mayo de 2010, en cumplimiento de la sentencia emitida por la honorable Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación el 19 de mayo de 2009, proferida en conocimiento del recurso de revisión promovido por el procurador delegado para asuntos del trabajo y la seguridad social, pues había sido reconocida por la jurisdicción ordinaria laboral sin tener competencia funcional para ello.

Posteriormente, atacó la nulidad de la Resolución N.º PAP 004847 del 27 de mayo de 2010, por cuanto en ella se consideró que solo son computables los tiempos de servicios laborados en planteles departamentales, municipales o distritales, requisito que no cumplía la actora por cuanto su vinculación era nacional. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Sin embargo, mediante la Resolución N.º RDP 028585 del 24 de junio de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social "UGPP" negó nuevamente el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación gracia, decisión que fue confirmada por las resoluciones N.º RDP 031952 del 16 de julio de 2013 y RDP 033401 del 14 de agosto de 2015, a través de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.

Precisa que, dichas resoluciones fueron objeto de demanda ante esta jurisdicción, pero en tal oportunidad, no fue demostrado ni fue objeto de debate que el nombramiento de la señora Martha María Fragozo se efectuó bajo la modalidad de educación contratada, hecho que constituye un nuevo elemento de juicio para otorgar el reconocimiento de la pensión gracia solicitada.

Debido a ello, radicó nuevamente ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social "UGPP" solicitud de reconocimiento de la pensión gracia el 17 de junio de 2016, la cual fue negada y confirmada mediante las resoluciones N.º RDP 040045 del 24 de octubre de 2016 y RDP 004004 del 3 de febrero de 2017, aquí enjuiciadas. 3.

Contestación de la demanda2 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social "UGPP", se opone a la prosperidad de las pretensas de la demanda, toda vez que, según certificado laboral aportado por la misma demandante, ésta prestó sus servicios como docente de carácter nacional en el departamento de La Guajira por nombramiento que le hiciere el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución N.º 13912 del 13 de agosto de 1980; por lo tanto, esos tiempos no pueden ser computados para efectos de la pensión gracia, pues su finalidad consistió en equiparar los ingresos de los docentes provinciales con los que devengaban ingresos percibidos por la Nación —Ley 114 de 1913—.

De otro lado, solicita la declaratoria de la excepción de cosa juzgada, por cuanto el presente asunto ya fue debatido tanto en la jurisdicción ordinaria como en la contenciosa administrativa. En la primera se reconoció la pensión gracia, pero por decisión de la Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia fue declara nula por falta de competencia, y la jurisdicción administrativa conoció sobre la nulidad y el restablecimiento del derecho para obtener también el reconocimiento de la pensión gracia dentro del proceso radicado bajo el N.º 44-001-33-31-001-2011-00177-00 del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Riohacha, situación que ante la invariabilidad de las condiciones de tiempo de servicio de la actora impide un nuevo estudio judicial. 2 Folios 171 a 177 del expediente digital.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 4. Del trámite procesal – actuaciones relevantes La demanda fue presentada el 28 de noviembre de 20173 en la Oficina Judicial del Distrito de Riohacha, con destino al Tribunal Administrativo de La Guajira.

No obstante, la demanda fue repartida en primer término al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha4, judicatura que mediante providencia del 12 de abril de 20185 procedió a declarar la falta de competencia por el factor cuantía y ordenó remitir el asunto al Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira. Una vez efectuado el reparto el 4 de mayo de 20186, le correspondió el conocimiento del asunto al Despacho 001 que actualmente preside la magistrada ponente, siendo admitida la demanda en primera instancia mediante proveído del 25 de mayo de 20187, en el que, además, se ordenó notificar al demandado y se le corrió traslado para contestar la demanda y presentar sus argumentos de oposición. La demanda fue notificada por secretaría el 6 de agosto de 20188, recibiéndose contestación por parte de la demandada en oportunidad proponiendo excepciones de mérito9.

Corrido el traslado de las excepciones sin pronunciamiento de réplica10, se dispuso fijar fecha y hora para la realización de la audiencia inicial el 17 de enero de 202211. Valga resaltar que, en esa misma providencia se ejercitó el uso de la facultades oficiosas ordenando a la secretaría que gestionara ante los juzgados administrativos la ubicación del expediente N.º 44-001- 33-31-001-2011-00177-00, tramitado en el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Riohacha, para que fuera adjuntado al presente trámite procesal con miras a resolver la excepción de cosa juzgada.

Ante la imposibilidad del recaudo de la prueba decretada, se aplazó la audiencia mediante providencia del 15 de febrero de 2022, y se reiteró el acatamiento de la orden emitida12. En virtud de ello, la secretaría libró los correspondientes oficios dirigidos a los juzgados administrativos el 7 de abril de 202213, ejercicio que únicamente dio como resultado el aporte del expediente N.º 44-001-33-40-003-2015-00016, por parte del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha14.

El 26 de abril de 2023 se procedió a reprogramar la celebración de la audiencia inicial15; sin embargo, ante la importancia que revestía la prueba decretada se ordenó nuevamente su 3 Folio 93 del expediente digital. 4 Folio 95 del expediente digital. 5 Folios 97 a 99 del expediente digital. 6 Folio 101 del expediente digital. 7 Índice electrónico 3 SAMAI (folios 103 a 105 del expediente digital). 8 Folios 110 a 113 del expediente digital. 9 Folios 114 a 177 del expediente digital. 10 Índice electrónico 7 SAMAI (folio 179 del expediente digital). 11 Índice electrónico 11 SAMAI (folios 182 a 185 del expediente digital). 12 Índice electrónico 12 SAMAI (folios 196 y 197 del expediente digital). 13 Índice electrónico 19 y 20 SAMAI (folios 205 a 216 del expediente digital). 14 Folio 224 del expediente digital. 15 Índice electrónico 23 SAMAI (folios 300 a 302 del expediente digital).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ recaudo en los términos solicitados en providencia del 13 de junio de 202316, acción que se debería agotar no solo ante los juzgados administrativos, sino también en la secretaría del Tribunal, pues según indicación de la misma parte demandante, dentro del proceso se había proferido sentencia de segunda instancia el 20 de febrero de 2014.

Las pesquisas adelantadas no fueron fructíferas, ya que en esa ocasión se obtuvo copia del expediente con idéntico radicado, pero adelantado por la señora Dalia Benjumea Alvarado en contra de la Nación – Ministerio de Hacienda – Departamento de La Guajira – E.S.E. Hospital Nuestra Señora de los Remedios17; motivo por el que, finalmente, el 5 de junio del 202418, se procedió a adecuar el trámite del asunto con miras emitir sentencia anticipada conforme lo prevé el artículo 182A.

La parte demandante presentó sus alegatos de conclusión reiterando los hechos y argumentos expuestos en la demanda, esto es, que todo el tiempo de servicios laborado por la demandante fue ejercido como docente territorial y no nacional, por ende, le asiste derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación gracia al cumplir los requisitos de edad y tiempo exigidos por la Ley 114 de 191319;

Por su parte, la demandada y el ministerio público guardaron silencio en ese estadio procesal. Así las cosas, el proceso ingresó al despacho para emitir la presente decisión el 2 de julio de 202420. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal Administrativo de La Guajira es competente para conocer y dirimir el presente litigio en primera instancia, al tratarse de una demanda ejercida a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral cuya cuantía excede los 50 SMLMV, conforme lo señalaba el numeral 2º del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 —vigente al momento de la interposición de la demanda—.

Así mismo, se encuentra atribuida territorialmente por ser el Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha el último lugar de prestación de servicios de la demandante conforme lo estatuye el numeral 3º del artículo 156 ibidem. 2. Control de legalidad Conforme lo consagra el artículo 132 del Código General del Proceso, corresponde al juez agotada cada etapa del proceso, ejercer control de legalidad para sanear los vicios que 16 Del expediente digital. 30 SAMAI (folios 311 a 312 del del expediente digital). 17 Folios 328 y 329 del expediente digital. 18 Índice electrónico 39 SAMAI (folios 331 a 337 del expediente digital). 19 Índice electrónico 42 SAMAI (folios 351 a 354 del expediente digital). 20 Índice electrónico 44 SAMAI (folio 355 del expediente digital).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ puedan acarrear nulidades procesales, los cuales salvo que se traten de hechos nuevos no podrán ser alegados por las partes en etapas siguientes.

Teniendo en cuenta que la etapa procesal de saneamiento tiene como finalidad obtener una decisión de fondo, resolviendo los vicios procesales que de oficio o a petición de parte se observen con el fin de evitar fallos inhibitorios, no se avizoran dentro del trámite procesal impartido vicios o irregularidades que merezcan ser saneadas hasta este estadio procesal. 3.

Problema jurídico De acuerdo con la fijación del litigio planteada en providencia anterior, la Sala entrará a dilucidar los siguientes interrogantes con el objeto de decidir el fondo del asunto: ¿Se encuentra demostrada o no la configuración de la cosa juzgada en el medio de control de la referencia? Adicionalmente, solo en el evento de que la respuesta sea negativa, se deberá establecer, ¿Si en el presente asunto, debe declararse la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones N.º RDP 040045 del 24 de octubre de 2016 y RDP 004004 del 3 de febrero de 2017, mediante las cuales se negó la pensión de jubilación gracia, y se confirmó dicha decisión, respectivamente, por estar viciadas de nulidad por violación directa de la constitución? o si, por el contrario, ¿no logró desvirtuarse la presunción de legalidad que las reviste? 4.

Normativa y jurisprudencia aplicable La Ley 114 de 1913, norma que reguló en su momento las pensiones de jubilación a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, preceptuando el derecho que tenían éstos a devengar una pensión vitalicia de jubilación previo cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos en la normativa. En su artículo 2º se estableció el monto a pagar, el cual equivaldría a la mitad del sueldo que hubiese devengado el docente en los dos últimos años de servicios y, en el evento de haber percibido sueldos distintos, se tomaría el promedio de éstos.

Dicha pensión se creó como una prestación de carácter especial otorgada a los docentes territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años y que no haya recibido otra pensión o recompensa de carácter nacional [numeral 3º del artículo 4º].

El propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ recibían los docentes vinculados directamente con la Nación, pues tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 190321, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. A su turno, la Ley 116 de 1928, extendió con las limitaciones necesarias, la anterior prestación excepcional, a los docentes de secundaria, normales e inspectores, de la siguiente manera: «Art.6°. - Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.

Para el cómputo de los años de servicios se sumarán los prestados en diferentes épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria con el de normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 197522, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».

Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial, a la vez que, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en su ordinal 2º, estableció que la pensión gracia «sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación».

De manera que, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, que hubiere cumplido cincuenta años de edad y, haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 4.1.

De los docentes oficiales y su clasificación La Ley 91 del 29 de diciembre de 1989, mediante la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, determinó el carácter laboral de los docentes según su tipo de vinculación y la plaza a ocupar de la siguiente manera: «Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 21 «[S]obre Instrucción Pública». 22 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. (…)» A su vez, la misma disposición en su artículo 15 determinó: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (….) 2.- Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.” (Negrillas y subrayas del tribunal) La anterior clasificación se constituye en el punto de partida para evaluar si el docente interesado en la pensión de jubilación gracia tiene derecho o no a su reconocimiento.

Así lo ha considerado el honorable Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-201823, donde determinó que solo serian beneficiarios de esa prerrogativa prestacional: (i) el personal territorial vinculado por entidad del mismo orden, (ii) nombrado para ocupar una plaza creada de forma exclusiva por el ente local y, (iii) que los gastos generados se hubieren cubierto con cargo a su propio presupuesto.

Al respecto se dijo: «En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.

Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su 23 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER.

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000- 23-42-000-2013-04683-01(3805-14). Actor: GLADYS AMANDA HERNÁNDEZ TRIANA. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ propio presupuesto.» De igual forma, se definieron las siguientes reglas de unificación: «3.5.

Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados24, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal25; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. 24 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 25 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito.» (Subrayas del Tribunal) 4.2.

De la liquidación de la pensión gracia El legislador impuso como obligación a la Caja Nacional de Previsión Social “Cajanal” reconocer a los docentes que cumplieran los requisitos mínimos establecidos en dicha normatividad, el pago de la pensión gracia, no supeditando la cancelación de la misma a la recepción de aportes o a la afiliación del beneficiario.

Así mismo, la Ley 4ª de 1966 «por medio de la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones», reglamentada por el Decreto 1743 de 1966, dispuso en su artículo 4º: “Artículo 4.- A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán o pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios”.

En concordancia con lo anterior, el artículo 2º de la Ley 5ª de 1969, aclaratoria del artículo 12 de la Ley 171 de 1961, y el 5º de la Ley 4ª de 1966, expresó: «Para los efectos del artículo 5 de la Ley 4ª de 1.966, se entiende por asignación actual el promedio de todo lo devengado por un trabajador en servicio activo a título de salario o retribución de servicios tales como horas extras, primas kilométricas, dominicales, feriados, bonificaciones, etc., en la respectiva actividad, labor, profesión u oficio en el año inmediatamente anterior al 23 de abril de 1.966.

En consecuencia, el aumento hecho a las pensiones de jubilación de que trata el artículo 5º de la Ley 4ª de 1966, se liquidará tomando como base dicho promedio». Posteriormente, la Ley 33 de 1985, por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el sector público, mantuvo el monto pensional en el 75 %, pero modificando la edad para otorgar la pensión vitalicia de jubilación y los factores a tener en cuenta a fin de efectuar la liquidación, puesto que consagró que el citado porcentaje de la asignación se calcula sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.

Sin embargo, sea del caso precisar lo citado por el inciso 2º, del artículo 1º ibidem: «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» Finalmente, es dable indicar, para mayor claridad del tema en estudio, lo establecido en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, modificado por el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, que sustituyó el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945, en el sentido de que el precepto transcrito dispone: «cuando se trate de servidores del ramo docente las pensiones de jubilación se liquidarán con el promedio de los sueldos durante el último año».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 4.3. De los factores que conforman el IBL pensional Amén de lo anterior, es pertinente traer a colación la evolución jurisprudencial con relación a los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión gracia, citando prima facie la presente providencia del Honorable Consejo de Estado26: «[ ] La Ley 33 de 1985, de conformidad con la cual el monto de las pensiones se calcula sobre el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, no rige para la pensión gracia como quiera que la misma norma exceptuó en forma expresa a los empleados que por ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones.

Así pues, el carácter especial que rige a la pensión gracia la excluye de la aplicación de la Ley 33 de 1985, razón por la cual la liquidación de la pensión gracia debe realizarse incluyendo todos los factores que se devengaron durante el año anterior al momento en que se obtuvo el estatus. […]» (Negrillas del tribunal) En ese mismo sentido, se observa en otra sentencia del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo27: «[…] cuando se trata de liquidar la pensión gracia debe tenerse en cuenta todo lo percibido por el beneficiario durante el último año de servicios a la adquisición del status pensional, aunque sobre ellos, o alguno de ellos, no se haya efectuado aportes a la Caja de Previsión.» (Negrillas del tribunal) Es así, como finalmente el honorable Consejo de Estado en la sentencia de unificación anteriormente citada, fincó su criterio estableciendo que, para efectos de su liquidación, los factores salariales no sólo son constituidos por la asignación básica que se percibe de manera mensual, sino también por todas aquellas sumas que recibe el funcionario de manera habitual y periódica durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, Puntualmente expresó: «En ese orden, se tiene que la demandante acreditó en debida forma que su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, lo fue en calidad de educadora territorial, bajo la dirección del Distrito Capital de Bogotá. Así las cosas, la interesada demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles distritales por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (11 de febrero de 1974), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 29 de octubre de 2002) y observar una buena conducta en su desempeño como docente.

Razón por la cual, en lo que respecta al fondo del asunto controvertido, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda y en su lugar se declarará nula la Resolución UGM 23107 del 28 de diciembre de 2011 y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia deprecada, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional.» (Negrillas y subrayas del tribunal) 26 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda - Subsección "A”. C.P.: JAIME MORENO GARCIA. Bogotá, Veintiséis (26) de enero de dos mil seis (2006). Rad.: 25000-23-25-000-2001-03457-01(3088-05) Actor: Ana de Jesús Tapias Rojas. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. C.P.: Alberto Arango Mantilla.

Radicación No.: 05001-20-31-000-2003-01405-01(8920-05). Bogotá, ocho (8) de febrero de dos mil siete (2007). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ En conclusión, de acuerdo con la línea argumentativa y jurisprudencial citada precedentemente, se puede colegir que, tratándose de la pensión de Jubilación gracia, por regla general, se deben incluir dentro del ingreso base de liquidación todos los factores constitutivos de salario que efectivamente haya percibido y devengado el docente durante el año anterior al que adquirió el estatus de pensionado. 5.

De las excepciones propuestas – Cosa Juzgada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social "UGPP", propuso y argumentó la excepción de «cosa juzgada», toda vez que, el presente litigio ya fue debatido por esta jurisdicción en anterior oportunidad. El fenómeno de cosa juzgada, corresponde a una excepción que doctrinariamente se ha entendido como mixta, por cuanto en su calidad de medio de defensa, no solo ataca el fondo del litigio en lo relacionado con la inviabilidad de las pretensiones o del derecho reclamado cuando su procedencia ya ha sido analizada y juzgada, sino que también controvierte el proceso en sí mismo desde el punto de vista formal, en lo que tiene que ver con la habilitación del juez para conocer y emitir un pronunciamiento de mérito frente a un conflicto previamente resuelto28.

Esta institución se deriva del principio de seguridad jurídica, con base en el cual, lo que se busca es dar certeza a las partes respecto de la firmeza y definición permanente de sus controversias, a fin de evitar la existencia de decisiones judiciales contradictorias en punto a unos mismos hechos y derechos en tensión. De acuerdo con lo establecido en el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, existe cosa juzgada en los siguientes eventos: «Artículo 189.

Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. […] La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor.

Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley.» (Negrillas y subrayas del tribunal) 28 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO. Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025).

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011. Radicación: 50001 23 33 000 2016 00511 01 (4238-2023). Demandante: Henry Cepeda Baquero. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Por su parte, el estatuto general procesal contenido en la Ley 1564 de 2012, regula esta figura jurídica de la siguiente manera: «Artículo 303.

Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.» (Subrayas del tribunal) En ese contexto, la cosa juzgada garantiza la inmutabilidad y unicidad de las providencias, en el entendido de que no podrán ser objeto de nuevas manifestaciones o estudios judiciales, pues lo resuelto deberá ser definitivo29.

Debe entonces la Sala entrar en el estudio del análisis del asunto, con miras a determinar si en efecto ha operado, o no, la cosa juzgada frente al litigio planteado como lo expuso el extremo pasivo de la contienda. De las pruebas arribadas al dosier, se vislumbran las siguientes actuaciones administrativas y judiciales que merecen la atención de esta Colegiatura: 5.1.

Reconocimiento de la pensión de jubilación gracia y su revocatoria La Caja Nacional de Previsión Social “Cajanal”, le reconoció la pensión vitalicia de jubilación gracia a la señora Martha María Fragozo a través de la Resolución N.º 000805 del 17 de febrero de 200530, en cuantía del 75 % del salario devengado «al completar los requisitos de edad y servicio».

Ello, en virtud del cumplimiento del fallo emanado del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar el 6 de mayo de 2004. Luego de haberse negado su reliquidación31, dicho reconocimiento fue revocado mediante la Resolución N.º PAP 004747 del 27 de mayo de 201032, teniendo como fundamento la sentencia expedida por la Sala de Casación Laboral de la honorable Corte Suprema de Justicia el 19 de mayo de 2009, donde al estudiar un recurso de revisión33 interpuesto por el procurador delegado para los asuntos del trabajo y la seguridad social, se invalidó la 29 Ibidem. 30 Folios 7 a 9 del del expediente digital. 31 Folios 10 a 16 del expediente digital.

Resolución N.º 14690 del 6 de abril de 2009. 32 Folios 17 a 23 del expediente digital. 33 Se declaró fundada la causal de revisión invocada de violación al debido proceso. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ sentencia expedida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar que había ordenado su reconocimiento y, se anuló en su totalidad la actuación procesal surtida en ese proceso ordinario laboral por falta de competencia funcional, pues la jurisdicción competente para dirimir la controversia era la administrativa. 5.1.1.

Actuaciones ejercidas en procura de obtener nuevamente el reconocimiento pensional 5.1.1.1. Primera actuación administrativa - La señora Martha María Fragozo solicitó el 22 de abril de 2013 ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social "UGPP", el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia por considerar que cumplía con los requisitos exigidos por la normativa que la regula.

Esta petición fue resuelta de manera negativa a través de la Resolución N.º RDP 028585 del 24 de junio de 201334, habida consideración que, en la certificación de historia laboral expedida por la Secretaría de Desarrollo Social y Educación de La Guajira, se señaló «de forma clara que el tipo de vinculación e[ra] NACIONAL». - Disconforme con la decisión, se interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación. Así, mediante la Resolución N.º RDP 031952 del 16 de julio de 201335, se confirmó la resolución recurrida una vez estudiados los argumentos de reposición, por cuanto «no se aportaron nuevos elementos de juicio, material probatorio o documentos que tengan validez jurídica y fuerza probatoria» para revocar el acto enjuiciado. - Igual suerte corrió el recurso de apelación, pues en la Resolución N.º RDP 033401 del 14 de agosto de 201536, se indicó que la peticionaria no contaba con los 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, tornándose imposible computar los tiempos laborados como nacionalizada en el departamento del Atlántico [8 años y 2 días], con los de vinculación nacional en la secretaría de educación de La Guajira [34 años y 3 meses], conforme a la acreditación de los tiempos que se ilustran: 34 Folios 24 a 28 del expediente digital. 35 Folios 29 a 31 del expediente digital. 36 Folios 32 a 36 del expediente digital.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 5.1.1.2. Segunda actuación administrativa - El 17 de mayo de 2016, se inició el agotamiento de una nueva actuación administrativa encaminada a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia de la señora Martha María Fragozo, sosteniéndose los mismos argumentos de fondo, esto es, el cumplimiento del tiempo de servicio exigido por la Ley 114 de 1913 como docente territorial; pero esta vez, sustentada probatoriamente en una nueva certificación laboral que acreditaba el nombramiento de la docente bajo la modalidad de educación contratada, la cual «en la demanda adelantada en la Jurisdicción Contenciosa no fue demostrad[a] ni fue objeto de debate»37.

Esta situación, en su criterio, desvirtuaba la clasificación otorgada a su vinculación como docente nacional. - En esa oportunidad, la solicitud también fue negada por medio de la Resolución N.º RDP 040045 del 24 de octubre de 2016 que aquí se demanda38. Se aludió que, si bien se aportaron nuevas certificaciones y decretos donde constaba que la educadora había laborado del 25 de marzo de 1971 al 26 de marzo de 1979 como educadora nacionalizada, también obraba constancia de que los tiempos de servicios ejercidos dentro del lapso del 1º de octubre de 1978 al 12 de enero de 2012, fueron del orden nacional, motivo por el que no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia. - La decisión fue objetada mediante la interposición del recurso de apelación39; pero también fue desatado desfavorablemente a través de las Resolución N.º RDP 004004 del 3 de febrero de 201740, bajo el mismo fundamento. 5.2.

Solución del medio exceptivo De acuerdo con las disposiciones anteriormente citadas, para que se configure la cosa juzgada, se debe verificar necesariamente la existencia de tres elementos, que son: (i) identidad jurídica de partes, (ii) identidad de objeto e, (iii) identidad de causa. Por manifestación expresa del mismo extremo activo en la demanda [hecho décimo segundo], la señora Martha María Fragozo promovió proceso declarativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de obtener la 37 Folios 38 a 44 del expediente digital.

Hecho 14 de la demanda. 38 Folios 45 a 53 del expediente digital. 39 Folios 54 y 55 del expediente digital. 40 Folios 56 a 60 del expediente digital. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ nulidad de la Resolución N.º PAP 004847 del 27 de mayo de 2010, que revocó la Resolución N.º 000805 del 17 de febrero de 2005, por medio de la cual se le había reconocido la pensión de jubilación gracia. No obstante, según también se refiere en la demanda, mediante sentencia del 1º de febrero de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Riohacha resolvió desfavorablemente las pretensiones; providencia que fue posteriormente confirmada por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira el 20 de febrero de 2014, «por cuanto consideró que solo son computables los tiempos de servicio laborados en planteles departamentales, municipales o distritales que no cumple la actora, toda vez que su vinculación es nacional».

De modo que, si se tomaran esas aseveraciones como ciertas, al no haber sido desvirtuadas durante el trámite procesal de la disputa, se encontrarían satisfechos los requisitos exigidos por la legislación para declarar probada la excepción planteada; se reiteran, identidad de partes, objeto y causa, de acuerdo a lo siguiente: (i) Partes: Se promovió demanda ordinaria en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho actuando como demandante la señora Martha María Fragozo y como demandada la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social "UGPP".

(ii) Objeto: Ambos procesos comparten la misma esencia, pues habiéndose negado el reconocimiento y pago de la pensión gracia, el derecho en tensión sería el mismo, dado que las pretensiones siempre gravitarán en torno a obtener tal cometido, esto es, el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia de que trata la Ley 114 de 1913, resultando irrelevante considerar el enjuiciamiento de resoluciones diversas41.

(iii) Causa: Los juicios ordinarios en lo referente, se orientan a acreditar los elementos para acceder a la pensión gracia, a saber, la edad, el tiempo de servicio, la acreditación de la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y, que ese vínculo haya sido del orden territorial o nacionalizado con el objeto de satisfacer los 20 años de servicios, sin la posibilidad de computar tiempos como docente nacional.

No obstante, para esta Colegiatura, el anterior análisis no brinda la convicción necesaria para declarar de manera ineludible la configuración de la cosa juzgada invocada por la entidad demandada dentro del asunto, pues a pesar de haberse adelantado acciones 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de octubre de 2024, radicado 63001 33 33 004 2019 00399 01 (0966-2022).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ oficiosas con el objeto de recaudar el expediente ordinario contencioso administrativo — prueba idónea— donde, según indicación de las partes, se debatió otrora el mismo litigio, no fue posible su ubicación por parte de la secretaría común del Tribunal e individual de los juzgados administrativos de la jurisdicción, tal como se detalló en el literal II, ordinal 4º de la presente providencia, motivo por el que se desestimará el medio exceptivo propuesto; correspondiendo en esos términos, analizar el fondo del asunto.

Al respecto, deviene relevante indicar que, en esta oportunidad se sustenta la «causa pretendi» sobre nuevas certificaciones que, en criterio de la demandante, permiten determinar que su vinculación se dio como territorial por más de 20 años en virtud del nombramiento en el colegio de la Divina Pastora bajo la modalidad de educación contratada, según consta en el acta de posesión del 25 de noviembre de 1978, expedida por la Coordinación de la «Educación Contractual» del Vicariato Apostólico de Riohacha.

Para el Tribunal, en el asunto de marras no se acreditan los presupuestos jurisprudencialmente exigidos para reconocer a la demandante el derecho prestacional reclamado, puntualmente, el de la prueba irrefutable de la calidad de docente territorial42, por cuanto de las certificaciones aportadas no es posible colegir con suficiente certeza que la plaza ocupada por la docente en la modalidad de educación contratada del Vicariato Apostólico del Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha fuera de carácter territorial como se pretende reflejar en la demanda.

En ellas nada se expresa respecto de la calidad de la plaza donde se efectuó el nombramiento de la docente —nacional, nacionalizada o territorial—; empero, de las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación y Cultura del Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha el 9 de junio de 2015 y 11 de mayo de 201643, se extrae de manera inequívoca que su vinculación se dio a partir del 10 de enero de 1978 como nacional; luego entonces, resulta imposible acumular tales tiempos para cumplir con el requisito de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada. 42 «vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Sea la oportunidad para traer a colación la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030- CE-S2-2021 emitida por el honorable Consejo de Estado44, en la que se reiteró tal elemento como presupuesto fundamental para computar el tiempo de servicios de 20 años requerido por la Ley 114 de 1913.

Veamos: «122. La anterior conclusión es respetuosa del criterio establecido en la aludida providencia de unificación del 21 de junio de 2018 en la cual se determinó que «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada». 123.

A su vez, en dicha sentencia se explicó que para demostrar la calidad de docente territorial «se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 124.

En este orden de ideas, la presente decisión se ciñe integralmente al criterio unificado del Consejo de Estado en torno a la forma en que debe acreditarse la plaza docente territorial o nacionalizada que viabiliza el cómputo del tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia.» (Negrillas y subrayas del tribunal) En consecuencia, no le asiste el derecho reclamado a la actora por falta del presupuesto esencial de acreditar con suficiente claridad que la vinculación efectuada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 se dio en una plaza docente que tuviera el carácter de territorial o nacionalizada. 6.

De la condena en costas En cuanto a la condena en costas, cabe recordar que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que, en todos los procesos, a excepción de los que se ventile un interés público, la sentencia «dispondrá» sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso45.

La subsección A, de la sección segunda del honorable Consejo de Estado ha interpretado en relación con el alcance de la locución «dispondrá» que, se trata de un enunciado deóntico, el cual puede «asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil».

En tal oportunidad se dijo46: 44 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022). Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Demandante: Hirma Nubia Jiménez Lozano. 45 Consejo de Estado Auto del 25 de junio de 2014.

C.P. Enrique Gil Botero 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, MP. William Hernández Gómez, radicación 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ «El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Para la Sala, la adición que efectuó el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al inciso 2º del artículo 188 del CPACA, no modificó el criterio objetivo-valorativo vigente en materia de costas procesales, dado que la acepción «[e]n todo caso» utilizada por el nuevo inciso, se refiere únicamente a los procesos en los que se ventila un interés público como excepción a la imposición de la condena en costas47, por lo tanto, no hay lugar a analizar si la conducta de la parte vencida se dio con «temeridad o mala fe»48.

Esta posición se encuentra en consonancia con lo decidido recientemente por la honorable Corte Constitucional en la sentencia SU-241 del 2024, donde expuso «que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.» Así las cosas, atendiendo que dentro del presente asunto no se ha observado que la demanda careciera de fundamento legal manifiesto, pues a pesar de haberse declarado la existencia de la cosa juzgada, se interpuso con anterioridad a los pronunciamientos de unificación jurisprudencial aludidos y, se encausó bajo la erguida de una nueva prueba que en criterio del extremo activo permitía verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos 47 La Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de octubre de 2021.

Rad. 11001-03-26-000-2019- 00011-00 (63.217). MP. Freddy Ibarra Martínez, sostuvo que: «El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.

Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.» 48 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, dos (2) de octubre de 2025.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-31-000-2009-00205-01 (1421-2017) Demandante: Rigoberto Ramírez Arboleda. ACLARACIÓN DE VOTO. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00056-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ por la normativa que regula la pensión gracia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, máxime cuando no se verificaron gastos de expensas dentro del proceso a cargo de la demandada.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: DESESTIMAR la excepción de cosa juzgada propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social "UGPP", de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda de acuerdo a la parte motiva.

TERCERO: Sin costas en la instancia.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previa las anotaciones digitales del caso en los medios electrónicos correspondientes del Tribunal y en el sistema de gestión judicial “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. Firma electrónica CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Firma Electrónica Firma Electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado