REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrado ponente: DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025). SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Con fundamento en lo previsto en el inciso primero del artículo 26 del C.P.A.C.A2., en concordancia con el numeral 5° del artículo 151 ibidem3, el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira procede a resolver, en única instancia, el recurso de insistencia de la referencia. SÍNTESIS DEL CASO La señora Juliana Katherin Salamanca Suárez presentó petición ante la DIAN con el objeto de obtener información sobre el funcionamiento del régimen especial de las Zonas Económicas Sociales Especiales [ZESE]4 en el departamento de La Guajira.
Dicha entidad negó la solicitud, al considerar que la información requerida cuenta con reserva legal. La peticionaria presentó recurso de insistencia para requerir la entrega de la información, pues consiste en datos generales que no permiten la identificación de sociedades beneficiarias del régimen tributario especial y no revelan algún secreto industrial o comercial.
ANTECEDENTES A. La petición radicada por la recurrente 1. Por medio de escrito de 24 de septiembre de 2025 y con fundamento en el artículo 23 de la Constitución Política5, desarrollado por la Ley 1755 de 2015, Juliana Katherin Salamanca Suárez [motu proprio] presentó ante la DIAN solicitud de información, en los siguientes términos: 1 En adelante DIAN. 2 Artículo 26.
Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada (…). 3 Artículo 151.
Competencia de los Tribunales Administrativos en Única Instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 5. Del recurso de insistencia previsto en la parte primera de este código, cuando la autoridad que profiera o deba proferir la decisión sea del orden nacional o departamental, o del Distrito Capital de Bogotá. 4 En adelante ZESE. 5 Visible a folios 3 a 6 del expediente.
Medio de control: Recurso de insistencia Radicado: 44001234000020250012900 Accionante: Juliana Katherin Salamanca Suárez Accionados: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN1 Asunto: ----------------- -- Procedencia del recurso de insistencia II reserva legal como limitación a la regla de publicidad de la información pública.
Consecutivo: 1 2 Radicado: 44001234000020250012900 Demandante: Juliana Katherin Salamanca Suárez «1. Informar el número total de sociedades ubicadas en el departamento de La Guajira que se han acogido al régimen ZESE desde su implementación, precisando la fecha de acogida y la vigencia de los beneficios. 2.Indicar la distribución sectorial de las sociedades beneficiarias del régimen ZESE en la Guajira, especificando los sectores económicos con mayor participación o concentración de actividades. 3.Informar el monto total de beneficios tributarios y exoneraciones fiscales otorgados en el marco del régimen ZESE a sociedades de La Guajira durante el periodo 2019 a 2024, discriminando la información por año fiscal. 4.Precisar la variación observada en el recaudo del impuesto sobre la renta de sociedades en el departamento de La Guajira antes y después de la implementación del régimen ZESE, presentando cifras comparativas. 5.Remitir copia de los estudios, evaluaciones o informes elaborados por la DIAN sobre el impacto fiscal y tributario del régimen ZESE en La Guajira, si existieren, e indicar los principales hallazgos». 2.
Cómo fundamentos fácticos de la petición, señaló que por medio de la Ley 1955 de 20196, se creó el régimen especial de las Zonas Económicas Sociales Especiales [ZESE], cuya finalidad consistió en fomentar la inversión privada y promover el empleo formal en los departamentos de La Guajira, Norte de Santander y Arauca. Afirmó que dicho régimen contempló incentivos y beneficios tributarios como la exención total del impuesto de renta durante los primeros cinco años (5) años y reducción del 50% durante los cinco años siguientes, condicionados a la generación y sostenimiento de empleos.
Explicó que la Universidad Nacional de Colombia, desde su facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, en el marco de sus funciones misionales ha impulsado espacios de investigación sobre los efectos de la implementación del régimen ZESE en el departamento de La Guajira, durante el periodo 2018 – 2024. B. La respuesta denegatoria a la petición 3.
Mediante respuesta de 4 de octubre de 2025, la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Riohacha [La Guajira] consideró que la información solicitada tiene el carácter de reservada y solo puede ser conocida por el titular, apoderados o personas autorizadas, según lo expuesto en el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 y en el Decreto 1625 de 2016 - DUR-, que indica que la información contenida en el Registro Único Tributario -RUT- podrá ser compartida por entidades púbicas o particulares que ejerzan funciones públicas, de acuerdo con las condiciones, reserva y requisitos para su suministro7.
C. El recurso de insistencia 4. El 16 de octubre de 20258, la peticionaria interpuso recurso de insistencia contra la respuesta emitida por la DIAN, al indicar que la consulta realizada tiene fines investigativos9. Agregó que no requirió información individualizada y sensible de las sociedades, ni busca relacionar datos que permitan identificar a los contribuyentes, sino el suministro de datos estadísticos, que no están amparados por reserva tributaria ni constituyen datos personales.
Agregó que la información requerida no revela algún secreto comercial o industrial de las sociedades adscritas al régimen ZESE, pues la consulta tiene fines 6 Por la cual se estableció el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 «Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad» 7 Visible a folios 7 y 8 del expediente. 8 Constancia de radicación visible a folios 20 y 21 del expediente. 9 Visible a folios 9 a 19 del expediente. 3 Radicado: 44001234000020250012900 Demandante: Juliana Katherin Salamanca Suárez exclusivamente académicos para determinar el comportamiento del citado régimen en el departamento de La Guajira.
CONSIDERACIONES 5. De conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 26 del C.P.A.C.A., el recurso de insistencia debe interponerse por escrito, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en la que se efectúa la notificación de la respuesta denegatoria de la información requerida, por motivos de reserva legal. En este caso, el recurso de insistencia fue interpuesto oportunamente, debido a que la respuesta denegatoria de la información pedida por la recurrente fue notificada el 4 de octubre de 2025 y el recurso en cuestión fue radicado el 16 de octubre del mismo año, esto es, al octavo día hábil siguiente al recibo de la citada notificación. En ese marco, resulta procedente realizar el análisis de fondo. 6.
Corresponde al Tribunal determinar si la petición radicada por la señora Juliana Katherin Salamanca Suárez ante la DIAN, el 24 de septiembre de 2025, para obtener datos concretos sobre la implementación del régimen especial de las Zonas Económicas Sociales Especiales [ZESE],en el departamento de La Guajira, pretende el suministro de información reservada y, en consecuencia, fue bien denegada la petición o si; por el contrario, estuvo mal denegada por no recaer sobre datos cobijados con reserva legal. 7.
Esta Corporación declara mal denegada la petición radicada el 24 de septiembre de 2025, en tanto que la DIAN no desvirtuó la presunción de máxima publicidad que cobija la información pública, ni expuso de forma precisa la causal de reserva invocada para negar la petición de la solicitante, como se expone a continuación: 8. El artículo 23 constitucional consagró el derecho de toda persona a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades o particulares que ejercen funciones públicas, las cuales deben ser atendidas por el competente dentro del término legalmente establecido, cuya respuesta debe ser, además, suficiente, efectiva y congruente respecto de lo solicitado.
Esta norma superior se encuentra regulada por medio de la Ley Estatutaria 1755 de 201510. 9. Dicha prerrogativa de orden constitucional comprende varios elementos identificados así: “(1) la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, sin que estas puedan negarse a recibirlas o tramitarlas; (2) el derecho a obtener una respuesta oportuna;
(3) el derecho a que dicha respuesta sea de fondo, es decir, que quien la expide tiene la obligación de emitir un pronunciamiento completo y coherente respecto de todos los asuntos relacionados en la solicitud, sin que ello signifique que la misma deba ser favorablemente al peticionario; y, (4) el derecho a recibir una comunicación oportuna frente a la decisión”11. 10.
Por otra parte, el artículo 74 constitucional, desarrollado por la Ley Estatutaria 1712 de 201412, establece el derecho de acceso a la información pública, estrechamente ligado al derecho de presentar peticiones respetuosas ante la administración13, en virtud del cual toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a información pública en 10 Por medio de la Cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 11 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B. consejera ponente dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia de 19 de julio de 2021. Radicación: 11001-03-15-000-2021-03032-00. Actor: J.C. S.A. y otro. 12 Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública y se dictan otras disposiciones. 13 Ver sentencia T – 511 de 2010: “el derecho a acceder a documentos públicos está directamente relacionado con el derecho de petición, al ser una manifestación específica del mismo.
El derecho de petición es el género, y el acceso a documentos públicos o a determinadas informaciones, es la especie. 4 Radicado: 44001234000020250012900 Demandante: Juliana Katherin Salamanca Suárez posesión o bajo control de los sujetos obligados14. Este derecho goza de especial relevancia en nuestro ordenamiento jurídico, pues permite el control ciudadano de la actividad estatal en el marco del Estado democrático, participativo y pluralista adoptado mediante la Constitución Política de 199115. 11.
Pese a lo expuesto, los mencionados derechos constitucionales no son absolutos, en tanto que las autoridades pueden negar información solicitada por motivos de reserva legal. La información que reposa en entidades públicas genera una relación tripartita entre el sujeto obligado [entidad pública o particular que ejerce funciones administrativas], el titular de la información requerida y el peticionario; pese a que la entidad encargada de administrar información tiene el deber de garantizar el acceso a la misma, al mismo tiempo, está obligada a proteger los derechos fundamentales de los titulares de la información, como la vida, la seguridad, la intimidad, y la protección de los secretos comerciales, industriales y profesionales16, así como la seguridad nacional, la salud y el orden público17. 12.
En ese marco, una autoridad administrativa puede negar el acceso a determinada información y rechazar una petición, siempre y cuando resulte aplicable una causal de reserva consagrada en la ley; se destaca que las causales de reserva deben ser interpretadas de forma restrictiva18. Pues bien, el artículo 24 del C.P.A.C.A. prevé los documentos cobijaos con reserva legal, así: «Artículo 24.
Informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial: 1. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales. 2. Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas. 3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica. 4.
Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva operación. 5.
Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008. 6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos. 7. Los amparados por el secreto profesional. 8. Los datos genéticos humanos (…)» 13.
Por su parte la Ley Estatutaria 1712 de 2014, en su artículo 28, establece reglas específicas para los casos en los que se decide negar el acceso a información pública, según las cuales, la autoridad obligada debe aportar las razones y pruebas que fundamenten que la información pedida debe permanecer reservada o confidencial; para tal efecto, se debe acreditar que la reserva de la información obedece a un objetivo legítimo 14 El artículo 4 de la Ley 1712 de 2014 señala: En ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información, toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados.
El acceso a la información solamente podrá ser restringido excepcionalmente. Las excepciones serán limitadas y proporcionales, deberán estar contempladas en la ley o en la Constitución y ser acordes con los principios de una sociedad democrática. 15 En la Sentencia SU-355 de 2022 la Corte explicó que el derecho al acceso a la información cumple, principalmente, con las siguientes funciones: (i) es una garantía para la participación democrática y para el ejercicio de los derechos políticos;
(ii) es un instrumento para el ejercicio de otros derechos constitucionales, porque permite conocer las condiciones necesarias para su realización, y (iii) es una garantía para la transparencia de la gestión pública. Al respecto también puede consultarse la sentencia T-324 de 2024. 16 Corte Constitucional, sentencia T – 273 de 2023. 17 Corte Constitucional, sentencia T – 049 de 2023. 18 Corte Constitucional, sentencia T – 049 de 2023. 5 Radicado: 44001234000020250012900 Demandante: Juliana Katherin Salamanca Suárez establecido por la Constitución o la Ley, para lo cual debe determinar si la información solicitada es reservada y si su revelación causaría un daño presente, probable y específico que excede el interés público que representa el acceso a la información. En ese marco y con fundamento en el artículo 33 del Decreto 103 de 2015, la Corte Constitucional admitió que el rechazo de una petición o denegación de información pública por clasificación o reserva legal debe contener, como mínimo: «(1) El fundamento constitucional o legal que establece el objetivo legítimo de la clasificación o la reserva, señalando expresamente la norma, artículo, inciso o párrafo que la calificación, // (2) La identificación de la excepción que, dentro de las previstas en los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, cobija la calificación de información reservada o clasificada; // (3) El tiempo por el que se extiende la clasificación o reserva, contado a partir de la fecha de generación de la información; y, // (4) La determinación del daño presente, probable y específico que causaría la divulgación de la información pública y la relación de las razones y las pruebas, en caso de que existan, que acrediten la amenaza del daño»19. 14.
Ahora bien, el recurso de insistencia previsto en el artículo 26 del C.P.A.C.A. constituye el trámite judicial consagrado en el ordenamiento jurídico para discutir las posibles vulneraciones al derecho de acceso a la información, en tanto que procede contra las respuestas en las que los sujetos obligados opongan motivos de reserva legal para negar el acceso a información que, en principio, es pública.
Cuando para justificar el rechazo o negativa a una petición, se invoque la reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, el peticionario podrá interponer el recurso de reposición, según lo previsto en el artículo 27 de la Ley 1712 de 2014. En los eventos en que la negativa se soporte en la afectación de derechos de terceros, el recurso de insistencia procede de manera directa en los términos dispuestos en el artículo 26 del C.P.A.C.A. 15.
Establecido lo anterior y al abordar el estudio del caso concreto se evidencia que, según la recurrente, la petición radicada el 24 de septiembre de 2025, ante la DIAN, tiene fines estrictamente académicos, en tanto que pretende recaudar información para un estudio realizado por la facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, en el marco de sus objetivos misionales, con el propósito de conocer los efectos de la implementación del régimen especial de las Zonas Económicas Sociales Especiales [ZESE], creado por la Ley 1955 de 201920, específicamente en el departamento de La Guajira. 16.
Del análisis de la citada petición de información, se extrae que la peticionaria requiere conocer, en concreto, los siguientes datos específicos: i) el número de sociedades ubicadas en el departamento de La Guajira, acogidas al régimen ZESE, con indicación de la fecha de acogida y vigencia de los beneficios; ii) la distribución sectorial de las sociedades beneficiarias del régimen, iii) el monto de los beneficios tributarios concedidos con ocasión de este, durante el período 2019 – 2024, discriminado por año fiscal, iv) indicación de la variación en el recaudo del impuesto sobre la renta de sociedades en el departamento de La Guajira, antes y después de la implementación del régimen ZESE y v) el suministro de estudios, evaluaciones o informes elaborados por la DIAN, sobre el impacto fiscal de dicha norma, si existieren. 17.
La información pública requerida fue negada por la DIAN, mediante oficio de 4 de octubre de 2025, al invocar causas de reserva legal, en los términos previstos en el artículo 24 del C.P.A.C.A. De la respuesta en cuestión, se colige que esta se fundamenta en la 19 Corte Constitucional, sentencia T – 454 de 2024. 20 Por la cual se estableció el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 «Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad» 6 Radicado: 44001234000020250012900 Demandante: Juliana Katherin Salamanca Suárez existencia de datos sensibles, contenidos en el Registro Único Tributario, que solo pueden ser conocidos por el titular de la información. 18.
Así, se advierte que el recurso de insistencia es procedente de manera directa para cuestionar la respuesta invocada, en tanto que no se alegaron motivos de reserva relativos a la seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales. Se destaca que, en este caso se discute el acceso a información pública, referida a la implementación del régimen ZESE en La Guajira; este tipo de información se rige por el principio de máxima publicidad para el titular universal21, según lo previsto en los artículos 2 y 3 de la Ley 1712 de 2014, de modo que corresponde a la administración desvirtuar la presunción de máxima publicidad para denegar su acceso ciudadano, para lo cual debe demostrar circunstancias excepcionales de confidencialidad. 19.
En el caso objeto de estudio, encuentra el Tribunal que la denegatoria de acceso a la información pública requerida por la recurrente, fue sustentada por la DIAN en una afirmación generalísima, al indicar «(…) que de conformidad el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015, la información que usted solicita tiene carácter reservado, con lo dispuesto en el citado artículo dicha información solo puede ser solicitada por el titular (…)».
Dicha actuación dista de los criterios normativos establecidos en el Decreto 103 de 201522, que exige que la denegatoria de información señale de forma concreta la causal en la que se funda, el tiempo por el que se extiende la reserva, así como la explicación del daño presente, probable y específico que causaría la divulgación de la información; mucho menos aportó pruebas en ese sentido. 20.
De acuerdo con lo expuesto, es claro que la DIAN no invocó la carga argumentativa requerida para desvirtuar la presunción de publicidad máxima que rige este tipo de información pública, con lo que desconoció los derechos de índole superior de la recurrente a presentar peticiones respetuosas ante la administración y acceder a información pública.
Se insiste en que, no es suficiente indicar que la información pedida está cobijada por una causal de reserva legal para negar su acceso a los ciudadanos, pues la procedencia de ello es absolutamente excepcional y requiere de un análisis normativo y probatorio riguroso, que en este caso no se realizó. 21. Se agrega que, la petición objeto de escrutinio pretende el suministro de información general sobre la aplicación del régimen ZESE en el departamento de La Guajira, que de ningún modo se concentra sobre la información personal de los beneficiarios de la citada norma tributaria, que pueda poner en riesgo derechos tales como la intimidad, seguridad, información financiera o comercial, o el secreto comercial o industrial.
Lo que se pretende conseguir es el «estado del arte» de la aplicación de exenciones tributarias, información que no se encuadra en las restricciones previstas en el artículo 24 del C.P.A.C.A., como erróneamente lo afirma la DIAN en la respuesta cuestionada. 22. Tampoco es admisible considerar que la peticionaria pretende el suministro de información registrada en el Registro Único Tributario -RUT- pues, lo requerido consiste en datos generares sobre la operatividad de un régimen tributario especial y no, el suministro de la información concreta de los contribuyentes.
El hecho de que, la solución de la petición implique la consulta del RUT por parte de la DIAN, no implica restricción alguna, pues ese 21 El concepto de titular universal, de acuerdo con la sentencia SU-139 de 2021, hace referencia que los titulares del derecho al acceso a la información son todas las personas. En esa medida, el principio de máxima publicidad para el titular universal implica que la “la regla es que toda información en posesión o bajo control o custodia de un sujeto obligado por el proyecto es pública, y su limitación o reserva sólo procede por disposición constitucional o legal.
Así se brinda una garantía universal al derecho de acceder a la información a cargo de quien tenga bajo su responsabilidad información pública”. 22 por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1712 de 2014 y se dictan otras disposiciones. 7 Radicado: 44001234000020250012900 Demandante: Juliana Katherin Salamanca Suárez escrutinio debe ser realizado por la autoridad para emitir la respuesta correspondiente, sin que ello implique revelar información confidencial tributaria. 23.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal declara mal denegada la solicitud de información radicada por la señora Juliana Katherin Salamanca Suárez, ante la DIAN, el 24 de septiembre de 2025. En consecuencia, se ordena a la DIAN a que proporcione a la recurrente la información pública solicitada, con omisión de los datos personales de los beneficiarios del régimen ZESE, como el domicilio, correo personal, teléfonos, representante legal, entre otros, que puedan afectar el derecho a la intimidad.
La respuesta debe ser emitida dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar MAL DENEGADA la solicitud de información formulada por la señora Juliana Katherin Salamanca Suárez, ante la DIAN, por medio de escrito radicado el 24 de septiembre de 2025.
Lo anterior, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN a que, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, otorgue respuesta completa, clara y de fondo a la solicitud de 24 de septiembre de 2025, radicada por la señora Juliana Katherin Salamanca Suárez. Para lo anterior, la DIAN omitirá suministrar los datos personales de los beneficiarios del régimen ZESE, como el domicilio, correo personal, teléfonos, representante legal, entre otros, que puedan afectar el derecho a la intimidad.
TERCERO: Cumplido lo anterior, archivar esta actuación previo a las anotaciones y constancias a las que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Magistrada DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado Firmado Por: Dilam Andres Gamez Quijada Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Maria Del Pilar Veloza Parra Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 003 Administrativa Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Ceilis Riveira Rodriguez Magistrado Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 7a47dfa30c8cea697f4d6d5e78c8eea0b1023c6a69c6e51e5ab85e9e048fbd32 Documento generado en 10/12/2025 06:03:03 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica