REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrado Ponente: DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Riohacha Distrito Especial, Turístico y Cultural, veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A.1, procede el Tribunal Administrativo de La Guajira2 a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 6 de diciembre de 2024 dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha, que negó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO La sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no hay lugar a reliquidar la pensión de jubilación de la señora Adelsi Antonia Mendoza Padilla. El Tribunal confirma la providencia apelada, debido a que la parte demandante no tiene derecho a que la pensión de jubilación sea reliquidada, toda vez que no devengó, durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, otros factores salariales enlistados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, además de los ya incluidos y, por tanto, no cumple con las exigencias jurisprudenciales aplicables al presente asunto.
ANTECEDENTES I. La demanda3 1. Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Adelsi Antonia Mendoza Padilla solicitó declarar la nulidad parcial de la Resolución 1042 de 9 de septiembre de 2021, por la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación, sin la inclusión de todos los factores salariales percibidos el año de servicio inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional. 2.
Como restablecimiento del derecho, pidió: a) condenar a la accionada a incrementar el valor de la pensión en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de pensionada teniendo en cuenta todas las primas y emolumentos que constituyeron salario, b) pagar el retroactivo correspondiente, derivado de la reliquidación pensional con inclusión de las primas y demás factores salariales, desde cuando adquirió el estatus pensional hasta cuando se produzca el reajuste solicitado, c) indexar las sumas dejadas de pagar conforme con lo previsto en el artículo 187 del CPACA; d) condenar a la accionada a pagar los intereses de 1 […]Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos […]. 2 El proceso ingresó al despacho para fallo el 5 de junio de 2025, mediante informe de secretaría que obra a folio 567 del expediente. 3 Visible a folios 1 a 24 del expediente.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44001334000320230031301 Demandante: Adelsi Antonia Mendoza Padilla Demandadas: Nación – Ministerio de Educación– Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) – Fiduprevisora S.A – distrito de Riohacha -secretaría de educación Consecutivo: 164 Temas: Reliquidación pensional en el régimen docente. 2 Radicado: 44001334000320230031301 Demandante: Adelsi Antonia Mendoza Padilla mora y las costas procesales, e) condenar a las demandadas en caso de no prosperar las pretensiones a devolver los dineros cotizados derivados de factores salariales que no fueron tenidos en cuenta en la liquidación de la pensión de jubilación, f) indexar las sumas dejadas de pagar conforme con lo previsto en el artículo 187 del CPACA; g) condenar a la accionada a pagar los intereses de mora y las costas procesales. 3.
Como fundamentos fácticos de la demanda, señaló que mediante Resolución 1042 de 9 de septiembre de 2021, le fue reconocida pensión de jubilación sin incluir todas las primas y demás factores salariales devengados durante el año anterior de consolidación del estatus pensional. Indicó que se debe tener en cuenta todas las sumas que habitualmente recibía el empleado como retribución de sus servicios y no únicamente sobre aquellos factores sobre los cuales se hayan efectuado aportes.
Precisó que, si se le continúa pagando la pensión con la misma cuantía, se le ocasionaría una disminución en sus ingresos y patrimonio. II. Sentencia de primera instancia4 4. Mediante sentencia de 6 de diciembre de 2024, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, sostuvo que la accionante prestó sus servicios como docente entre el 5 de mayo de 1994 y el 30 de noviembre de 2020 y adquirió el estatus pensional el 1 de diciembre de 2020, por tanto, es claro que su vinculación se produjo antes de la Ley 812 de 2003 y, en consecuencia, el régimen aplicable es el previsto en la Ley 33 de 1985. 5.
En tal sentido, de conformidad con la sentencia SUJ-014-CE-S2-2019, de 25 de abril de 2019, el IBL pensional se calcula con observancia de los factores salariales previstos en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, esto es, asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. 6.
Durante el último año de servicios anterior a la adquisición del estatus de pensionada -1 de diciembre de 2019 a 1 de diciembre de 2020- la accionante devengó como factores salariales; asignación básica, bonificación mensual docentes, bonificación pedagógica, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones docente, de los cuales el único que se encuentra enlistado en la Ley 62 de 1985 es la asignación básica, el cual fue reconocido mediante el acto acusado, por tal razón, concluyó que a la accionante se le reconocieron en debida forma los factores salariales a los que tenía derecho para el cálculo de su mesada pensional.
III. El recurso de apelación5 7. La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, reliquidar la asignación pensional de la accionante según los parámetros establecidos en la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado el 25 de abril de 2019. Indicó que se debió incluir en la pensión de la jubilación la prima de servicios devengada por la docente y todos aquellos factores salariales devengados sobre los cuales se efectuaron aportes al sistema de pensión. IV.
Trámite en segunda instancia 4 Visible a folios 394 a 403 del expediente. 5 Visible a folios 442 a 446 del expediente. 3 Radicado: 44001334000320230031301 Demandante: Adelsi Antonia Mendoza Padilla 8. En segunda instancia, el asunto correspondió al despacho del Magistrado Ponente6 quien dispuso la admisión del recurso de apelación mediante auto de 14 de mayo de 2025, en aplicación de lo previsto en el artículo 153 del C.P.A.C.A., en concordancia con el artículo 247, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20217.
El proceso ingresó al despacho para elaborar el correspondiente proyecto de fallo el 5 de junio de 2025, sin que se recibiera intervención alguna de las partes o del Ministerio público8. CONSIDERACIONES 9. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede el tribunal a resolver de fondo la presente controversia, para lo cual corresponde determinar si la señora Adelsi Antonia Mendoza Padilla tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación que le fue reconocida mediante Resolución 1042 de 9 de septiembre de 2021, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional de conformidad con los parámetros jurisprudenciales establecidos por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019. 10.
La Sala confirma la sentencia apelada debido a que la parte demandante no tiene derecho a la reliquidación de pensión de jubilación reconocida mediante el acto demandado, pues no demostró haber devengado factores salariales enlistados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, adicionales a los ya incluidos en el IBL, durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, como se expone a continuación: 11.
Sea lo primero señalar que la Ley 100 de 1993, en materia de pensión de vejez ordinaria y por mandato expreso de su artículo 279, no se aplica a los docentes vinculados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, por lo que dicha prestación sigue sometida a lo previsto en el régimen legal anterior contenido en la Ley 33 de 1985, incluido su régimen de transición. 12.
En ese orden, la Ley 33 de 1985 es la normativa aplicable para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados al servicio público educativo oficial con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 20039. Se destaca que, la Ley 62 de 1985 modificó parcialmente la Ley 33 y en el artículo 1° dispuso (se resalta): «Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que la remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica y ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 13. Debido a controversias suscitadas en cuanto a la aplicación de dicha disposición normativa, la Sección Segunda del Consejo de Estado determinó que los factores salariales 6 Según acta de reparto visible a folio 486 del expediente. 7 Visible a folios 489 a 490 del expediente. 8 Según informe de secretaría visible a folio 567 del expediente. 9 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. 4 Radicado: 44001334000320230031301 Demandante: Adelsi Antonia Mendoza Padilla a tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de jubilación10, no son única y exclusivamente los enlistados en la Ley 62 de 1985, al considerar que estos no son taxativos y solo enunciaban un principio general que debe concretarse para garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral; pero, la sala plena de lo contencioso administrativo de dicha corporación, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, varió dicha postura al indicar: «101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base 11». 14.
Ahora bien, en línea con lo anterior, en materia de liquidación de la pensión en el régimen docente, el Consejo de Estado dictó la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014 -CE-S2 -2019 de fecha 25 de abril de 201912, en la que expresamente se apartó de la tesis que fue adoptada en la sentencia de 4 de agosto de 2010, en el sentido de indicar que, los factores que deben incluirse en el IBL son los señalados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.
Al respecto, fijó la siguiente regla jurisprudencial: «En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo». 15.
En cuanto a los efectos de la referida sentencia unificadora, indicó que esta es de carácter vinculante y obligatorio, por lo que debe aplicarse a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias, sin que sea posible acudir al principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de la sentencia, ni mucho menos entenderse que las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley.
En consonancia con dichos razonamientos, se extraen las siguientes conclusiones: • La Ley 100 de 1993, en materia de pensión de vejez ordinaria y por mandato expreso de su artículo 279, no se aplica a los docentes, por lo que dicha prestación sigue sometida al régimen legal anterior contenido en la Ley 33 de 1985, incluido su régimen de transición. • El artículo 1º de la Ley 33 de 1985 – modificado posteriormente por la Ley 62 de 1985, vigente a partir del 16 de septiembre de 1985 - en lo atinente a la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, dispuso que el empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos 10 Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila Bogotá D.C., sentencia de cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010).- Radicación número: 25000-23-25- 000-2006-07509-01(0112-09) actor: Luis Mario Velandia, Demandado: CAJANAL 11 Sentencia de unificación de jurisprudencia de veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018), Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, consejero ponente: César Palomino Cortés, expediente No. 52001-23-33-000-2012-00143-01. 12 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, consejero ponente: César Palomino Cortés, Expediente: 680012333000201500569-01. 5 Radicado: 44001334000320230031301 Demandante: Adelsi Antonia Mendoza Padilla o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años, tendrá derecho a que se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. • Los factores que deben incluirse en la base de la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes bajo el régimen general de la Ley 33 de 1985 son exclusivamente: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio, siempre y cuando hayan efectuado aportes sobre los mismos. 16.
Ahora bien, de la valoración de las pruebas documentales oportunamente allegadas al plenario, la Sala encuentra debidamente demostrado que la accionante nació el 30 de noviembre de 196513 y que se vinculó al servicio como docente oficial desde el 5 de mayo de 199414, por lo que adquirió el estatus pensional el 30 de noviembre de 2020, cuando cumplió los 55 años y acreditó más de 20 años de servicio15. 17.
Mediante Resolución 1042 del 9 de septiembre de 2021, la secretaría de educación del distrito especial, turístico y cultural de Riohacha reconoció una pensión de jubilación a la accionante a partir del 1 de diciembre de 2020 por un valor de tres millones doscientos ochenta y nueve mil ochocientos ochenta y seis pesos ($3.289.886), suma liquidada con la inclusión de la asignación básica mensual, bonificación pedagógica y bonificación mensual docente16.
Ahora bien, durante el periodo computable para la liquidación de la pensión de jubilación, comprendido entre el 30 de noviembre de 2019 y el 30 de noviembre de 2020, la accionante devengó los siguientes factores: 18. De conformidad con todo lo expuesto, se impone para la Sala confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, en tanto que la accionante no tiene derecho a que su pensión de jubilación sea reliquidada con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año de servicio inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, debido su asignación pensional fue calculada con 13 Según cédula de ciudadanía visible a folio 26 del expediente. 14 De conformidad con la Resolución 1042 del 9 de septiembre de 2021 visible a folios 27 a 29 y el certificado de historia laboral visible a folios 30 a 33 del expediente. 15 Según se extrae de la Resolución 1042 de 9 de septiembre de 2021, visible a folios 27 a 29 del expediente. 16 Visible a folios 27 a 29 del expediente. 6 Radicado: 44001334000320230031301 Demandante: Adelsi Antonia Mendoza Padilla inclusión de todos los factores devengados y que se encuentran enlistados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, como lo exige la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado.
V. Condena en costas 19. Sobre este punto se atiende lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., que señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 20.
En ese marco, se tiene en cuenta que el numeral 8 del artículo 365 del C.G.P., indica que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación y que la regla general en esta materia es que la condena sea soportada por la parte vencida en la respectiva instancia. De acuerdo con lo anterior, no se impondrá dicha condena al no encontrarse acreditada la causación de costas procesales en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de La Guajira, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR, en lo que fue objeto de apelación, la sentencia de 6 de diciembre de 2024 dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha, que negó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previa verificación que todo lo actuado esté debidamente incorporado al expediente y registrado en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Magistrada DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrado La presente providencia fue discutida en sala telemática del 29 de octubre de 2025 y firmada por los magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.